第頁論農(nóng)民工社會保障構(gòu)建的思路和對策現(xiàn)在上億農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體。近年來，農(nóng)民工問題受到了社會各界的廣泛關(guān)注，農(nóng)民工的社會保障問題也逐步進(jìn)入政府視野?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》明確提出要“認(rèn)真解決進(jìn)城務(wù)工人員社會保障問題”，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》指出要“積極創(chuàng)造條件為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動者提供必要的社會保障”，這標(biāo)志著農(nóng)民工社會保障建設(shè)正式納入政府工作日程?？偟膩砜?，農(nóng)民工的參保水平很低，理論界對農(nóng)民工社會保障的研究探討還很不深入，相關(guān)制度設(shè)計與政策方案還很不完善，各地的認(rèn)識和做法很不統(tǒng)一，解決農(nóng)民工社會保障問題，有效實現(xiàn)農(nóng)民工的社會保障權(quán)益，還有很長的一段路要走。筆者對農(nóng)民工社會保障的已有研究與實踐進(jìn)行了總結(jié)，以此為基礎(chǔ)，提出了農(nóng)民工社會保障建設(shè)的一種思路和幾點對策建議。一、農(nóng)民工社會保障構(gòu)建的基本原則（一）堅持制度構(gòu)建基于必要性，必要性基于背景分析。要理清農(nóng)民工社會保障的構(gòu)建與農(nóng)民工問題所處大背景的關(guān)系，堅持制度構(gòu)建基于必要性、必要性基于背景分析的原則，認(rèn)清問題本質(zhì)，排除干擾因素，堅定解決好農(nóng)民工社會保障問題的自覺性和決心。農(nóng)民工問題本質(zhì)上是“三農(nóng)”問題，是關(guān)系到城市化推進(jìn)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大問題之一。很多學(xué)者官員已經(jīng)認(rèn)識到，如果城市化不到位，大量農(nóng)村剩余勞動力不能轉(zhuǎn)移到城市，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就不能實現(xiàn)，農(nóng)民收入增長就不會有保障，國內(nèi)消費需求難以擴(kuò)大，收入差距也難以縮小，和諧社會也難以建立起來。必須支持并促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。農(nóng)民工已經(jīng)為中國的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化做出了巨大貢獻(xiàn)，很多的農(nóng)民工已經(jīng)不能再算作農(nóng)民，而是城市的新階層，是新興的產(chǎn)業(yè)工人，理應(yīng)有權(quán)平等分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的成果。鑒于他們更多面對的已經(jīng)是市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化所帶來的社會風(fēng)險，具有較為明顯的社會弱勢性，傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障已不能滿足需要，也不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會發(fā)展要求，應(yīng)當(dāng)為他們設(shè)立相應(yīng)的社會保障措施。尤其值得注意的是，農(nóng)民工具有先天的社會弱勢性，再加上針對他們的社會保障制度嚴(yán)重缺位，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工在遭遇疾病、工傷、失業(yè)等打擊下，很容易陷入生活困境甚至是絕境，成為城市弱勢群體和新貧困人口的重要組成部分。待這部分人步入老年，更可能形成嚴(yán)重的社會問題。如果對他們的社會保障支持長期缺乏，他們的弱勢狀況必將趨于惡化。面對這種狀況，需要我們著眼長遠(yuǎn)，把握大局，創(chuàng)新現(xiàn)有的社會保障模式，加快建立農(nóng)民工社會保障。（二）堅持局部服從和促進(jìn)整體發(fā)展，整體發(fā)展帶動局部發(fā)展。