PAGE2長(zhǎng)三角跨流域水污染的法律治理研究目錄TOC\o"1-2"\h\u4266引言 116336一、長(zhǎng)三角跨流域水污染概述 214171（一）跨流域水污染概念厘定 214127（二）長(zhǎng)三角跨流域立法現(xiàn)狀 225608（三）長(zhǎng)三角跨流域水污染原因 331091二、域外跨流域水污染法律治理的方式 417023（一）美國(guó)流域水污染法律治理的路徑 429662（二）歐洲流域水污染法律治理的路徑 5234（三）經(jīng)驗(yàn)的總結(jié) 525144三、長(zhǎng)三角跨流域水污染法律治理的必要性與可行性 68492（一）必要性分析 61836（二）可行性分析 719016四、長(zhǎng)三角跨流域水污染法律治理的路徑 818573（一）長(zhǎng)三角跨流域水污染法律治理的原則 816931（二）長(zhǎng)三角跨流域水污染治理的立法策略 922177（三）長(zhǎng)三角跨流域水污染治理的執(zhí)法策略 1014868結(jié)語(yǔ) 1232487參考文獻(xiàn) 13[摘要]進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)帶迅速發(fā)展起來(lái)，但隨之而來(lái)的跨流域水污染日趨嚴(yán)重。水是生命之源，跨流域水污染成為環(huán)境污染的主要類(lèi)型之一，盡管我國(guó)出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)對(duì)水污染治理加以指導(dǎo)，但這些水污染防治制度仍有不完善之處。本文選取長(zhǎng)三角地區(qū)作為研究對(duì)象，對(duì)跨流域水污染進(jìn)行研究，從法律治理的視角來(lái)闡述長(zhǎng)三角地區(qū)跨流域水污染現(xiàn)狀，分析法律治理上存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，找出我國(guó)跨區(qū)域水污染治理的缺陷和不足，基于此，提出完善我國(guó)跨流域水污染法律治理體系，促進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。[關(guān)鍵詞]跨流域水污染；長(zhǎng)三角；水污染治理；法律路徑引言很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)都奉行以犧牲環(huán)境換經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，這種片面追求經(jīng)濟(jì)效益的行為在我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)極為常見(jiàn)。水是生命之源，長(zhǎng)三角地區(qū)跨流域水污染成為了巨大的污染問(wèn)題之后，人們不斷從各個(gè)領(lǐng)域?qū)で蠼鉀Q污染的辦法。世界各國(guó)都在探索治理跨流域水污染的根本舉措，并形成了諸多切實(shí)可行的方案，在法律治理方面，荷蘭的“水管會(huì)”、法國(guó)的“水務(wù)局”、韓國(guó)的“環(huán)境問(wèn)題對(duì)策委員會(huì)”等都是較為成熟的法律治理體系，值得加以借鑒。在我國(guó)，缺水相對(duì)嚴(yán)重，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)帶為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致跨流域水污染日趨嚴(yán)重，目前，我國(guó)雖從法律層面加強(qiáng)治理，但總體上并不完善。作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的地區(qū)之一，長(zhǎng)三角的城市群密度在國(guó)內(nèi)也是數(shù)一數(shù)二的，隨之而來(lái)的跨流域水污染問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重。城市污水和工業(yè)廢水的持續(xù)增加以及農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)中農(nóng)用花費(fèi)的批量使用都讓跨流域水污染越來(lái)越嚴(yán)重。而長(zhǎng)三角地區(qū)跨流域水污染治理存在最為嚴(yán)重的問(wèn)題就是法律路徑不完善。由此可見(jiàn)，我國(guó)在區(qū)域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投入力度還不夠，導(dǎo)致跨流域水污染治理很難通過(guò)法律途徑去完成，這就需要結(jié)合跨流域水污染實(shí)際情況，完善相關(guān)法律法規(guī)，讓跨流域水污染問(wèn)題能夠通過(guò)不同法律途徑解決，并真正走通解決這一問(wèn)題的法律路徑。一、長(zhǎng)三角跨流域水污染概述（一）跨流域水污染概念厘定1.跨流域水污染的概念本文提出的跨流域水污染指的是因河流的跨區(qū)域性和水體的流動(dòng)性而引發(fā)的兩個(gè)及以上行政區(qū)的水污染現(xiàn)象。2.跨流域水污染的特征跨流域水污染的基本特征可以概括如下：第一，危害面廣；河流具有流動(dòng)性，且跨多個(gè)行政區(qū)，貴會(huì)加快流域污染速度，導(dǎo)致危害面越來(lái)越廣。第二，恢復(fù)困難；水污染的本質(zhì)特征就是很難回歸原狀，河流擁有自凈能力，一旦超過(guò)自凈界限，僅僅依靠人為修復(fù)是很難的，不僅需要大量資金和時(shí)間，還很難取得顯著效果。第三，流域客體性導(dǎo)致水污染加?。涣饔蚴亲匀恍纬傻?，具有客體性，但因行政需要被劃分為若干個(gè)行政區(qū)，區(qū)域內(nèi)有不同的水務(wù)部門(mén)，看似分工明確，卻缺乏流域生態(tài)系統(tǒng)綜合考慮，各部門(mén)自行為政，以鄰為壑，權(quán)利競(jìng)爭(zhēng)激烈，導(dǎo)致跨流域水污染越來(lái)越嚴(yán)重。