第第頁行政復(fù)議與行政訴訟信訪機制的對比思考【內(nèi)容摘要】本文講述的是行政復(fù)議與行政訴訟、信訪機制的比較。首先，簡單比較了一下行政復(fù)議與行政訴訟的異同；其次，重點將行政復(fù)議與行政訴訟結(jié)合起來與信訪進行了比較，通過六方面的分析得出了三點結(jié)論；再次，對做好當前行政復(fù)議、行政訴訟與信訪工作的提出了幾點思考；最后，通過分析、比較，得出結(jié)論：走法治化是必由之路。

【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議行政訴訟信訪比較

行政復(fù)議是公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向其上一級行政機關(guān)或者法律規(guī)定的行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，由受理行政復(fù)議申請的行政機關(guān)對原具體行政行為依法進行審查并作出行政復(fù)議決定的法律制度。行政訴訟是公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，根據(jù)行政訴訟法或者有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，向人民法院提起訴訟，由人民法院進行審理并作出裁決的訴訟制度。信訪是公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動?？梢?，行政復(fù)議、行政訴訟與信訪都是公民、法人或者其他組織向有關(guān)部門提出請求或反映情況、由有關(guān)部門依法解決問題的工作制度，都是維護和實現(xiàn)人民群眾民主權(quán)利、使黨和政府體察民情、接受群眾監(jiān)督的重要手段，都是是化解社會矛盾、保障社會穩(wěn)定、推進社會民主化、法制化進程的有效途徑。三者各司其職，各展所能，緊密聯(lián)系，缺一不可，在目前經(jīng)濟社會中發(fā)揮著積極作用。

一、同與異——行政復(fù)議與行政訴訟的比較

行政復(fù)議與行政訴訟作為解決行政爭議的法定方式，二者有著明顯區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下五個方面：

1、救濟性質(zhì)不同。行政復(fù)議由行政機關(guān)對有爭議的具體行政行為進行審查并作出決定，屬于行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種制度，是一種行政救濟。行政訴訟是人民法院對有爭議的具體行政行為進行審理并作出裁決的制度，應(yīng)屬司法救濟，它意味著將政府管理的具體活動大范圍地置于司法監(jiān)督之下，公正性要高于行政復(fù)議。

2、受案范圍不同。行政復(fù)議的受案范圍要比行政訴訟的廣泛，行政相對人不僅可以針對行政機關(guān)違法所作的具體行政行為提請復(fù)議，還可以針對行政機關(guān)所作的具體行政行為的依據(jù)（即抽象行政行為）申請審查，而行政訴訟原則上只能對行政機關(guān)的具體行政行為造成的侵害進行救濟。此外，行政復(fù)議可以審查具體行政行為的合法性、適當性，而行政訴訟只能就合法性進行審查。

3、選擇路徑不同。行政復(fù)議和行政訴訟采取“雙軌制”和“擇一原則”，即一般情況下，行政相對人可以自由選擇復(fù)議或訴訟，但不能同時選擇，只能擇一行使。如果行政相對人選擇了復(fù)議，對復(fù)議決定不服還可以提起行政訴訟，進入司法程序。如果行政相對人選擇了行政訴訟，對法院裁決不服，不能再申請行政復(fù)議。

4、審理方式不同。行政訴訟實行兩審終審制，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，或者法律另有規(guī)定外，一律公開審理，司法程序較為復(fù)雜、冗長。行政復(fù)議實行一級復(fù)議制，一般采用書面審理，它貫徹了及時、便民的原則，能迅速查清案情，盡快解決爭議，給行政相對人提供直接、快捷的救濟，降低訴訟成本。

5、法律效力不同。行政復(fù)議除終局裁決外，復(fù)議決定不具有最終的法律效力，行政相對人對復(fù)議決定不服還可以在法定期限內(nèi)向人民法院起訴。行政訴訟是最終的權(quán)利救濟途徑，行政相對人對法院的裁決必須履行，權(quán)威性高于行政復(fù)議。