要理清農(nóng)民工社會保障構(gòu)建與我國社會保障體系整體推進(jìn)的關(guān)系，堅持局部服從和促進(jìn)整體發(fā)展、整體發(fā)展帶動局部發(fā)展的原則，將農(nóng)民工社會保障建設(shè)作為我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系建設(shè)的重要結(jié)合點。首先要堅持農(nóng)民工社會保障構(gòu)建服從和促進(jìn)我國社會保障體系整體建設(shè)的原則。農(nóng)民工社會保障的構(gòu)建應(yīng)根植于中國社會保障制度已有的基本制度框架之中，堅持整個體系發(fā)展的大方向，自覺作為整體的一部分。在繼承的同時，要充分利用已有的制度資源和經(jīng)驗做法，堅持發(fā)展的思路，創(chuàng)造性地推進(jìn)自身建設(shè)，促進(jìn)整個社會保障制度體系的發(fā)展和完善。主要包括三個方面的要求。一是要與我國未來定型的社會保障體系相銜接。這就要求充分考慮我國社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展方向，充分體現(xiàn)低水平、廣覆蓋、可持續(xù)的制度理念。二是要與現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會保障體系相銜接。這就要求農(nóng)民工社會保障的制度設(shè)計不能脫離現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會保障制度，而是參照其基本制度和做法，確保制度的連續(xù)性、創(chuàng)造性和有效性。三是要與農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)相銜接。雖然當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)還處于探索起步階段，但應(yīng)將已經(jīng)取得的一些經(jīng)驗和共識融入到農(nóng)民工社會保障建設(shè)之中，努力實現(xiàn)兩者的兼容與互動，為最終走向城鄉(xiāng)一體的社會保障體系創(chuàng)造條件。同時，社會保障體系的整體建設(shè)和發(fā)展也應(yīng)充分把握農(nóng)民工社會保障建設(shè)這個時機(jī)，把城鎮(zhèn)社會保障、農(nóng)村社會保障、農(nóng)民工社會保障當(dāng)作一盤大棋來對待。要注意統(tǒng)籌兼顧農(nóng)民工社會保障，必要時對現(xiàn)行制度和政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，為其發(fā)展創(chuàng)造條件。比如加快推進(jìn)社會保障的全國統(tǒng)籌，解決農(nóng)民工社會保障的轉(zhuǎn)移續(xù)保難問題；全面開征社會保障稅，提高農(nóng)民工社會保障的國家強(qiáng)制性；完善靈活就業(yè)人員社會保障辦法，滿足部分靈活就業(yè)農(nóng)民工的參保需求；加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，解決部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的社會保障問題，等等。（三）堅持全方位設(shè)計，分層級推進(jìn)。要理清農(nóng)民工社會保障構(gòu)建的現(xiàn)有條件與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，堅持全方位設(shè)計、分層級推進(jìn)的原則，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，確保政策措施的可行性以及理論研究必要的前瞻性。農(nóng)民工社會保障的構(gòu)建和實現(xiàn)，不僅需要充分考慮到農(nóng)民工群體當(dāng)前的基本特征，而且要深入認(rèn)識這個群體的長遠(yuǎn)走向，分析這個群體的未來特征。只有將眼前和長遠(yuǎn)有效結(jié)合起來，才能確保農(nóng)民工社會保障這項政策制度的科學(xué)性和有效性。農(nóng)民工當(dāng)前具有兩個基本特征，一個是非工非農(nóng)、游走城鄉(xiāng)之間的身份特征，二是崗位不穩(wěn)定、流動性大。僅僅從這兩點來看，農(nóng)民工社會保障并沒有很強(qiáng)的必要性和緊迫性，更多的是復(fù)雜性和難度。而且可以認(rèn)為農(nóng)民工還有土地做最后保障。但長遠(yuǎn)看來，農(nóng)民工這個群體必將隨著我國社會轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)而消亡，其只是作為一個過渡性的群體存在。