一、前言大力實施水污染防治、改善水環(huán)境質(zhì)量，既是滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要的重要方面，也是以實際行動響應(yīng)習(xí)近平生態(tài)文明思想和聯(lián)合國面向2030年的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。為打好污染防治攻堅戰(zhàn)，2017年6月全國人大新修訂了《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》），并于2018年1月1日正式施行。為推動《水污染防治法》貫徹落實，推進水污染防治工作和改善水環(huán)境質(zhì)量，2019年上半年，全國人大常委會開展了《水污染防治法》專項執(zhí)法檢查。同時，全國人大常委會委托中國工程院開展《水污染防治法》實施情況的第三方評估，希望通過第三方評估，用系統(tǒng)、客觀、中立的視角，去審視、評價實施情況和各地區(qū)各部門工作，為執(zhí)法檢查工作提供技術(shù)支撐和專業(yè)參考。根據(jù)相關(guān)要求，評估重點內(nèi)容包括法律責(zé)任落實情況、違法行為處罰情況、法律實施中存在的主要問題、對法律貫徹實施的意見建議等。中國工程院專門設(shè)立了“水污染防治法實施情況評估研究”咨詢項目，開展此項評估工作。評估工作以國家各部委、各省（區(qū)、市）向全國人大常委會匯報材料以及項目組的調(diào)研資料為基本依據(jù)，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，緊扣《水污染防治法》及相關(guān)法律的實施情況，聚焦重點、梳理問題、分析原因、提出建議，以數(shù)據(jù)為支撐，用案例分析問題，旨在成為全國人大《水污染防治法》執(zhí)法檢查的技術(shù)支撐和專業(yè)參考。作為本項目的綜合性研究成果，本文全面研究分析了新修訂《水污染防治法》施行以來的實施成效、存在問題，提出了我國水污染防治的系統(tǒng)性對策措施，以為今后我國更好貫徹落實《水污染防治法》和持續(xù)深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供參考。二、《水污染防治法》的實施成效《水污染防治法》新修訂的法律共8章103條，其中除附則外共7章101條，包括總則、水污染防治的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃、水污染防治的監(jiān)督管理、水污染防治措施、飲用水水源和其他特殊水體保護、水污染事故處置、法律責(zé)任等內(nèi)容。相比2008版，新增條款18條，修改條款31條，保留原條款54條，廢止條款7條。《水污染防治法》自2018年實施以來，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門和其他有關(guān)部門嚴(yán)格落實水污染防治標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂法定職責(zé)，水環(huán)境管理體系不斷完善，管理能力建設(shè)不斷加強。各省（區(qū)、市）和各級政府大力推進工業(yè)、城鎮(zhèn)、農(nóng)村水污染防治，加強飲用水源保護區(qū)整治和實施國家地下水監(jiān)測工程，轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量逐步改善，飲用水達(dá)標(biāo)率穩(wěn)步提升。水環(huán)境執(zhí)法能力明顯加大，明顯扭轉(zhuǎn)了我國環(huán)保領(lǐng)域“違法成本低、守法成本高”的問題?？傮w上在以下八個方面取得了明顯成效。（一）長江大保護順利推進《水污染防治法》新增了流域生態(tài)保護與修復(fù)的條款，要求國務(wù)院環(huán)境保護主管部門和省（區(qū)、市）人民政府環(huán)境保護主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境功能需要，明確流域生態(tài)環(huán)境保護要求。2018年年底，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)《長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》，三峽集團以及其他30個中央單位共同開展入河排污口整治、劣V類水體整治等八個專項行動。生態(tài)環(huán)境部2018年對長江經(jīng)濟帶11個?。ㄊ校┛h級城市地表水型飲用水水源地開展了督查，沿江11個?。ㄊ校┐罅ν七M化工污染防治、砂石料碼頭搬遷、港口碼頭“關(guān)停并轉(zhuǎn)”專項岸線整治、生態(tài)保護修復(fù)工作，完成長江干線1361座非法碼頭的整治工作。（二）水環(huán)境管理體系逐步完善《水污染防治法》新增了限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃和重要江河、湖泊水環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制的條款，修改條款完善了排污許可的管理制度，落實了監(jiān)測數(shù)據(jù)的責(zé)任主體和監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制。生態(tài)環(huán)境部涉水管理職能不斷強化。2018年，國務(wù)院組建生態(tài)環(huán)境部。通過“五個打通”，將國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門的污染防治職責(zé)進行整合，加強了環(huán)保部門的污染防治職責(zé)，涉水管理職能進一步得到強化。流域協(xié)調(diào)機制改革穩(wěn)步推進。2019年5月底，生態(tài)環(huán)境部七大流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局全部完成掛牌，多個省份建立了跨省流域協(xié)調(diào)機制和省內(nèi)流域協(xié)調(diào)機制。排污許可證發(fā)放工作進展順利。全國各?。▍^(qū)、市）相繼完成了相關(guān)行業(yè)的年度發(fā)證任務(wù)，本應(yīng)于2019年核發(fā)的36個重點城市建成區(qū)的污水處理廠已提前完成許可證核發(fā)工作。截至2018年年底，全國共發(fā)放24個行業(yè)3.98萬張排污許可證。水污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善。我國現(xiàn)有國家層面主要水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)3項（地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)）、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)64項，25個省級人民政府制定了85項地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)在水污染防治工作中發(fā)揮了重要規(guī)范、引領(lǐng)和控制作用。水污染防治規(guī)劃編制和實施基本到位。各級人民政府依法編制實施了343個限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，推進了我國水環(huán)境污染治理。監(jiān)督管理信息化能力建設(shè)不斷加強。全國重點污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)已經(jīng)正式聯(lián)網(wǎng)運行，超過20000家企業(yè)接入管理平臺，新建和改造國家地表水水質(zhì)自動站1881個，切實保障了監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量。（三）工業(yè)水污染防治成效明顯《水污染防治法》新增和保留條款明確了嚴(yán)格禁止工業(yè)企業(yè)稀釋排放有毒有害水污染物，規(guī)定了工業(yè)聚集區(qū)要配套建設(shè)污水集中處理設(shè)施和在線監(jiān)測并進行聯(lián)網(wǎng)，強調(diào)了工業(yè)廢水預(yù)處理要達(dá)到集中處理設(shè)施工藝要求后方可納管，污水集中處理設(shè)施運營單位有責(zé)任保障出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)。生態(tài)環(huán)境部及相關(guān)部委公布了第一批10種（類）有毒有害水污染物名錄，工業(yè)聚集區(qū)配套污水集中處理設(shè)施快速建設(shè)，截至2018年年底，按照新增條款要求，全國涉及廢水排放的2411家工業(yè)園區(qū)中，超過97%建成了污水集中處理設(shè)施并安裝了自動在線監(jiān)控裝置。2018年全國清理和治理了一大批“十小”企業(yè)、“散亂污”企業(yè)。工業(yè)和信息化部等相關(guān)部委完善了工業(yè)行業(yè)清潔生產(chǎn)評價指標(biāo)體系，推動了重點耗水行業(yè)水效提升，如鋼鐵行業(yè)，噸鋼水耗在“十二五”下降19.0%的基礎(chǔ)上，2016—2018年又下降了15.4%。（四）城市黑臭水體治理取得成效《水污染防治法》新增和修訂條款的重點是強調(diào)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施產(chǎn)生的污泥必須進行處理處置，明確了城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位或者污泥處理處置單位對違反污泥處置的責(zé)任，規(guī)定在污水處理費用中應(yīng)包括污泥處理處置費用。截至2018年年底，全國36個重點城市排查確認(rèn)黑臭水體1062個，完成整治工程1009個，占總數(shù)的95%。全國城市（包括縣城）累計建成污水處理廠4332座，污水處理能力達(dá)1.95×108

