西方發(fā)達(dá)國家政府內(nèi)部管理的績效化改革及啟示"[摘要]績效化是西方發(fā)達(dá)國家政府內(nèi)部管理改革的主線，也是取得較大成效的改革領(lǐng)域，它推動了以結(jié)果為基礎(chǔ)的責(zé)任機(jī)制的探索。探討當(dāng)代西方政府內(nèi)部管理改革的動因，它的主要內(nèi)容，以及有哪些成敗得失，可以為我國政府內(nèi)部管理改革的深入提供有益的啟示。

[關(guān)鍵詞]西方政府；內(nèi)部管理改革；績效化取向當(dāng)代西方行政改革有兩條主線，即市場化與績效化。政府做什么以及如何做，體現(xiàn)的是市場化的主線，其背后的理論是公共選擇理論。政府內(nèi)部管理改革體現(xiàn)的是績效化的主線，新公共管理理論是其指導(dǎo)理論。與中國行政改革側(cè)重機(jī)構(gòu)調(diào)整不同，發(fā)達(dá)國家政府內(nèi)部管理改革側(cè)重管理層次，其總的改革導(dǎo)向是績效化。

一、西方發(fā)達(dá)國家政府內(nèi)部管理改革的動因

1、財(cái)政、信任和管理危機(jī)是改革的直接動因。

2、經(jīng)濟(jì)全球化的影響是改革的外部動力。從WTO的23個協(xié)議，492頁的文本看，僅有兩項(xiàng)條款涉及企業(yè)。政府的行政行為不再僅僅受制于本國政治系統(tǒng)內(nèi)部的諸因素，受外界的影響越來越深。各國為了吸引國際商業(yè)與國際投資，必須通過政府改革來創(chuàng)造更好的投資和商業(yè)環(huán)境，為企業(yè)提高競爭力提供條件。比如，提高政府行政效率，壓縮福利，減輕稅收，降低生產(chǎn)成本，放松保護(hù)性經(jīng)濟(jì)規(guī)制，使企業(yè)有競爭壓力，促使其成長。這一點(diǎn)日本的改革很典型。日本政府在金融、通訊、能源、農(nóng)產(chǎn)品等方面放松規(guī)制后，效果顯著，金融業(yè)逐步自立和成熟，通訊業(yè)得到了實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。

3、信息技術(shù)推動及經(jīng)濟(jì)社會變動是改革的深層原因。隨著知識經(jīng)濟(jì)時代的到來，技術(shù)革新迅速，特別是信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用正在深刻地改變著人類社會，出現(xiàn)了微型化市場、馬賽克社會。公眾的價值觀念多元化、需求多樣化；民眾素質(zhì)提高，民主意識、參與意識增強(qiáng)。社會公共事務(wù)極度復(fù)雜化，且變化迅速，時限性增強(qiáng)。政府必須更加靈活，更加高效，具有較強(qiáng)的應(yīng)變力、創(chuàng)造力和響應(yīng)力，更多地使公眾參與管理。但與工業(yè)社會相適應(yīng)的科層官僚制政府彈性不足，不能及時回應(yīng)，比較僵化、遲鈍，而且使行政機(jī)構(gòu)規(guī)模和公共預(yù)算總額產(chǎn)生最大化傾向，易于導(dǎo)致高成本、低效率，顯然難以滿足這些要求，難以適應(yīng)新時代的需要。

4、企業(yè)管理創(chuàng)新的示范作用是改革的市場引力。80年代初，歐美銀行業(yè)和航空業(yè)的緩和管制迫使各公司為贏得顧客而展開激烈的價格和服務(wù)競爭，進(jìn)行了管理機(jī)制、管理技術(shù)和管理方法上持續(xù)的制度創(chuàng)新，提高了服務(wù)質(zhì)量，改善了組織績效，贏得了公眾和顧客的一致好評。這對公共部門產(chǎn)生了兩方面影響。根據(jù)福林和斯特里爾的看法，“第一，它提高了公眾對高水準(zhǔn)服務(wù)的認(rèn)識和期待。既然銀行能夠減少排隊(duì)等候的時間，征稅員有什么理由讓我們在那里耐心等候？既然我們能夠通過電腦終端隨時買到機(jī)票，為什么領(lǐng)取退休金需要那么多的復(fù)雜手續(xù)和函件往來？第二，它向公眾表明，提供服務(wù)可以有更佳的方法，沒有必要依賴官僚們根據(jù)他們自己的意愿和便利行事。”[2]因此，私營企業(yè)的革新精神及改革成果無疑對政府等公共部門構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)而又巨大的改革壓力。