他們一部分將回到農(nóng)村，大部分將留在城市生活，成為城市居民，不會再象現(xiàn)在這樣漂泊不定。那么，為他們建立社會保障制度就成為應(yīng)有之意。而且隨著土地保障功能的下降、城鎮(zhèn)社會保障制度的定型，如果不抓緊時間籌劃他們的社會保障，這么大的一個群體，長期積累就將成為很大的社會問題。完整的社會保障體系包括社會保險、社會救助和社會福利等幾個組成部分，農(nóng)民工社會保障也理應(yīng)包括這幾個部分。但如果僅僅從當(dāng)前的條件來看，農(nóng)民工連基本工資都難拿到，還談什么參加社會保險、享受社會福利。所以，不能因為當(dāng)前條件有限而“偷工減料”，至少在理論和認(rèn)識上應(yīng)該承認(rèn)客觀事實，切不可到時再亡羊補(bǔ)牢。要在抓好為農(nóng)民工社會保障當(dāng)前重點工作的同時，全方位規(guī)劃，為這項制度地長遠(yuǎn)發(fā)展和逐步完善創(chuàng)造條件。（四）堅持分類指導(dǎo)，突出重點。要理清農(nóng)民工社會保障的基本一致性與農(nóng)民工群體自身構(gòu)成的復(fù)雜性以及分布的集中性的關(guān)系，堅持分類指導(dǎo)、突出重點的原則，在保障對象范圍上逐步推進(jìn)?！稗r(nóng)民工”是一個寬泛的概念，農(nóng)民工群體的自身構(gòu)成非常復(fù)雜，包括在城鎮(zhèn)就業(yè)的不同外出動機(jī)、不同年齡階段、不同職業(yè)類別、不同就業(yè)方式、不同發(fā)展歸屬的各類沒有城鎮(zhèn)戶口的原農(nóng)業(yè)人口。他們對社會保障的需求存在很大區(qū)別，對參加社會保障的態(tài)度也不盡一致，加入社會保障系統(tǒng)的形式也難以統(tǒng)一。這種復(fù)雜性決定了農(nóng)民工社會保障構(gòu)成復(fù)雜性和多元性。應(yīng)在分類指導(dǎo)、突出重點的原則下，采取合適標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民工進(jìn)行科學(xué)劃分，根據(jù)具體情況區(qū)別對待，逐步推進(jìn)。在農(nóng)民工分類上，根據(jù)農(nóng)民工社會保障的特點，以就業(yè)方式把農(nóng)民工劃分為正規(guī)就業(yè)人員和靈活就業(yè)人員兩大塊比較合適。其中正規(guī)就業(yè)人員主要指有穩(wěn)定收入的合同工，靈活就業(yè)人員指合同工之外的臨時性、彈性制非正規(guī)就業(yè)人員。對于正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工的社會保障，主要是參照城鎮(zhèn)職工基本社會保障制度，制定相對獨立的社會保障政策辦法，尤其要對現(xiàn)行的繳費標(biāo)準(zhǔn)、待遇支付以及管理方式上作出必要調(diào)整。對于靈活就業(yè)農(nóng)民工的社會保障，關(guān)鍵在于完善城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保辦法，將靈活就業(yè)的農(nóng)民工按規(guī)定納入其中。在區(qū)域上，根據(jù)農(nóng)民工流向和分布以及我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性，農(nóng)民工社會保障建設(shè)要突出重點區(qū)域。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、農(nóng)民工分布集中的東南部沿海的廣東、浙江、上海等省市，要作為農(nóng)民工社會保障建設(shè)的前沿陣地，擔(dān)負(fù)起在農(nóng)民工社會保障的應(yīng)有責(zé)任。另一方面，作為農(nóng)民工核心聚集區(qū)域的大中城市，要積極開展農(nóng)民工社會保障建設(shè)的試點工作，加快構(gòu)建農(nóng)民工社會保障。國家要加強(qiáng)對這項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)、支持和督導(dǎo)沿海發(fā)達(dá)省市以及大中城市這些重點地區(qū)積極推進(jìn)農(nóng)民工社會保障建設(shè)。（五）堅持著眼整體，配套推進(jìn)。要理清農(nóng)民工社會保障構(gòu)建與相關(guān)方面問題解決的關(guān)系，堅持著眼整體、配套推進(jìn)的原則，及時制定出臺配套政策措施。農(nóng)民工社會保障建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽扯許多方面，需要從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的高度加以認(rèn)識，從相關(guān)方面予以配套推進(jìn)。