城市管理學第一部分城市管理概論第二部分城鄉(xiāng)規(guī)劃管理（編制、審批、實施、監(jiān)督）與法規(guī)（法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、相關(guān)法律）第一章城市管理第一節(jié)城市管理概論一、城市管理的定義：城市管理就是城市管理主體作用于城市管理客體的過程。是指各種公共權(quán)力機關(guān)為了促進城市發(fā)展、解決城市問題、有效地管理城市公共事務、實現(xiàn)城市公共利益而進行的各種形式的公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估的過程，以及城市公民、利益群體等對公共政策的制定和執(zhí)行所產(chǎn)生的各種影響活動。其內(nèi)涵包括如下幾點：（1）城市管理的核心主體是公共權(quán)力機關(guān)在多元的城市管理主體中，執(zhí)掌城市公共權(quán)力的機關(guān)是各種管理主體的核心，它不僅包括城市政權(quán)機關(guān)，還包括執(zhí)政黨組織，其對城市公共問題的解決和城市公共政策的制定起著決定性的作用。（2）城市管理的主要手段和形式是各種公共政策公共政策是公共權(quán)力機關(guān)進行管理活動的主要手段和形式，是公共權(quán)力機關(guān)權(quán)力意志的體現(xiàn)，它表明了公共權(quán)力機關(guān)想干什么、為什么干、怎樣干、不想干什么、為什么不想干。（3）城市管理的目的是為了解決城市問題，實現(xiàn)城市中的公共利益處理各種城市問題、維護城市公共秩序是城市建設和發(fā)展的需要，是城市管理的基本職能。（4）城市管理是一個動態(tài)的發(fā)展過程為解決城市管理中的公共問題，城市管理主體所進行政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評估都是連續(xù)性的。隨著城市問題的發(fā)展變化，城市管理的內(nèi)容、手段也都在不斷變化。同時，城市管理過程也是城市管理主體之間、城市管理主體與客體之間相互影響的一個互動過程。二、城市管理的任務指城市管理所要處理的關(guān)系和解決的問題。包括:（1）編制并實施城市社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和城市總體規(guī)劃；（2）控制和調(diào)整城市發(fā)展方向、規(guī)模、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，力求實現(xiàn)物資、人口和生產(chǎn)的平衡；（3）綜合運用各種管理手段，組織并協(xié)調(diào)城市內(nèi)各部門之間的關(guān)系，組織并協(xié)調(diào)城市與外界的聯(lián)系，以維持城市正常的社會秩序、經(jīng)濟程序和政治秩序；（4）完善和發(fā)展城市基礎設施，加速城市現(xiàn)代化，為城市的生產(chǎn)和居民生活提供良好的投資環(huán)境和物質(zhì)條件；（5）充分發(fā)揮城市在組織社會化大生產(chǎn)網(wǎng)絡中的結(jié)節(jié)點的作用，努力提高城市經(jīng)濟效益；（6）處理城市與外界之間的政治、經(jīng)濟和文化關(guān)系。三、城市管理的原則1、以人為本的原則2、系統(tǒng)管理的原則（統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一投資、統(tǒng)一建設，統(tǒng)一管理）3、可持續(xù)發(fā)展原則4、因市制宜的原則5、保護生態(tài)平衡、合理利用資源的原則6、法制化原則7、合理控制城市規(guī)模的原則第二節(jié)城市管理的主要內(nèi)容一、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是組織編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃，并依法對城鄉(xiāng)土地的使用和各項建設的安排實施控制、引導和監(jiān)督的行政管理活動。它是指城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批和實施管理。即通過行政的、法制的、經(jīng)濟的和社會的管理手段，對城鄉(xiāng)土地的使用和各項建設活動進行控制、引導和監(jiān)督，使之納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的軌道，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間上協(xié)調(diào)、有序、可持續(xù)的發(fā)展。二、城市環(huán)境保護管理的主要制度與政策1．“預防為主、防治結(jié)合”2．“三同時”制度3．“環(huán)境影響評價”制度4．“誰污染，誰治理”制度5．“超標排污收費”制度6．“限期治理污染源”制度7．“城市環(huán)境綜合整治定量考核”制度8．“污染集中控制”措施9．“排污申報登記”和“排污許可證”制度三、現(xiàn)代城市經(jīng)濟管理的任務：1、制定和實施城市經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和計劃；2、不斷改革和完善城市經(jīng)濟管理體制；3、不斷調(diào)整和優(yōu)化城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；4、有效控制城市生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)模；5、加強對企業(yè)經(jīng)濟活動的間接管理；6、規(guī)劃、建設和管理好市政公用設施。四、市場失靈與政府調(diào)控1、市場失靈的涵義市場失靈，是指由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的市場機制在資源配置的某些領(lǐng)域運作不靈。它有狹義和廣義兩層涵義。狹義的市場失靈主要表現(xiàn)在對外部負經(jīng)濟效果、壟斷生產(chǎn)和經(jīng)營、公共物品的生產(chǎn)、不對等信息情況下的商品交易以及社會分配不均等問題的調(diào)節(jié)上運作不靈。廣義的市場失靈除此之外，還包括宏觀經(jīng)濟總量失衡導致的經(jīng)濟波動。2、造成市場失靈的主要原因有四個：（1）壟斷勢力的存在。在壟斷的市場上，供給并不由市場決定，壟斷企業(yè)可以控制產(chǎn)量，進而影響價格，當壟斷力量阻礙了競爭時，市場機制無法正常發(fā)揮作用，出現(xiàn)市場失靈；（2）外部性。外部性是指某種經(jīng)濟活動給予這項活動無關(guān)的第三方帶來的影響。一般說來，外部性尤其是無法明確產(chǎn)權(quán)的負的外部性，引起市場失靈；（3）公共物品。公共物品的非排他性和非競爭性特征，使市場調(diào)節(jié)無法提供充分的公共物品，導致市場配置資源無效率，引起市場失靈；（4）非對稱信息。完全市場的前提之一是完全公開和具備完全流動性的信息，當市場供求雙方對于交易的信息掌握程度不對稱時，交易行為就成為“非正?！保瑸榫S護正常的市場秩序，政府在這時有必要來保障弱勢一方的權(quán)益。3、政府應對市場失靈的宏觀調(diào)控（一）宏觀調(diào)控的概念宏觀調(diào)控是指政府運用各種經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段對國民經(jīng)濟發(fā)展進行調(diào)節(jié)和控制，以保持經(jīng)濟總量的基本平衡，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)政府的政策目標，推動社會全面進步的經(jīng)濟措施。所謂的宏觀調(diào)控是與市場經(jīng)濟相對應的。（二）宏觀調(diào)控的特征1、具有“公共物品”屬性；2、以“間接性”為主；3、以“經(jīng)濟性”為主；（三）宏觀調(diào)控的基本手段1、貨幣政策；2、財政政策財政政策是指政府通過對財政收入和支出總量的調(diào)節(jié)來影響總需求，使之與總供給相適應的經(jīng)濟政策。財政政策的目標是要實現(xiàn)充分就業(yè)、經(jīng)濟穩(wěn)定增長、物價穩(wěn)定，是社會和經(jīng)濟發(fā)展的綜合目標。貨幣政策是指一國中央銀行為實現(xiàn)一定宏觀經(jīng)濟目標而對貨幣供應量和信貸量進行調(diào)節(jié)與控制所采取的指導方針及相應的經(jīng)濟政策。其特點是通過利息率的中介，間接對宏觀經(jīng)濟發(fā)生作用。貨幣政策目標是貨幣政策所要達到的最終目標，一般是指經(jīng)濟發(fā)展的目標。如一定的經(jīng)濟增長率、通貨膨脹率、失業(yè)率和國際收支平衡等。貨幣政策由中央銀行代表中央政府通過銀行體系實施。貨幣政策主要有：信貸政策，存貸款基準利率、存款準備金率、貼息率政策，匯率政策等?？傊?，與銀行有關(guān)的政策屬于貨幣政策。第三節(jié)城市管理體制和城市管理模式一、城市管理體制一般認為，城市管理體制是指城市的組織形式、管理制度和管理方法的總稱，是整個國家管理體制的主要組成部分。具體地說，城市管理體制是一種由城市管理機構(gòu)的設置、管理權(quán)限的劃分、管理方式的確定以及管理機制的運用等綜合起來的一種比較穩(wěn)定的體系。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質(zhì)載體和保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的骨架支柱。主要包括：城市管理的機構(gòu)及其職能體制、領(lǐng)導體制、市區(qū)街道的層級管理體制等，其核心是各機構(gòu)間的職、權(quán)、責的配置問題。二、中國城市管理體制的基本特征1、全國城市的管理體制大體一致為了集中統(tǒng)一管理的需要，我們國家各地城市的管理體制比較統(tǒng)一，每級城市的權(quán)力分配、機構(gòu)設置和管理職能都極為相似。2、中共市委在城市管理體制中處于領(lǐng)導核心地位中國共產(chǎn)黨在全國的領(lǐng)導地位，決定了中共市委對城市的所有國家機構(gòu)擁有絕對領(lǐng)導權(quán)。其主要表現(xiàn)在：1）城市國家機構(gòu)工作中的重大問題一般都由中共市委及其常務委員會討論決定；2）中共市委依法確定城市國家機構(gòu)之間的職權(quán)劃分；3）中共市委向市人大及其常務委員會推薦城市的政府、法院和檢察院的領(lǐng)導干部候選人；4）市長一般兼任市委副書記，處于市委的領(lǐng)導之下，從組織上保證市政府貫徹執(zhí)行市委的決定；5）中共市委通過設在各部門的黨組，領(lǐng)導城市國家機構(gòu)的日常工作；6）中共市委的政法委員會領(lǐng)導城市的法院、檢察院、公安局和司法局的工作；7）中共市委通過在城市國家機構(gòu)工作的中共黨員，保證城市國家機構(gòu)工作人員與市委保持一致。3、市擁有對區(qū)、縣的領(lǐng)導權(quán)我國的直轄市和地級市可以設區(qū)、轄縣。市與區(qū)縣的關(guān)系是完全的上下級關(guān)系，其領(lǐng)導關(guān)系表現(xiàn)為：市委通過區(qū)、縣委領(lǐng)導區(qū)、縣國家機構(gòu)的工作；從城市國家機構(gòu)上下級關(guān)系看，市人民代表大會指導區(qū)、縣人民代表大會的工作，市政府領(lǐng)導區(qū)、縣政府的工作，市法院監(jiān)督區(qū)、縣法院的工作，市檢察院領(lǐng)導區(qū)、縣檢察院的工作。4、市人民代表大會及其常務委員會是城市的最高權(quán)力機關(guān)和決議機關(guān)我國城市的政府、法院和檢察院的首長都由市人民代表大會及其常務委員會選舉產(chǎn)生；城市的政府、法院和檢察院對市人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作；市人民代表大會及其常務委員會具有監(jiān)督市政府及市兩院的一系列權(quán)力。5、社會團體在城市管理體制中的參政作用不斷增強在城市管理體制中，工會、共青團、婦聯(lián)等社會團體是中共市委聯(lián)系市民的橋梁和紐帶，是在市人民代表大會中各自所聯(lián)系的群眾的代言者，也是帶領(lǐng)各自成員配合行政執(zhí)法和司法執(zhí)法的組織者。同時，我國的八個民主黨派，既不是執(zhí)政黨，也不是在野黨，而是參政黨，接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，主要發(fā)揮參政議政和民主監(jiān)督的作用，它們各代表一部分人民群眾的利益。隨著民主程度的進一步提高和市場經(jīng)濟的發(fā)展，人民的民主參與意識增強，各種社會團體在城市管理體制中的作用將會逐漸增大，社會團體將會通過多種形式進行利益表達，更多地參與宣傳和執(zhí)行城市國家機關(guān)所制定的公共政策。三、中國城市管理體制的改革第一，從單一體制到體制轉(zhuǎn)軌過程中的雙重經(jīng)濟職能。