論我國(guó)環(huán)境行政管理體制的弊端與改革【摘要】環(huán)境行政管理體制主要由環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)配置、職權(quán)運(yùn)行機(jī)制三個(gè)部分有機(jī)組成。考察我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制，主要存在以下問(wèn)題：1.環(huán)保機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)不合理，職權(quán)分工不科學(xué)，橫向分散，多頭管理，行政權(quán)異化，難以形成執(zhí)法合力；2.環(huán)保部門(mén)地位尷尬，缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，難以有效抵制地方保護(hù)主義；3.協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺、參與機(jī)制稚嫩、監(jiān)督機(jī)制無(wú)力,導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法運(yùn)行不暢。應(yīng)以“地位獨(dú)立、分工明確、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的、監(jiān)督有力”為原則進(jìn)行有計(jì)劃有步驟的改革，以早日構(gòu)筑我國(guó)科學(xué)化的現(xiàn)代環(huán)境管理體制。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政法;管理體制;弊端;改革【正文】

一、環(huán)境行政管理體制的含義

對(duì)于“環(huán)境行政管理”，一般可概括為環(huán)境行政主體運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、教育等手段，對(duì)人類(lèi)損害或影響環(huán)境的活動(dòng)加以干預(yù)，以協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，從而在不超過(guò)環(huán)境的容許極限下發(fā)展經(jīng)濟(jì)以滿足人類(lèi)不斷增長(zhǎng)的需要。（一）組織結(jié)構(gòu)。指國(guó)家對(duì)享有環(huán)境行政管理權(quán)的行政管理機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置以及機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系。擁有一定職權(quán)的環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)是環(huán)境行政管理體制的核心和重要組成部分，其主要包括環(huán)境行政機(jī)關(guān)、授權(quán)的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)、受委托的機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織三部分。環(huán)境行政機(jī)關(guān)指按照憲法和組織法的規(guī)定設(shè)立的，以行使環(huán)境行政權(quán)，對(duì)國(guó)家的環(huán)境事務(wù)進(jìn)行管理的機(jī)關(guān)，根據(jù)所轄區(qū)域范圍的不同，可以分為中央環(huán)境管理機(jī)關(guān)和地方環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)，在我國(guó)主要是國(guó)務(wù)院、環(huán)保部、地方人民政府以及地方各級(jí)環(huán)保局。授權(quán)的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)，指并不因組織的成立而從憲法和組織法獲得行政職權(quán)，而來(lái)自于有權(quán)機(jī)關(guān)以法律、法規(guī)形式的授予而獲得相應(yīng)環(huán)境行政權(quán)力的環(huán)境行政主體。在我國(guó)這類(lèi)授權(quán)主體比較多，如《環(huán)境保護(hù)法》第7條第2、3款規(guī)定的授權(quán)主體.

（二）權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。指各種環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)橫向的職權(quán)分工、權(quán)限劃分以及縱向的職權(quán)位階等。權(quán)力的配置是垂直分工，水平分工，還是交叉分工？具體可分為四個(gè)方面的內(nèi)容：一是環(huán)保行政權(quán)力在中央和地方之間的配置；二是環(huán)保行政權(quán)力在同級(jí)政府之間的配置，如省與省之間的配置；三是環(huán)保行政權(quán)力在沒(méi)有隸屬關(guān)系的同級(jí)政府的不同部門(mén)或機(jī)構(gòu)之間的配置，例如在環(huán)保局、林業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)局等部門(mén)之間的配置；四是環(huán)保行政權(quán)力在具體的一個(gè)部門(mén)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的分工，如在綜合處、污控處、生態(tài)保護(hù)處、監(jiān)察大隊(duì)、監(jiān)測(cè)站之間的配置與分工。

另外，如果從權(quán)力的來(lái)源進(jìn)行分類(lèi)，職權(quán)的配置結(jié)構(gòu)也可指在環(huán)境行政機(jī)關(guān)、授權(quán)的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)、受委托的社會(huì)組織之間和各自?xún)?nèi)部的環(huán)境行政職權(quán)范圍的具體分工，以及分配的環(huán)境行政職權(quán)在整個(gè)環(huán)境行政權(quán)力體系中的位階態(tài)勢(shì)。如《噪聲污染防治法》第40條授予民航部門(mén)負(fù)責(zé)減輕機(jī)場(chǎng)噪聲的職責(zé)；第50條、57條、58條授予公安部門(mén)對(duì)城市噪聲和交通噪聲污染給與警告與罰款的職權(quán)；第57條第2款授予港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)違法排放噪聲的機(jī)動(dòng)船舶的警告與處罰職權(quán)等，這就涉及作為職權(quán)主體的環(huán)保部門(mén)與作為授權(quán)主體的公安部門(mén)、民航部門(mén)以及港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等部門(mén)之間在環(huán)境噪聲方面環(huán)保行政權(quán)力的分工與銜接問(wèn)題。