農(nóng)民工社會保障問題是農(nóng)民工問題的重要方面，同時它也只是其中的一個方面，其它方面以及相關(guān)的一些問題也有待重視和解決，甚至更加緊迫，且有些問題的解決是農(nóng)民工社會保障建設(shè)得以推進(jìn)的必要條件。比如說戶籍制度改革問題、勞動就業(yè)制度改革問題、土地政策改革問題、農(nóng)民工合法權(quán)益維護(hù)問題、勞動用工管理問題、農(nóng)民工的住房問題和子女教育問題，等等。二、農(nóng)民工社會保障構(gòu)建的總體思路基于以上五個原則，農(nóng)民工社會保障構(gòu)建的總體思路是，從城市化推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展的高度認(rèn)識農(nóng)民工社會保障的必要性和必然性，以社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接和整體推進(jìn)為前提，以現(xiàn)有社會保障制度框架為基礎(chǔ)，以正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工為重點，以保障項目的層級推進(jìn)為基本手段，以相關(guān)措施的配套出臺為重要保障，加快建立基礎(chǔ)整合、相對獨立、分層分類的過渡性農(nóng)民工社會保障體系。所謂基礎(chǔ)整合，包括三層含義。一是農(nóng)民工社會保障的構(gòu)建必須符合我國社會保障建設(shè)的基本理念和發(fā)展方向，即符合低水平、廣覆蓋、可持續(xù)、多層次的基本理念，符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的發(fā)展方向。二是農(nóng)民工社會保障自身構(gòu)成要作為一個體系存在，不論在具體的組織形式上如何分類設(shè)計，各組成部門在本質(zhì)上是一致的，在體系構(gòu)成上要一脈相承。三是農(nóng)民工社會保障的構(gòu)建要置于現(xiàn)有社會保障政策框架之中并充分運用現(xiàn)有的制度資源，尤其是要以現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會保障制度體系為基本模式，結(jié)合實際改進(jìn)完善?？傊?，就是要服從全局，承前啟后，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，促進(jìn)我國城鄉(xiāng)銜接、統(tǒng)一完善的社會保障體系的建立。所謂相對獨立，可以從三個方面理解。一是農(nóng)民工社會保障不直接納入現(xiàn)有的城鎮(zhèn)或農(nóng)村社會保障體系，而是創(chuàng)新現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會保障制度，建立一種新的政策方案，與城鎮(zhèn)社會保障制度相延續(xù)而又有所區(qū)別。二是農(nóng)民工社會保障的獨立性只相對于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保障，不針對社會保障體系整體，它只是構(gòu)成整體的一個部分。三是這種獨立性只是階段性的，社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化將消除這種獨立性。從長遠(yuǎn)看，農(nóng)民工這個群體只是作為一個過渡性的群體存在，而且隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善和城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)解體，目前以身份區(qū)分的社會保障制度的不同層面，必然被包括各類勞動者在內(nèi)的統(tǒng)一的社會保障制度所代替。這兩方面也決定了農(nóng)民工社會保障只能作為一種過渡性的制度設(shè)計存在。所謂分層分類，就是農(nóng)民工社會保障的構(gòu)建要基于現(xiàn)實國情和農(nóng)民工的特點，在保障項目和不同就業(yè)方式人員以及不同地域上區(qū)別對待，層級推進(jìn)。分層總的思路是，根據(jù)輕重緩急對社會保障項目進(jìn)行大致排序，同時要結(jié)合不同類別人員特點進(jìn)一步確定具體項目安排。分類就是以就業(yè)方式為標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民工分為正規(guī)就業(yè)人員和靈活就業(yè)人員兩大類，分別采取保障辦法。同時，國家要加強(qiáng)工作指導(dǎo)，以沿海發(fā)達(dá)省份和大中城市為重點地區(qū)，探索建立農(nóng)民工社會保障。