（二）長(zhǎng)三角跨流域立法現(xiàn)狀據(jù)《上海藍(lán)皮書(shū)》（2020）稱(chēng)，長(zhǎng)三角地區(qū)如今面臨的水環(huán)境現(xiàn)狀是：第一，長(zhǎng)三角區(qū)域干流水質(zhì)有惡化趨勢(shì)，流經(jīng)各城市的河流水質(zhì)評(píng)估處于Ⅲ～劣Ⅴ類(lèi)別，污染較山區(qū)流域更為嚴(yán)重。第二，長(zhǎng)三角地區(qū)局部飲水受到流域和本地污染影響，水質(zhì)達(dá)不到飲用標(biāo)準(zhǔn)，處于長(zhǎng)三角流域下游的上海市的飲用水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上游的江浙兩省，僅達(dá)到68.6%，氨氮、總磷、糞大腸菌群嚴(yán)重超標(biāo)。第三，長(zhǎng)三角流域河口、泊岸污染嚴(yán)重，水生態(tài)環(huán)境較差，鹽水入侵，影響水資源利用。（三）長(zhǎng)三角跨流域水污染原因1.法律法規(guī)不健全目前，我國(guó)關(guān)于水污染治理的相關(guān)法律法規(guī)大多分散在刑法各個(gè)條款之中，僅有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等針對(duì)水污染治理的法律條款問(wèn)世?！痘春恿饔蛩廴痉乐螘盒袟l例》作為我國(guó)首部流域水污染治理法，頒布于1995年，相關(guān)規(guī)定已不適應(yīng)如今跨流域水污染的法律治理需要，針對(duì)其它地區(qū)跨流域水污染的防治法律法規(guī)至今仍不完善，基本上都以“一省一法，一區(qū)一法”的形式存在。比如說(shuō)，《黑龍江省松花江流域水污染防治條例》針對(duì)的是松花江的水污染治理，《吉林省松花江流域水污染防治條例》也是地方性的法規(guī)，沒(méi)有對(duì)松花江水污染防治進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。而英國(guó)的《河流污染防治法》和日本的《特定水系水道障礙防止及水源水質(zhì)保護(hù)特別措施法》卻已走向成熟，擁有完善的流域監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)。2.跨流域執(zhí)法力度薄弱法律的制定和執(zhí)行是極為重要的，二者缺一不可。在長(zhǎng)三角地區(qū)，各行政部門(mén)的執(zhí)法能力影響著河流污染的強(qiáng)度，跨流域水污染愈發(fā)嚴(yán)重的一個(gè)原因就是各行政執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法能力過(guò)弱。各地政府不夠重視、地方保護(hù)主義都是導(dǎo)致政府執(zhí)法力度弱的主要原因；其中，地方保護(hù)主義指的是各地政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而放縱污染企業(yè)不達(dá)標(biāo)排污。在長(zhǎng)三角地區(qū)，沿河建造了諸多企業(yè)，政府的財(cái)政來(lái)源主要靠這些企業(yè)，若嚴(yán)格執(zhí)法，查封污染企業(yè)，就會(huì)減少當(dāng)?shù)卣呢?cái)政來(lái)源。因此，當(dāng)?shù)卣谄髽I(yè)沒(méi)有影響生產(chǎn)的情況下，會(huì)減弱執(zhí)法力度，故意放縱企業(yè)，但企業(yè)在其它區(qū)域?qū)е碌乃廴静⒉辉诋?dāng)?shù)卣目紤]范圍。3.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)東部沿海地區(qū)，周邊分布著諸多沿江產(chǎn)業(yè)密集帶，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速最快、競(jìng)爭(zhēng)力和活力最強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模最大的區(qū)域；只不過(guò)，這一地區(qū)目前的經(jīng)濟(jì)規(guī)模總量很大，要想確保經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，就必須不斷加大經(jīng)濟(jì)增量，高增長(zhǎng)變得更加困難。地方政府為了確保經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，就引進(jìn)巨額投資，建設(shè)大項(xiàng)目。近些年，除了上海市的資本形成率有下降趨勢(shì)之外，長(zhǎng)三角其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大多依賴(lài)投資驅(qū)動(dòng)，其資本形成率遠(yuǎn)超過(guò)50%，一些地區(qū)甚至超過(guò)了70%；這導(dǎo)致長(zhǎng)三角地區(qū)只能依賴(lài)資本深化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)增速一下降，政府就制定投資計(jì)劃，大量引進(jìn)投資，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，維持GDP高增速。投資強(qiáng)度一旦減弱或不投資，增長(zhǎng)就會(huì)緩慢或直接停止，所以，政府依賴(lài)投資的程度越來(lái)越深，“兩高一資”行業(yè)越來(lái)越多，產(chǎn)生了重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等問(wèn)題，導(dǎo)致長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化，跨流域水污染便是其中之一。