在傳統(tǒng)體制下，城市政府僅僅是中央政府計劃和政策的具體執(zhí)行者，城市政府沒有自身獨立的經(jīng)濟利益目標。隨著改革中各種“包干制”的推行，城市政府的權(quán)限得以擴大，追求區(qū)域利益最大化成為城市政府的管理目標之一。第二，在地方與中央的關(guān)系上從“聽命”轉(zhuǎn)向“博弈”。經(jīng)濟職能的雙重化使城市政府一改以往的聽命狀態(tài)，特別是漸進式改革模式下的有限政策供給，使城市政府變“坐而待命”為“主動請命”。城市政府作為區(qū)域經(jīng)濟主體的代言人不斷與中央政府進行“博弈”，城市政府的博弈能力成為一個城市經(jīng)濟發(fā)展能力的重要前提。第三，從對企業(yè)的被動管理到主動管理。城市政府要盡量增加自己的財政收入，企業(yè)的發(fā)展成為城市政府財力的保障，因此，政府就積極為企業(yè)保駕護航，必要時由政府出面代表企業(yè)參與市場競爭，甚至為企業(yè)貸款、開拓市場就成為過渡時期城市政府經(jīng)濟職能的主要內(nèi)容。第四，從政治型政府到市場型政府。傳統(tǒng)體制下政府的主要任務是在政治城市社會經(jīng)濟的發(fā)展由中央政府計劃和企業(yè)執(zhí)行，與居民福利相關(guān)的社會職能由單位和企業(yè)提供。隨著改革的進行，企業(yè)將以往承擔的社會福利負擔如就業(yè)、養(yǎng)老、生活保障等推向社會，在社會保障體制不完善的情況下，這些事情只能由政府承擔。因此，城市政府必須介入市場運行，擔負起推動本地經(jīng)濟發(fā)展的任務，才能有足夠的財政能力解決城市的某些問題。第五，從經(jīng)濟職能到社會服務職能的擴展。改革以來，城市政府面臨著更為復雜的城市社會問題，如城市公共物品的短缺、各種社會保障問題、城市空間擴展問題，城市政府幾乎需要承擔包括社會保障在內(nèi)的全部社會服務職能。四、城市管理模式與城市政府定位城市管理模式的變化都是與城市政府的定位和作用即職能轉(zhuǎn)變緊密相連的。在城市的發(fā)展過程中，城市政府的定位經(jīng)歷了三個階段，即官僚政府、企業(yè)化政府和服務型政府三個階段，與此對應的城市管理的模式也經(jīng)歷了三個階段，即城市管制模式、城市經(jīng)營模式和城市治理模式。（一）官僚模式與城市管制模式：在這種管理模式下，城市政府單獨承擔了城市公共服務的供應，其管制的手段主要是通過政府的行政命令來得以實現(xiàn)。這種模式以行政權(quán)力集中化、行政組織等級化、行政職能專門化和行政行為程序化為特點，自然形成了高度中央集權(quán)的城市管理模式，社會管理和經(jīng)濟發(fā)展權(quán)力都集中在政府，地方政府管理權(quán)集中在中央政府，通過審批制度，城市發(fā)展目標和策略的決策權(quán)掌握在中央政府手中，城市政府只是機械地執(zhí)行中央的計劃和政策。（二）企業(yè)化政府與經(jīng)營城市模式企業(yè)化政府是政府必須在市場導向的指導下，引進競爭機制，運用創(chuàng)新策略，有效運用資源，實現(xiàn)高績效的政府職能。其基本特征體現(xiàn)在重視成本效益關(guān)系，強調(diào)顧客導向、強調(diào)市場機制、裁量權(quán)的擴大等方面。在企業(yè)化政府下，城市管理中出現(xiàn)了新的管理模式，即經(jīng)營城市，主要集中在盤活土地存量，實現(xiàn)自然資本的增值；引進競爭機制，實現(xiàn)公用事業(yè)多元化經(jīng)營，做好城市延伸資本的開發(fā)，樹立城市良好形象。經(jīng)營城市可以用市場化機制運作資本，把公共設施由公共產(chǎn)品變成“城市商品”，凡是可以由市場來解決的，都可以發(fā)揮市場機制的作用，充分調(diào)動城市中多元主體的積極性。所謂城市經(jīng)營，就是以提高城市自身的價值和競爭力，促使城市進入可持續(xù)發(fā)展軌道，不斷滿足人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要為目的，而對城市中可以用來經(jīng)營的各種資本進行集聚、重組和市場營運的經(jīng)營管理活動。城市經(jīng)營的主體1．政府是城市經(jīng)營的主導2．企業(yè)是城市經(jīng)營的參與主體3．全體市民是經(jīng)營城市的決定力量城市經(jīng)營的客體1．城市有形資產(chǎn)：具有獨立物質(zhì)實體形態(tài)，看得見摸得著的資產(chǎn)。（1）城市土地。城市土地是一種自然生成資產(chǎn)，也是城市最廣泛、直接經(jīng)營的資產(chǎn)；（2）城市基礎設施和公用設施，如道路、橋梁、飛機場、火車及汽車站、地下管網(wǎng)等；（3）城市公共產(chǎn)品，如水、電、氣、熱、暖等（4）其他有形資產(chǎn)。如水體、礦產(chǎn)資源等。2．城市無形資產(chǎn)所謂無形資產(chǎn)，是指由特定主體控制的，不具有獨立物質(zhì)實體形態(tài)，而對生產(chǎn)經(jīng)營長期發(fā)揮作用并能帶來經(jīng)濟效益的經(jīng)濟資源。主要包括：（1）城市的性質(zhì)。如北京是我國的首都，大批的中央機關(guān)和國家機關(guān)集中于此，這就是一個無形的吸引力。（2）城市政府形象。包括政府良好的服務、高效的辦公運作以及政府的信譽等。（3）城市企業(yè)品牌。如：名牌企業(yè)、名牌產(chǎn)品。這實際上是一種企業(yè)無形資產(chǎn)帶來的城市無形資產(chǎn)。如北京的聯(lián)想帶來的影響，實際上也是北京的無形資產(chǎn)。（4）城市市民素質(zhì)。包括人才數(shù)量與質(zhì)量，市民的整體思想、文化等各方面的素質(zhì)。（5）城市招商引資方面的政策、法規(guī)完善程度及對投資者的吸引力。（6）城市的單位構(gòu)成。如北京的高校、科研單位集中本身也是一個無形資產(chǎn)。（三）服務型政府與城市治理模式服務型政府包括以人為本的服務理念、依法行政的服務準則、顧客導向的服務模式、績效評估的服務考核、過錯追究的服務責任。與此對應的城市治理模式是城市政府與非營利組織以及公民相互合作來促進城市發(fā)展的過程。它一方面強調(diào)政府職能的稀釋和政府組織的精干，要求城市政府轉(zhuǎn)變其職能定位和管理方式；另一方面，它強調(diào)城市利益相關(guān)者對城市發(fā)展的廣泛參與，以合力來促進城市的發(fā)展和城市競爭力的提高。城市治理是政府與市民社會、公共部門與私營機構(gòu)的互動過程。地方政府是城市治理的主角之一。城市治理注重的是過程，即城市地方當局協(xié)同私人利益集團力求實現(xiàn)集體目標的過程，并由政治、經(jīng)濟和社會價值體系共同塑造。在城市管制模式下，城市政府定位為整個城市的管制者，由政府作為公共服務的承擔者，從而導致了公共服務質(zhì)量不足和質(zhì)量低下等問題。在城市經(jīng)營模式下，城市政府定位為企業(yè)家，它與私營組織一起都成為公共服務的提供者，在提高了效率的同時卻也導致了不公正和不公平等問題。在城市治理模式下，政府的作用在于與私營組織及非營利組織一起，為城市所面臨的各種問題尋求解決辦法。其角色從控制者轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排者，使各方坐在一起，為促進公共問題的協(xié)商提供便利。城市治理的發(fā)展不僅增強了城市政府管理的有效性、責任性、透明性和回應性，而且提高了市民對城市發(fā)展的主動參與程度，形成了城市政府、非政府組織與市民共同關(guān)注、參與、促進城市發(fā)展的新機制。五、市場經(jīng)濟條件下城市政府的職能（一）現(xiàn)代城市政府職能的合理定位現(xiàn)存城市政府存在的諸多職能缺陷已經(jīng)不能適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，加之

我國是一個發(fā)展中大國，特殊的國情迫切要求城市政府必須對其管理城市的職能進行重新定位，從而實現(xiàn)職能有效和快速轉(zhuǎn)變。1、政治職能社會主義市場經(jīng)濟體制需要一個強有力的城市政府對市場失范和社會越軌行為進行有效控制，對不同社會階層和群體之間的利益矛盾進行協(xié)調(diào)，從而保持政治穩(wěn)定和社會安定，這就是政府政治職能的重要作用。在社會主義市場經(jīng)濟條件下城市政府的政治職能主要有以下幾個方面:（1）建立健全社會穩(wěn)定機制，維護城市正常秩序主要對各種利益群體的利益沖突加以控制、協(xié)調(diào)和緩解，把他們的政治要求和政治參與等可能釋放的政治能量納入到既定的政治規(guī)則和政治程序的可控范圍內(nèi)，最大限度地使各種利益群體暢快地表達自己的利益和要求。（2）加強法制建設,保障城市安全，打擊各種犯罪活動作為市場運轉(zhuǎn)秩序的司法保護者，政府應從原來對企業(yè)的微觀管理轉(zhuǎn)向社會公共管理，建立各項地方性經(jīng)濟法規(guī)，對城市經(jīng)濟活動進行管理，使其公平交易、公平競爭。同時要監(jiān)督商品和服務的質(zhì)量與合同信用，嚴厲打擊各種經(jīng)濟犯罪行為和刑事犯罪活動，保護人民生命和財產(chǎn)安全，創(chuàng)造良好的城市社區(qū)治安環(huán)境。（3）建立健全社會保障體系隨著我國的入世，經(jīng)濟的全球化，結(jié)構(gòu)性失業(yè)將明顯增多，同時我國正逐步步入老齡化社會，加之各種突發(fā)性疫病的出現(xiàn)及貧富差距的日益擴大，使得“失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟”等社保項目尤為重要。為了保證社會穩(wěn)定，保障公民的基本生活，必須建立必要的社會保障制度。因此必須從我國具體國情出發(fā)，堅持公平和效率兼顧的原則，建立健全社會保障制度。2、經(jīng)濟職能城市政府的主要經(jīng)濟職能應定位在它要彌補市場缺陷，熨平市場經(jīng)濟的波動，為市場機制充分發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾方面:1）行使宏觀調(diào)控，建立良好的投資環(huán)境，促進地方經(jīng)濟發(fā)展對于城市政府而言，宏觀調(diào)控主要體現(xiàn)在運用稅率和利率、進出口配額和價格補貼、審計和統(tǒng)計監(jiān)督、產(chǎn)業(yè)政策和各種經(jīng)濟杠桿和政策手段，支持或限制某些商品的生產(chǎn)流通、某些行業(yè)的發(fā)展和資源的利用，以促進宏觀經(jīng)濟運行的穩(wěn)定和增長。2）科學界定產(chǎn)權(quán)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向。要按照產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的要求，對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革，使企業(yè)成為適應市場的法人實體和競爭主體。這是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的中心環(huán)節(jié)，也是當前城市政府最重要的一項經(jīng)濟職能。3）培育發(fā)展市場體系第一，大力培育和發(fā)展各類市場。大力加強要素市場建設，深化金融、科技、勞動、住房體制改革，同時對技術(shù)市場、信息市場、產(chǎn)權(quán)交易市場應促進其健康發(fā)展。第二，進一步深化價格改革，重點理順價格關(guān)系，建立合理的價格形成機制，為市場發(fā)育創(chuàng)造條件。第三，打破地區(qū)封鎖，逐步建立全國統(tǒng)一市場，同時積極開拓國際市場。第四，搞好與市場體系相配套的一系列改革，為市場體系的充分發(fā)展與完善提供條件。4）公共產(chǎn)品的提供者和消費者因公共產(chǎn)品具有“非排它性”和“非競爭性”，因此，公共物品應主要由城市政府來提供。通常政府提供公共物品有兩種基本方式：政府直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)。一般而言，純公共物品和自然壟斷性很高的準公共物品應該采取由政府直接生產(chǎn)的方式來提供，如保健事業(yè)、醫(yī)院、圖書館、中小學教育等；對于一些基礎設施行業(yè)，如道路、郵電等則可以采取城市間接進行生產(chǎn)的方式來提供，如采取政府授權(quán)經(jīng)營、政府參股、政府與私人企業(yè)簽訂合同等方式，則會進一步提高資源的利用效率。同時政府也運用財政支出中的公共行政、公共安全、公共建設和公共福利等經(jīng)費直接采購和耗用各種物品和勞務以實施政府各項職能。3、社會職能城市政府應該集中力量做好城市的規(guī)劃、建設和管理，加強各種公用設施的建設，進行環(huán)境的綜合整治，指導和促進企業(yè)的專業(yè)化協(xié)作、改組聯(lián)合、技術(shù)改造和經(jīng)營管理現(xiàn)代化，指導和促進物資和商品的合理流通，搞好文教、衛(wèi)生、社會福利事業(yè)和各項服務事業(yè)，促進精神文明的建設和良好的社會風氣，搞好社會治安。