空間活動損害責任立法問題研究

空間活動造成損害的責任問題歷來是困擾法學界與航天界的難題。2008年初美國摧毀衛(wèi)星的墜落問題曾引起國際社會的高度關注。特別是隨著外空的國家開發(fā)與商業(yè)利用日益增長，國家間的相關競爭也在不斷加劇，可能會導致訴訟的增多。盡管空間法應對外空開發(fā)活動增長的能力取決于條約的規(guī)定和解釋，但是國內法而不是國際法在這些訴訟中起主導作用。因此，我國完善相關立法的問題應盡早提上議事日程。1．無過錯責任原則針對工業(yè)災害頻發(fā)、交通事故驟增和科技公害威脅．現(xiàn)代侵權法確立了無過錯責任原則，以便救濟弱者、維護公平和保障安全。1972年《空間物體造成損害的國際責任公約》（《責任公約》）及前蘇聯(lián)—加拿大“宇宙案”等國家實踐表明．因外空發(fā)射物對地球造成侵害所承擔的責任是“直接且絕對的”：發(fā)射方或回收方的過錯或未盡應有的注意的義務并不是追究責任的必要條件。因此，各國立法基本上都遵循了該公約確立的無過錯責任原則。最為突出的是，《俄羅斯聯(lián)邦空間活動法》規(guī)定，“俄羅斯聯(lián)邦在其領域內或領域外（外層空間除外）進行空間活動時，對于空間物體造成的損害賠償責任，實行無過錯責任原則。”意大利《《空間物體造成損害的國際責任公約，實施規(guī)范(1983年)》（以下簡稱《規(guī)范》）第5條也規(guī)定，國家對第2條和第3條所示人所承擔的損害責任是絕對責任，不存在任何免責事由。我國《民法通則》第106條規(guī)定，“沒有過錯，但法律規(guī)定應當承擔民事責任的．應當承擔民事責任?！钡?23條還規(guī)定，無過錯責任的侵權行為有國家賠償責任、產品責任、高度危險作業(yè)致人損害、環(huán)境污染致人損害和飼養(yǎng)動物致人損害等五種：其中，從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運輸工具等“對周圍環(huán)境具有高度危險性質”的作業(yè)，屬于高度危險作業(yè)。但是，《民法通則》并未將航天或外空活動明確列入“高度危險作業(yè)”。不過，對于現(xiàn)實生活中符合“對周圍環(huán)境具有高度危險”性質的其他作業(yè)．法官的解釋為此類作業(yè)之一種。例如，空間物體墜落給地面的人身、財產造成損害當然可以歸人此類。有爭議的是．空間物體在外層空間造成的損害是否歸人“周圍環(huán)境”？從俄羅斯立法來看。排除了“外層空間進行的空間活動”。同樣，美國聯(lián)邦最高法院在評估一個不為任何國家或不受外國法管轄的區(qū)域是否構成《聯(lián)邦侵權索賠法》(FTCA)上的“外國”時認定。宇宙上任何無主權區(qū)域構成適用FTCA意義的外國。因此，由于“外國”例外．FTCA不適用于無主權區(qū)域。這一例外表明，美國沒有放棄其對起因于外國的侵權主張的主權豁免。因此，我國應依據(jù)有關條約與國際通例對無過錯責任的適用范圍做出明確規(guī)定。2．國家賠償原則本文所謂的“國家賠償”，不同于民法上國家機關及其工作人員違法行使職權造成損害的賠償責任問題，而是指根據(jù)有關國際公約，“國家”必須通過對外空活動的授權批準和持續(xù)監(jiān)督來確保對條約的遵守，無論其為私人活動還是公共活動。因此，原則上國家對于本國管轄范圍內的外空活動造成的損害都應為第一責任承擔人，只有在國家履行責任基礎上再對有關的法人或私人提出反訴和追償。例如，《比利時空間物體發(fā)射、飛行操作與指導活動法》第15條第1款規(guī)定，如果根據(jù)《外空條約》第7條、《責任公約》或本法的規(guī)定，比利時國家負有賠償責任．比利時有權為獲得補償面向操作者提起反訴，賠償?shù)慕痤~由第2款和第3款規(guī)定?！睹绹鴩液娇蘸教旆ā返?03節(jié)規(guī)定，美國航空航天局由于行使本節(jié)(a)款中規(guī)定的職能而引起的人身傷害、死亡、不動產及個人財產損壞或損失，要代表美國政府研究、調查、決定、賠償和支付向美國政府提出的25000美元以下的索賠，并要達到完全滿意。當然，這里面有兩個值得注意的問題！(1)外國政府或法人的空間活動造成本國法人或公民的損害，本國國家是否也承擔對他們的第一賠償責任呢？