5、理論上的支持和推動是改革的指導(dǎo)力量。新公共管理理論認(rèn)為，政府以稅收為來源，以壟斷的方式和等級制的程序規(guī)則來供給公共服務(wù)；她既沒有追求利潤的終極目標(biāo)，又沒有競爭造成的壓力；既缺乏評價績效高低的評價指標(biāo)，更缺乏降低成本提高效率的內(nèi)在動力。私營部門的管理水平比公共部門要先進(jìn)、優(yōu)越得多，最有可能符合公共利益。借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術(shù)，包括錄用私營部門的管理人員來“重塑政府”，是提高政府工作效率和管理水平的根本途徑。

二、西方發(fā)達(dá)國家政府內(nèi)部管理改革的主要內(nèi)容

政府的組織設(shè)計(jì)不是以官僚組織為基礎(chǔ)，不是以特殊利益集團(tuán)的需要為基礎(chǔ)，不是以政治家控制官僚的方便為基礎(chǔ)，而必須以社會的需求、公民的導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)。這是西方發(fā)達(dá)國家政府內(nèi)部管理績效化改革的理念基礎(chǔ)。為了取得納稅人關(guān)心的績效，按以下6條思路作了相應(yīng)調(diào)整。

1、決策與執(zhí)行分離，設(shè)立獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

2、放松政府內(nèi)部規(guī)制，推行彈性化管理因而，近年來，放松規(guī)制，建立彈性化的管"理制度，成為公務(wù)員制度改革的重要內(nèi)容。很多國家都廢除了過多、過嚴(yán)的人事管理法律規(guī)章，賦予基層組織和每個公務(wù)員更多的自主權(quán)，變惡性的監(jiān)督為良性的鞭策，以調(diào)動他們的主觀能動性。最為典型的是美國，1993年9月11日，克林頓簽署了12861號總統(tǒng)令，要求取消聯(lián)邦政府內(nèi)部規(guī)制1/2.取消了多達(dá)10000頁的“聯(lián)邦人事手冊”，取消統(tǒng)一申請表格，簡化分類體制和公務(wù)員管理的程序及手續(xù)。通過放松規(guī)制，節(jié)約投資成本40-60億，常規(guī)成本20億，公文匯報(bào)1180萬工時，削減83%，行政簡化每年為民眾與企業(yè)節(jié)省280億。[4]

3、公民憲章運(yùn)動公民憲章運(yùn)動體現(xiàn)了以公民為中心，以公民滿意為目標(biāo)，依靠公民評價和公民監(jiān)督提高公共服務(wù)質(zhì)量的理念。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年全世界共有美國、比利時、法國、葡萄牙等15個國家推行了與英國公民憲章運(yùn)動類似的制度。1999年美國密西根大學(xué)商學(xué)院國家質(zhì)量研究中心調(diào)查表明，公民對美國聯(lián)邦政府部門提供的公共服務(wù)打68.6分，對私營部門提供的商業(yè)服務(wù)打71.9分，大大提高了公民對政府提供公共服務(wù)的滿意度。[5]

4、績效管理英國、美國、新西蘭等國開始出現(xiàn)以績效為基礎(chǔ)的合同管理?？冃Ш贤鞔_管理目標(biāo)，績效評估確定獎懲依據(jù)。因此，各國都在探索有效的評估機(jī)制來評估價組織的績效。英國的雷納評審、財(cái)務(wù)管理新方案和走向未來計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)以群體（小組或集體）為單位進(jìn)行評估和獎懲，這樣既可以提高整體行政質(zhì)量和效率，又可增強(qiáng)團(tuán)體協(xié)作意識。新西蘭與美國一些州與地方政府探索績效預(yù)算，對某些行政行為實(shí)行投入與產(chǎn)出掛鉤的政策。傳統(tǒng)等級工資制正在被績效工資制所取代，如英國、韓國、丹麥、芬蘭、荷蘭、葡萄牙等國都建立了業(yè)績工資制和靈活的工資結(jié)構(gòu)。到90年代中期，美國有39個州實(shí)施了公共服務(wù)質(zhì)量計(jì)劃，29個州開展了政府部門績效測評，28個州就公共服務(wù)向作為顧客的公眾征求反饋意見。[6]

5、淡化職業(yè)化，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化

6、行政管理向信息化發(fā)展

20世紀(jì)80-90年代日趨成熟的信息技術(shù)環(huán)境，既向西方政府提出了改革其政府管理模式的要求，又為其改革政府管理模式提供了物質(zhì)條件。政府信息化增強(qiáng)了政府采購作業(yè)的透明度；通過電子支付、電子文件交流，咨詢、信息服務(wù)等方式，便于民眾獲得政府服務(wù)；通過政府網(wǎng)站，政府的目標(biāo)、計(jì)劃、意圖可以讓公眾明了和理解，還可獲得公眾的反饋信息，以改進(jìn)政府的工作，這就等于是讓民眾參與了政府的決策過程。美國政府近年來著力推行“電子政府”的政策，關(guān)閉了近2000處辦公室，減少了24萬工作人員，聯(lián)邦政府的開支則減少了1180億美元。