行政復(fù)議、行政訴訟雖然有以上區(qū)別，但本質(zhì)上都是法律救濟途徑，對行政相對人實現(xiàn)權(quán)利救濟有著更多的相同之處，如處理對象都是行政相對人認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而發(fā)生的行政爭議，有權(quán)提起救濟請求的都只能是行政相對人，而行政機關(guān)處于被動地位，復(fù)議機關(guān)和法院都必須嚴格依法辦理案件等。而信訪是一種非標準化的救濟手段和方式，行政復(fù)議、行政訴訟與其相比，區(qū)別更加明顯。因此下文將把行政復(fù)議、行政訴訟結(jié)合起來，著重與信訪進行一下比較。

二、“優(yōu)”與“劣”——行政復(fù)議、行政訴訟與信訪的比較

（一）信訪的“熱”與行政復(fù)議、行政訴訟的“冷”——凸現(xiàn)社會矛盾聚焦在信訪

1、信訪總量大，增幅大。近年來，群眾信訪總量居高不下，群眾信訪上升幅度呈“倒金字塔”型，信訪活動上升趨勢較明顯。以筆者所在惠山區(qū)為例，20__年接待來訪365批462人，集體來訪94批2329人，來信468封，來電203個，網(wǎng)上信訪1116件，領(lǐng)導(dǎo)接待174批1413人。而20__年區(qū)政府受理行政復(fù)議10件、區(qū)法院受理行政訴訟19件。行政復(fù)議、行政訴訟與信訪的數(shù)字差別是顯而易見的。如此多的信訪，真實地反映了社情民意，顯現(xiàn)了當前社會存在的許多矛盾和行政機關(guān)執(zhí)法中的一些突出問題，表明信訪已成為現(xiàn)今社會關(guān)注的熱點。

2、領(lǐng)導(dǎo)參與信訪多，關(guān)注信訪多。社會對信訪日益關(guān)注，且信訪工作關(guān)系到國家和社會的穩(wěn)定，關(guān)系到群眾的切身利益，各級領(lǐng)導(dǎo)都作為一項政治性任務(wù)來抓，不敢懈怠，對一些重要信訪，領(lǐng)導(dǎo)都親自閱批、組織落實和督辦。各級政府通過實行“領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日”、開通政府熱線電話、建立網(wǎng)上信箱、設(shè)立投訴中心等方式，廣開信訪渠道，聽取群眾呼聲，了解群眾民意，為群眾排憂解難。領(lǐng)導(dǎo)的親歷親為，一定程度上加深了對信訪工作的了解和體會，給予信訪工作更多的重視和支持。行政復(fù)議、行政訴訟專業(yè)性、技術(shù)性、獨立性都較強，除一些影響大、涉及面廣、情況復(fù)雜的案件，一般領(lǐng)導(dǎo)不會過多干預(yù)。可見，領(lǐng)導(dǎo)工作重點也在信訪。

3、群眾對信訪知曉率高，對信訪選擇率高。受傳統(tǒng)觀念影響，現(xiàn)在許多群眾信“人”而不信“法”，“權(quán)”大于“法”的思想根深蒂固，乃至依賴政府，迷信領(lǐng)導(dǎo)。當生產(chǎn)生活中遇到問題時，往往不是通過法律途徑解決，而是希望政府大包大攬，承擔一切責任。許多原來應(yīng)該通過司法途徑解決的問題，群眾往往希望通過行政手段解決，認為可以減少訴訟資費，也能夠縮短解決問題的時間。而群眾對行政復(fù)議、行政

訴訟所知不深，因此選擇不多。因此，群眾更熱衷于信訪。從上可見，信訪數(shù)量急劇上升，引起社會高度重視，各級政府都把信訪工作放到重要位置來抓，保證信訪工作有序開展。目前已逐步形成“大信訪”格局，各職能部門充分調(diào)動，緊密協(xié)作，來做好矛盾的預(yù)防和化解工作。而行政復(fù)議、行政訴訟雖然數(shù)量不多，卻是重要的法律手段，并發(fā)揮著越來越明顯的作用，代表著今后發(fā)展的趨向。