二、域外跨流域水污染法律治理的方式（一）美國(guó)流域水污染法律治理的路徑1.水污染防治與治理的立法簡(jiǎn)況上世紀(jì)70年代。美國(guó)水污染加劇，美國(guó)聯(lián)邦政府制定《清潔水法》，以此為核心，完善了法律治理水污染的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。為達(dá)到《清潔水法》規(guī)定的目標(biāo)，聯(lián)邦政府再制定環(huán)保規(guī)劃，每個(gè)規(guī)劃時(shí)長(zhǎng)為4—5年，不斷修訂防治措施，完善保護(hù)手段?？缌饔蛑卫矸矫妫绹?guó)制定了《田納西河流域管理局法》，對(duì)整個(gè)流域進(jìn)行統(tǒng)籌管理、綜合規(guī)劃。在區(qū)域治理方面，與加拿大簽訂《大湖區(qū)管理協(xié)議》，對(duì)兩國(guó)在大湖區(qū)的跨流域水污染治理權(quán)責(zé)、義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，為解決五大湖區(qū)水污染、維護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)平衡提供了政策依據(jù)。其中，最具代表性的法律法規(guī)是《信息自由法》和《公眾參與政策》。美國(guó)流域水環(huán)境的管理模式主要是“集成—分散”模式。這一模式不僅可以讓相關(guān)部門(mén)擁有自主性，還可以對(duì)全流域進(jìn)行統(tǒng)籌管理和綜合規(guī)劃。在美國(guó)，流域內(nèi)的各州州長(zhǎng)及相關(guān)負(fù)責(zé)人共同組成流域委員會(huì)，人數(shù)不多，但夠大。其中，跨流域水污染治理的手段包括技術(shù)管理手段、行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。2.水污染防治與治理的執(zhí)法措施成立流域控制管理機(jī)構(gòu)，水污染防治國(guó)際組織；組織成立后，保重其權(quán)威性和綜合性，借助國(guó)際協(xié)會(huì)進(jìn)行污染防控治理，確定跨流域水污染治理的主要任務(wù)：第一，根據(jù)防治目的，有組織、有計(jì)劃地研究美國(guó)流域內(nèi)的河流水質(zhì)，提出針對(duì)性對(duì)策和聯(lián)系，調(diào)整密西西比河流經(jīng)國(guó)家的計(jì)劃，對(duì)不同國(guó)家的防治進(jìn)行評(píng)價(jià)。第二，根據(jù)意見(jiàn)與規(guī)定制定最合理的跨流域協(xié)調(diào)統(tǒng)一治理機(jī)制。第三，流域內(nèi)各國(guó)簽約方要根據(jù)防治效果進(jìn)行年度述職報(bào)告。第四，向國(guó)家公眾如實(shí)披露流域水污染治理成果，并發(fā)布水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果。此外，管理機(jī)構(gòu)還有預(yù)警與檢測(cè)職能，管理機(jī)構(gòu)和防治組織由河流流經(jīng)國(guó)家挑選成員組成，最高決策權(quán)在委員部部長(zhǎng)手中，行政組織按照規(guī)定展開(kāi)年度大會(huì)，對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行決策，流域內(nèi)各國(guó)分工協(xié)作，承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用。主席由各個(gè)成員國(guó)每三年輪任，定期召開(kāi)部長(zhǎng)會(huì)議，決定每年的防治任務(wù)。委員會(huì)下設(shè)非政府組織和政府組織，組建聯(lián)合觀察組織機(jī)構(gòu)，共同監(jiān)督各個(gè)國(guó)家的流域水污染治理計(jì)劃實(shí)施情況。（二）歐洲流域水污染法律治理的路徑1.立法層面的治理措施歐盟是歐洲聯(lián)合治理水環(huán)境的領(lǐng)導(dǎo)者。其在上世紀(jì)90年代就開(kāi)始制定水資源保護(hù)政策，通過(guò)立法保護(hù)水質(zhì)。集中力量制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?！端蚣苤噶睢返恼脚鷾?zhǔn)實(shí)施，把環(huán)境管理、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測(cè)納入統(tǒng)一規(guī)劃管理之中，從廣義上實(shí)現(xiàn)了流域水污染治理的有機(jī)統(tǒng)一。歐盟為了督促公眾參與水環(huán)境管理，出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，其中，《奧爾胡斯協(xié)定》明確提出了公眾參與，確定了公眾參與的基本權(quán)利?！蛾P(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導(dǎo)方針》明確了管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任以及公共信息服務(wù)的方式等內(nèi)容。2．執(zhí)法層面的治理措施成立專(zhuān)門(mén)的流域管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)流域內(nèi)合作，共同承擔(dān)治污責(zé)任，確立流域水環(huán)境保護(hù)選擇。加強(qiáng)執(zhí)法是歐洲流域水污染治理的重要手段：河流流經(jīng)的國(guó)家區(qū)域，由各個(gè)國(guó)家負(fù)責(zé)水污染防治，一旦哪個(gè)國(guó)家的防治出現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致下游國(guó)家水污染治理難以維系，就立即加強(qiáng)對(duì)該國(guó)家的執(zhí)法管理，直到水污染治理達(dá)標(biāo)，才解除執(zhí)法管理。