m3/d。2019年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)了《城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動方案（2019—2021年）》，要求經(jīng)過3年努力，基本消除黑臭水體，城市生活污水集中收集效能得到了顯著提高。國家發(fā)展和改革委員會還探索建立了城鎮(zhèn)污水處理費動態(tài)調(diào)整機制等多項政策措施，明確按照補償污水處理和污泥處置設(shè)施運營成本并合理盈利的原則，制定和動態(tài)調(diào)整污水處理費標(biāo)準(zhǔn)。（五）農(nóng)村水環(huán)境綜合治理開始推進《水污染防治法》新增條款明確了國家支持農(nóng)村污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)，畜禽糞便綜合利用和處理以及化肥和農(nóng)藥的使用要適應(yīng)水環(huán)境保護的要求。修改條款明確要求控制化肥和農(nóng)藥過量使用，防止農(nóng)田灌溉水污染。2018年，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》。生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部出臺了系列配套計劃。全國各省市農(nóng)村垃圾收集處置取得明顯成效，農(nóng)村污水處理工作和改廁工作全面推進，浙江省農(nóng)村污水處理率全國最高。全國化肥使用量出現(xiàn)負(fù)增長，農(nóng)藥使用量開始降低，各省市因地制宜編制了農(nóng)藥使用量零增長行動實施方案。2018年，全國規(guī)?；B(yǎng)殖場的畜禽糞污的綜合利用率達(dá)到70%，比2017年增加了10%。（六）飲用水水源保護力度不斷加強《水污染防治法》新增條款要求開展飲用水水源污染風(fēng)險調(diào)查評估，單一水源供水城市要配套建設(shè)應(yīng)急或備用水源，開展區(qū)域聯(lián)網(wǎng)供水，增加飲用水取水口和出水口水質(zhì)檢測，強化供水單位水質(zhì)達(dá)標(biāo)責(zé)任，加強飲用水安全應(yīng)急管理。2018年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《集中式地表水飲用水水源地突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制指南（試行）》，并聯(lián)合水利部開展了水源地環(huán)境保護專項執(zhí)法行動，全國地級及以上城市水源達(dá)標(biāo)率較2017年提升了約2個百分點。國家衛(wèi)生健康委員會在全國范圍內(nèi)開展城鄉(xiāng)飲用水水質(zhì)監(jiān)測，覆蓋了全國地級市和縣（區(qū)）90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部不斷加強城市供水應(yīng)急能力建設(shè)，在全國建立8個國家應(yīng)急供水救援中心，全國城市出廠水供水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率由2009年的58.2%提高到96%左右。（七）地下水污染防治得到重視《水污染防治法》新增條款明確了報廢礦井、鉆井或者取水井等應(yīng)當(dāng)實施封井或者回填，細(xì)化了特定工業(yè)企業(yè)、場所和設(shè)施應(yīng)當(dāng)采取措施防止地下水污染。2018年，生態(tài)環(huán)境部建成了約12萬個地下水污染“雙源”清單，以加油站為代表的地下水重點污染源防滲改造措施穩(wěn)步落實，15個?。ㄊ校┘佑驼痉罎B改造完成率已達(dá)70%以上。國家地下水監(jiān)測工程2018年年底竣工，建成國家級地下水專業(yè)監(jiān)測站點20466個，覆蓋全國31個省（區(qū)、市），控制面積3.5×106