（二）信訪的“難”與行政復(fù)議、行政訴訟的“易”——反映解決問題的效率有高低

1、信訪形式復(fù)雜多樣，處理難度較大。一是集體訪、重復(fù)訪。為了解決問題，信訪人相互串聯(lián)，集體行動，試圖以人多勢眾擴大影響，促使政府予以重視。特別是一些上訪人聚集國家重要政治活動或重大節(jié)慶期間，到黨委、政府機關(guān)上訪，以擴大社會影響。二是越級訪。有些上訪人認為到地方政府反映不解決問題，不可能滿足他們的要求，只相信中央和省的政策，為此頻繁去省、去京上訪。三是無序上訪、異常上訪。有些上訪人不到指點接待場所反映問題，動輒到黨委、政府靜坐、堵門、打橫幅，甚至出現(xiàn)攜帶汽油、農(nóng)藥等以自殺、自殘等過激行為相威脅。四是纏訪。少數(shù)信訪老戶反復(fù)纏訪，頻繁去省、去京上訪，行為激烈，對抗加劇，處理難度大。信訪情況復(fù)雜，信訪工作的難度加大，要解決問題也比較困難。行政復(fù)議、行政訴訟依法進行，不會有過多干擾因素，即使遇到一些新生或疑難的問題，也可通過請示、案審等方式解決。從這個角度講，行政復(fù)議、行政訴訟能減輕行政機關(guān)工作負擔，且提高工作效率。

2、信訪反映問題棘手，群眾往往難以達到期望。群眾上訪反映的問題，很多都是歷史遺留問題，是長期積累的深層次矛盾，還有些是客觀原因造成的，譬如企業(yè)改制遺留的問題、拆遷安置引發(fā)的問題、征地補償問題、勞資糾紛問題、城市和農(nóng)村居民生產(chǎn)生活困難問題等等，處理這些問題很棘手，有些群眾對信訪報有不切實際的過高期望，一旦達不到目的就反復(fù)上訪，這些耗費了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、信訪部門和有關(guān)單位大量的時間、精力和物力。行政復(fù)議、行政訴訟解決的是行政機關(guān)的具體行政行為合法性和不當性的問題，有法可依，有案可稽，是非曲直，終能有個說法。因此選擇行政復(fù)議、行政訴訟解決問題更加合法和有效。

3、信訪立法偏軟，規(guī)范措施缺失?，F(xiàn)行的國務(wù)院《信訪條例》屬于行政法規(guī)，對于有些非正常上訪行為約束力有限，盡管各地也采取了一些措施來規(guī)范上訪人員行為，但效果不明顯。如一些籌款串聯(lián)、非法集會、在政府機關(guān)門前靜坐示威等行為，嚴重干擾破壞了正常信訪秩序，由于不屬于治安管理范疇，難以進行有效處理，手段的缺矢使無理上訪、鬧訪勢頭愈演愈烈。此外，現(xiàn)行的《信訪條例》對信訪機構(gòu)極其工作人員的問責規(guī)定不夠具體，造成少數(shù)地方和部門對信訪工作的重要性和緊迫性認識不夠，對集體訪、越級訪還缺乏敏感性和責任心，宣傳政策不耐心，思想工作不得法，掌握時機不恰當，工作作風不扎實，致使有些簡單問題復(fù)雜化，信訪得不到及時處理，這也是重復(fù)訪和越級訪的重要誘因。行政復(fù)議、行政訴訟有法律作后盾，具有嚴格的法律責任和強制措施，確保了這項活動有序開展。

從上可見，信訪要解決的問題紛繁復(fù)雜，但處理的手段又缺乏，因此要處理好信訪問題難度很大，有時久拖不決，既會影響到政府的形象，又可能會使當事人權(quán)益受到損害。這就要求政府機關(guān)開闊思路，善于運用行政復(fù)議、行政訴訟之類的法律手段來解決問題。當然行政機關(guān)在依法行政同時，有義務(wù)教育引導(dǎo)群眾學(xué)會依法“辦”事，運用法律手段維護自身合法權(quán)益，走行政復(fù)議、行政訴訟之路也就順理成章了。