三、農(nóng)民工社會保障構(gòu)建的對策建議（一）重視、引導(dǎo)、加快推進(jìn)農(nóng)民工社會保障建設(shè)。農(nóng)民工進(jìn)入社會保障體系，不僅有利于保障其基本生活，也有利于我國的工業(yè)化和城市化進(jìn)程，促進(jìn)我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的順利實現(xiàn)，同時也有利于推進(jìn)我國社會保障的整體建設(shè)，提升這項制度的覆蓋面和有效性。所以，對于農(nóng)民工社會保障，現(xiàn)在應(yīng)該關(guān)心的問題不是要不要構(gòu)建，而是如何推進(jìn)這項制度建設(shè)；不僅是考慮如何把農(nóng)民工納入社會保障體系，更重要的是如何通過農(nóng)民工社會保障，促進(jìn)我國社會保障事業(yè)的整體推進(jìn)，服務(wù)于和諧社會的建設(shè)。可以說，農(nóng)民工社會保障，是我國全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會繞不開的坎。應(yīng)統(tǒng)一思想認(rèn)識，提高重視程度，加強(qiáng)調(diào)查研究，明確發(fā)展思路，積極開展試點，制定出臺政策，規(guī)范和推進(jìn)農(nóng)民工社會保障。目前，各地在農(nóng)民工社會保障問題上認(rèn)識很不一致，進(jìn)展也很不平衡，總體參保率很低，有的地方基本上是完全沒有參保，參保的模式也是多種多樣。有的進(jìn)納入城鎮(zhèn)社會保障體系，有的納入農(nóng)村社會保障體系，有的實行綜合保險；即便實行相同模式，在具體的政策設(shè)計上也不盡相同。這種局面不僅造成地區(qū)之間、企業(yè)之間、個人之間新的不平衡，也為未來制度的統(tǒng)一和完善設(shè)置了障礙。針對目前的狀況，勞動保障部門應(yīng)該高度重視這項工作，加強(qiáng)工作指導(dǎo)和組織推動，盡快研究確定現(xiàn)有做法和模式的合理性與可行性，明確國家的基本態(tài)度，及時出臺農(nóng)民工參保的指導(dǎo)性意見，以便合理引導(dǎo)發(fā)展趨勢。要加強(qiáng)實證調(diào)查，強(qiáng)化政策研究，積極開展試點，抓住農(nóng)民工社會保障的重點項目、重點人群和重點地域，啟動和推進(jìn)這項工作。要清理目前一些地方實行的退保政策和一切旨在限制農(nóng)民工正常享受社保待遇的不合理規(guī)定，制止通過社會保險侵占農(nóng)民工利益的不合法、不合情、不合理行為。（二）合理安排農(nóng)民工社會保障項目。應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排農(nóng)民工的社會保險、社會救助、社會福利、住房保障等社會保障項目。根據(jù)農(nóng)民工群體特征以及社會保障項目層次，農(nóng)民工社會保障應(yīng)以社會救助為基礎(chǔ)，以社會保險為主體，以社會福利和住房保障為重要補(bǔ)充，綜合發(fā)揮農(nóng)民工社會保障“保生存、穩(wěn)生活、促發(fā)展”的功能。社會保險方面，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工的需要和特點，全面規(guī)劃，突出重點，層級推進(jìn)。我國社會保險包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種，其中養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險是大險種，也是難點險種，農(nóng)民工社會保險也是如此。農(nóng)民工社會保險要以醫(yī)療和養(yǎng)老兩個大險種為重點，兼顧工傷、失業(yè)和生育保險，全方位考慮，分層次推進(jìn)。對于醫(yī)療和養(yǎng)老保險，下面將單獨作論述，在此先對農(nóng)民工的工傷、失業(yè)和生育保險作簡要論述。農(nóng)民工的工傷保險意義重大，必須嚴(yán)格按國家《工傷保險條例》的規(guī)定，完善措施辦法，實行社會統(tǒng)籌，建立工傷保險基金，加強(qiáng)勞動保障監(jiān)察，確保企業(yè)按規(guī)定為農(nóng)民工繳納工傷保險費，使農(nóng)民工能夠依法充分享有工傷保險待遇。對于失業(yè)保險，當(dāng)前可繼續(xù)按照《失業(yè)保險條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，用人單位按規(guī)定為農(nóng)民工繳納社會保險費，農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險費，失業(yè)時按規(guī)定獲得一次性生活補(bǔ)助。