km2。2019年，生態(tài)環(huán)境部和自然資源部等五部委聯(lián)合印發(fā)《地下水污染防治實施方案》，進一步明確了地下水污染防治工作方案。（八）水環(huán)境執(zhí)法力度明顯加大《水污染防治法》新增了按日計罰的規(guī)定，與環(huán)境保護法進行了有效銜接。修改條款強化了水污染防治監(jiān)督管理部門的執(zhí)法權(quán)，以保證法律的有效實施。2018年，涉水類環(huán)境違法行為案件數(shù)量明顯增加，各地作出的行政處罰案件超過20000起，罰款超過30億元。天津、浙江、福建、山東、廣東、海南、寧夏、新疆等省份披露的按日連續(xù)處罰案件超過180件，明顯扭轉(zhuǎn)了我國環(huán)保領(lǐng)域“違法成本低、守法成本高”的問題。最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，為嚴(yán)懲水污染犯罪提供了強有力的法律支撐。2018年，全國水污染環(huán)境犯罪案件審結(jié)環(huán)境資源刑事案件62件，同比上升了12.9%；全國法院審結(jié)環(huán)境資源民事案件314件，同比上升了30.3%。相關(guān)行政機關(guān)人員不依法履職嚴(yán)格追責(zé)力度加大，截至2018年年底，地方約談近6000人，問責(zé)8000多人。三、《水污染防治法》實施中存在的問題水污染防治工作還存在四個方面的問題，主要體現(xiàn)在水環(huán)境管理體制機制、水污染執(zhí)法監(jiān)管、飲用水水源保護和地下水污染防治、水污染防治主要工作四個方面。（一）水環(huán)境管理體制機制方面的問題

1.《水污染防治法》普法力度有待加大部分地區(qū)存在政府履行法定職責(zé)不到位，環(huán)境保護仍然讓位于經(jīng)濟發(fā)展的問題。社會公眾層面，《水污染防治法》的宣傳普及力度不夠，包括企業(yè)和公眾等在內(nèi)的全社會學(xué)法、知法、懂法、守法的氛圍尚未全面建立。

2.流域統(tǒng)籌管理有待加強《水污染防治法》新增條款第28條規(guī)定了流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調(diào)機制。但是，現(xiàn)有管理機構(gòu)不能滿足相應(yīng)的統(tǒng)籌需求，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)沒有實現(xiàn)信息共享，生態(tài)補償停留在政府間協(xié)商溝通的水平，流域水污染事故處置多是地方政府各自為戰(zhàn)。海域與陸域、流域間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制沒有建立，陸域污染負(fù)荷排放導(dǎo)致近岸海域富營養(yǎng)化加劇，地表水環(huán)境保護相關(guān)法律和海洋環(huán)境保護相關(guān)法律銜接不夠。3.落實河長制責(zé)任力度有待加強《水污染防治法》新增條款第5條規(guī)定了建立河長制的要求，從法律層面明確了行政首長對行政區(qū)域水環(huán)境治理的責(zé)任。部分河長以會議部署和巡河（湖）代替了實質(zhì)性的治理行動，河湖污染整治力度不夠，河湖內(nèi)圍墾、養(yǎng)殖、違章搭建、垃圾堆放、非法采砂等問題時有發(fā)生，工業(yè)污水偷排、生活污水亂排、農(nóng)村污水濫排問題仍然突出。河湖污染治理中，沒有系統(tǒng)性考慮污水收集管網(wǎng)、污水處理廠和河網(wǎng)水質(zhì)的對應(yīng)關(guān)系。河湖水質(zhì)改善成效不明顯，部分城市水環(huán)境污染治理陷入“污染反復(fù)、反復(fù)污染”的困境。4.水污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系有待修訂《水污染防治法》新增條款第17條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)按照水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的要求，制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃。現(xiàn)行《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》未體現(xiàn)出區(qū)域流域差異，在不同區(qū)域存在過保護和欠保護的問題；有毒有害污染物控制指標(biāo)不夠全面，風(fēng)險防范力度需要提高，對水生態(tài)保護指標(biāo)關(guān)注不足；在與《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》在相關(guān)指標(biāo)選?。ㄈ缟娴笜?biāo)）和限值確定等方面需要進一步銜接。此外，水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)藥類、鉈等重金屬污染物管控方面還需進一步完善。5.排污許可管理有待完善《水污染防治法》修改條款第21條規(guī)定了排污許可證應(yīng)當(dāng)明確排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向等要求。排污許可證管理剛剛起步，“一證式”環(huán)境監(jiān)管作用還沒有體現(xiàn)，存在無法監(jiān)管問題。我國目前還不具備將全部污染源納入排污許可管理的條件，環(huán)保部門無法對企業(yè)排污量進行連續(xù)性監(jiān)測，在線監(jiān)控?zé)o法全面覆蓋所有排污單位，大量中、小企業(yè)靠現(xiàn)場采樣監(jiān)測，效率低且時效性差。由此，排污許可制度與環(huán)境影響評價、環(huán)境稅、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計等管理制度難以有效銜接。從流域管理角度看，排污許可證難以支撐流域水質(zhì)目標(biāo)管理，因為排污許可證發(fā)放是按照行業(yè)分類進行，排放許可量與水環(huán)境容量沒有建立技術(shù)量化關(guān)系。6.應(yīng)急管理能力有待強化《水污染防治法》第77條規(guī)定了可能發(fā)生水污染事故的企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)制定水污染事故的應(yīng)急方案，做好應(yīng)急準(zhǔn)備，并定期進行演練。目前，我國部分水污染風(fēng)險較高的企事業(yè)單位從事安全操作和水污染監(jiān)測的人員流動性大，水污染突發(fā)事件預(yù)案不夠精準(zhǔn)，企業(yè)自身應(yīng)急能力不足。地方政府缺乏水污染應(yīng)急專業(yè)處置隊伍，往往在事故發(fā)生之后，從全國各地調(diào)集專業(yè)人員，指導(dǎo)事后處置。長江等重點流域突發(fā)性水污染事故沒有建立聯(lián)防聯(lián)控機制，大量重化工產(chǎn)業(yè)和工業(yè)園區(qū)的水污染隱患較大，一旦發(fā)生突發(fā)污染，影響范圍會波及多個行政區(qū)域。（二）水污染執(zhí)法監(jiān)管的問題