比利時的上述規(guī)定沒有明確。根據(jù)意大利《規(guī)范》第2條，意大利法人和自然人均可依據(jù)公約第1條所示損害而得到意大利的國家賠償。這就表明，任何外國造成本國法人和公民的損害。都可以先行得到本國的國家救濟。意大利的這一規(guī)定體現(xiàn)了救濟弱者和國家保護原則。通常，外國是免受本國法院管轄的，除非外國放棄豁免或表明某種強烈的“商業(yè)活動”特征。因此，對于外國的外空活動過失造成損害，各國法院不可對外國具有管轄權，故國家保護十分必要。(2)對于本國私人性質的外空活動造成的損害，本國政府是否也承擔對受害者的第一賠償責任呢？雖然我國尚未建立外空活動的民營化制度，但也存在本國政府或公法人與外國私法人合作的情況。與外空有關的國際條約確立了國家承擔賠償責任的原則。然而，我國《民法通則》第43條規(guī)定，“企業(yè)法人對它的法定代表人和其他工作人員的經營活動，承擔民事責任?！边@里面沒有確立國家的有關責任問題。因此，如果我國的航天部門（代表政府）或改制后的航天公司（企業(yè)法人）的活動造成損害，國家如何承擔責任的問題需要進一步研究。日本的情況似乎與我國有些類似。根據(jù)日本《關于國家宇宙開發(fā)事業(yè)團法》，“國家宇宙開發(fā)事業(yè)團是一個法人”，但由政府撥款設立，主席、副主席和執(zhí)行官都由首相委派和免職，并且是公務員。該法第24條規(guī)定，如果事業(yè)團對因委托發(fā)射造成與委托發(fā)射無關的任何人或實體受到損害負有賠償責任。同時任何與委托發(fā)射有關方對此損害也負有賠償責任，則事業(yè)團應承擔與該委托發(fā)射有關方所應負的全部賠償責任。因此，事業(yè)團承擔責任也就是代表國家承擔責任。3．責任限制原則國際條約在確立無過錯責任時也規(guī)定了責任限制或免責條款。各國立法及司法實踐表明，侵權責任常見的抗辯事由包括：依法執(zhí)行職務、正當防衛(wèi)、緊急避險、受害人的故意或同意等。侵權損害的賠償原則分為完全賠償原則、限定賠償原則、考慮當事人經濟狀況原則和衡平原則。其中，衡平原則是指對于那些依法適用無過錯責任原則、公平責任原則的侵權損害賠償案，基于公平、合理的觀念分擔損失。從各國的實際運作來看，即使是對于直接財產損失，也通常依據(jù)因果關系、“過錯的可預見損害”等因素與司法政策來限制和減少實際賠償數(shù)額。由于外空活動適用無過錯責任。因此，對于損害賠償金額可以做出一定限制。結合其他三項原則，宜以保險額最大值為限。各國立法也有類似規(guī)定：(l)免責條款。根據(jù)《澳大利亞1998年空間活動法案》第65項“關于豁免的規(guī)定”，條例可以制定部分或全部免除與發(fā)射或返回有關的人員、其雇員、承包商權利的相關條款，以索取本部分規(guī)定的損害賠償：第67項規(guī)定，責任方不承擔由下述原因造成損害的責任：(a)第三方重大過失：(b)任何第三方故意造成損害的行為（包括作為與不作為）。根據(jù)美國《商業(yè)空發(fā)射法》第15節(jié)規(guī)定，運輸部長可以制定免責協(xié)定、財務責任證明以及其他用以保護美國及其機構和個人在發(fā)射或經營含有政府設施或人員的發(fā)射場時免于責任。日本《國家宇宙開發(fā)事業(yè)團法案》第24條規(guī)定，如果損害是由于任何一個委托發(fā)射有關方故意失誤造成的，則事業(yè)團有權要求該失誤方償還事業(yè)團已經賠付的損失。(2)賠償金額的限制?！睹绹鴩液娇蘸教旆ā返?08節(jié)規(guī)定，美國要賠償?shù)谌揭蛟诤教祜w行器發(fā)射、運營或回收活動中遭受人員傷亡或財產損害向任何航天飛行器的用戶提出的索賠（包括合理的訴訟費用或解決問題的費用）．但只是用戶的責任保險不賠償?shù)牟糠?。也就是說，這種賠償是有限的，不包括實際疏忽或明知故犯所造成的損害。該法還確立了15億美元的最高賠償額。《比利時空間物體發(fā)射、飛行操作與指導活動法》第15條第2款規(guī)定，“只要在國王可以決定的范圍內，國王可以根據(jù)第2款決定對賠償金額進行限制。在這種情況下、國家對操作者的追索也不能超過這個限制。沒有滿足授權條件的操作者的賠償責任不受第3款規(guī)定的限制，并且應當對造成的損害進行全額賠償?！