（三）信訪的“寬”與行政復(fù)議、行政訴訟的“窄”——表明信訪有值得行政復(fù)議、行政訴訟借鑒之處

1、信訪范圍廣。信訪范圍寬泛，凡公民、法人或其他組織反映情況，提出的建議、意見或者投訴請求，都可列入信訪范圍。行政復(fù)議、行政訴訟的事項須是行政機關(guān)作出的具體行政行為。群眾信訪涵蓋了行政復(fù)議、行政訴訟的受案范圍內(nèi)的事項，但行政復(fù)議、行政訴訟只能受理一部分群眾信訪，即符合行政復(fù)議法、行政訴訟法規(guī)定受案范圍的事項。從這點講，信訪解決的矛盾多，易受到群眾歡迎?？梢姡姓?fù)議、行政訴訟的發(fā)展方向，就是要逐步擴大受案范圍，不要動輒拒人于外，盡可能多的為群眾解決困難。

2、信訪門檻低。信訪對于上訪人或上訪事項沒有作過多的規(guī)定或限制，且不需要交費，有些部門為息事寧人，特別是一些集體上訪，還提供午餐，用車把上訪人送回家，群眾比較能接受。而行政復(fù)議、行政訴訟則嚴格得多，申請人或原告必須符合法定要求，復(fù)議或訴訟事項必須符合受案范圍，受理必需在法定期限或管轄范圍內(nèi)等等，而且訴訟還要交費，請律師也是一筆支出。一般群眾法律意識不強，法律水平不高，對用法律途徑解決問題有些畏懼，或者說怕麻煩，寧可信訪也不復(fù)議或訴訟就不足為奇了?？梢?，行政復(fù)議、行政訴訟要發(fā)揮更大作用，要為群眾真正接受，必須降低門檻，更加切合實際。

3、信訪程序簡。信訪在接到上訪人提出的上訪事項，即可受理、交辦或轉(zhuǎn)送，進入辦理階段。如果領(lǐng)導(dǎo)批示或特別關(guān)注，解決問題更快。而行政復(fù)議、行政訴訟要在規(guī)定日期內(nèi)立案審查、要被申請人或被告提出答復(fù)或答辯，然后再書面審查或開庭審理，所有步驟必須按部就班，與信訪相比較為繁瑣?？梢?，行政復(fù)議、行政訴訟今后應(yīng)逐步改革，簡化環(huán)節(jié)，提高辦事速度。

從上可見，信訪在目前之所以不可替代，因為它的功能更多，作用更強，環(huán)節(jié)更少，有時解決問題速度更快。目前階段信訪具有的聯(lián)系群眾、民主監(jiān)督、調(diào)節(jié)矛盾、反饋民意、決策參謀、綜合協(xié)調(diào)等作用，有些是行政復(fù)議、行政訴訟不具備或者尚未充分發(fā)揮的。因此，行政復(fù)議、行政訴訟雖然立法相對完善，但也不能夜郎自大，還有許多需要借鑒和改進之處。

（四）行政復(fù)議、行政訴訟的“硬”與信訪的“軟”——顯示行政復(fù)議、行政訴訟具有自身優(yōu)勢

1、行政復(fù)議、行政訴訟法律依據(jù)充分。行政復(fù)議、行政訴訟所依據(jù)的是行政復(fù)議法、行政訴訟法，都是規(guī)范政府共同行為的重要法律，是經(jīng)過長期醞釀和實踐后出臺的，象行政復(fù)議也是由行政復(fù)議條例逐步提升為行政復(fù)議法的，各項規(guī)定比較完備，操作性也較強，而且經(jīng)過大張旗鼓地宣傳和培訓(xùn)，以及十幾年來工作的經(jīng)驗與教訓(xùn)，行政機關(guān)重視程度越來越高，群眾這方面的意識也在不斷增強，行政復(fù)議、行政訴訟工作有序開展，作用日益突出。而信訪依據(jù)的主要是國務(wù)院或省制定的條例，一個是國家大法，一個是行政法規(guī)，級別有大小，效力有高低，上下貫徹執(zhí)行力度有區(qū)別，重視程度也有差異，已經(jīng)漸漸難以適應(yīng)形勢和任務(wù)的