1.環(huán)境執(zhí)法能力不足《水污染防治法》修改條款強化了水污染防治監(jiān)督管理部門的執(zhí)法權(quán)，以保證法律的有效實施。但是，地方環(huán)境執(zhí)法人員編制和能力與執(zhí)法要求不匹配，執(zhí)法手段落后，環(huán)境監(jiān)察效率有待提高。水環(huán)境監(jiān)管信息化、智能化不足，缺乏簡易有效的執(zhí)法手段，環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化機制還未建立。政府采購的在線監(jiān)控僅僅包括極少數(shù)地區(qū)和少數(shù)排污單位，企業(yè)自行購買的在線監(jiān)測設(shè)備在法律層面難以作為政府執(zhí)法監(jiān)管工具。企業(yè)信息公開力度不夠，沒有構(gòu)建全社會共同參與的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。2.船舶污水監(jiān)管難度大《水污染防治法》修改條款第61條規(guī)定了人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)船舶污染物、廢棄物的接收、轉(zhuǎn)運及處理處置設(shè)施。船舶污染作為流動污染源，監(jiān)管難度大，小噸位船舶污水排放監(jiān)管還處于空白。我國港口、碼頭、裝卸站船舶污水設(shè)施處理能力普遍不足，船舶上污水處理設(shè)施實際安裝率和實際運行率較低，對壓載水滅活、?；废磁撍幹秒y以有效監(jiān)管和安全處置。尤其是內(nèi)河水域，洗艙站建設(shè)嚴(yán)重滯后，洗艙站建設(shè)運營成本和收費較高，難以滿足實際需要?；瘜W(xué)品洗艙水的水量變化大，污染物濃度多變、種類繁多，?；废磁撍写罅侩y降解、有毒有機污染物，處理達(dá)標(biāo)難度大。（三）飲用水水源保護和地下水污染防治的問題

1.飲用水水源保護力度仍需加強《水污染防治法》修改條款第69條新增了開展飲用水水源污染風(fēng)險調(diào)查評估，篩查可能存在的污染風(fēng)險因素，并采取相應(yīng)的風(fēng)險防范措施的規(guī)定。部分飲用水水源水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，存在風(fēng)險隱患。我國城市水源不達(dá)標(biāo)率大約為10%，尤其需要關(guān)注的是，受地形和地質(zhì)條件影響，全國有21個城市水源達(dá)標(biāo)率為0，其中地下水型水源16個、湖泊型水源3個、河流型水源2個。全國地級及以上城市地表飲用水水源中，180個一級水源和341個二級水源保護區(qū)存在交通穿越。地級及以上城市中，31個城市由單一水源供水，無應(yīng)急備用水源。目前在飲用水水源風(fēng)險防控方面，尚未制定飲用水水源地風(fēng)險源評估方法，無明確的應(yīng)急防護工程建設(shè)要求。跨界水源保護難度較大。目前，全國地級及以上城市的飲用水水源中，10個涉及跨省級行政區(qū)域，46個涉及跨市級行政區(qū)域的協(xié)調(diào)管理問題。跨界飲用水水源地存在供水方與受水方、水源涵養(yǎng)區(qū)與匯集區(qū)域分屬不同行政區(qū)域等特征，由于供水區(qū)域或水源涵養(yǎng)區(qū)要以犧牲當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的利益為代價進行水源保護及整治，導(dǎo)致供水方或水源涵養(yǎng)區(qū)對水源保護的積極性不高。由于二次供水設(shè)施在設(shè)計、建造和運行管理中的問題，部分城鎮(zhèn)住宅小區(qū)二次供水水質(zhì)存在安全隱患。

2.地下水污染防治能力嚴(yán)重不足《水污染防治法》修改條款第40、42條，細(xì)化了特定工業(yè)企業(yè)、場所和設(shè)施采取防止地下水污染的措施，加強了我國地下水污染防治工作。但是，目前我國多數(shù)區(qū)域地下水污染“底數(shù)不清”，缺乏優(yōu)先防控地下水污染源清單和分級分類防治策略，地方政府與企業(yè)地下水污染防治主觀意識不強，造成重點污染源地下水保護措施建設(shè)不足。跨部門“雙源”監(jiān)測與國家地下水監(jiān)測工程融合度不高，指導(dǎo)重點污染源地下水環(huán)境監(jiān)測預(yù)警的規(guī)范體系和能力尚未形成，跨區(qū)域、跨要素的地下水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)之間缺乏協(xié)同與優(yōu)化。（四）水污染防治存在的主要問題