流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置委員會(huì)，統(tǒng)籌下屬的經(jīng)濟(jì)管理委員會(huì)和法律管理委員會(huì)，前者針對(duì)流域水污染進(jìn)行生態(tài)稅等稅種征收，后者針對(duì)流域內(nèi)水污染的法律治理情況進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。（三）經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)近些年，經(jīng)濟(jì)全球化不斷深入，人口呈爆炸式增長(zhǎng)，水環(huán)境承受著巨大壓力。由于法律治理的差異，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家不一樣，前者已結(jié)束經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)期，水污染法律治理經(jīng)驗(yàn)更加豐富，在長(zhǎng)期探索中形成了一套切實(shí)可行的方法，政策界及學(xué)術(shù)界都能參與互動(dòng)，確定跨流域水污染治理的新理念、新路徑、新方法。第一，建立了較為完善的法律法規(guī)體系；發(fā)達(dá)國(guó)家在跨流域水污染法律治理方面已建立起相對(duì)完善的法律法規(guī)體系。橫向來(lái)看，針對(duì)水污染治理需求，從技術(shù)、管理、公眾參與等方面制定了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)政策、行政管理政策等不同領(lǐng)域的規(guī)章制度，構(gòu)成較為完善的法律體系，既指導(dǎo)水污染治理工作，也約束水污染擴(kuò)張。縱向來(lái)看，從國(guó)家到地區(qū)，從地區(qū)到不同流域，都分門(mén)別類(lèi)地制定了較為完善的法律法規(guī)。第二，建立了形式多樣的管理模式；具體包括美國(guó)的“集成—分散”模式和歐洲的“一體化統(tǒng)籌”模式?！凹伞笔侵赣山y(tǒng)一的管理部門(mén)從政策、法律、法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)制定及流域水資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)等各個(gè)部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)；“分散”指的是各國(guó)家、各地區(qū)、各部門(mén)根據(jù)分工職責(zé)來(lái)分別管理各自流域內(nèi)的水資源?！耙惑w化統(tǒng)籌”指的是在流域較廣的地區(qū)設(shè)立流域委員會(huì)、水務(wù)局、水管理部，統(tǒng)一規(guī)劃整個(gè)流域內(nèi)的水資源管理及相關(guān)工程建設(shè)，從供水到回收處理污水，提供“一條龍”服務(wù)。第三，完善了綜合治理管理手段；不同國(guó)家或區(qū)域性組織總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，綜合運(yùn)用行政、司法、經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅等手段，對(duì)跨流域水資源進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測(cè)、污染總量控制，建立流域管理辦，制定戰(zhàn)略計(jì)劃，利用行政管理手段完成跨流域水污染法律治理。三、長(zhǎng)三角跨流域水污染法律治理的必要性與可行性（一）必要性分析1.水污染治理協(xié)同推進(jìn)面臨行政壁壘在環(huán)保視角來(lái)看，長(zhǎng)三角是一個(gè)不可分割的整體，其環(huán)境要素之間相互影響，雖然長(zhǎng)三角各省市都清楚環(huán)境協(xié)作的必要性及重要性，但環(huán)境管理適應(yīng)屬地管理，導(dǎo)致行政阻隔衍生的體制性障礙影響不同區(qū)域的環(huán)保協(xié)作。行政區(qū)劃限制著水污染法律治理的協(xié)同推進(jìn)，長(zhǎng)三角三省一市環(huán)保政策尚未實(shí)現(xiàn)有效銜接，各地方?jīng)]有統(tǒng)一的環(huán)保法規(guī)、排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境管理措施，只能各行其是。雖然長(zhǎng)三角地區(qū)之前開(kāi)展過(guò)環(huán)保合作，但仍未形成明確的環(huán)保合作機(jī)制，隨著區(qū)域環(huán)保力度的增強(qiáng)，必須加強(qiáng)環(huán)境管理部門(mén)的統(tǒng)籌引導(dǎo)，才能科學(xué)地引導(dǎo)環(huán)保資源服務(wù)于區(qū)域環(huán)保戰(zhàn)略。2.社會(huì)主義生態(tài)文明法治的內(nèi)在要求水污染治理是社會(huì)主義生態(tài)文明法治的內(nèi)在要求?？缌饔蛩廴镜姆芍卫碜鳛樯鷳B(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)戰(zhàn)略問(wèn)題，首先，“三個(gè)發(fā)展”（綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展）都需要水；其次，生態(tài)文明理念中的節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、循環(huán)經(jīng)濟(jì)都與水息息相關(guān)；最后，生態(tài)文明相關(guān)制度建設(shè)也是圍繞水進(jìn)行的。