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推動戶籍制度改革的基本思路和政策措施

一、推動戶籍制度改革的基本思路

戶籍制度改革的關(guān)鍵是戶籍內(nèi)含各種權(quán)利和福利制度的綜合配套改革，戶籍制度改革只是“標(biāo)”，而其內(nèi)含各種權(quán)利和福利制度的改革才是“本”。戶籍制度改革必需標(biāo)本兼治、長短結(jié)合，其目標(biāo)不是消退戶籍制度，而是剝離戶籍內(nèi)含的各種權(quán)利和福利，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度和均等化的公共服務(wù)制度，實現(xiàn)公民身份和權(quán)利的公平。為此，應(yīng)根據(jù)“統(tǒng)一戶籍、普惠權(quán)利、區(qū)分對待、逐步推動”的思路，加快推動戶籍制度及其相關(guān)配套改革，為樂觀穩(wěn)妥推動城鎮(zhèn)化掃清制度障礙。

統(tǒng)一戶籍。戶籍制度是依法收集、確認(rèn)、供應(yīng)住戶人口基本信息的國家行政制度，其基本功能是身份證明、人口統(tǒng)計和社會管理。戶籍制度的功能并非是居民身份證所能完全取代的。關(guān)鍵是要打破城鄉(xiāng)分割，根據(jù)常住居住地登記戶口，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，同時剝離戶籍中內(nèi)含的各種福利，還原戶籍的原來面目。

普惠權(quán)利。剝離現(xiàn)有戶籍中內(nèi)含的各種福利，以常住人口登記為依據(jù)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全掩蓋。公民一律在常住居住地即戶籍登記地依照當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)，行使公民的各項基本權(quán)利，享受各項公共服務(wù)和福利，包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)和公共福利享有權(quán)等。

區(qū)分對待?？紤]到不同地區(qū)進展階段和條件的差異，實行區(qū)分對待、分類指導(dǎo)，不搞一刀切。要允許各地區(qū)從自身實際狀況動身，在符合全國戶籍制度改革目標(biāo)的前提下，因地制宜制定不同的公共福利標(biāo)準(zhǔn)和改革方案，實行符合本地實際的詳細(xì)措施。

逐步推動。大體分兩個階段：第一階段為過渡期。對常住外來人口統(tǒng)一發(fā)放居住證，保障公民基本權(quán)益，并享受本地部分公共福利。當(dāng)持證人符合肯定條件，如有固定住宅和穩(wěn)定收入來源、居住或持證達到肯定年限等，應(yīng)發(fā)給正式戶口。這些條件可由各地依據(jù)實際狀況制定，但門檻不能太高。第二階段為并軌期。當(dāng)條件成熟時，取消居住證，實行居住證與戶口并軌，即完全按常住居住地登記戶口。所謂條件成熟，就是要基本建成均等化的公共服務(wù)制度，實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全掩蓋。

二、推動戶籍制度改革的政策措施

1.合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移

加強對城市常住外來人口、綜合承載力和人口吸納力量的調(diào)查討論，摸清資源環(huán)境承載力以及交通、訓(xùn)練、衛(wèi)生、醫(yī)療等公共設(shè)施容量，制定科學(xué)的進展規(guī)劃，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移。要謹(jǐn)防大城市和特大城市以承載力不足、設(shè)置過高的市民化門檻，阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。對于中小城市和小城鎮(zhèn)，要著力提高公共服務(wù)水平，樂觀促進產(chǎn)業(yè)和人口集聚，切實提高對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納力量。對大城市和特大城市，要樂觀引導(dǎo)中心區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)和功能向近遠(yuǎn)郊小城鎮(zhèn)和周邊地區(qū)疏散，改善空間結(jié)構(gòu)，提高綜合承載力量。對北京、上海等少數(shù)特大城市，因常住外來人口規(guī)模大，且呈快速增長態(tài)勢，有必要連續(xù)實行人口總量規(guī)模調(diào)控。

2.建立全國統(tǒng)一的居住證制度

盡快出臺《居住證管理方法》，規(guī)范和完善居住證制度。居住證申辦要從低門檻逐步走向無門檻，嚴(yán)禁將學(xué)歷、職稱、無犯罪記錄等作為申辦的前置條件。常住外來人口只要有固定住宅，自愿申請，都應(yīng)當(dāng)辦理居住證。持證人在選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)、義務(wù)訓(xùn)練、技能培訓(xùn)、臨時性救助、基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險等方面，享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕却觥?/p>