1.工業(yè)企業(yè)水污染超標(biāo)排放時有發(fā)生《水污染防治法》新增條款第45條強調(diào)了工業(yè)廢水的預(yù)處理要達(dá)到集中處理設(shè)施工藝要求后方可納管，污水集中處理設(shè)施的運營單位有責(zé)任保障出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)。我國工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，工業(yè)污染排放總量較高，且各地區(qū)及各工業(yè)部門之間的排放總量和強度差異顯著。部分行業(yè)工業(yè)廢水處理設(shè)施運行不夠穩(wěn)定，尤其是經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)以及精細(xì)化工等分散性行業(yè)，工業(yè)污染超標(biāo)排放比較普遍。工業(yè)園區(qū)集中污水處理設(shè)施不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，主要原因是企業(yè)廢水超標(biāo)納管，對污水處理廠運行造成沖擊；工業(yè)集聚區(qū)的集中污水處理廠往往采用成本低的生化處理工藝，無法應(yīng)對水量變化大、化學(xué)成分復(fù)雜、有毒有害物質(zhì)濃度高的行業(yè)廢水。納管工業(yè)企業(yè)和污水處理廠的責(zé)任不明晰，納管污水濃度監(jiān)管不到位，存在污水不達(dá)標(biāo)排放時互相推脫責(zé)任的現(xiàn)象。2.城市污水管網(wǎng)問題比較嚴(yán)重《水污染防治法》修改條款第49條強調(diào)了城市污水管網(wǎng)的建設(shè)，要求縣級以上地方人民政府建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，組織建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)。我國城市排水管網(wǎng)主要問題表現(xiàn)在三個方面：一是收集管網(wǎng)不完善，在城市排水管網(wǎng)建設(shè)過程中，只注重總管和干管的建設(shè)，忽視收集管網(wǎng)的建設(shè)，以致大量污水直排河湖。根據(jù)污染負(fù)荷統(tǒng)計，31個省（區(qū)、市）污水處理率，全國平均比率僅為60%，也就是說，40%的污染負(fù)荷直接或間接排入城市水環(huán)境。二是城市排水管網(wǎng)錯接和破損，導(dǎo)致地下水和雨水嚴(yán)重擠占污水管網(wǎng)輸送容量。根據(jù)調(diào)查，南方地區(qū)污水管道中地下水的比例高達(dá)28%~40%。雨水管道錯誤接入污水系統(tǒng)，雨水排入污水處理廠，雨天污水處理廠進水量成倍增加，只能超標(biāo)溢流。三是排水管網(wǎng)雨污混接，導(dǎo)致雨水管網(wǎng)初期雨水和合流管網(wǎng)溢流污染嚴(yán)重，城市水環(huán)境頻現(xiàn)雨天黑臭。我國東部沿海某城市23個分流制排水系統(tǒng)雨污混接情況調(diào)查結(jié)果表明，非法排入雨水管道污水量占服務(wù)范圍總污水量的平均比例約為26.2%，最高達(dá)70%，導(dǎo)致雨水管道初期雨水污染嚴(yán)重。隨著城市規(guī)模不斷擴大，合流制系統(tǒng)輸送距離較遠(yuǎn)，晴天流速較慢，顆粒態(tài)污染沿程沉積，沉積率可高達(dá)40%以上，沉積污染雨天溢流排入河道。據(jù)調(diào)查我國南方地區(qū)合流系統(tǒng)雨天溢流化學(xué)需氧量（COD）高達(dá)1200mg/L，均值也高達(dá)540mg/L左右；混接嚴(yán)重的分流制系統(tǒng)溢流污染濃度與合流制系統(tǒng)相當(dāng)。無論是合流制還是分流制系統(tǒng)，其最大濃度或者中值濃度均比發(fā)達(dá)國家（德國、法國、美國等）報道的數(shù)據(jù)嚴(yán)重，甚至高出2倍以上。3.市政污泥處置不夠規(guī)范《水污染防治法》修改條款第49條規(guī)定在污水處理費用中應(yīng)包括污泥處理處置費用，新增條款第51條重點強調(diào)了城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施產(chǎn)生的污泥必須進行處理處置。污泥處理處置是我國水污染防治中面臨的突出問題，長期的“重水輕泥”導(dǎo)致污泥嚴(yán)重積壓。截至2017年年底，全國城鎮(zhèn)累計建成運行污水處理廠4119座，污水處理能力達(dá)到1.82×108