（三）職權(quán)運(yùn)行機(jī)制。指享有環(huán)保行政權(quán)力的環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)各自的職權(quán)運(yùn)行方式、

行政程序以及各機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展環(huán)境事務(wù)進(jìn)行行政協(xié)作的方式等，如行政決策的機(jī)制、行政命令的執(zhí)行機(jī)制、環(huán)保行政事務(wù)的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制、公眾參與機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制等。

以上三個(gè)方面在環(huán)境行政管理體制中相互獨(dú)立但又有機(jī)聯(lián)系，共同構(gòu)成統(tǒng)一的整體，組織結(jié)構(gòu)是環(huán)境行政管理的組織形式和組織保證；行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是環(huán)境行政管理的職能形式和功能保證；運(yùn)行機(jī)制是環(huán)境行政管理的組織結(jié)構(gòu)與職能分工的動(dòng)態(tài)結(jié)合方式和環(huán)保功能的實(shí)現(xiàn)形式。只有環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置合理、各機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)分工科學(xué)、環(huán)境行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用環(huán)境行政職權(quán)的運(yùn)行機(jī)制流暢、高效，整個(gè)環(huán)境行政管理體制的設(shè)置才算科學(xué)合理，但以此考察我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境行政管理體制，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題重重，亟待進(jìn)行改革。

二、我國(guó)環(huán)境管理體制的弊端

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置的結(jié)構(gòu)不合理，環(huán)保行政職權(quán)分工不科學(xué)——橫向分散，多頭管理，行政權(quán)異化，難以形成多部門(mén)執(zhí)法合力

1．管理機(jī)構(gòu)之間權(quán)限不清，責(zé)任不明

依行政合法原則，要求行政主體的行政行為都必須符合法律與法規(guī)的規(guī)定，其核心要求是行政主體必須在其行政權(quán)限的范圍內(nèi)開(kāi)展行動(dòng)。然而，環(huán)境立法中關(guān)于部門(mén)之間職責(zé)范圍的規(guī)定是很不清晰的，尤其是關(guān)于部門(mén)之間如何開(kāi)展協(xié)作的規(guī)定更是語(yǔ)焉不詳，這樣使得行政自由裁量的空間過(guò)大。而行政主體出于本部門(mén)利益的不正當(dāng)考慮，對(duì)于法律規(guī)定不是很明確的低方，不同部門(mén)對(duì)有利可圖的事務(wù)競(jìng)相主張管轄權(quán)，而對(duì)于不利的事物則主張沒(méi)有管轄權(quán)，當(dāng)缺乏上級(jí)權(quán)威部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)的時(shí)候，執(zhí)法部門(mén)之間往往出現(xiàn)相互扯皮“打籃球”、互相推諉“踢足球”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響法律的執(zhí)行。

現(xiàn)實(shí)中，一般認(rèn)為與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的事務(wù)應(yīng)有環(huán)保部門(mén)負(fù)主責(zé)，而其他部門(mén)進(jìn)行配合，但真正在一線開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)的主要還是環(huán)保系統(tǒng)，由于得不到其他部門(mén)的配合經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)保部門(mén)唱“獨(dú)角戲”的尷尬局面。譬如在日常執(zhí)法中，往往是環(huán)保部門(mén)單打獨(dú)斗，該斷電的不斷電、該斷水的不斷水、該吊銷(xiāo)執(zhí)照的不吊銷(xiāo)，嚴(yán)重影響執(zhí)法效果。在已初步實(shí)施移送制度的15個(gè)省級(jí)環(huán)保部門(mén)移送的850件違法案件，涉及工商、經(jīng)貿(mào)、司法和監(jiān)察等部門(mén)，結(jié)案率卻不足60％。