具體而言表現(xiàn)在：1）加強城市建設的目標規(guī)劃和基礎設施的建設及生態(tài)環(huán)境的綜合整治第一，在城市布局上走以大城市為主導、大中小城市和小城鎮(zhèn)全面發(fā)展的道路，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)較為完備的城市體系。第二，在城市建設目標規(guī)劃上，要近期、中期、長期目標相結(jié)合，實施城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。第三，在城市管理上，城市政府作為外部經(jīng)濟的維護者，必然具有承擔基礎設施和產(chǎn)業(yè)建設的職能。第四，保護城市地區(qū)的公共資源和自然資源及生態(tài)環(huán)境。2）加大對公共衛(wèi)生的投入，積極推進醫(yī)療衛(wèi)生改革第一，深化改革醫(yī)療管理體制和內(nèi)部運行機制，打破醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)長期以來“吃大鍋飯”的格局，調(diào)動廣大醫(yī)務工作者的積極性，解決就醫(yī)難、住院難等問題；第二，理順醫(yī)療服務與藥品的價格，整頓清理藥品市場和衛(wèi)生服務市場混亂現(xiàn)象；第三，增加衛(wèi)生經(jīng)費投入，為患者提供優(yōu)良的醫(yī)療設備與就醫(yī)環(huán)境和方便、熱忱的醫(yī)療服務；第四，加快醫(yī)療保險保障制度改革，以醫(yī)療保險保障制度取代公費醫(yī)療保障制度和勞保醫(yī)療制度，提高醫(yī)療保障制度的覆蓋面，實現(xiàn)全體公民的基本醫(yī)療保障。3）積極開展群眾性體育活動，增強人們的身體素質(zhì)面對當今社會各種疾病的突發(fā)性和不確定性，政府理應增加居民的體育鍛煉場所和體育設施的建設；引導公民開展健康的健身娛樂活動，嚴厲打擊各種封建迷信和邪教活動。4.運行職能運行職能是城市政府的管理職能在管理和技術(shù)層面的具體體現(xiàn)，就我國來說，城市政府的運行職能主要由計劃、組織、控制三個方面組成。(1)計劃職能計劃職能是城市政府和其他管理機構(gòu)的首要職能。它包括兩方面的含義：一是制定目標及行動方案；二是在具體的法律法規(guī)范圍內(nèi)，制定系統(tǒng)的工作程序。(2)組織職能這是指城市政府根據(jù)行政計劃的各項目標和要求，建立組織機構(gòu)，配備相應人員，確立職權(quán)、職位、職責關(guān)系，將行政組織內(nèi)部各要素組成有機整體，實現(xiàn)各種資源的最佳配合的職能。(3)控制職能控制職能是城市政府在調(diào)節(jié)行政行為，并使之與既定目標相符合過程中所發(fā)展的作用。它要解決的是如何把具體運作和最終目標聯(lián)系起來的問題，它貫穿于整個城市管理過程，依據(jù)城市發(fā)展的總體目標對城市管理者和操作者的行為進行指導、修正。（二）現(xiàn)代城市政府職能的轉(zhuǎn)變新形勢下，城市政府的職能要實現(xiàn)五個方面的轉(zhuǎn)變：①從經(jīng)濟主導型轉(zhuǎn)向社會主導型；②從行政主導型轉(zhuǎn)身法治主導型；③從直接控制型轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)服務型；④從垂直化管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡化管理；⑤從追求發(fā)展速度轉(zhuǎn)向追求發(fā)展質(zhì)量?？梢?，在今后的城市政府職能轉(zhuǎn)變過程中，中國政府在大體職能框架確定的前提條件下，重點是從投資型的經(jīng)濟發(fā)展型政府走向公共服務型的經(jīng)濟促進型政府，政府的主要工作不是通過直接投資來發(fā)展經(jīng)濟，而是通過提供公共服務、改善公共管理、解決公共問題、制定公共政策來為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展提供服務。第二章城鄉(xiāng)規(guī)劃管理第一節(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是指城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織編制、審批、實施和監(jiān)督檢查管理，是城鄉(xiāng)政府通過行政的、法制的、經(jīng)濟的和社會的管理手段，對城鄉(xiāng)土地的使用和各項建設活動進行控制、引導和監(jiān)督，使之納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的軌道，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會和環(huán)境在城鄉(xiāng)空間上協(xié)調(diào)、有序、可持續(xù)發(fā)展，是城市政府的一種行政管理。一、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的基本特征與原則（一）基本特征：1、引導與控制性城鄉(xiāng)規(guī)劃是城市政府管理城市的依據(jù)，對城市土地利用和建設活動起到引導作用，同時對城市建設行為采取有效的控制措施，保障城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。2、宏觀和微觀管理特性城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目的是制定合理、科學的城鄉(xiāng)規(guī)劃，并保障予以實施。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的對象，有時面向的是城鄉(xiāng)范圍內(nèi)的行政區(qū)域，有時面對的是具體的規(guī)劃項目或建設工程，貫穿了宏觀的和微觀的物件。處理宏觀問題時，要把城市的發(fā)展放到整個經(jīng)濟和社會發(fā)展的大范圍內(nèi)分析，加強區(qū)域意識、系統(tǒng)意識。處理微觀對象時，必須把規(guī)劃項目或建設工程放在城鄉(xiāng)的行政范圍內(nèi)考察，合理布局，綜合配套，相互協(xié)調(diào)，避免就事論事地處理問題。3、專業(yè)性和綜合性城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是一項專業(yè)很強的行政管理，有其特定的職能和管理內(nèi)容。在實際管理中包涵著許多實際的綜合性問題，一項具體詳盡的城鄉(xiāng)規(guī)劃，涉及到方方面面的內(nèi)容，一項建設工程設計方案除了涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求外，因其區(qū)位和性質(zhì)還會涉及環(huán)境保護、環(huán)境衛(wèi)生、衛(wèi)生防疫、綠化、國防、人防、消防、氣象等管理的要求，這就要求規(guī)劃管理部門作為一個綜合部門來進行系統(tǒng)分析，綜合平衡，協(xié)調(diào)各種關(guān)系利益和問題。4、階段性和連續(xù)性城鄉(xiāng)的發(fā)展具有階段性和連續(xù)性，在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中體現(xiàn)城市布局結(jié)構(gòu)和形態(tài)變化的城鄉(xiāng)規(guī)劃也同樣具有連續(xù)性和階段性。城鄉(xiāng)政府將對在一定歷史條件下審批的城鄉(xiāng)規(guī)劃項目或建設用地和建設工程也將隨著時間的推移和數(shù)量的積累也將進行連續(xù)和階段性管理。5、服務性與制約性城鄉(xiāng)規(guī)劃管理作為一項城鄉(xiāng)政府行政職能，其管理目標是為城鄉(xiāng)建設和城鄉(xiāng)居民服務，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，所以城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的根本目標是為城市建設和公眾利益服務。同時，城市發(fā)展總要受到土地、基礎設施供應、環(huán)境容量等因素的制約，在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)各項建設的比例問題及建設問題也需要協(xié)調(diào)，這就要求城鄉(xiāng)規(guī)劃管理既要為之服務，又要受到制約，制約也是為了更好地服務。所以在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理活動中要求政務公開，提倡公眾參與，接受公眾監(jiān)督，維護人民群眾的利益；在管理中，要正確處理服務與制約的關(guān)系，強調(diào)“服務當頭，管在其中”。二、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應遵循的原則1、依法行政的原則依法行政是完善社會主義民主制度，保障人民參與管理權(quán)利的需要；是改善和加強黨對政府工作的領(lǐng)導和履行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能的需要。2、系統(tǒng)管理的原則系統(tǒng)管理要求強調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的整體效應、管理系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)性、管理系統(tǒng)對外界環(huán)境的適應性和建立城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的信息反饋網(wǎng)絡。3、集中統(tǒng)一管理的原則城鄉(xiāng)人民政府為了指導城鄉(xiāng)合理發(fā)展，正確處理局部利益與整體利益及近期建設與遠景發(fā)展、城鄉(xiāng)建設與保護耕地、現(xiàn)代化建設與歷史文化遺產(chǎn)保護的關(guān)系，切實發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對城鄉(xiāng)土地和空間資源的調(diào)控作用，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須由城鄉(xiāng)人民政府實行城鄉(xiāng)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。4、政務公開的原則政務公開是各地城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門推進依法行政的一項改革措施，主要是將辦事依據(jù)、辦事程序、辦事機構(gòu)和人員、辦事結(jié)果、辦事紀律和投訴渠道等“五公開”，并以公告的形式公布。同時逐步完善崗位責任制、行政執(zhí)法責任制、管理審批程序、聘請社會監(jiān)督員、建立考核制度，使政務公開不斷深入、完善。另外，公眾參與也是政務公開的一個重要方面。三、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的內(nèi)容城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主要內(nèi)容就是規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各項建設活動，它貫穿于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的始終。具體包括四個方面：1、城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制是城鄉(xiāng)人民政府為實現(xiàn)一定時期經(jīng)濟、社會發(fā)展目標，為市民創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境，依法組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政管理行為。（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制應體現(xiàn)政府和公眾的要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定是政府的一項行政職能，其目的是為了適應城鄉(xiāng)未來社會、經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，為了實現(xiàn)政府關(guān)于經(jīng)濟、社會的階段性和長遠目標，為了保障社會公眾利益，促進城鄉(xiāng)各項建設的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制應體現(xiàn)政府和公眾的要求。