t/d，實際處理量為5.701×1010

t/a（1.56×108

t/d），污泥（80%含水率）實際產(chǎn)量約為4×107

t/a（按每萬噸污水產(chǎn)生7t含水率80%的污泥計算），日均污泥產(chǎn)量達(dá)到1.1×105

t。根據(jù)統(tǒng)計，“十二五”末期我國污泥無害化處置設(shè)施規(guī)模僅為3.74×104

t/d（不含建制鎮(zhèn)），污泥安全處理能力僅僅為35%?！笆濉背擎?zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)共投資約5644億元，其中，新增污水處理設(shè)施投資1506億元，新增或改造污泥無害化處理處置設(shè)施投資294億元，污水治理投資仍然高于污泥處理處置投資。由于我國污泥泥質(zhì)較差，國外成熟的技術(shù)與裝備在我國設(shè)施上運行效果不好，總體資源化效益差。我國污泥厭氧消化工藝普及率不足5%，運轉(zhuǎn)率更低。全國建成的60余座厭氧消化設(shè)施，目前僅有20座能夠穩(wěn)定運轉(zhuǎn)，大量的污泥沒有實現(xiàn)穩(wěn)定化處理，更不能進行資源化利用，造成資源與能源的浪費。目前，我國污泥處理處置費用在污水處理費中所占比重偏低，污泥處理處置價格機制不清晰，一些試點地區(qū)將污水處理費的一部分用于污泥處理，但標(biāo)準(zhǔn)較低，大部分省市對污泥處理處置費用尚無規(guī)定。4.農(nóng)村污水處理和分散畜禽養(yǎng)殖糞污處置能力較低《水污染防治法》新增條款第53條明確了化肥和農(nóng)藥等產(chǎn)品的質(zhì)量和使用要適應(yīng)水環(huán)境保護的要求。修改條款第55、56條后，明確要求控制化肥和農(nóng)藥過量使用、畜禽養(yǎng)殖的環(huán)境污染，防止農(nóng)田灌溉水污染。農(nóng)村污水處理技術(shù)因地制宜體現(xiàn)不夠。目前我國農(nóng)村污水處理率不足20%，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)污水處理率。但是，部分省市在農(nóng)村污水處理時，沒有注意氮、磷是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的肥分，可以資源化利用。農(nóng)村污水處理普遍應(yīng)用城鎮(zhèn)污水和工業(yè)廢水處理技術(shù)，抬高了農(nóng)村污水處理經(jīng)濟成本以及設(shè)備運行的復(fù)雜性，以致運行管理不善，華東地區(qū)已建部分設(shè)施尾水排放不能達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，尤其是總磷、總氮難以達(dá)標(biāo)排放。分散畜禽養(yǎng)殖業(yè)的糞污和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)排水污染嚴(yán)重，化肥、農(nóng)藥流失。由于農(nóng)業(yè)種植面積和畜禽養(yǎng)殖數(shù)量不相適應(yīng)，導(dǎo)致分散畜禽養(yǎng)殖業(yè)的糞污隨意堆放，江南水鄉(xiāng)水產(chǎn)養(yǎng)殖換水排水未經(jīng)處理，加劇了農(nóng)業(yè)面源污染。第一次全國污染源普查結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)源COD、總氮、總磷排放（流失）量分別為1.324×107

t、2.7×106

t、2.8×105

t，其中畜禽養(yǎng)殖污染物排放量占比最重。我國畝均化肥用量21.9kg，遠(yuǎn)高于世界平均水平畝均8kg，是美國的2.6倍，歐盟的2.5倍。我國化肥當(dāng)季利用率平均為30%，遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國家水平（60%~70%），化肥有效成分大量流失。我國單位面積農(nóng)藥使用量是世界平均水平的2.5倍，但是農(nóng)藥平均利用率僅為35%。農(nóng)藥和抗生素等濫用現(xiàn)象在小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中比較普遍。四、進一步貫徹實施《水污染防治法》的對策措施為進一步貫徹實施《水污染防治法》，建議以水環(huán)境質(zhì)量改善為總抓手，在管理體系、執(zhí)法能力、水源保護和污染防治四個方面形成系統(tǒng)性合力，深入、扎實推進工業(yè)水污染防治、城鎮(zhèn)管網(wǎng)截污治理、市政污泥資源化處理處置、農(nóng)村污水低碳經(jīng)濟處理和農(nóng)村面源污染防治（見圖1），為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和實現(xiàn)美麗中國的建設(shè)目標(biāo)提供堅實保障。圖1加強《水污染防治法》實施的總體框架體系（一）不斷創(chuàng)新水環(huán)境管理體系，健全市場化多元化參與格局