2．管理機(jī)構(gòu)重疊

這主要是我國(guó)機(jī)構(gòu)改革不徹底而留下來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。由于我國(guó)的環(huán)境管理體制是從各部門(mén)分工管理逐步變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)督管理和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制的，而在這種變化過(guò)程中只注意對(duì)新機(jī)構(gòu)的授權(quán)，而沒(méi)有顧及或沒(méi)來(lái)得及對(duì)原有機(jī)構(gòu)及其相關(guān)職能的撤銷(xiāo)或合并，于是就發(fā)生了某些管理機(jī)構(gòu)相重疊的現(xiàn)象。3．管理機(jī)構(gòu)職能的重疊或交叉

據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，至少存有如下幾種類(lèi)型的重疊與交叉：(1)規(guī)劃職能的重疊和交叉；(2)監(jiān)測(cè)職能的重疊和交叉，如國(guó)家環(huán)保總局和水利部的水資源水文司以及國(guó)家海洋局都具有水質(zhì)監(jiān)測(cè)的職能，而且實(shí)際中環(huán)保局與水文司的監(jiān)測(cè)結(jié)果往往還存在重大的沖突，導(dǎo)致人們無(wú)所適從；（3）保護(hù)職能的重疊和沖突，如國(guó)家環(huán)保總局與國(guó)家林業(yè)局之間都有監(jiān)督檢查各類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)以及風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)工作；（4）污染糾紛處理職能的交叉和重疊，如發(fā)生漁業(yè)污染糾紛或船舶污染糾紛時(shí)，則依照《水污染防治法》第28條的規(guī)定，縣級(jí)以上環(huán)保局與漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或交通部門(mén)的航政機(jī)關(guān)都有處理污染糾紛的職能。

當(dāng)然，我國(guó)也可在已有的行政建制上設(shè)立適合我國(guó)國(guó)情的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。根據(jù)第一種類(lèi)型，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了卓有成效的改革：根據(jù)2006年7月的《總局環(huán)境保護(hù)督查中心組建方案》，在全國(guó)設(shè)立東北、華北、西北、華中、西南、東南、華南七個(gè)分區(qū)管理機(jī)構(gòu)，而這些分區(qū)機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上都屬于國(guó)家環(huán)?？偩值呐沙鰴C(jī)構(gòu)，均垂直從屬于國(guó)家環(huán)保總局，其職能之一便是在委托權(quán)限內(nèi)“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”和“負(fù)責(zé)跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來(lái)訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作”。根據(jù)第二種類(lèi)型，我國(guó)可根據(jù)國(guó)內(nèi)的幾大主要河流而設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，如長(zhǎng)江流域環(huán)境管理委員會(huì)、黃河流域環(huán)境管理委員會(huì)等，目前我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始了這方面的實(shí)踐，但在處理流域管理委員會(huì)與中央環(huán)保局以及地方政府的關(guān)系上還沒(méi)有理順，還存在諸如流域機(jī)構(gòu)的權(quán)力缺乏、地方保護(hù)主義影響水資源統(tǒng)一管理、流域管理信息采集難度大、流域規(guī)劃監(jiān)督無(wú)力等弊端，有必要進(jìn)行大膽改革。

除了對(duì)企業(yè)要進(jìn)行有力的監(jiān)管外，對(duì)于監(jiān)督企業(yè)的環(huán)保部門(mén)也要進(jìn)行有效的監(jiān)督，防止其違法行政。環(huán)保行政部門(mén)在行政執(zhí)法中經(jīng)常發(fā)生諸如環(huán)境行政不作為、環(huán)境行政越權(quán)、濫用環(huán)境行政權(quán)、違反法定環(huán)境行政程序等現(xiàn)象，因此，也需要對(duì)此進(jìn)行大力監(jiān)督。在以后的環(huán)境立法中，國(guó)家應(yīng)該要有意識(shí)的規(guī)定有關(guān)監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容，以監(jiān)督環(huán)保行政部門(mén)合法、正當(dāng)?shù)亻_(kāi)展環(huán)境行政管理工作。在這方面，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)美國(guó)等西方國(guó)家，把發(fā)展環(huán)保非政府組織作為今后加強(qiáng)和改善環(huán)境行政管理的努力方向之一。

結(jié)語(yǔ)

環(huán)境行政管理體制的改革與完善是對(duì)原有體制的梳理、調(diào)整、甚至否定，因此必須綜合考慮諸如傳統(tǒng)行政文化對(duì)我國(guó)環(huán)境行政管理體制的影響；社會(huì)公眾尤其是