备鶕?jù)《澳大利亞1998年空間活動法案》第69項“許可證和證明持有者責任賠償限定”，責任方不負責賠償超出發(fā)射許可證或海外發(fā)射證明保險金額的損害賠償金額。我國《民法通則》第106條第3款規(guī)定，確定賠償義務人的賠償責任時，受害人有重大過失的，可以減輕賠償義務人的賠償責任。第131條規(guī)定，“受害人對于損害的發(fā)生也有過錯的，可以減輕侵害人的民事責任?！辫b于外空活動的特殊性．考慮到國際條約有關外空責任抗辯、損害賠償?shù)囊?guī)定不完全相同于我國《民法通則》及有關法律法規(guī)的規(guī)定，對于外空損害的責任限制，特別是就賠償金額的限制與責任抗辯事由，我國需要制定專門的立法進行規(guī)制。4．責任保險原則自19世紀歐美國家推行責任保險以來，責任保險原則已經成為一種侵權人減輕損失并保障受害人得到賠償?shù)闹匾熑畏謸鷻C制?？臻g物體造成的損害往往十分巨大，賠償額非常高，因此，對于外空侵權責任的承擔來說，強制責任保險是促進無過錯責任原則確立的重要保障。同時，在空間法訴訟中，私人最可能必須請求政府來代表他們采取行動，并提出他們基于國際空間法的主張。各國首先會通過外交途徑解決爭端。然而，當原告是代表其公民提起訴訟的主權國家時，外交解決的可能性并不明確。這種私人公民獲得救濟的不確定性對他們來說是不公平的，因為外空對公民及其財產造成損害的風險正在隨著軌道空間實體的增加而擴大。根據(jù)美國聯(lián)邦最高法院的解釋，國內法可能在裁決和救濟外空過失主張上限制私人公民的權利。因此，政府和私有商業(yè)實體通常依靠私人保險來規(guī)避外空活動的風險。私人保險涉及到財產損失、第三方損害與產品責任。俄羅斯認識到外空事故的確實可能性．故為和平號空間站的脫軌規(guī)定了2億美元的保險政策。因此，通過法律確立侵權者的私人保險，可能是私人公民獲得外空損害救濟的最佳途徑。各國空間立法日益推行責任保險原則，即將投保作為許可從事空間活動的前提條件，要求發(fā)射單位購買保險。例如，《美國國家航空航天法》第308節(jié)規(guī)定?！笆跈嗝绹娇蘸教炀指鶕?jù)其認為合適的程度．為那些因在航天飛行器發(fā)射、運營或回收活動中遭受人員傷亡或財產損害向任何航天飛行器的用戶提出賠償?shù)牡谌?，提供全部或部分補償?shù)呢熑伪ｋU。航空航天局可用撥款來購買這種保險……?！薄渡虡I(yè)空間發(fā)射法》第15條規(guī)定．運輸部長可以確立責任險要求：第16條進一步提出，“每個持根據(jù)本法發(fā)放或轉讓許可證而發(fā)射運載火箭或經營發(fā)射場的個人均應承擔責任險．其險額至少為部長根據(jù)美國的國際義務而認為該發(fā)射或經營所必需的金額-部長應在與司法部長及其他相關機構協(xié)商后確定?！蓖瑯?，《1998年澳大利亞空間活動法案》第48項規(guī)定了“保險要求”；《南非1993年空間事務法案》規(guī)定，頒發(fā)許可證可以提出：(i)許可證持有人承擔的損害責任：(ii)許可證持有者的損害保險以及保險方式。我國《保險法》第50條第2款規(guī)定：“責任保險是指以被保險人對第三者依法應負的賠償責任為保險標的的保險”。根據(jù)同樣的法理．我國也應制定相應的強制保險法規(guī)．確立外空活動的強制保險要求．即要求從事發(fā)射等外空活動的人或委托我國有關實體從事發(fā)射等外空活動的人購買保險。鑒于問題的緊迫性和嚴重性．考慮到我國參與越來越多的空間活動，當務之急是確立責任保險制度，以規(guī)避我國外空活動造成的損害和保護受害者。二、具體的操作性制度1．損害評估如何對損害的范圍和影響程度進行評價和估算是確立賠償標準的前提。各國的空間立法通常確立了損害評估的程序。《美國國家航空航天法》規(guī)定由國家航空航天局來確定25000美元以下的索賠．25000美元以上則要報告國會考慮。美國《商業(yè)空間發(fā)射法》（修正案）則規(guī)定，最大可能損失額由運輸部長同美國航空航天局局長、空軍部長及其他適當機構的首長協(xié)商后確定。《比利時空間物體發(fā)射、飛行操作與指導活動法》規(guī)定了損害評估的程序：(1)如果損害是對第三國或外國國民造成的，應當根據(jù)《責任公約》或其他可以適用的條款，由比利時和代表受害者的國家對損害進行評估。