需要。目前的信訪立法對信訪工作的指導(dǎo)存在諸多缺位，各地在實踐中摸索出的一些已經(jīng)形成制度的作法也需要以法律手段規(guī)范下來?？梢?，信訪工作要加強力度，建立健全信訪法律法規(guī)刻不容緩。在適當條件下，將《信訪條例》提升為《信訪法》，為信訪工作提供更強保障，這已成為各界共識。2、行政復(fù)議、行政訴訟執(zhí)行力度強硬。對于信訪的處理，有的是解釋，有的是協(xié)調(diào)，有的是督促，信訪行為本身并不具備具體行政行為特征（重新作出一個具體行政行為除外），不具有確定力、拘束力、執(zhí)行力等特征，除非領(lǐng)導(dǎo)下達行政命令，否則執(zhí)行起來缺乏法律保障，難度較大。信訪后重新作出一個具體行政行為的，除少數(shù)法律規(guī)定行政機關(guān)可以強制執(zhí)行外，大部分都需要通過訴訟環(huán)節(jié)，再申請法院強制執(zhí)行。而通過法律途徑得到的復(fù)議決定或判決，具有法律效力，對當事人具有拘束力，必須執(zhí)行，否則能通過法院強制執(zhí)行?？梢?，采用行政復(fù)議、行政訴訟解決糾紛更能保障群眾合法權(quán)益。

3、行政復(fù)議、行政訴訟法律責任嚴厲。對于信訪人的信訪請求，除誣陷、誣告他人等行為要追究信訪人刑事責任或治安管理處罰，信訪人即使信訪事實不真，也不需要承擔法律責任。而行政復(fù)議、行政訴訟中，申請人或原告復(fù)議、訴訟請求不被支持或敗訴，就要受復(fù)議決定或判決拘束，承擔相應(yīng)責任。行政機關(guān)如果行政行為被變更或撤消，法律后果更加嚴重，除對行政機關(guān)本身形象有負面影響外，還要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和過錯人員的法律責任。因此，群眾選擇行政復(fù)議、行政訴訟一般比較慎重，很少會出現(xiàn)反復(fù)纏訪、無理取鬧等現(xiàn)象，由敬畏而產(chǎn)生公信力，這是信訪所不具備的。

從上可見，行政復(fù)議、行政訴訟充分體現(xiàn)依法治國的理念，是依法治國重要機制，群眾可以通過行政復(fù)議、行政訴訟維權(quán)，真實反映行政機關(guān)在執(zhí)法中的一些問題，便于上級機關(guān)和司法機關(guān)對行政機關(guān)進行有效監(jiān)督，預(yù)防和制止行政機關(guān)濫用職權(quán)，體現(xiàn)法律的公平公正。從這點講，信訪雖然可以通過領(lǐng)導(dǎo)交辦或督辦解決問題問題，體現(xiàn)政府為民服務(wù)的理念，但這種由上而下的行政命令，更多反映的是領(lǐng)導(dǎo)的一種個人能力，一種占居高位發(fā)號施令而下級必須俯首聽命的權(quán)威，體現(xiàn)的是“人治”而非“法治”。因此，在推行法治化的今天，還一味推崇信訪解決問題是不合時宜的。

（五）行政復(fù)議、行政訴訟的“嚴”與信訪的“松”——突出行政復(fù)議、行政訴訟要求更嚴格。

1、行政復(fù)議、行政訴訟審查全面化。行政復(fù)議、行政訴訟對具體行政行為要進行全面審查，需要對具體行政行為的事實認定、證據(jù)收集、適用法律、運用程序、自由裁量、實施主體等方面作全面審查，其中任何一個環(huán)節(jié)有違法或不當，該具體行政行為都有可能被變更或撤銷。而信訪則追求問題的解決，對違法或不當行為的認定，還是需要通過法律途徑?？梢姡眯姓?fù)議、行政訴訟法律手段對行政機關(guān)具體行政行為進行監(jiān)督更直接、更徹底，能發(fā)現(xiàn)群眾反映中未暴露的更多問題。

2、行政復(fù)議、行政訴訟文書規(guī)范化。行政復(fù)議、行政訴訟一般都要在法定期限內(nèi)作出決定或判決，決定或判決必須按照法定格式，闡述和認定事實要清楚，適用法律條文要準確，分析和說理要透徹，條理清晰，用語規(guī)范，說服力強，使申請人或原告一目了然，心悅誠服，體現(xiàn)法律的威嚴。信訪大多數(shù)時候是說服教育、耐心解釋，只要當事人能接收就功德圓滿，即使一些時候需要以正式書面形式，只要闡述事實清楚，處理措施恰當，能解決上訪人的疑問或困難就可以，并沒有法定格式?？梢?，行政復(fù)議、行政訴訟的“白紙黑字”，比起信訪的“口頭功夫”，前者更加嚴格、規(guī)范，能令人產(chǎn)生一種信任感，當然對辦理復(fù)議的機關(guān)和法院也要求更高。