（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制是一個有機的組織過程。城鄉(xiāng)規(guī)劃作為城鄉(xiāng)人民政府調(diào)控城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的重要手段，其內(nèi)容必須體現(xiàn)公正、效率和民主的原則。在城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制和審批過程中不僅需要深入調(diào)查、綜合分析，還需要廣泛聽取各方面意見，協(xié)調(diào)有關(guān)矛盾，深入修改方案，正確把握城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的內(nèi)容，使其符合科學、合理、合法的要求。這就要求管理工作從提出編制要求、預審方案、協(xié)調(diào)矛盾、專家論證、公眾參與到上報審批，滲透于全過程中。（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃編制是一個動態(tài)的連續(xù)過程。城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)批準必須保持相對穩(wěn)定，任何單位和個人不得隨意修改，方能發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對城鄉(xiāng)發(fā)展和建設的指導作用。但是隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會的發(fā)展，經(jīng)過一定時期之后，原有城鄉(xiāng)規(guī)劃的某些內(nèi)容已經(jīng)不能適應城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，則需要根據(jù)新的情況對原有城鄉(xiāng)規(guī)劃按照法定程序進行調(diào)整和修改。因此，反映在城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制管理中呈相對穩(wěn)定和動態(tài)連續(xù)狀態(tài)的特點。2、依法審批城鄉(xiāng)規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃審批是城鄉(xiāng)人民政府為保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性、合理性而進行的審批管理工作，審批工作應體現(xiàn)法制化、民主化、科學化的管理理念。（1）推進城鄉(xiāng)規(guī)劃審批的法制化城鄉(xiāng)規(guī)劃審批是一項準立法行為，規(guī)劃一經(jīng)批準，就成為城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設的依據(jù)。因此在審批過程中必須嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合地方實際情況，依法審批城鄉(xiāng)規(guī)劃。真正做到有法必依，有章可循，既要遵守實體法，同時還應遵守程序法，保證規(guī)劃審批在法治的約束與指導下進行。（2）推進城鄉(xiāng)規(guī)劃審批的民主化城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設的好壞與廣大民眾切身利益休戚相關(guān)，應讓更多的民眾了解城鄉(xiāng)規(guī)劃，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中更多地融入社會公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃的建議。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃審批需通過“公眾參與”體現(xiàn)社會公眾的意愿，在城鄉(xiāng)規(guī)劃審批管理實踐中不斷推進城鄉(xiāng)規(guī)劃審批工作的民主化進程。（3）推進城鄉(xiāng)規(guī)劃審批的科學化城鄉(xiāng)規(guī)劃審批實質(zhì)是一項決策活動，在決策過程中既要在法治的框架下進行，還需要吸取民眾的良好建議，更應保證決策過程本身的科學性。在審批過程中，規(guī)劃行政管理部門應不斷改進決策方法與管理機制，充分發(fā)揮社會專家這一智囊系統(tǒng)的專業(yè)優(yōu)勢，做到不盲目，不偏聽，不唯領(lǐng)導意志是從，真正做到科學決策。3、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理的目的就是實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，實施城鄉(xiāng)規(guī)劃就是為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的未來發(fā)展目標，諸如城鄉(xiāng)性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向、布局結(jié)構(gòu)、景觀環(huán)境、道路系統(tǒng)、市政設施等一系列目標變?yōu)楝F(xiàn)實。在我國當前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理程序中，城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理主要包括建設項目選址管理、建設項目用地規(guī)劃管理、建設工程規(guī)劃管理等內(nèi)容。（1）建設項目選址規(guī)劃管理為了保障建設項目的選址和布局與城鄉(xiāng)規(guī)劃密切結(jié)合，科學合理，并提高綜合效益，需要對建設項目進行選址管理。建設項目選址管理是實施規(guī)劃的第一步，其工作成效的好壞直接關(guān)系到項目的落實情況，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的落實情況。因此，各級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門應高度重視，從選址要求、內(nèi)容及程序等出發(fā)，做好建設項目選址意見書的核發(fā)工作。（建設單位或個人在建設前都要向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設用地選址的書面申請，并附以國家或地方批準建設項目的計劃文件和有關(guān)資料，由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在一定期限內(nèi)作出選址批復并提出規(guī)劃設計要求。）（2）建設項目用地規(guī)劃管理為了提高土地利用率，加快城鄉(xiāng)建設步伐，節(jié)約合理地利用城鄉(xiāng)建設用地，確保城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的實施，促進經(jīng)濟發(fā)展。規(guī)劃行政主管部門應與土地管理部門緊密協(xié)調(diào)，做好建設項目用地規(guī)劃管理工作，明確土地使用用途、性質(zhì)、建設強度及環(huán)境規(guī)劃等內(nèi)容的控制工作，并按規(guī)定核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證。（建設單位或個人根據(jù)城市規(guī)劃部門提出的規(guī)劃設計要求，提交初步設計方案，由規(guī)劃部門根據(jù)規(guī)劃要求征求各方意見后，對方案中用地的位置和界限進行審定，建設單位或個人方可辦理用地規(guī)劃許可證手續(xù)和開始設計施工圖。）（3）建設工程規(guī)劃許可證建設工程規(guī)劃管理是在建設用地規(guī)劃管理的指導下，進一步對建設項目的落實，主要包括建筑工程、市政交通工程、工程管線規(guī)劃以及村鎮(zhèn)建設工程的規(guī)劃管理。詳細規(guī)定用地性質(zhì)、建設標準等內(nèi)容，并按規(guī)定核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證?？傊?，城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理的對象是城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各項建設用地和建設活動。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的要求，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施，使城鄉(xiāng)的各項功能不斷優(yōu)化、協(xié)調(diào)，最終與經(jīng)濟和社會的發(fā)展相適應，為人們營造良好的城鄉(xiāng)生活、工作環(huán)境。4、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督與檢查城鄉(xiāng)規(guī)劃行政監(jiān)督檢查，是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，直接對行政相對人在建設使用土地和建設活動中行使權(quán)利和履行義務的情況，進行監(jiān)督檢查或作出影響其權(quán)利、義務的處理的具體行政行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督與檢查是一項項目批后的規(guī)劃管理，其行使的目的是保證建設項目能按照審批的方案進行建設，從而保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利實施。（城市規(guī)劃部門有權(quán)對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設用地、建設工程是否符合規(guī)劃要求進行檢查，發(fā)現(xiàn)違反的，須責令建設單位和個人切實加以糾正；另外，沿道路建造的建筑工程，建設單位和個人應向城市規(guī)劃部門申請建立道路規(guī)劃紅線的界樁；經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)有違章建筑，要堅決拆除，嚴肅處理；城市規(guī)劃部門可以參加城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)重要工程的竣工驗收；對于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設工程，建設單位和個人應當在竣工驗收后半年內(nèi)，向城市規(guī)劃部門報送竣工資料。）第二節(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理系統(tǒng)一、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理系統(tǒng)如果把城鄉(xiāng)規(guī)劃管理作為一個系統(tǒng)來分析，城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織編制與審批管理就是決策系統(tǒng)，實施管理則是執(zhí)行系統(tǒng)，監(jiān)督檢查則是反饋系統(tǒng)，三者構(gòu)成城鄉(xiāng)規(guī)劃管理封閉的大系統(tǒng)。為了保證這個大系統(tǒng)的順利運行，還需要有城鄉(xiāng)規(guī)劃法律規(guī)范加以保障，即保障系統(tǒng)。1、決策系統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制和審批管理可以被看作是規(guī)劃管理決策工作，主要負責制定城鄉(xiāng)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和審批必須是連續(xù)的過程，組織編制管理是制定城鄉(xiāng)規(guī)劃的前期管理工作，審批管理是后期管理工作。為了保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制質(zhì)量，還需要對城鄉(xiāng)規(guī)劃設計單位進行資質(zhì)管理工作。這三者是互相聯(lián)系的。2、執(zhí)行系統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理可以被看作是規(guī)劃執(zhí)行工作。主要包括對城鄉(xiāng)用地、建設工程和村鎮(zhèn)建設工程進行建設項目選址、建設用地、建設工程規(guī)劃管理，即“一書三證”（《建設用地規(guī)劃許可證》、《建設工程規(guī)劃許可證》、《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》和《建設項目選址意見書》）管理工作。