自此，水污染法律治理成為了社會(huì)主義生態(tài)文明法治建設(shè)的內(nèi)在要求。3.美麗中國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略的政策實(shí)施需求美麗新中國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略要求盡快落實(shí)水污染法律治理計(jì)劃，推進(jìn)跨流域水污染綜合治理，保護(hù)好淡水資源和山川湖泊，處理好重大突發(fā)水污染事件。綜合治理農(nóng)村水環(huán)境，因地制宜地推進(jìn)江河湖海水系聯(lián)通，建立完善現(xiàn)代水網(wǎng)。在修復(fù)水生態(tài)方面，全面實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域水土流失治理，保證年均新增水土流失治理面積達(dá)到7.45萬(wàn)平方公里，加快地下水超采治理，保護(hù)好生態(tài)脆弱的河湖，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)長(zhǎng)三角三省一市綜合治理與生態(tài)修復(fù)。加強(qiáng)長(zhǎng)三角地區(qū)水生態(tài)空間管控，讓各流域重現(xiàn)高達(dá)標(biāo)率水資源。（二）可行性分析1.法律法規(guī)文本中有所規(guī)定《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)區(qū)域環(huán)境治理提出很多要求，比如說(shuō)，制定統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境評(píng)估方法，用強(qiáng)制性的法律法規(guī)來(lái)處理跨流域水污染治理事物?！吨腥A人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見(jiàn)》等對(duì)水污染治理提出了協(xié)調(diào)解決的辦法，但并未明確跨流域水污染問(wèn)題的責(zé)任追溯機(jī)制和賠付金額，人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)、民主協(xié)商機(jī)構(gòu)在處理跨流域水污染糾紛中的作用并未凸顯出來(lái)。只有完善相關(guān)法律法規(guī)，才能讓地方政府在跨流域水污染法律治理方面不缺位、不越位，真正成為跨流域水污染治理的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的水污染防治，確保水質(zhì)，造成下有水污染的行政區(qū)政府還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。2.區(qū)域協(xié)同發(fā)展的客觀推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要用生態(tài)文明理念來(lái)看環(huán)保與大發(fā)展的關(guān)系，生態(tài)文明建設(shè)既要重視傳統(tǒng)模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。又要關(guān)注區(qū)域協(xié)同發(fā)展等新模式，確保未來(lái)可持續(xù)發(fā)展真正能實(shí)現(xiàn)。生態(tài)文明視角下的區(qū)域協(xié)同發(fā)展指的是既要搞工業(yè)文明，不放棄追求物質(zhì)生活，也要搞生態(tài)文明，回到原生態(tài)的生活，吸收借鑒前人的成果，解決工業(yè)文明與環(huán)保之間的矛盾，在更高層次實(shí)現(xiàn)人與自然、人與社會(huì)、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。區(qū)域協(xié)同發(fā)展可以為統(tǒng)籌解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)保之間的問(wèn)題提供全新的視角，可靠的生態(tài)安全是發(fā)展的底線，良好的生態(tài)環(huán)境是發(fā)展的根本目的，從人治走向法治，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，也是跨流域水污染法律治理的最終歸宿。3.基層政府府際合作的基礎(chǔ)跨流域水污染法律治理需要加強(qiáng)地方政府合作，但大多數(shù)地方政府的合作都沒(méi)有法律依據(jù)。因此，從立法的視角設(shè)立《我國(guó)地方政府跨區(qū)域合作法》，明確行政部門(mén)之間的合作章程，提出相關(guān)規(guī)則條款；規(guī)定地方政府采取非規(guī)范行為治理水污染造成的損失由其承擔(dān)法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)賠償義務(wù)，讓政府間合作治理水污染走向制度化、規(guī)范化、法治化。三省一市應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府之間的府際合作，根據(jù)《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020）》（下稱(chēng)《三年行動(dòng)計(jì)劃》）中提出的相關(guān)規(guī)定來(lái)治理長(zhǎng)三角地區(qū)的水污染，《三年行動(dòng)計(jì)劃》中明確指出，長(zhǎng)三角地區(qū)的水污染治理需要發(fā)揮地方立法的作用，加強(qiáng)三省一市基層政府府際合作，簽訂三省一市地方立法工作協(xié)議，完善相關(guān)政策法規(guī)，推進(jìn)長(zhǎng)三角水污染法律治理工作協(xié)同；三省一市加強(qiáng)合作，完善地方立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃、具體立法協(xié)作機(jī)制，探索地方人大執(zhí)法檢查協(xié)作的路徑，為改善長(zhǎng)三角地區(qū)水質(zhì)提供有力的法治保障。