3、行政復(fù)議、行政訴訟用語專業(yè)化。行政復(fù)議、行政訴訟的文書，要用法律術(shù)語，哪怕申請人或原告并不太明白，行文要求嚴謹，特忌模棱兩可、辭不達意。信訪口頭、書面都要通俗易懂，關(guān)鍵要讓上訪人聽懂或看懂，從而接受。可見，行政復(fù)議、行政訴訟的專業(yè)性較強，對工作人員的法律素養(yǎng)要求很高，信訪雖然也在向這個方向發(fā)展，但總體素質(zhì)和辦案水平尚有待于進一步提高。

從上可見，行政復(fù)議、行政訴訟的行為更具有嚴肅性，對工作人員的要求也更加嚴格，而人員素養(yǎng)的高低，實際上決定了辦案能力的高低，解決問題效率的高低。這里并非貶低信訪干部的能力，進入法院或政府法制機構(gòu)的大都是出自法律院?；蚴煜し傻膶I(yè)人才，而信訪來說這方面人才相對匱乏。這也從另一方面說明要加強信訪，必須提升人員素質(zhì)，光采用傳統(tǒng)的“哄嚇欺騙”、軟硬兼施等手段，是不能從根本上解決問題的。

（六）行政復(fù)議、行政訴訟的“法”與信訪的“權(quán)”——標明行政復(fù)議、行政訴訟是今后發(fā)展趨勢。

1、群眾信“權(quán)”不信“法”。行政復(fù)議、行政訴訟是法律途徑，更能維護群眾合法權(quán)益，但群眾還是選擇上訪，其思想根源于人們封建社會的“清官意識”。群眾有冤情或自以為有冤情無處可訴，便寄希望于碰上一位清官為其作主。而這種“清官意識”是與現(xiàn)代社會的法治理念相悖的。法治社會推崇的是法律規(guī)范的制定、執(zhí)行和完善的監(jiān)督制度等，而絕非“清官”本身。群眾陳舊觀念的改變，需要行政機關(guān)加以引導(dǎo)，加強法制宣傳，對領(lǐng)導(dǎo)的作用不要過分夸大和渲染。

2、行政機關(guān)重“權(quán)”不重“法”。信訪對處理矛盾作用顯著，但客觀上也助長了行政機關(guān)的一些惡習，譬如下級機關(guān)過分重視上級的批示，而輕視法律法規(guī)。目前在實踐中對上訪案件的處理基本上形成了“上訪—批示—昭雪”的模式，多數(shù)上訪案件是在上級領(lǐng)導(dǎo)的批示下才得以處理，上訪人最終實現(xiàn)了其應(yīng)有的合法權(quán)益。然而，這些上訪者應(yīng)有的、法定的合法權(quán)益卻不得不借助領(lǐng)導(dǎo)的“批示”才能實現(xiàn)，使人不禁不對法律的權(quán)威性提出質(zhì)疑。雖然下級機關(guān)在查處上訪案件中也會依法進行，但是領(lǐng)導(dǎo)的批示對下級機關(guān)來說無疑是一種巨大壓力。在這種巨大壓力下，很難保證行政機關(guān)執(zhí)法的獨立性。法治社會依賴的是“有法必依”、“執(zhí)法必嚴”、“違法必究”而非領(lǐng)導(dǎo)的“批示”?？梢?，領(lǐng)導(dǎo)對信訪的關(guān)注，合乎情理，但要有個度。除重大信訪問題和政治需要的信訪問題有領(lǐng)導(dǎo)直接和親自過問和處理外，其它的一般交由專業(yè)部門和司法機關(guān)處理為妥。