實施系統(tǒng)是落實決策系統(tǒng)指令的具體工作環(huán)節(jié)，直接影響到城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體落實。3、反饋系統(tǒng)就是城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查管理反饋工作，主要負責建設工程規(guī)劃批后管理和查處違法用地、違法建設等管理工作。它的工作任務不僅是就事論事的檢查處理，還需要將檢查中發(fā)現(xiàn)的問題向決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)反饋。反饋系統(tǒng)的存在是由于城鄉(xiāng)建設本身是一項存在諸多可變因素的動態(tài)活動，行政管理機構(gòu)必須及時掌握各類信息以保障建設活動的合法性。4、保障系統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理系統(tǒng)運行保障條件很多，諸如組織、人員、體制、法制等。其中法制保障尤其重要，城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)、相關(guān)法律法規(guī)、行政規(guī)章的制定與實施是法制保障的基礎。上述四個系統(tǒng)互相聯(lián)系、互相影響，形成一種網(wǎng)絡狀態(tài)。二、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理系統(tǒng)運行機制城鄉(xiāng)規(guī)劃管理既是一個動態(tài)的過程，又是一項綜合性很強的工作。在管理過程中，如何能良性運轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)操作、正確決策，將影響到管理效能的發(fā)揮和管理目標的實現(xiàn)，需要一定的運行機制來保障。運行機制反映了城鄉(xiāng)系統(tǒng)內(nèi)部以及城鄉(xiāng)規(guī)劃管理系統(tǒng)與外部系統(tǒng)的關(guān)系。1、協(xié)同機制為實現(xiàn)城鄉(xiāng)長遠發(fā)展目標，在實施過程中需要各個部門共同行動，各部門之間良好的協(xié)作對保證建設項目符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求起著關(guān)鍵作用。完善協(xié)同機制應重點解決好以下幾個方面的協(xié)同管理：（1）城鄉(xiāng)與地區(qū)之間的協(xié)同。資源能源配置、交通系統(tǒng)、水運和水利系統(tǒng)，涉及相關(guān)城鄉(xiāng)與地區(qū)之間的協(xié)調(diào)。（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的協(xié)同。城鄉(xiāng)規(guī)劃要與國民經(jīng)濟和社會民展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，后者是前者的編制依據(jù)之一。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃應考慮城鄉(xiāng)現(xiàn)狀和發(fā)展條件以及規(guī)劃對城鄉(xiāng)發(fā)展要素的統(tǒng)籌安排。對城鄉(xiāng)布局有重大影響的建設項目和重復建設項目計劃部門應加強綜合協(xié)調(diào)，從經(jīng)濟、社會發(fā)展需要和城鄉(xiāng)規(guī)劃要求等方面進行評估，協(xié)同做好項目規(guī)劃選址論證。（3）規(guī)劃與土地部門的協(xié)同。城鄉(xiāng)土地利用是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的核心。城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法的施行，明確了二者的關(guān)系。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地應當符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。（4）規(guī)劃與建設的協(xié)同。城鄉(xiāng)建設是城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體化，建設管理是實施城鄉(xiāng)規(guī)劃的保障。規(guī)劃管理要增強為建設服務的意識，建設管理要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的觀念，兩者不可偏廢。（5）規(guī)劃與其他專業(yè)部門的協(xié)同。城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與實施管理涉及到諸如環(huán)境保護、消防、衛(wèi)生防疫、園林綠化、道路、交通、河港、鐵路、航空、人防、防汛、氣象、軍事、國家安全、文物保護、測量標志、農(nóng)田水利等相關(guān)管理部門。征求相關(guān)管理部門的意見，相互協(xié)調(diào)，加強行政溝通十分重要。2、調(diào)控機制為保證城鄉(xiāng)規(guī)劃管理系統(tǒng)的運行協(xié)調(diào)、有序和高效，需要從三個方面加強控制：第一是系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)控，即機關(guān)內(nèi)部管理、制度建設、隊伍建設等；第二是外部系統(tǒng)對管理系統(tǒng)的，即行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督；第三是管理系統(tǒng)對管理對象的調(diào)控，即具體的規(guī)劃管理活動。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理控制是保證城鄉(xiāng)規(guī)劃管理達到預期管理目標的重要手段之一。（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理調(diào)控的作用。主要有三個方面：第一，對規(guī)劃編制和實施的指導作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制既需要規(guī)劃設計人員的自覺行動，也需要規(guī)劃管理部門的指導和調(diào)控。城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施，大到總體規(guī)劃，小到建設項目的規(guī)劃審批，需要規(guī)劃管理部門的監(jiān)督、協(xié)調(diào)。第二，對規(guī)劃的彌補作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制成果是否符合法規(guī)要求，建設工程的安排是否符合規(guī)劃要求，都不能在規(guī)劃編制文件、圖紙和工程設計施工圖全部完成再審查，必須在規(guī)劃中間成果階段和設計方案階段預先審查，發(fā)現(xiàn)問題，及時修正。第三，對規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查，保證其按規(guī)劃管理要求執(zhí)行。（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理調(diào)控的類型。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理控制類型可分為三類：第一，微觀控制，即對某一個建設工程項目的調(diào)控，如建設工程規(guī)劃許可證的審批。主要控制其建筑性質(zhì)、空間尺寸、空間關(guān)系、有關(guān)規(guī)劃指標，建筑色彩、造型的環(huán)境要求等。第二，中觀控制，即對地區(qū)詳細規(guī)劃的審批和成片開發(fā)建設規(guī)劃管理的調(diào)控。主要控制其用地性質(zhì)、空間布局結(jié)構(gòu)、規(guī)劃技術(shù)指標、環(huán)境設計、街道景觀等。第三，宏觀控制，即對城市總體規(guī)劃的實施情況，在比較大的地域范圍，跟蹤監(jiān)控，并予以評價，提出建議或制定相應的方針政策，供城市政府決策，保證城市總體規(guī)劃的實施。3、反饋機制城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制、審批、實施管理到監(jiān)督檢查是一個單循環(huán)的系統(tǒng)，必須建立反饋機制，才能不斷提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平。建立、健全反饋機制包括建立城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督檢查---實施管理----規(guī)劃審批----規(guī)劃編制各個環(huán)節(jié)的反饋機制。加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施情況的快速反應能力、綜合分析能力和處理問題能力，提高規(guī)劃管理決策綜合能力。第三節(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理決策城鄉(xiāng)規(guī)劃管理決策是城鄉(xiāng)政府和城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃目標而對未來一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)建設活動的方向、項目及方式的選擇或調(diào)整過程。隨著社會經(jīng)濟和科技的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)決策已不能滿足現(xiàn)代決策的需要。為了提高決策的效率，有必要進行決策的優(yōu)化。主要從三個方面進行。一要優(yōu)化決策結(jié)構(gòu)，主要由信息系統(tǒng)、智囊系統(tǒng)和決策系統(tǒng)組成。二要提高決策技術(shù)，通過硬技術(shù)和軟技術(shù)兩條途徑進行。三要保證決策的科學化、民主化與法制化。一、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理決策的原則1、合法性原則。其含義有二：一是必須遵循法定程序進行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理決策；二是規(guī)劃管理必須依法決策，決策結(jié)果必須符合〈城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉、相關(guān)法等有關(guān)法律規(guī)范和行政規(guī)章制度。2、現(xiàn)實性原則。規(guī)劃管理決策是為了指導實踐，因此決策結(jié)果必須具有操作性。任何一個決策，必須因地制宜，如果脫離實際，就不可能切實可行。3、連續(xù)性原則。城鄉(xiāng)建設是一項長期的工作，規(guī)劃管理決策應保持一定的連續(xù)性，決策不能朝令夕改，更不能出爾反爾。4、民主性原則。其含義有二：一是規(guī)劃管理決策最終目標應當體現(xiàn)公眾的利益，二是規(guī)劃管理決策過程中重視公眾參與，從規(guī)劃編制到實施應當盡可能廣泛聽取公眾意見。5、效率性原則。規(guī)劃管理決策必須在保證決策程序和質(zhì)量的基礎上講求效率，以適應城鄉(xiāng)城市快速發(fā)展的要求。不能議而不決，決而不行。行政訴訟和行政復議的區(qū)別在哪里？公民、法人或其他組織對行政機關(guān)的具體行政行為不服，可以先向上一級行政機關(guān)或者法律法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟。聯(lián)系：行政訴訟和行政復議對公民、法人和其他組織而言是兩個并行的法律救濟制度，都有對其合法權(quán)益保護的救濟功能。但兩者有著區(qū)別。區(qū)別；行政復議是行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制度，是在行政訴訟之前進行的，是一種行政救濟。而行政訴訟是司法救濟，由人民法院作出訴訟裁決，是最終的解決辦法。兩者比較而言，第一，在效力上看，行政訴訟優(yōu)于行政復議。行政復議機關(guān)根據(jù)行政復議申請人的申請對具體行政行為進行審查，行使的只是行政復議權(quán)，而不能替代司法機關(guān)對行政爭議行使高效力的司法裁決；第二，依賴行政復議機關(guān)處理行政爭議，存在其自身難以完全克服的不足。