1.健全政府、企業(yè)、市場、公眾參與的水污染防治機制加大《水污染防治法》的普法力度，尤其是在各級領(lǐng)導(dǎo)干部中加大宣傳和教育力度，提高依法治水和科學(xué)治水的意識，在全社會形成普及《水污染防治法》的良好氛圍，形成“全民治水”的水污染治理模式。將企業(yè)、社會組織、公眾等社會力量納入水污染治理體系，形成全民監(jiān)管、共同參與大格局，建立健全“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的水污染防治新機制，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會提供有力保障。完善水污染治理的市場化機制。加強環(huán)保領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP模式）規(guī)范化健康發(fā)展，完善基于目標(biāo)考核的收費方式及回報機制。實施綠色財稅金融政策等支持技術(shù)創(chuàng)新型環(huán)保企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。重點支持民營企業(yè)參與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對于防治水平高的領(lǐng)先企業(yè)，應(yīng)給予稅收減免的正向激勵；鼓勵民營企業(yè)結(jié)合多方技術(shù)、工程、設(shè)備等優(yōu)勢與國資企業(yè)實現(xiàn)互補，共同承擔(dān)PPP項目和開拓市場。探索環(huán)境治理市場化改革，建立及完善綠色價格機制，完善綠色金融政策。2.強化流域統(tǒng)籌管理加強流域管理，設(shè)立流域的總河長。建立相關(guān)河長權(quán)、責(zé)、利一致的流域河長管理制度，對水資源、水質(zhì)、水功能區(qū)實施統(tǒng)籌管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游水質(zhì)保護和生態(tài)補償，強化上下游和干支流協(xié)同防控，實現(xiàn)保護者和受益者雙贏。建立流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制和信息共享平臺，建立流域內(nèi)綜合水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)上下游水環(huán)境質(zhì)量信息共享，加大流域水質(zhì)信息公開力度。排污許可、總量交易、生態(tài)補償、屬地負(fù)責(zé)四個制度應(yīng)該成為流域水質(zhì)目標(biāo)管理的重要支撐。以流域斷面考核為依據(jù)，建立獎懲分明的生態(tài)補償機制，將環(huán)保責(zé)任與經(jīng)濟掛鉤，打通橫向雙向生態(tài)補償?shù)募夹g(shù)障礙。按照權(quán)責(zé)對等、合理補償?shù)脑瓌t，鼓勵流域上下游協(xié)商選擇資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等補償方式，鼓勵上下游地區(qū)開展排污權(quán)、水權(quán)交易。探索建立流域生態(tài)補償?shù)脑u估機制，允許省際間排污交易。流域上游承擔(dān)生態(tài)環(huán)保責(zé)任，流域下游對上游地區(qū)為改善生態(tài)環(huán)境付出的努力做出補償。加強長江等重點流域水污染事故綜合防控能力建設(shè)。明確流域協(xié)調(diào)機構(gòu)在水污染事故處置中的職責(zé)，建立預(yù)防和預(yù)警機制，建立專業(yè)水污染事故應(yīng)急處置隊伍，做好長江等重點流域水污染風(fēng)險防范和事前預(yù)案以及事中和事后的妥善處置工作。3.完善河長考核機制在河長制考核中，不僅要以河長巡河（湖）等內(nèi)容作為考核依據(jù)，更要以河湖水質(zhì)改善和河湖污染治理作為考核依據(jù)。制定相應(yīng)的考核技術(shù)規(guī)范，以綜合水質(zhì)改善率和污染負(fù)荷處理率考核河長履職情況，倒逼各級河長在河道污染治理工作中，切實將工程投資投入河湖污染治理、水質(zhì)改善、污水處理廠提質(zhì)增效和管網(wǎng)改造方面。4.完善水污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系以流域統(tǒng)籌管理為基礎(chǔ)，推進我國水環(huán)境基準(zhǔn)研究；加快地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂，體現(xiàn)流域區(qū)域差異性；完善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的發(fā)展道路。強化流域排放標(biāo)準(zhǔn)制定，逐步實施國家編制流域標(biāo)準(zhǔn)制定技術(shù)導(dǎo)則，地方依據(jù)實際情況制定具體標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善地方污水排放標(biāo)準(zhǔn)，進一步推進水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理。在地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂中，要注意新老標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接，在環(huán)境管理中實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。5.加強水污染事故應(yīng)急能力建設(shè)加強水污染事故預(yù)警預(yù)報，強化技術(shù)儲備和人員儲備，建立城市水環(huán)境污染應(yīng)急管理智慧決策支持系統(tǒng)，增強水污染事故處置的科技支撐。定期培訓(xùn)企事業(yè)單位從事水環(huán)境污染應(yīng)急人員，探索建立水環(huán)境應(yīng)急專業(yè)隊伍。存在水污染風(fēng)險隱患的企事業(yè)單位要建立健全安全管理制度，加強職工技能培訓(xùn)，把防范突發(fā)性水污染事件應(yīng)急處理納入管理規(guī)范和日常工作體系。建立健全應(yīng)急預(yù)案動態(tài)完善機制。應(yīng)急預(yù)案的編制要有針對性和可操作性，注重精準(zhǔn)化和科學(xué)化，增強預(yù)案的及時性和高適應(yīng)性，實現(xiàn)預(yù)案庫的動態(tài)管理，建立健全應(yīng)急預(yù)案不斷完善的長效機制。應(yīng)急演練要按照預(yù)案全過程進行，針對演練過程中暴露出的問題，及時修訂預(yù)案，提高應(yīng)急預(yù)案的演練成效。（二）進一步加強執(zhí)法能力建設(shè)，提高執(zhí)法監(jiān)管效益