三省一市的五年立法規(guī)劃或三年立法計(jì)劃都要考慮長(zhǎng)三角地區(qū)協(xié)同發(fā)展的需要，吸收彼此的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，讓水污染法律治理既滿足立法需要，又照顧其它基層政府的關(guān)切，促進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)水污染治理的協(xié)同推進(jìn)。長(zhǎng)三角地區(qū)水污染法律治理可以設(shè)立聯(lián)合起草工作組，一省或一市牽頭，其它省市就共同參與，共享立法成果，起草過(guò)程中，三省一市人大常委會(huì)要協(xié)商，征求彼此的意見(jiàn)，或分析彼此提出的建議的可行性，加強(qiáng)府際合作，完善法律治理體系。四、長(zhǎng)三角跨流域水污染法律治理的路徑（一）長(zhǎng)三角跨流域水污染法律治理的原則在法律治理上面，長(zhǎng)三角地區(qū)的水污染治理主要參考這一區(qū)域大氣污染防治協(xié)作原則，由三省一市共同組建防治立法委員會(huì)。上海市水資源管理若干規(guī)定》重修實(shí)施以來(lái)，對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)跨流域水污染法律治理的具體原則進(jìn)行確定，要求按照流域省份建立防治協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)整體性原則，將三省一市內(nèi)的污染源共享出來(lái)，公布各自轄區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，定期協(xié)商，共同處理轄區(qū)內(nèi)的水污染問(wèn)題，從整體上完成治理。根據(jù)系統(tǒng)性原則，長(zhǎng)三角區(qū)域的水體功能、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等都要進(jìn)行系統(tǒng)把控，避免整條流域有多個(gè)治理方案，沒(méi)有系統(tǒng)性，不論如何防治，都會(huì)流于形式。結(jié)合《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020）》，明確長(zhǎng)三角地區(qū)跨流域水污染法律治理權(quán)責(zé)體系，三省一市簽訂協(xié)議，全面統(tǒng)籌各自區(qū)域內(nèi)的治理體系，確定三省一市各自的權(quán)責(zé)，推進(jìn)整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)的地方工作立法協(xié)同，加強(qiáng)地方性法規(guī)立法規(guī)劃，為確定長(zhǎng)三角流域水污染治理提供強(qiáng)有力的法律保障，基于此，將其法律治理原則確定如下。1.整體系統(tǒng)原則流域具有很高的關(guān)聯(lián)度、整體性，各自然要素之間緊密聯(lián)系在一起，上中下游、干流支流相互影響、相互制約，跨流域水污染治理需要考慮流域的整體性特點(diǎn)，從整體著手，使其符合自然生態(tài)規(guī)律，符合當(dāng)今世界各國(guó)水資源管理趨勢(shì)。此外，跨流域水污染治理不僅與水量水質(zhì)有關(guān)，還和水資源的多種用途及各種利益的協(xié)調(diào)與平衡的相關(guān)。用水的完整過(guò)程包括取水、用水、排水等。取水影響水量，用水同時(shí)影響水量和水質(zhì)，排水影響水質(zhì)和水環(huán)境，并對(duì)取水和用水造成影響，節(jié)水可以緩解水危機(jī)、減少水污染。所以，跨流域水污染治理要遵循整體性原則，從流域全局出發(fā)，按照水資源特點(diǎn)及其經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能，把上中下游、干流支流、左岸右岸、水質(zhì)水量、水污染防治、水資源管理等工作視為一個(gè)整體，進(jìn)行統(tǒng)籌安排。2.權(quán)責(zé)明確原則跨流域水污染具有整體性、多元性，污染源具有多樣性，這些因素共同決定著跨流域水污染無(wú)法由一個(gè)部門(mén)全權(quán)管理，必須由多個(gè)部門(mén)協(xié)作管理，以確保權(quán)責(zé)分明?！端ā贰ⅰ稘O業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》及刑法相關(guān)條款明確規(guī)定了主管部門(mén)、協(xié)管部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)的職責(zé)和權(quán)力，要求各部門(mén)分清職責(zé)和權(quán)限，避免有些機(jī)構(gòu)趨利避害、推諉扯皮，以防行政部門(mén)只從部門(mén)利益、地方利益出發(fā)，損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益。長(zhǎng)三角跨流域水污染治理的立法策略長(zhǎng)三角地區(qū)跨流域水污染法律治理的前提是立法，只有確定立法策略，才能從法律層面管理好不同區(qū)域的水污染問(wèn)題。立法要考慮長(zhǎng)三角流域的區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)、水資源與水環(huán)境管理、地方跨界涉水主體及社區(qū)。要加強(qiáng)長(zhǎng)三角地區(qū)水污染治理立法，就必須考慮好這三個(gè)層面的治理法規(guī)，構(gòu)建完善部門(mén)協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制，分別從大方向上設(shè)立跨界水戰(zhàn)略法、水行政協(xié)商法、水事糾紛處理法，從不同領(lǐng)域發(fā)揮立法作用。