鑒于目前該辦法的局限性，應(yīng)開展政策的研究完善工作，適時出臺新的措施辦法。對于生育保險，目前我國的生育保險制度尚未普遍建立，各地工作進(jìn)展也不平衡，應(yīng)通過制度完善和擴(kuò)面覆蓋一次性將農(nóng)民工納入了生育保險范圍。社會救助方面，當(dāng)前農(nóng)民工社會保障的理論和實踐中很少提及，大有忽略不計之勢。筆者認(rèn)為，農(nóng)民工的社會救助是其社會保障最基本、很重要的組成部分，這基于農(nóng)民工較強(qiáng)的先天社會弱勢性。按照目前的發(fā)展趨勢，可以預(yù)計，農(nóng)民工群體中將會很有一部分人淪為貧困階層，成為將來城市新貧困階層和農(nóng)村赤貧階層的構(gòu)成部分。這種現(xiàn)象在目前已經(jīng)顯現(xiàn)，比如大量因工傷和職業(yè)病被迫返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，三四千萬之眾的失地?zé)o業(yè)農(nóng)民。雖然目前國家已經(jīng)針對農(nóng)民工問題采取了一些政策措施，比如強(qiáng)化農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的支持和服務(wù)，逐步為農(nóng)民工建立社會保險，等等。但客觀看來，這只能在一定程度上減輕這個群體淪為貧困人口的比例和貧困的程度。對于這一部分人員，將來年齡偏大，體力衰退，技能缺乏，就業(yè)困難，子女少，社會關(guān)系單一，除了政府救助，他們將生活艱難，甚至無路可走。他們對社會救助的需要將是現(xiàn)實、迫切和巨大的，而這種救助的供給主體唯有政府。這種趨勢必須引起政府和學(xué)者的關(guān)注，加快建立和完善城鄉(xiāng)社會救助體系，正視部分農(nóng)民工對社會救助的現(xiàn)實需要，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，通過有效的政策措施將他們逐步納入其中。要注意將保險和救助聯(lián)動起來，緩解他們的貧困程度，減輕政府將來的救助負(fù)擔(dān)和成本，以及可能給社會穩(wěn)定帶來的沖擊。有了社會救助，就可以發(fā)揮保底作用，即便農(nóng)民工其它的社會保障項目都沒有建起來，或者是還有很多農(nóng)民工沒有被納入保障網(wǎng)之中，農(nóng)民工最終也不會舉步為艱、走投無路，從而避免形成大的社會問題。社會福利方面，在農(nóng)民工相關(guān)問題的研究中有所涉及，但從社會保障角度還是一個全新的論題。我國的社會福利主要針對老年人、孤兒和殘疾人等特殊群體，涉及到農(nóng)民工主要是兒童方面。依據(jù)《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國教育法》等法律法規(guī)，國家為兒童提供教育、計劃免疫等社會福利，特別是為殘疾兒童、孤兒和棄嬰等處在特殊困境下的兒童提供福利項目、設(shè)施和服務(wù)，保障其生活、康復(fù)和教育。當(dāng)前農(nóng)民工子女總體而言是身處困境，很多權(quán)利缺乏實現(xiàn)的條件，成長環(huán)境有待改善，應(yīng)以落實農(nóng)民工子女受教育權(quán)為重點，盡可能給予他們關(guān)愛，盡可能地為他們創(chuàng)造成長發(fā)展的良好環(huán)境。住房保障方面，應(yīng)在推進(jìn)以住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)住房保障制度建設(shè)中，考慮到農(nóng)民工對住房的迫切需求，以及他們通過自身能力無法達(dá)到“居者有其屋”的現(xiàn)實，通過合適途徑將農(nóng)民工納入廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房享受范圍，不斷改善他們的住房條件，使他們能夠在城市安居樂業(yè)，其中一部分人順應(yīng)城市化的發(fā)展要求在城市穩(wěn)定下來。（三）改進(jìn)和推廣北京市有關(guān)農(nóng)民工醫(yī)療保險辦法。對于農(nóng)民工醫(yī)療保險，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》（國辦發(fā)[2021]1號）中提出了要求，勞動和社會保障部《關(guān)于推進(jìn)混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險的意見》（勞社廳發(fā)[2021]5號）中對農(nóng)民工參加醫(yī)療保險工作進(jìn)行了具體部署，北京等地進(jìn)行了有益的探索，出臺的《北京市外地農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險暫行辦法》具有較強(qiáng)的可行性和參考性，建議進(jìn)一步研究完善后，在全國大力推廣。