1.強化水環(huán)境執(zhí)法手段綜合運用執(zhí)法手段，對排污單位主要負(fù)責(zé)人實施雙罰制，除對違法單位進行處罰外，還要對單位主要負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人和其他責(zé)任人依法予以處罰，切實推進企業(yè)負(fù)責(zé)人將達(dá)標(biāo)排放作為企業(yè)生產(chǎn)中的重要環(huán)節(jié)。充分運用科技手段，提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法精準(zhǔn)度，注重在線監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無人機等科技手段的運用，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)對提高執(zhí)法效率的支撐作用。增加一線環(huán)境執(zhí)法隊伍人員、設(shè)備、資金投入，提升監(jiān)管能力。積極探索簡易執(zhí)法程序，提高水環(huán)境執(zhí)法效率。水環(huán)境違法問題多為偷排和漏排，在河網(wǎng)水系復(fù)雜的地方，違法行為執(zhí)法取證極其困難。比如，如果企業(yè)排入污水處理廠或自行污水處理設(shè)施的水量明顯低于其生產(chǎn)生活污水量，可以認(rèn)定偷排行為成立；廠中排污口超標(biāo)，可以對廠房的業(yè)主進行處罰。確認(rèn)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)可以作為水環(huán)境違法行為的證據(jù)，有利于彌補環(huán)境執(zhí)法力量不足、監(jiān)測取證困難的問題。2.加強船舶污染監(jiān)管建議加強多部門聯(lián)合監(jiān)管與執(zhí)法能力，重點加強壓載水滅活、?；废磁撍谋O(jiān)管，對?；反皩嵭腥^程跟蹤管理。研制快速、高效、綠色處理的船上污水處理技術(shù)及成套裝備，完善船舶生活垃圾和污水接收系統(tǒng)，提升船舶移動式污水處理裝置及岸上固定污水設(shè)施處理能力建設(shè)，加強船舶污染事故應(yīng)急處理處置核心技術(shù)和裝備研發(fā)。對我國長江等重點航運河道已有洗艙站運行情況摸底，鼓勵資本市場進入，加強洗艙站合理布局建設(shè)，提升洗艙站服務(wù)功能，建立健全?；反跋磁摬僮饕?guī)范。研制低耗、快速、高效的化學(xué)品洗艙水綠色處理技術(shù)與核心裝備。（三）持續(xù)加大飲用水源保護力度，推進地下水污染防治

1.加強飲用水水源保護力度建議啟動《飲用水水源地風(fēng)險源名錄編制指南》，提高風(fēng)險管理的科學(xué)性與有效性。構(gòu)建“風(fēng)險源-連接水體-取水口”三級應(yīng)急防控體系，規(guī)劃和布設(shè)各級重點防控工程，加強連通水體的應(yīng)急防控。完善污染物攔截、導(dǎo)流、收集處置應(yīng)急工程設(shè)施，加強應(yīng)急水源建設(shè)或?qū)崿F(xiàn)聯(lián)網(wǎng)供水。重視篩選飲用水微量有機污染物的優(yōu)先控制清單。從國家層面開展科技攻關(guān)，研究借鑒國際復(fù)合污染水質(zhì)分析方法和綜合健康效應(yīng)評價方法，篩選長江等全國各大水源中的飲用水微量有機污染物的優(yōu)先控制清單，制定優(yōu)控污染物標(biāo)準(zhǔn)限值，協(xié)同修訂《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》和《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》；發(fā)展綠色高效水處理技術(shù)，進一步提升飲用水水質(zhì)。推進二次供水設(shè)施改造，創(chuàng)新二次供水管理模式。在改造組織方面，可由政府主導(dǎo)、行業(yè)主管部門牽頭，各有關(guān)部門、供水企業(yè)及小區(qū)住戶共同參與；在資金籌措方面，應(yīng)堅持多方籌措，綜合考慮地方財政實力、供水企業(yè)承受能力、受益用戶接受程度等。各地應(yīng)按照國家和地方相關(guān)法規(guī)，結(jié)合實際情況，有針對性地采取適合本地區(qū)的管理模式，形成權(quán)責(zé)明晰、管理專業(yè)、監(jiān)管到位的二次供水設(shè)施管理模式，保障城鎮(zhèn)居民飲用水安全。大力提升農(nóng)村飲用水安全。我國幅員遼闊，農(nóng)村飲用水水源相差較大，對策措施各有不同。西北偏遠(yuǎn)地區(qū)是水量型缺水地區(qū)，飲用水水量難以得到保障，建議政府要加大對口幫扶，大力建設(shè)母親水窖和小型水庫，推行中水回用，加大節(jié)水型城市建設(shè)。南方河網(wǎng)地區(qū)河流型飲用水水源地的水質(zhì)容易受到農(nóng)村生活污水、農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖污染排放的影響。建議通過農(nóng)村環(huán)境綜合整治，提高飲用水水源保護力度。2.開展地下水污染風(fēng)險排查，制定技術(shù)指南和規(guī)范開展重點區(qū)域地下水污染風(fēng)險排查與分類分級，形成優(yōu)先防控污染源清單，按照“七分防，三分治”的理念，實施重度風(fēng)險源修復(fù)治理、中度風(fēng)險源監(jiān)控預(yù)警、輕度風(fēng)險源制度監(jiān)管的三級管理模式。推進重點區(qū)域地下水污染風(fēng)險大排查與分級管理，重視地下水污染本底值、背景值調(diào)查，開展重點區(qū)域（如京津冀、雄安新區(qū)等）地下水污染調(diào)查與問題識別，確定地下水污染防治分區(qū)方案，有針對性地制定防治對策。統(tǒng)籌構(gòu)建國家、省級與“雙源”的三級地下水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立地表水、土壤、地下水污染風(fēng)險定期排查與協(xié)同預(yù)警機制，實現(xiàn)“地表水-土壤-地下水”多要素協(xié)同監(jiān)管。運用系統(tǒng)思維開展地下水回補區(qū)適宜性評估和風(fēng)險管控，在人工回灌地下水過程中準(zhǔn)確把握山、水、林、田、湖、草的共生關(guān)系，統(tǒng)籌考慮水資源調(diào)蓄、河湖生態(tài)補給、人工回灌補給過程中的生態(tài)需求，開展長期監(jiān)測與工程系統(tǒng)優(yōu)化工作。（四）深入推進水污染防治工作，強化依法治水和科學(xué)治水

1.推進工業(yè)企業(yè)清潔生產(chǎn)和