因為行政復議機關(guān)和被申請人都是行政機關(guān)，容易陷入先入為主的境地，從而影響對事實的正確判斷和對法律法規(guī)的正確理解。在某種情況下，行政機關(guān)由于與被申請人存在密切關(guān)系，或者因行政爭議本身存在牽連關(guān)系，出于包庇牽就被申請人的錯誤思想出發(fā)，可能出現(xiàn)有錯不糾的現(xiàn)象。因此，規(guī)定行政復議決定原則上要接受人民法院的司法審查，這體現(xiàn)了法律對保護復議申請人訴訟權(quán)的價值取向，也體現(xiàn)國家重視權(quán)力之間的制約機制，將行政權(quán)充分置于司法監(jiān)督之下，有利于促使行政復議機關(guān)依法公正處理行政復議案件，也有利于監(jiān)督被申請人依法行政職權(quán)。二、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政的含義城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政就是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門及其管理者行使行政管理權(quán)力，管理城鄉(xiāng)規(guī)劃事務，必須有法律授權(quán)并根據(jù)法律規(guī)范進行。具體來說就是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法對城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批、實施和監(jiān)督檢查行使行政權(quán)，綜合指導和安排城鄉(xiāng)各項建設用地和建設工程活動，并對全過程實施監(jiān)督檢查的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政要求規(guī)劃管理人員必須有效制約和合理運用行政權(quán)力嚴格按照法律的規(guī)定，在法定的職權(quán)范圍內(nèi)，充分行使規(guī)劃管理國家和社會事務的行政職能。作用：城鄉(xiāng)規(guī)劃管理依法行政賦予了城鄉(xiāng)規(guī)劃一定的法律效力，保證了城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利實施，創(chuàng)造并理順了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的內(nèi)、外部關(guān)系條件，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建立的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的基本手段和保障。包涵三個方面：1、行使行政權(quán)力的主體必須合法城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政要求行使規(guī)劃編制權(quán)、審批權(quán)、違法處理權(quán)的機關(guān)必須符合法律規(guī)定的主體地位、資格和組織條件。2、行政權(quán)力的取得和行使必須合法依法行政要求行政權(quán)力的取得必須有法律依據(jù)，同時，規(guī)劃管理權(quán)的行使必須符合法律法規(guī)的規(guī)定，必須在法定的權(quán)限范圍人活動。3、行使行政權(quán)力必須承擔相應的責任，做到權(quán)責統(tǒng)一。依法行政要求行政主體享有行政權(quán)力的同時，必須承擔相應的義務和責任，如果放棄就是失職，必須追究法律責任。（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政的原則和要求依法行政必須做到合法行政。行政機關(guān)實施行政管理，應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。依法行政必須做到合理行政。行政機關(guān)實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應當符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應當避免采用損害當事人利益的方式。依法行政必須做到程序正當。行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。行政機關(guān)工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應當回避。依法行政必須做到高效便民。行政機關(guān)實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務，方便公民、法人和其他組織。依法行政必須做到誠實守信。行政機關(guān)公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償。依法行政必須做到權(quán)責統(tǒng)一。行政機關(guān)依法履行經(jīng)濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規(guī)賦予其相應的執(zhí)法手段。行政機關(guān)違法或者不當行使職權(quán)，應當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權(quán)力和責任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。第三章城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制與審批管理一、城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織編制管理城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制管理是指依據(jù)有關(guān)的法律、法規(guī)和方針政策，明確城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制的主體，規(guī)定規(guī)劃編制的內(nèi)容要求，設定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的上報程序，從而保證城鄉(xiāng)規(guī)劃依法編制。二、城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制的基本要求1、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制應當由具有規(guī)劃設計資格的單位承擔。（城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位應具備一定的條件，并經(jīng)國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法審查合格，取得相應等級的資質(zhì)證書后，方可在資質(zhì)等級許可的范圍內(nèi)從事城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作。1、有法人資格；2、有規(guī)定數(shù)量的經(jīng)國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門注冊的規(guī)劃師；3、有規(guī)定數(shù)量的相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員；4、有相應的技術(shù)裝備；5、有健全的技術(shù)、質(zhì)量、財務管理制度。）沒有城市規(guī)劃設計資格的單位，不得承擔城市規(guī)劃設計任務。2、編制城市規(guī)劃應當采取適當方式聽取群眾意見。包括有關(guān)部門、單位和市民的意見，可舉辦座談會、方案征詢會、專題座談會等，以使公眾廣泛參與規(guī)劃設計方案的編制。3、編制城市規(guī)劃應當具備相應的城市測量與勘測資料以及其他必要的基礎資料。包括經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，自然環(huán)境，城市發(fā)展歷史、現(xiàn)狀情況的調(diào)查資料。4、編制城市規(guī)劃要進行多方案比較和技術(shù)經(jīng)濟論證，在多方案比較和技術(shù)經(jīng)濟論證的基礎上擇優(yōu)確定最終方案。5、編制城市規(guī)劃要遵循《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》等法律、法規(guī)確定的各項規(guī)劃原則，符合國家和地方的有關(guān)標準和技術(shù)規(guī)范，并采用先進的規(guī)劃設計方法和技術(shù)手段。6、應根據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》的要求，保證城市規(guī)劃編制成果（文本、圖紙）質(zhì)量，形式、圖例、比例尺、專業(yè)術(shù)語等都應規(guī)范化。三、城鄉(xiāng)規(guī)劃審批的要點1、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃審批重點內(nèi)容1）區(qū)域與城市發(fā)展的建設條件。主要是審核這些發(fā)展和建設條件是否經(jīng)過綜合評價，并符合實際情況。2）區(qū)域人口、城鎮(zhèn)用地規(guī)模。人口規(guī)模預測是否科學；用地規(guī)模是否符合人口的發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。3）城鎮(zhèn)化目標。提出的城鎮(zhèn)化目標是否明確；是否符合和各地的實際情況，是否統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。4）城鎮(zhèn)體系。城鎮(zhèn)體系的功能結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)分工是否合理，避免功能的不必要重復。5）空間布局。城鎮(zhèn)空間布局是否科學合理；是否有利于提高區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、生活質(zhì)量和景觀藝術(shù)水平；是否有利于歷史文化遺產(chǎn)、區(qū)域傳統(tǒng)風貌、地方特色和自然景觀的保護。6）區(qū)域基礎設施、社會設施。對于設施容量的預測是否科學；布局是否合理，是否有利于設施的高效利用，是否有利于城鎮(zhèn)的發(fā)展；是否考慮到重點城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。7）近期重點發(fā)展城鎮(zhèn)的規(guī)劃建議。重點發(fā)展城鎮(zhèn)的定位是否恰當；對發(fā)展的區(qū)位條件的分析論證是否合理。8）實施規(guī)劃的政策和措施。規(guī)劃實施的政策措施和技術(shù)規(guī)定是否明確；是否具有可操作性。9）其他內(nèi)容。是否達到了建設部制定的《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》規(guī)定的基本要求以及審批機關(guān)的其他要求等。2、城市總體規(guī)劃審批要點1、城市性質(zhì)。城市性質(zhì)是城市在全國和區(qū)域城市網(wǎng)絡中的分工和職能。城市性質(zhì)應當體現(xiàn)城市的個性。要審核城市性質(zhì)是否明確；是否經(jīng)過充分論證；是否符合國家或區(qū)域?qū)υ摮鞘新毮艿囊?；是否與全國和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相一致。2）城市發(fā)展目標。城市發(fā)展目標是否明確；是否從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)，實事求是；是否有利于促進經(jīng)濟的繁榮和社會的全面進步；是否有利于可持續(xù)發(fā)展；是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃并與國家產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)。3）城市規(guī)模。人口規(guī)模的確定是否充分考慮了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，以及土地、水資源等環(huán)境條件的制約因素；是否經(jīng)過科學測算并經(jīng)專題論證。用地規(guī)模的確定是否堅持了節(jié)約和合理利用土地及空間資源的原則；是否符合國家關(guān)于城市規(guī)模的方針；是否符合國家規(guī)定的建設用地標準；是否在一定行政區(qū)域內(nèi)做到耕地總量的動態(tài)平衡。4）空間布局和功能分區(qū)。