三省一市所屬流域管理機(jī)構(gòu)共同協(xié)商，制定完善快流域水戰(zhàn)略法，針對(duì)涉水產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)劃，為水資源管理政策、規(guī)范、監(jiān)督、執(zhí)法提供磋商平臺(tái)。水行政協(xié)商法主要針對(duì)三省一市流域內(nèi)的各種與水相關(guān)的行政規(guī)劃進(jìn)行安排，但只是從宏觀上進(jìn)行把控，為三省一市的水行政提供指導(dǎo)或者參考。水事糾紛處理法針對(duì)的是重大突發(fā)水事糾紛問(wèn)題，提供緊急預(yù)案，進(jìn)行緊急干預(yù)，解決跨流域水污染專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題。值得注意的是，水事糾紛處理可以由各地方政府協(xié)商處理，但是，應(yīng)當(dāng)細(xì)化跨流域水污染法律治理規(guī)定，明確流域各地區(qū)各部門(mén)的職責(zé)，全面治理長(zhǎng)三角地區(qū)跨流域水污染。1.細(xì)化跨流域水污染治理法律規(guī)定流域是水流動(dòng)的載體，要避免其污染或改善水環(huán)境，就必須全流域管控，立法時(shí)，將某一河流或姑湖泊作為獨(dú)立完整的客體來(lái)規(guī)范、調(diào)整，盡可能實(shí)現(xiàn)立法目的。雖然流域間有區(qū)別，但不能忽略其共性，所以，以所有流域?yàn)閷?duì)象立法，制定《流域法》，由流域內(nèi)各地方政府按照《流域法》制定條例，國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌。從大路上對(duì)流域（區(qū)域）進(jìn)行明確，“流域（區(qū)域）管理”的概念界定完整，放入《環(huán)境保護(hù)法》中，并列入《水污染防治法》，使相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施時(shí)具有可靠的法律依據(jù)。按照我國(guó)現(xiàn)行立法體制來(lái)看，跨流域水污染治理要按照流域面積及其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的作用來(lái)設(shè)立不同階位的法律法規(guī)，針對(duì)長(zhǎng)三角流域進(jìn)行高階位立法，針對(duì)其支流進(jìn)行低階位立法，具體來(lái)說(shuō)，由全國(guó)人大常委會(huì)制定針對(duì)整個(gè)長(zhǎng)三角流域的法律；由國(guó)務(wù)院或環(huán)保行政主管部門(mén)制定支流治理的法律法規(guī)，地方性法規(guī)由各省人大常委或各地人民政府制定；省內(nèi)跨縣的湖泊、河流由相關(guān)部門(mén)制定規(guī)范性文件，按照流域水污染實(shí)際區(qū)別對(duì)待，在現(xiàn)行流域立法的基礎(chǔ)上突出流域特色，提高立法質(zhì)量，真正補(bǔ)充、完善國(guó)家水污染法律治理體系。2.明確流域各地區(qū)各部門(mén)職責(zé)《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)長(zhǎng)三角協(xié)調(diào)機(jī)制及各流域內(nèi)各級(jí)河湖長(zhǎng)的職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，協(xié)調(diào)管理部負(fù)責(zé)統(tǒng)一指導(dǎo)，統(tǒng)籌長(zhǎng)三角水環(huán)境保護(hù)，制定重大規(guī)劃、政策，協(xié)調(diào)跨流域重大事項(xiàng)，督促檢查長(zhǎng)三角流域水量水質(zhì)情況。值得注意的是，長(zhǎng)三角流域協(xié)調(diào)機(jī)制并不取代河湖長(zhǎng)職責(zé)，只是根據(jù)中辦、國(guó)辦相關(guān)要求和指導(dǎo)意見(jiàn)，明確流域各地區(qū)部門(mén)職責(zé)，要求各級(jí)河湖長(zhǎng)負(fù)責(zé)自己流域內(nèi)的河湖保護(hù)工作，根據(jù)各自的職責(zé)權(quán)限。完成水資源保護(hù)、水污染治理、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)等工作，并加大執(zhí)法力度和監(jiān)管力度。近些年，長(zhǎng)三角地區(qū)三省一市完善了河湖長(zhǎng)制度，明確了流域內(nèi)各部門(mén)職責(zé)，建立五級(jí)河湖長(zhǎng)體系。要求各級(jí)河湖長(zhǎng)各行其是。履行好相關(guān)責(zé)任和義務(wù)。長(zhǎng)三角跨流域水污染治理的執(zhí)法策略目前，長(zhǎng)三角地區(qū)跨流域水污染法律治理的參與主體包括三省一市內(nèi)的這個(gè)涉水主體、行政部門(mén)、流域內(nèi)行政主管部門(mén)、環(huán)保行政主管部門(mén)等，其中，執(zhí)行主體是三省一市各級(jí)各部門(mén)。這樣一來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)跨流域水污染法律治理就能夠嚴(yán)格執(zhí)法，治理過(guò)程中，可以依法辦事，積累足夠多的經(jīng)驗(yàn)。只不過(guò)，相關(guān)部門(mén)的執(zhí)法仍舊存在一些局限性，尤其是相關(guān)部門(mén)沒(méi)有隸屬關(guān)系，導(dǎo)致執(zhí)法難以統(tǒng)一，各地區(qū)執(zhí)法面臨各種各樣的困難。