三、對我國政府內(nèi)部管理改革的啟示

我國與西方發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代化發(fā)展階段不同，行政法治化程度不同，但都處于信息技術(shù)的時代（盡管成熟程度不同），行政管理的發(fā)展有其一般的規(guī)律，權(quán)力的運(yùn)作遵循著普遍適用的規(guī)則，官僚組織的弊病有著類似的根源。所以，既不能生搬硬套，又不能對發(fā)達(dá)國家邁向行政現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的問題及其對策選擇視而不見。

1、正確認(rèn)識當(dāng)代西方政府內(nèi)部管理績效化改革的利弊得失

多數(shù)國家行政改革后，“花費(fèi)更少，工作更好”，這一良好的社會愿望比較好地得以實(shí)現(xiàn)。但是，正如世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告———變革世界中的政府》指出，對改革得以成功的環(huán)境的理解和對改革障礙的領(lǐng)會是同樣重要的。以下兩個問題是亟待人們思考和解決的：

（1）注入了重新評價和認(rèn)識政府的新觀念。民主的政府不僅要體現(xiàn)人民的意志，更主要的是要更好地、更經(jīng)濟(jì)地為公眾提供服務(wù)，既強(qiáng)調(diào)質(zhì)量又強(qiáng)調(diào)效率。公民不僅要求制約政治家，也要制約行政官僚。在它看來，公民不僅是作為納稅人而存在，公民也是消費(fèi)者。公民既可以憑借其納稅人的義務(wù)而享有公民的權(quán)利，又可以作為消費(fèi)者通過其選擇權(quán)來使自己和公眾的利益得以實(shí)現(xiàn)。這樣，就在公共服務(wù)領(lǐng)域賦予公眾以消費(fèi)者主權(quán)，即給予公眾以“用腳投票”的權(quán)利。當(dāng)然，也存在公民的作用和地位問題。把公民當(dāng)作市場上的普通顧客來看待，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是公民的經(jīng)濟(jì)角色、經(jīng)濟(jì)權(quán)利，不再是政治意義上的要素，因而公民個人的權(quán)利和法律地位大大降低。

（2）正確處理管理主義與政治責(zé)任感的關(guān)系。當(dāng)代西方政府組織內(nèi)部體制改革推崇管理主義理論，并給行政管理者較大的靈活性和決策權(quán)，官僚的決策作用明顯被強(qiáng)化了，而政治家的決策作用被大大降低，這對于過去把決策視為政治領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)的傳統(tǒng)觀念是一次極大的沖擊。但在具體的運(yùn)作過程中，政府官員又不愿放棄政治控制，仍希望公務(wù)員增強(qiáng)政治責(zé)任感，保持對政策的高度響應(yīng)性和堅(jiān)決執(zhí)行。如果政治統(tǒng)治者抱著既想“吃蛋糕”又不想承受打破“雞蛋”的痛苦，必定會很快在改革的道路上陷入兩難選擇的境地。

放松規(guī)制，建立彈性化的管理制度，成為改革的重要內(nèi)容。但是，人們也不無擔(dān)憂地認(rèn)為如果沒有公務(wù)員的覺悟和高尚的道德信念作基礎(chǔ)，一些公共組織和個人在沒有規(guī)制或放松規(guī)制的情況下，就有可能像一匹匹脫韁的野馬恣意而為，并給組織效能帶來嚴(yán)重危害。在中國，規(guī)制領(lǐng)域仍是容易滋生腐敗的領(lǐng)域，所以在削減規(guī)制和簡化程序的同時，更要加強(qiáng)規(guī)制程序的嚴(yán)密性以及對服務(wù)提供者權(quán)力的監(jiān)督。擴(kuò)大聘任制公務(wù)員的范圍也會產(chǎn)生一些負(fù)面影響，臨時雇員可能會因?yàn)椤芭R時”而缺乏獻(xiàn)身精神，甚至?xí)适У赖聹?zhǔn)則和職業(yè)感，產(chǎn)生行政管理的短期行為。

2、積極推進(jìn)我國政府組織效能建設(shè)

（1）探索建立法定機(jī)構(gòu)。國外成立法定機(jī)構(gòu)的做法對"我們的政府組織體制改革選擇有一定的借鑒意義。根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)，我國已有一些城市試點(diǎn)“綜合執(zhí)法”，逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和世界貿(mào)易組織規(guī)則相適應(yīng)的統(tǒng)