具體而言，對于與用人單位形成勞動關(guān)系的農(nóng)民工，可以完善和推廣北京的做法，將其納入城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險。堅持低費率、保大病、同待遇的原則，由用人單位按規(guī)定繳納醫(yī)療保險費，農(nóng)民工個人不繳費，采取只建統(tǒng)籌基金、不建個人賬戶和不計繳費年限、當(dāng)期享受待遇的辦法，建立農(nóng)民工醫(yī)療保障。對于在城鎮(zhèn)靈活就業(yè)的農(nóng)民工，按照靈活就業(yè)人員參保辦法，自愿參加醫(yī)療保險。如果推廣北京的農(nóng)民工醫(yī)療保險模式，由于不建農(nóng)民工個人帳戶，只是當(dāng)期繳費享受相應(yīng)待遇，那么現(xiàn)在對他們今后的醫(yī)療保障問題就需要一并考慮。建議根據(jù)今后去向，將農(nóng)民工分為留城與返鄉(xiāng)兩類分別處理。對于今后取得城市戶口、在城市穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，可以直接納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，由農(nóng)民工所在單位以及農(nóng)民工個人共同繳費，同時，地方財政按照一定的辦法向農(nóng)民工醫(yī)保帳戶一次性注入一定量的資金，保證農(nóng)民工能及時享受到一定的醫(yī)療保險待遇。對于返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，可以由農(nóng)民工個人繳納一定的費用，同時，中央財政按照一定的辦法劃撥資金，幫助他們直接進(jìn)入到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村醫(yī)療保障體系，并能及時享受到一定的醫(yī)保待遇。（四）建立相對獨立的農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險制度。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度建設(shè)，應(yīng)堅持分類指導(dǎo)的原則。對于靈活就業(yè)的農(nóng)民工，可直接納入城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險，實行按個人儲存額享受養(yǎng)老保險待遇的個人儲存型保險模式。農(nóng)民工養(yǎng)老保險的重點對象是正規(guī)就業(yè)的合同制農(nóng)民工。對于這一類農(nóng)民工，應(yīng)參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，實行相對獨立的農(nóng)民工統(tǒng)帳結(jié)合養(yǎng)老保險模式，建立專門帳戶，實行全國統(tǒng)籌，改進(jìn)管理方式，確保其個人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。要適當(dāng)確定繳費率和待遇支付標(biāo)準(zhǔn)，即要具有可行性，又要符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系建設(shè)的總體要求。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險，資金籌集是關(guān)鍵。要實行強(qiáng)制征收的辦法，先將企業(yè)應(yīng)繳的養(yǎng)老金征收上來，把基金建立起來。最好采取養(yǎng)老保險稅的形式強(qiáng)制征收，為日后的制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。不管以后怎么搞，先要把錢收上來，把基金建起來，同時一定要監(jiān)管好。不僅要把現(xiàn)在該繳的都繳上，企業(yè)以前繳到地方的部分也要清退回來，充入專項基金當(dāng)中，絕不能把農(nóng)民工當(dāng)成地方社?；鸬摹疤峥顧C(jī)”，通過反復(fù)的“參保-退?！狈绞教兹⒈ＹY金而逃避社會保險支付責(zé)任，卻把應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任推向農(nóng)民工個人、勞務(wù)輸出地以及中