比如說(shuō)，各地市級(jí)行政部門(mén)及基層行政部門(mén)發(fā)現(xiàn)水污染問(wèn)題或出現(xiàn)水事糾紛，往往選擇直接上報(bào)，以求上級(jí)部門(mén)進(jìn)行跨界協(xié)商，導(dǎo)致事態(tài)嚴(yán)重，被長(zhǎng)時(shí)間拖延；各地政府之間不能自覺(jué)協(xié)調(diào)環(huán)境戰(zhàn)略，建立區(qū)域一體環(huán)境戰(zhàn)略體系。據(jù)此看來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)跨流域水污染法律治理應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同層面的目標(biāo)來(lái)統(tǒng)一管理機(jī)制，劃清各級(jí)各地區(qū)行政部門(mén)之間的權(quán)責(zé)的同時(shí)，還要完善流域水污染信息共享機(jī)制。1.建立跨流域水污染治理統(tǒng)一管理機(jī)制流域環(huán)境具有整體不可分割性，跨流域水污染治理具有復(fù)雜性，而現(xiàn)行行政區(qū)劃具有明顯分割性，三者的矛盾糾葛決定了各級(jí)地方政府的單方面努力根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨流域水污染法律治理目標(biāo)?？缌饔蛩廴局卫硇枰獜亩喾矫嬷?，法律治理需要流域內(nèi)各級(jí)政府直接跨界合作，協(xié)同一致，共同規(guī)劃產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一水質(zhì)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，確定規(guī)范的污水處理舉措，在共同協(xié)商的基礎(chǔ)上同心協(xié)力解決水污染問(wèn)題。各級(jí)行政部門(mén)要有“無(wú)行政區(qū)域界限”水污染治理意識(shí)，共同建立跨流域水污染治理統(tǒng)一管理機(jī)制，從思想上、觀念上打破各自為政的思想束縛，從法律上加強(qiáng)立法，細(xì)化流域治理體系，增強(qiáng)行政區(qū)域之間的法律意識(shí)，真正達(dá)到跨流域水污染法律治理體系化的目的。2.建立跨流域水污染治理信息共享機(jī)制跨流域水污染法律治理涉及到整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)三省一市的行政區(qū)域，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、監(jiān)管力度都不一樣，相鄰區(qū)域的污染點(diǎn)源仍舊存在環(huán)境管理要求不一、信息不透明等情況。因此，建立跨流域水污染治理信息互通共享機(jī)制，可以讓三省一市各級(jí)行政部門(mén)互通長(zhǎng)三角流域上中下游水污染防治相關(guān)信息，主要包括4個(gè)方面：第一，共享水污染企業(yè)名稱(chēng)、布局、排放情況；第二，共享各級(jí)環(huán)保部門(mén)的水污染防治政策、進(jìn)程、效果、難題；第三，共享各行政部門(mén)關(guān)于水污染治理的法律法規(guī)的動(dòng)態(tài)信息，有某一方需要調(diào)閱資料的，應(yīng)當(dāng)積極配合；第四，共享各級(jí)政府增設(shè)水污染企業(yè)環(huán)評(píng)的信息。建立跨流域水污染治理信息共享機(jī)制，可以有多種形式，比如說(shuō)，各級(jí)政府或環(huán)保部門(mén)的雙邊（多邊）聯(lián)席會(huì)議制度和信息互通機(jī)制，前者可以交流經(jīng)驗(yàn)，后者可以多方面公布水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，跨流域行政區(qū)之間必須建立信息共享機(jī)制，一旦上中游發(fā)生大面積水污染或水質(zhì)明顯異常，就可以互通有無(wú)，避免重大水污染事件發(fā)生。3.建立跨流域水污染治理協(xié)商配合機(jī)制流域具有很強(qiáng)的整體性、關(guān)聯(lián)度，流域內(nèi)各因素相互影響、相互制約，人類(lèi)在上游活動(dòng)，必定會(huì)影響下游。在博弈論視角來(lái)看，同等個(gè)體之間的互動(dòng)情境是由沖突與合作構(gòu)成的，減少?zèng)_突而增加合作需要有效協(xié)商。所以，流域?qū)用姹仨毥⒖缌饔蛩廴局卫韰f(xié)商配合機(jī)制，設(shè)立管理委員會(huì)、防治管理局、防治專(zhuān)家委員會(huì)，將這種機(jī)制確定為決策、執(zhí)行、咨詢?nèi)齻€(gè)層次，其中，常設(shè)機(jī)構(gòu)是防治管理局，負(fù)責(zé)執(zhí)行決策并監(jiān)督，對(duì)委員會(huì)負(fù)責(zé)。給予該機(jī)構(gòu)獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算、行政執(zhí)法權(quán)，規(guī)定其不受地方政府干預(yù)，在流域內(nèi)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，代表流域執(zhí)行監(jiān)督計(jì)劃或決策任務(wù)，與其它兩個(gè)機(jī)構(gòu)共同配合。為保證協(xié)商配合機(jī)制代表的廣泛性，可以選取四個(gè)方面的代表共同組成委員會(huì)：第一，中央相關(guān)部委代表；第二，流域內(nèi)各省市政府或相關(guān)部門(mén)代表；第三，流域內(nèi)用水或排污單位代表；第四，專(zhuān)家代表。完善治理協(xié)商配合機(jī)制，確保管理體制可以從“決策、執(zhí)行、咨詢”等三個(gè)層次體現(xiàn)民主、科學(xué)原則，兼顧效率。避免原體制中的地方政府成為地方經(jīng)濟(jì)推動(dòng)者和水環(huán)境保護(hù)者，防治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生矛盾?？锤?/p>