3、體制要“法”不要“權(quán)”。信訪制度的存在，事實上妨礙了司法和行政執(zhí)法體制。目前在我國已經(jīng)制定了各個領(lǐng)域的法律規(guī)范，建立起了行政復(fù)議、行政訴訟、二審終審、申訴等完善的司法體制和分門別類的行政執(zhí)法體制，同時還建立起了檢舉、揭發(fā)、控告等監(jiān)督機關(guān)工作人員的制度。嚴格來說，查處上訪案件不是一種國家司法形式，也不是真正意義上的國家行政執(zhí)法形式?？梢?，允許在國家獨立的司法和行政執(zhí)法體制之外存在一種專門針對上訪案件的工作機制，既與現(xiàn)代法治國家的要求不相容，又在很大程度上削弱了司法和行政執(zhí)法的作用和權(quán)威。

從上可見，信訪在某些方面與依法治國有沖突，帶有“人治”的痕跡，而行政復(fù)議、行政訴訟代表著依法治國的方向和要求。從這方面講，走法治化道路，是今后大勢所趨，人心所向。

綜上所述，在以上行政復(fù)議、行政訴訟與信訪的不完全比較中，至少可以得出三點結(jié)論：一是在我國目前社會中，信訪與行政復(fù)議、行政訴訟都是重要的工作制度，三者呈現(xiàn)出一種“你中我有，我中有你”的格局，雖各具優(yōu)勢，但也互有不足，要充分發(fā)揮各自作用，必須取長補短，不斷完善：二是信訪在目前被群眾廣泛接受，領(lǐng)導(dǎo)也更加關(guān)注，行政機關(guān)投入了大量人力、物力和財力，但任務(wù)和前景依舊嚴峻，信訪工作要發(fā)揮更大效用，必須走法治化道路；三是行政復(fù)議、行政訴訟雖然目前還偏“冷”，卻是建設(shè)法治國家的重要機制，代表著今后發(fā)展的方向。

三、合與分——做好當前行政復(fù)議、行政訴訟與信訪工作的思考

當前階段，隨著改革的不斷深化和社會發(fā)展的不斷加快，新舊體制和觀念的沖突、社會利益格局的調(diào)整，引發(fā)了大量矛盾，行政復(fù)議、行政訴訟與信訪作為重要的工作制度，必須緊密協(xié)作，分流疏導(dǎo)，切實發(fā)揮好作用。

（一）“合”——做好行政復(fù)議、行政訴訟與信訪的銜接。

1、分清職責，理清渠道，各司其職，不越位不缺位。政府專門設(shè)立一個專門機構(gòu)處理信訪，表現(xiàn)出了對群眾呼聲的極大關(guān)注，對群眾疾苦的無限關(guān)懷，這是與政府是人民的政府、公務(wù)員是人民的公仆這一理念相符的。但也要充分認識到，信訪救濟不是無限和無序的，對群眾的信訪，要綜合運用行政復(fù)議、行政訴訟、仲裁、信訪、人民調(diào)解等渠道去解決，而不局限于其中某一種。

2、做好行政復(fù)議、行政訴訟的銜接。行政復(fù)議、行政訴訟的銜接法律已有了相關(guān)規(guī)定，目前已經(jīng)有足夠多的理論著作或文章進行了深入探討，本文篇幅所限，不再贅述。當然現(xiàn)行規(guī)定還有不完善之處，如：復(fù)議機關(guān)決定不予受理或者受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，行政相對人向法院起訴的被告不明確；《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》和《若干解釋》對“法定復(fù)議期間”、“法定起訴期限”規(guī)定不一致；對選擇復(fù)議與復(fù)議前置并存的情況如何處理不明確；對部分復(fù)議、部分起訴的情況處理不明確，等等。這些問題有待今后逐步解決。

3、遏制和減少涉法信訪工作。近年來，涉法信訪問題不斷上升，有一些經(jīng)過行政復(fù)議、行政訴訟的案件，當事人沒有達到個人目的或者對法律理解有偏差，認為案件處理不公，或者復(fù)議機關(guān)或法院自身工作確實有問題而產(chǎn)生涉法信訪。要遏制和減少涉法信訪，必須加強法律宣傳和思想引導(dǎo)，完善各項制度，法院與地方黨委、政府緊密配合，共同研究防范措施，實行有效控制，對非法信訪要予以打擊。