城市空間布局是否科學合理，功能分區(qū)是否明確；是否有利于提高環(huán)境質(zhì)量、生活質(zhì)量和景觀藝術(shù)水平；是否有利于保護歷史文化遺產(chǎn)、城市傳統(tǒng)風貌、地方特色和自然景觀。5）交通規(guī)劃。城市交通規(guī)劃的發(fā)展目標是否明確；體系和布局是否合理；是否符合現(xiàn)代化管理的需要；城市對外交通系統(tǒng)的布局是否與市域交通系統(tǒng)及城市長遠發(fā)展相協(xié)調(diào)。6）基礎設施建設和環(huán)境保護。城市基礎設施的發(fā)展目標是否明確并相互協(xié)調(diào)；是否合理配置并正確處理好遠期與近期建設的關(guān)系。城市環(huán)境保護規(guī)劃目標是否明確；是否符合國家的環(huán)境保護法律、法規(guī)、標準及保護政策；是否有利于城市及周圍地區(qū)環(huán)境的綜合保護。7）協(xié)調(diào)發(fā)展?？傮w規(guī)劃編制是否做到統(tǒng)籌兼顧、綜合部署；是否與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及國防建設等相協(xié)調(diào)。8）規(guī)劃的實施?？傮w規(guī)劃實施的政策措施和技術(shù)規(guī)定是否明確；是否具有可操作性。9）其他內(nèi)容。是否達到了建設部制定的《城市規(guī)劃編制辦法》規(guī)定的基本要求；是否符合審批機關(guān)事先提出的指導意見等。3、詳細規(guī)劃審批要點1）規(guī)劃用地性質(zhì)。規(guī)劃用地性質(zhì)是否符合城市總體規(guī)劃（含分區(qū)規(guī)劃）的要求；是否符合國家規(guī)定的用地分類標準。2）規(guī)劃控制指標和控制要素。規(guī)劃控制指標是否符合城市總體規(guī)劃和城市有關(guān)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定?？刂埔厥欠袢娌⒕哂锌刹僮餍浴?）空間布局和環(huán)境保護。城市空間布局是否科學合理；是否有利于提高環(huán)境質(zhì)量、生活質(zhì)量和景觀藝術(shù)水平；是否有利于保護城市傳統(tǒng)風貌、地方特色和自然景觀。4）道路交通。道路交通規(guī)劃是否滿足城市詳細規(guī)劃目標的實施；其系統(tǒng)和布局是否合理；是否符合現(xiàn)代化管理的需要；道路的規(guī)劃控制線是否合理、可行。5）市政基礎設施建設。地區(qū)市政基礎設施是否合理配置并正確處理好遠期發(fā)展與近期建設的關(guān)系，市政設施用地規(guī)模、位置是否恰當。6）規(guī)劃的實施。規(guī)劃的實施的措施是否明確；是否具有可操作性。7）其他內(nèi)容。如區(qū)別于居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、風景區(qū)和歷史風貌地區(qū)詳細規(guī)劃的不同要求，還需要審核的其他有關(guān)內(nèi)容，以及城市人民政府或城市規(guī)劃行政主管部門指導意見中的其他要求等。三、城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改，是指城鄉(xiāng)人民政府根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展所產(chǎn)生的新情況和新問題，按照實際需要，對已經(jīng)批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃所規(guī)定的空間布局和各項內(nèi)容進行局部的或重大的變更。城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改，同樣需要按照法定的程序進行審批。1、城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改條件1）上級人民政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生變更，提出修改規(guī)劃要求的。2）行政區(qū)劃調(diào)整確需修改規(guī)劃的。3）因國務院批準重大建設工程確需修改規(guī)劃的。4）經(jīng)評估確需修改規(guī)劃的。5）城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機關(guān)認為應當修改規(guī)劃的其他情形。四、城鄉(xiāng)規(guī)劃文本的編制城鄉(xiāng)規(guī)劃文本是指由城鄉(xiāng)規(guī)劃機構(gòu)編制的反映城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本原則和具體內(nèi)容，在規(guī)劃實施過程中必須予以遵循的政策和規(guī)定，并由國家權(quán)力機關(guān)按照有關(guān)法律批準的，對城鄉(xiāng)社會具有一定強制約束力的法規(guī)性文件。城鄉(xiāng)規(guī)劃文本具體表達了城鄉(xiāng)規(guī)劃引導和控制城鄉(xiāng)發(fā)展和建設的內(nèi)容，既要體現(xiàn)國家和城鄉(xiāng)有關(guān)的建設及發(fā)展方針，闡明規(guī)劃實施的措施與步驟，又應對城鄉(xiāng)建設行為做出具體的規(guī)范，是城鄉(xiāng)建設及其管理的重要依據(jù)。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃文本的內(nèi)容要求，文本形式基本上采用章則條文式，即將文本內(nèi)容分成“總則”、“分則”和“附則”三部分。一般而言，在總則中要書寫文件制定的目的、根據(jù)、實施對象、總體要求、管理機關(guān)等內(nèi)容。根據(jù)規(guī)劃具體內(nèi)容的需要在分則中書寫具體的實施條款，獎懲辦法等內(nèi)容。附則中主要書寫解釋權(quán)限、同其他法規(guī)性文件的關(guān)系、生效日期等內(nèi)容。（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃文本的特點1、內(nèi)容的法規(guī)性1）內(nèi)容體現(xiàn)國家的意志并以國家的強制力保障其實施。2）與國家法律法規(guī)的一致性。其內(nèi)容要有法律依據(jù)，不得與法律、法規(guī)相抵觸。其編制還必須按照法定程序進行。3）實施中的可操作性。要從實際出發(fā)，對規(guī)劃的內(nèi)容實施的客觀條件進行全面考慮。2、條法的體例性任何法規(guī)、規(guī)章性文件都有嚴格的條法體例性。層次的安排要從立法的目的、依據(jù)、使用范圍、管理機關(guān)、規(guī)劃管理內(nèi)容、獎懲辦法等方面有順序地排列，而且要使用數(shù)字標項，使文本條理清楚，規(guī)劃的實施條款、程序等應分門別類或按步驟逐次羅列。3、語言的嚴密性法規(guī)和規(guī)章類的文件都是在一定范圍內(nèi)對人們的行為進行規(guī)范的準則，在語言表達上一定要周密嚴謹，要求莊重、樸實、準確、簡練，少敘述、少議論，多用結(jié)論性的語言。（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃文本的表達1、準確1）用詞準確。要選用能貼切反映客觀實際、不產(chǎn)生歧義的詞。2）句子的表述準確。對客觀事物是肯定還是否定應作符合實際的斷定。3）結(jié)論及其前提準確。在文本中的結(jié)論都應當有明確的前提界定。2、嚴謹1）對詞語作恰當?shù)南拗啤?）注意正確定義。定義的內(nèi)涵和外延應根據(jù)文本內(nèi)容作嚴格界定。3）慎用模糊語。彈性語言和詞語用時一定要慎重，能不用的地方盡量不用。3、莊重1）運用現(xiàn)代書面語，不用口語。2）恰當?shù)剡x用至今仍有生命力的文言詞語，以顯莊重。3）文本中一般不用俗語、諺語、歇后語、方言等，更不制造懸念，作渲染夸張，以保證其語文的莊重特點。4、精煉

用較少的文字，表達較豐富的內(nèi)容，便讀者在最短的時間內(nèi)能把握文本的精神實質(zhì)。

1）注意選用專用詞語和有生命力的方言詞語。2）注意運用短句、省略句。3）注意運用條款式，直述內(nèi)容。4）刪繁就簡，力避重復。5、平實1）多講實事，少說空話。2）直接表述，不需蘊含。要直言其事，不拐彎抹角，不讓讀者去揣摩，開門見山，一目了然。詞語多用直接意義，句式多采用直陳式。3）少用形容詞、修飾語，原原本本地反映事物本來面貌，于平淡中見神采。4）不濫用修辭方式。文本中不完全排除修辭方式的運用，但不用夸張、雙關(guān)、反語等手法。6、規(guī)范1）運用規(guī)范的現(xiàn)代書面語體。2）用語規(guī)范，經(jīng)常運用有特定含義的專用詞語。3）文字規(guī)范，不允許寫錯別字、不規(guī)范的簡體字，要按國家統(tǒng)一公布的漢字簡化字表書寫。4）正確運用標點符號。第四章城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、經(jīng)法定程序批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃、《行政許可法》和相關(guān)法律、法規(guī)，通過行政的、法制的、經(jīng)濟的、社會的管理手段，對城鄉(xiāng)土地的使用和各項建設活動進行控制、引導、調(diào)節(jié)和監(jiān)督，使之納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的軌道。其管理的基本制度是“一書三證”。選址意見書是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法核發(fā)的有關(guān)建設項目的選址和布局的法律憑證；建設用地規(guī)劃許可證是經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法確認其建設項目位置和用地范圍的法律憑證；建設工程規(guī)劃許可證是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法核發(fā)的有關(guān)建設工程的法律憑證。鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證是縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法對在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設的法律憑證?！耙粫C”的作用：一是確認城鄉(xiāng)中有關(guān)建設活動的合法地位，確保有關(guān)建設單位和個人的合法權(quán)益；二是作為建設活動進行過程中接受監(jiān)督檢查的法定依據(jù)；三是作為城鄉(xiāng)建設檔案的重要內(nèi)容。第一節(jié)建設項目選址管理建設項目選址規(guī)劃管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和有關(guān)法律、法規(guī)對建設項目地址進行確認或選擇，保證各項建設按照城鄉(xiāng)規(guī)劃安排，并核發(fā)建設項目選址意見書的行政管理工作。包括兩個階段的規(guī)劃管理：建設項目建議書階段和設計任務書階段。建設項目選址規(guī)劃管理的內(nèi)容1、選擇建設用地地址2、核定城鄉(xiāng)規(guī)劃控制指標（1）核定土地使用性質(zhì)（2）核定容積率（3）核定建筑密度第二節(jié)建設用地規(guī)劃管理一、建設用地規(guī)劃管理建設用地規(guī)劃管理就是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律規(guī)范及依法制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，確定建設用地定點、位置和范圍，審核建設工程總平面，提供土地使用規(guī)劃設計要求，并核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證的行政管理工作。具體來說：就是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門根據(jù)法定程序制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃和國家、地方的法律法規(guī)通過法律的、行政的手段，按照一定的管理程序，對城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建設項目用地進行審查，確定其建設地址，核定其用地范圍及土地利用規(guī)劃要求，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證的行政行為，是建設項目選址規(guī)劃管理的繼續(xù)。二、建設用地規(guī)劃管理與土地管理其區(qū)別在于管理的內(nèi)涵。