一、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法體制。在我國探索成立法定機(jī)構(gòu)是轉(zhuǎn)變政府職能的需要；是克服部門職能利益化的需要；是綜合執(zhí)法與理順執(zhí)法體制的需要；是管理性事業(yè)單位改革的一條現(xiàn)實(shí)選擇；是實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”的一種現(xiàn)實(shí)選擇。決策與執(zhí)行適當(dāng)分開，有助于政府突出功能優(yōu)勢，集中精力制定政策以及研究起草相關(guān)法律法規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)政令的統(tǒng)一與決策的公平，有利于解決法出多門的難題提高執(zhí)行效率，有助于實(shí)現(xiàn)政府的精簡、統(tǒng)一和效能，也有助于決策部門相對超脫地監(jiān)督行政執(zhí)行。

（2）既依法行政又適度規(guī)制緩和。我國目前遠(yuǎn)未達(dá)到西方國家法律、法規(guī)多如牛毛“合法不合情”的地步，還不是完備的法治社會，公民的規(guī)制意識也不強(qiáng)。因此，必須加快法治建設(shè)步伐，嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政。但是，機(jī)械照搬法律規(guī)定和紅頭文件，僵化教條、不思進(jìn)取的消極行為和官僚主義作風(fēng)都是共同存在的。作為行政管制基本形式的審批、許可在我國不僅范圍過寬，而且審批、許可程序繁瑣、隨意性很大。從某種意義上來說，放松政府對企業(yè)特別是非國有制企業(yè)和市場以及個人生活方式不適當(dāng)、不必要的事前管制，乃是我國行政改革的任務(wù)之一。

3、試行政府雇員制

西方這種淡化職業(yè)化，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化的公務(wù)員改革方向值得我們注意?，F(xiàn)階段我國也需要增加對公務(wù)員的彈性管理、增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍活力、吸引專門人才。因此，保持行政職位和行政崗位的公共性、開放性和流動性，留出一定比例的高級職位實(shí)行聘用合同制，定期聘任專家學(xué)者或者企業(yè)經(jīng)理任職，是有現(xiàn)實(shí)意義的。政府雇員不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，僅服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或某一政府工作部門。吉林省政府已于2002年6月頒布了《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》，率先在全國建立并實(shí)行政府雇員制度。長沙市今年將探索試行政府雇員制。2004年6月23日深圳市政府首次面向海外招聘政府雇員！通過改革，創(chuàng)造充滿活力的用人機(jī)制，有利于提高人民對干部隊(duì)伍的滿意程度，從而提高公共管理的效率性和效能性。

4、加快推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)

推行電子政務(wù)是適應(yīng)信息化時代政府管理活動的需要。電子政務(wù)是政府管理方式的革命，其對政府管理的影響首先表現(xiàn)為具有生產(chǎn)力性質(zhì)的政府管理工具的創(chuàng)新，政府利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境可以提高辦公室工作效率和生產(chǎn)力，精簡機(jī)構(gòu)和人員，降低管理成本。其次，將不斷改變政府管理結(jié)構(gòu)和方式，重塑政府業(yè)務(wù)流程。

5、強(qiáng)化政府績效管理

績效評估是一個世界性難題。它不僅涉及工作量，而且涉及產(chǎn)出結(jié)果的質(zhì)及其實(shí)際影響。目前為了避免質(zhì)的爭議績效評估多應(yīng)用于公務(wù)員的管理職能領(lǐng)域，而非強(qiáng)調(diào)質(zhì)的政策職能領(lǐng)域。對于我國，當(dāng)務(wù)之急是借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)和做法，通過完善政策和立法使我國政府績效評估走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；牡缆?。要建立多重評估體制，形成人民監(jiān)督和上級監(jiān)督相結(jié)合的績效推動機(jī)制，從而建立讓老百姓高興和滿意的服務(wù)型政府。

政府績效不單純是一個政績層面的概念，還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。十五計(jì)劃23項(xiàng)數(shù)字指標(biāo)中20項(xiàng)為社會發(fā)展指標(biāo)。要建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系，不能片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績等同于政績，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績效的評估指標(biāo)，GDP成了“一俊遮百丑”的硬指標(biāo)。另外，效能建設(shè)一定要抓長效的監(jiān)管機(jī)制，用制度來管理和規(guī)范辦事程序。要普遍實(shí)施崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、首問負(fù)責(zé)制、一次性告知制度、限時辦結(jié)制等一系列的規(guī)章制度，最終形成一個依法行政、廉潔勤政、高效行政、寓管理于服務(wù)之中的效能政府。

[參考文獻(xiàn)]

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