（二）“分”——做好信訪與行政復(fù)議、行政訴訟的分流疏導(dǎo)。

凡事找政府，凡事就信訪，這是個誤區(qū)。許多本應(yīng)由行政復(fù)議、行政訴訟解決的問題還是要通過法律程序解決。如果一味依賴信訪，很可能造成問題久拖不決，給當事人帶來不必要的損失。這就要求做到以下三點：

1、接待信訪的部門、復(fù)議機關(guān)或法院應(yīng)告知當事人救濟途徑。接待信訪的部門在信訪中遇到可以通過行政復(fù)議、行政訴訟解決的問題，應(yīng)向上訪人宣傳行政復(fù)議、行政訴訟有關(guān)知識，鼓勵和引導(dǎo)上訪人去申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，既減輕自身工作壓力，又有利于當事人有效解決問題。而復(fù)議機關(guān)或法院對不符合于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍的，法律救濟途徑已走不通，但通過信訪有可能解決的，應(yīng)告知申請人信訪的方法。這就要求信訪部門的工作人員熟悉法律，了解行政復(fù)議、行政訴訟的基本知識，能給予當事人正確引導(dǎo)，而復(fù)議機關(guān)或法院也應(yīng)該重視信訪途經(jīng)，不應(yīng)拘泥于法律手段解決問題。

2、領(lǐng)導(dǎo)要對信訪與行政復(fù)議、行政訴訟有準確理解?，F(xiàn)實工作中，有些領(lǐng)導(dǎo)對行政復(fù)議、行政訴訟接觸少，不是很了解，碰到有些群眾來信來訪，就把來信直接簽給信訪部門辦理，或者指定到信訪部門反映情況，領(lǐng)導(dǎo)的意見給信訪工作部門造成了壓力，對應(yīng)該通過行政復(fù)議、行政訴訟解決的，一味以解釋或協(xié)調(diào)處理，結(jié)果事倍功半。這就要求新時期的領(lǐng)導(dǎo)必須有較高的法律修養(yǎng)，懂得并善于用法律手段解決問題。

3、律師介入信訪要主動疏導(dǎo)。目前在信訪工作中，律師介入已成為一種共識。律師在處理信訪問題時，對需要通過訴訟、復(fù)議解決的，應(yīng)積極引導(dǎo)信訪人通過法律程序解決。

四、存與滅——走法治化是必由之路

上訪在我國有很長的歷史，在古代老百姓可以到衙門去鳴冤叫屈，到了現(xiàn)代，上訪的范圍變得更加寬泛，凡事都可以找政府，不管是遇到了困難或不平，還是要反映問題，但我們應(yīng)該看到，上訪自產(chǎn)生之初就深深地打下了“人治”的烙印，至今仍難以完全消磨掉這個印痕，即使我們已經(jīng)到了社會主義社會。從實質(zhì)看，上訪是一種人治思想的體現(xiàn)，從根本上說，上訪是對現(xiàn)代法治的一種破壞。但上訪又是我國所具有的一種比較獨特同時又十分普遍的社會現(xiàn)象，它一方面反映了群眾法律意識的覺醒和提高，另一方面也反映了當前行政機關(guān)在依法行政方面確實存在問題。因此，在我國目前政治體制下，擴大行政復(fù)議、行政訴訟的受案范圍，把信訪納入層級監(jiān)督、司法審查的渠道，依法監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法行政，這既是依法治國基本方略題中應(yīng)有之義，又是完善信訪工作機制的必由之路。

1、信訪法治化是建設(shè)法治社會的必然要求。依法治國方針的確立，標志著我國治國方略的根本轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代法治社會的核心是保護私權(quán)利不受公權(quán)力的侵犯，而就依法治國的價值目標來講，就是有效地限制和監(jiān)督國家權(quán)力，逐漸地擴大公民個人的權(quán)利，這是依法治國的必然結(jié)果和歸宿。堅持依法治國，既要求承認法律是最高權(quán)威，又要求行政機關(guān)必須依法行政。而行政機關(guān)是否依法行政，將從根本上決定我國能否依法治國，建設(shè)法治國家。加強層級監(jiān)督、司法監(jiān)督是確保行政機關(guān)依法行政的不可替代的重要一環(huán)。在一個法治國家，保護公民權(quán)利和限制公權(quán)濫用的最有效的