除了基本保障外，其他方面的社會保障和公共服務(wù)，如住房保障、一般性社會救助等，由各地方政府依據(jù)實際狀況確定，中央不做詳細(xì)規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)持證人在當(dāng)?shù)毓ぷ鞯哪晗?、持證年限、有無穩(wěn)定收入來源、社保交納狀況、繳稅狀況等，確定是否轉(zhuǎn)為正式戶口。由于居住證是一個過渡性的臨時措施，過渡期不宜太長?？梢钥紤]用10年左右時間，在全國實現(xiàn)由居住證向統(tǒng)一戶籍的并軌。

3.清理與戶籍掛鉤的各項政策

首先，禁止各地新出臺的各項有關(guān)政策與戶口性質(zhì)掛鉤，除國務(wù)院已經(jīng)明確規(guī)定的就業(yè)、義務(wù)訓(xùn)練、技能培訓(xùn)等政策外，要把范圍擴大到社會保障和公共服務(wù)各領(lǐng)域。即使是北京、上海等特大城市，新出臺的人口規(guī)模調(diào)控政策，也不應(yīng)與戶口性質(zhì)掛鉤，而應(yīng)討論制定其他非卑視性的標(biāo)準(zhǔn)。其次，對就業(yè)、訓(xùn)練、方案生育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等領(lǐng)域現(xiàn)有各種與戶口性質(zhì)掛鉤的政策進行一次全面清理，取消按戶口性質(zhì)設(shè)置的差別化標(biāo)準(zhǔn)，討論制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新標(biāo)準(zhǔn)，使現(xiàn)有政策逐步與戶口性質(zhì)脫鉤。凡條件成熟的，應(yīng)盡快調(diào)整相關(guān)政策，并修訂完善相關(guān)法律法規(guī)；臨時不具備條件的，應(yīng)討論制定分步實施的方法，提出完全脫鉤的時間表。這樣通過新政策不掛鉤、舊政策脫鉤，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度和均等化的公共服務(wù)制度。

4.加快推動各項相關(guān)配套改革

目前，與戶籍掛鉤的各項權(quán)利和福利達20多項，包括民主權(quán)利、就業(yè)機會、子女訓(xùn)練、社會保障、方案生育、購車購房、義務(wù)兵退役就業(yè)安置、交通事故人身損害賠償和各種補貼等。因此，戶籍制度改革必需與土地、就業(yè)、方案生育、訓(xùn)練、社會保障等相關(guān)體制改革配套推動。要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的承包地、林地、宅基地等各類資產(chǎn)全面頒證賦權(quán)，并允許抵押、轉(zhuǎn)讓和繼承，做到全部權(quán)清楚、使用權(quán)完整、收益權(quán)有保障。同時，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面納入城鎮(zhèn)社會保障體系，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險和城市低保，公租房等保障性住房也要逐步對城鎮(zhèn)常住外來人口開放，盡快實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)對接和跨區(qū)域接轉(zhuǎn)。

5.建立多元化成本分擔(dān)機制

據(jù)猜測，2022年我國城鎮(zhèn)化率將達到60%左右，到2030年將達到68%左右。這意味著，2022年前我國將新增城鎮(zhèn)人口1.2億左右，2030年前將新增城鎮(zhèn)人口2億以上。2022年全國城鎮(zhèn)常住人口中，非本地戶口的常住外來人口約有2.2億人，若按農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占70%計算，全國常住在城鎮(zhèn)、沒有本地戶口的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口約有1.54億。加上近兩年全國新增城鎮(zhèn)人口4625萬人，估量約有50%是農(nóng)業(yè)戶口人口，據(jù)此推算我國尚有近1.8億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有實現(xiàn)市民化。也就是說，在2030年前全國大約有3.8億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實現(xiàn)市民化。一般認(rèn)為，市民化成本平均每人為10萬元左右，因此，要將這些進城農(nóng)夫全部實現(xiàn)市民化，需要支付近40萬億元的成本。

明顯，要合理消化這一巨額的改革成本，單純依靠政府、企業(yè)還是農(nóng)夫都是難以擔(dān)當(dāng)?shù)?，為此需要建立由政府、企業(yè)、社會等共同參加的多元化成本分擔(dān)機制。依據(jù)一些城市的實踐閱歷，政府、企業(yè)和社會大體各需擔(dān)當(dāng)1/3左右。假如設(shè)想在2025年基本解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，平均每年全國需要消化1300多萬人，加上新增城鎮(zhèn)人口，每年共需解決2500萬人以上，市民化總成本達2.5萬億元，其中需要政府負(fù)擔(dān)0.83萬億元，約占2022年全國公共財政收入的7.1%。考慮到這些改革成本是一個較長時期逐步到位的過程，并不需要全部一次性支付，因此從政府財政支出的角度看，在2022年全國實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化后，實現(xiàn)戶籍制度并軌，并在2025年前基本解決現(xiàn)