建設用地規(guī)劃管理是對建設項目使用土地，按照城鄉(xiāng)規(guī)劃進行選址后，根據(jù)建設項目用地要求確定用地范圍，協(xié)調(diào)有關(guān)矛盾，綜合提出土地使用的規(guī)劃要求；保證城鄉(xiāng)各項建設用地按照城鄉(xiāng)規(guī)劃實施。土地管理是負責土地的征用、劃撥和出讓，受理土地使用權(quán)的申報登記；進行土地清查、勘查、發(fā)放土地使用權(quán)證；制訂土地使用費標準，向土地使用者收取土地使用費；調(diào)解土地使用糾紛；處理非法占用、出租和轉(zhuǎn)讓土地等。其聯(lián)系在于管理的過程。建設用地規(guī)劃管理在前，土地管理在后，這是一個不可逆轉(zhuǎn)的順序。從建設項目的立項論證到選址定點，都是以城鄉(xiāng)規(guī)劃為依據(jù)的用地規(guī)劃管理工作，它是征用土地的前提和先決條件。因此，建設單位必須先向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門申請選址定點，然后才能持建設用地規(guī)劃許可證向土地管理部門辦理征地手續(xù)。三、建設用地規(guī)劃管理的內(nèi)容1、控制土地的使用性質(zhì)按照批準的詳細規(guī)劃，遵循土地使用性質(zhì)相容性的原則控制土地的使用性質(zhì)。尚未批準詳細規(guī)劃的，按照總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃執(zhí)行核準土地的使用性質(zhì)；確實需要改變規(guī)劃用地性質(zhì)的，應先做出調(diào)整規(guī)劃，并按照規(guī)定程序報經(jīng)批準后執(zhí)行。2、核定土地開發(fā)強度利用控制容積率和建筑密度指標來核定土地開發(fā)強度。（1）核定建筑容積率時要考慮：一是經(jīng)濟效益因素，一方面保證開發(fā)建設符合城市總體規(guī)劃，另一方面要保護開發(fā)商的積極性，保證其有合理的效益。二是區(qū)位因素，土地區(qū)位不同，其價值差異巨大。一般市區(qū)高于郊區(qū)，中心區(qū)高于邊緣區(qū)，臨街的高于縱深處的。三是城市規(guī)劃因素，城市規(guī)劃方案所確定的人口和用地規(guī)模、總體布局結(jié)構(gòu)以及建筑層次分區(qū)都應有一個恰當?shù)娜莘e率指標。四是環(huán)境容量因素，要考慮城市容量的近期與遠期的發(fā)展情況，將需要與限制相結(jié)合，實行動態(tài)調(diào)整和總量控制。（2）核定建筑密度為保證建筑空間的環(huán)境質(zhì)量、建設項目的綠化、滿足地面機動車、非機動車的泊地和人流集散場地以及消防作業(yè)場地等配套設施的利用場地，必須核定建設工程的建筑密度。建筑密度的確定與建筑物的性質(zhì)有關(guān)。對于居住建筑，其密度一般在25-30%之間，獨立的別墅式建筑一般不應超過20%，商業(yè)和服務業(yè)建筑底層使用頻率高，一般為40-60%。另外，一般而言，容積率高，建筑密度就應相對低一些，對于環(huán)境容量要求高的地區(qū)，建筑密度也應低一些，如醫(yī)院、學校等建筑。3、確定建設用地范圍和核定用地面積確定建設用地范圍的主要方法是審核建設工程總平面設計圖，主要是審查建設用地的性質(zhì)、用地規(guī)模和布局方式是否符合規(guī)劃要求，建筑與工程建設的布置是否合理，以此確定用地范圍；核定用地面積主要是根據(jù)城市規(guī)劃設計用地定額指標和建設項目用地的具體情況，審核用地面積。4、調(diào)整城鄉(xiāng)用地布局用地調(diào)整主要有：在土地所有權(quán)和土地使用權(quán)不變的情況下改變土地的使用性質(zhì)，在土地所有權(quán)不變的情況下改變土地使用權(quán)及使用性質(zhì)，對不合理的現(xiàn)狀布局進行局部調(diào)整以符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，依此解決現(xiàn)狀布局混亂、用地混雜、市政公用設施容量不足、城鄉(xiāng)道路通行能力差的問題，從而改善城鄉(xiāng)的環(huán)境質(zhì)量，節(jié)約城鄉(xiāng)建設用地。第三節(jié)建設工程規(guī)劃管理建設工程規(guī)劃管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃及其相關(guān)法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，對各類建設工程進行組織、控制、引導和協(xié)調(diào)，使其納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的軌道，并核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證的行政管理。建設工程歸結(jié)起來可分為建筑工程、市政管線工程和市政交通工程三大類。一、建筑工程規(guī)劃管理的內(nèi)容1、建筑物使用性質(zhì)的控制在建筑工程規(guī)劃管理中，要對建筑物使用性質(zhì)進行審核，保證建筑物使用性質(zhì)與土地使用性質(zhì)相容，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃布局的合理。在微觀層面上，建筑物使用性質(zhì)是與建筑容積率、建筑密度相關(guān)聯(lián)的審核內(nèi)容。因此，在審核建筑容積率和建筑密度之前，首先應對建筑使用性質(zhì)予以審定。2、建筑容積率的控制審核容積率應注意：一是要區(qū)別同一項目中的不同性質(zhì)和不同類型的建筑。二是要區(qū)別單項建筑工程和地區(qū)開發(fā)建筑工程的不同情況。三是要區(qū)別應計入和不應計入容積率計算范圍的建筑面積。（地下室面積、半地下室在室外地面以上不超過規(guī)定高度的不計，超過高度的按比例計；在規(guī)定高度以下的設備、水箱、樓梯間、電梯間、機械房等附屬設施，為社會公眾服務而提供的開放空間不計。）四是建筑基地面積、建筑面積的計算應當規(guī)范。（道路紅線和河道藍線內(nèi)的土地面積不計入建筑基地面積，建筑面積計算應符合國家有關(guān)規(guī)定。）建筑容積獎勵應注意：一是必須堅持公眾利益第一的原則。提供公共活動空間的內(nèi)容應按城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，體現(xiàn)公眾的需求，而不是片面追求容積率的目的。二是必須堅持向公眾開放的原則。開放空間必須常年向公眾開放，并和基地其他空間相對獨立，有明顯的界限并應設置明顯的標志。三是必須堅持可達性原則。開放空間必須沿城鄉(xiāng)道路、廣場留設，并有方便的出入通道，若和基地或道路有高差的，應控制在一定幅度范圍內(nèi)，并應設置便捷的垂直交通聯(lián)系設施。四是必須堅持和建設工程同步實施的原則。開放空間應根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，在建筑設計方案審核階段一并審定，和建設項目同步實施，同步竣工，并交有關(guān)部門管理。3、建筑密度的控制由于建筑密度影響城鄉(xiāng)空間環(huán)境質(zhì)量和建設基地使用的合理安排，必須予以認真審核。應在確保建設基地內(nèi)綠地率、消防通道、停車、回車場地和建筑間距的前提下予以審定，特別是沿街商業(yè)、醫(yī)院、學校建筑密度的控制，不應盲目追求過高的建筑密度。建筑密度的審核，在城鄉(xiāng)規(guī)劃或在建設用地規(guī)劃管理中應按規(guī)劃及管理要求審核。4、建筑高度的控制（1）視覺環(huán)境因素對建筑高度的制約。一般應考慮：一是沿城鄉(xiāng)道路兩側(cè)建造的建筑高度控制，要保證形成適宜于人們觀賞的街景，避免形成空間的壓抑感。二是文物保護或歷史建筑保護單位周圍的建設控制地帶內(nèi)新建、改建建筑物，必須對建筑的高度進行控制。（2）機場、電訊等技術(shù)要求對建筑高度的制約。在飛機場、氣象臺、電臺、電視臺和其他無線電通訊設施周圍新建、改建建筑物的，其高度應嚴格按照各專業(yè)管理部門的規(guī)定要求進行控制。（3）其他相關(guān)要求對建筑物高度的制約。如擬建建筑物日照影響范圍內(nèi)存在居住建筑的，建筑物高度應滿足日照規(guī)定的要求。5、建筑間距的控制建筑物之間因消防、衛(wèi)生防疫、日照、交通、空間關(guān)系以及工程管線布置和施工安全等要求，必須控制一定的間距，確保城鄉(xiāng)的公共安全、公共衛(wèi)生和公共交通。其制約因素有：（1）日照影響的因素。住宅、學校、幼兒園、托兒所、療養(yǎng)院和醫(yī)院病房均有日照要求，都應按規(guī)定要求核定建筑間距。（2）消防安全的因素。建設基地內(nèi)的建筑間距應保證消防通道的暢通，高層建筑還應留出高層消防登高場地。（3）衛(wèi)生防疫的因素。對于新建建筑或建設基地外建筑有傳染病房或其他污染源的，應按衛(wèi)生防護規(guī)定，確定審核范圍內(nèi)的建筑使用性質(zhì)，并核定其與有衛(wèi)生防護要求的建筑之間的建筑間距。（4）施工安全的要求。在審核建筑間距時，應充分考慮由于建筑樁基或地下室施工會對建設基地外相鄰建筑的安全產(chǎn)生不利因素，保證有足夠的施工安全距離，必要時應對樁基和地下室施工方案組織有關(guān)專家進行評估，方可確定建筑間距。（5）空間關(guān)系的因素。高層建筑之間或其與多、低層建筑之間，為了保證城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量、避免壓抑感或視線干擾，還應根據(jù)其保護要求，核定擬建建筑與這類建筑之間的距離。（6）其他方面的要求。如通道的安排、工程管線的布置也都會影響到建筑間距。6、建筑退讓的控制擬建建筑物后退道路紅線、河道藍線、鐵路線、高壓電線及建設基地界線的距離。（1）建筑退讓地界距離。建筑物退讓地界的距離，除了應保證與界外建筑的間距要求外，還應符合不小于建筑規(guī)定間距1/2的要求。（2）建筑退讓道路規(guī)劃紅線距離。為保證建筑物人流和車輛的出入、集散不影響城鄉(xiāng)交通，保證建筑基地內(nèi)的地下管線敷設不致占用城鄉(xiāng)道路地下,和建筑基礎或地下室的施工不致影響城鄉(xiāng)道路下的城鄉(xiāng)管線的安全運營，沿路建筑物應按規(guī)定后退城鄉(xiāng)規(guī)劃道路紅線。至于靠近道路交叉口的建筑，還應根據(jù)規(guī)劃道路交叉口是否規(guī)劃有立交或放大道路交叉口的要求退讓紅線距離。在退讓的空間內(nèi)一般可以布置公路隔離綠帶。（3）建筑退讓鐵路線的距離。為保證鐵路運行安全，根據(jù)鐵路管理部門的有關(guān)規(guī)定，毗鄰鐵路線擬建建筑應按要求距離退讓鐵路線。（4）建筑退讓高壓電力線（架空線）距離。為保證高壓電力線運營安全和建筑物的使用安全，在高壓電力線附近的新建建筑物，應根據(jù)電力部門規(guī)定要求距離退讓電力高壓線，更不允許在高壓線走廊內(nèi)新建建筑物。（5）建筑退讓河道藍線距離。為保證河網(wǎng)、水利規(guī)劃實施和城鄉(xiāng)河道防洪墻安全以及防洪搶險運輸要求，沿河道新建建筑物應按規(guī)定距離退讓河道藍線。城鄉(xiāng)中河道的生活岸線，是市民休息的空間；要保證一定的綠化腹地，必須做好規(guī)劃，沿河建筑按規(guī)劃規(guī)定距離后退河道藍線。7、建設基地綠地率的控制綠地率的綠地面積應包括建筑基地內(nèi)的集中綠地和房前屋后、基地內(nèi)道路兩側(cè)以及建筑間距內(nèi)的綠化用地。綠地率除應符合規(guī)定要求外，在地區(qū)開發(fā)建設基地和面積較大的單項建筑工程基地還應設置集中綠地，但規(guī)定建筑間距內(nèi)的綠地一般不作為集中綠地計算。8、基地出入口、停車和交通組織的控制要根據(jù)不干擾城鄉(xiāng)交通的要求確定建設基地機動車、非機動車出入口方位，以及人流、機動車、非機動車的交通組織方式，并按規(guī)定設置停車泊位。出入口處應設置足夠的臨時停車場地。進出基地內(nèi)地下停車場的車輛，不得利用城鄉(xiāng)道路回車。9、建設基地豎向標高控制建設基地標高，必須與相鄰基地標高、城鄉(xiāng)道路標高相協(xié)調(diào)，符合詳細規(guī)劃要求。尚未編制詳細規(guī)劃地區(qū)、可參考該地區(qū)的城鄉(xiāng)排水設施情況和附近道路、附近基地的現(xiàn)狀標高確定，建設基地標高一般應高于相鄰城鄉(xiāng)道路中心線標高0-3米以上，應處理好相鄰基地塊之間的地面標高關(guān)系，不得妨礙相鄰各方的排水。10、建筑環(huán)境的管理建筑工程環(huán)境規(guī)劃管理，除對建筑物本身是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃及有關(guān)法規(guī)進行審核外，還必須考慮與周圍環(huán)境的關(guān)系。城市設計是幫助規(guī)劃管理對建筑環(huán)境進行審核的途徑，特別是對于重要地區(qū)的建設，應按城市設計的要求，對建筑物高度、體量、造型、立面、色彩進行審核。在沒有城市設計的地區(qū)，對于較大規(guī)?；蜉^