操作者或為此目的由操作者任命的人可以參與討論或者在相關國家代表中作為損害評估程序中的一方，以維護其自身的利益；(2)在第1款的情況下，如果損害是對比利時國民造成的．損害應當由3名專家組成的小組進行評估，其中兩名專家由雙方各自任命，第三名專家由雙方在協(xié)議基礎上指定。部長可以將事先任命專家作為一項授予許可的條件。其程序安排由國王決定。澳大利亞《1998年空間活動法案》則確立了索賠委員會來解決外國向聯(lián)邦提出的索賠。關于損害評估，我國制定了一些專門性的行業(yè)法規(guī)，如《零售業(yè)同業(yè)損害評估方法》，《海洋溢油生態(tài)損害評估技術導則》。因此，我國必須積極探索對外空損害賠償進行專業(yè)評估，在條件成熟時適當引入由專業(yè)機構進行專門評估的損害賠償認定機制。對于外國的賠償要求，我國可仿照比利時的立法例，確立評估程序，包括評估小組（索賠委員會）的組成、議事規(guī)則。2．賠償標準通常各國的空間立法都在確定賠償標準或數(shù)額時規(guī)定適用本國相關法律（主要是民法）。例如，意大利《規(guī)范》規(guī)定，賠償?shù)臉藴蕬斠勒彰穹ǖ涞?056、1233和1226條之規(guī)定進行．同時受害者可以依照民法典第2058條請求恢復原狀。《俄羅斯聯(lián)邦空間活動法》規(guī)定，“賠償?shù)臄?shù)額和程序根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦民法典確定。”《1996年烏克蘭空間活動法》第25條規(guī)定，在空間活動中造成損失的責任以及確定應賠償?shù)膿p失數(shù)額的程序．按現(xiàn)行的烏克蘭法律確定。一些國家的相關空間立法未確定賠償標準，最終還是依據(jù)相關的民事法來確定。根據(jù)我國《民法通則》和有關法律以及國際通例，損害賠償?shù)姆秶ǔ０ǎ?l)直接和間接財產損失，既包括侵害物權性質的財產權導致的損害，也包括侵害財產利益導致的損害：(2)與人身損害相關的財產損失；(3)死亡和殘疾賠償：(4)法律、行政法規(guī)、司法解釋規(guī)定各種精神損害賠償；(5)受害人（包括死者）近親屬生活費的賠償。因此，建議在立法時應規(guī)定適用我國民事法律規(guī)定。這樣，既可確保國家法律的完整、統(tǒng)一，也給予法院一定的裁量權。當然，對于一些需要特別規(guī)定的，可以在審慎調研和論證的基礎上予以明確。這里值得進一步研究的問題是．本國所實施的空間活動在境外造成損害的賠償數(shù)額和程序如何確定法律適用。根據(jù)一般國際私法原理．通常由侵權行為的準據(jù)法所確定。如意大利法律規(guī)定，侵權責任由損害結果發(fā)生地國法律支配，因此，其上述關于空間損害的法規(guī)也明確依據(jù)意大利民法典來確定賠償標準。而我國《民法通則》第146條規(guī)定：“侵權行為的損害賠償適用侵權行為地法”。這一原則得到《民用航空法》第189條的肯定：“民用航空器對地面第三人的損害賠償，適用侵權行為地法律?！倍罡呷嗣穹ㄔ旱摹蛾P于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國民法通則，若干問題的意見（試行）》第187條規(guī)定：“侵權行為地的法律包括侵權行為實施地法律和侵權結果發(fā)生地法律。如果兩者不一致時，人民法院可以選擇適用?！蔽覈南嚓P立法可根據(jù)空間損害的特點確定侵權結果發(fā)生地法律。3．賠償程序(1)設立代表政府的職能部門負責賠償問題?！睹绹鴩液娇蘸教旆ā芬?guī)定國家航空航天局代表美國政府研究、調查、決定、賠償和支付向美國政府提出的索賠：局長可以代表美國及其部委等部門與開發(fā)或合作方以及開發(fā)的相關各方或合作方相互放棄索賠權。日本則是由國家宇宙開發(fā)事業(yè)團（現(xiàn)為日本宇宙航空研究開發(fā)機構）負責賠償。(2)政府追償。日本《國家宇宙開發(fā)事業(yè)團法》規(guī)定，“如果上述損害是由于任何一個委托發(fā)射有關方故意失誤造成的，則事業(yè)團有權要求該失誤方償還事業(yè)團已經賠付的損失?！逼渌麌?。家立法大致相同。(3)訴訟。建議適用《民法通則》和《民事訴訟法》。4．訴訟時效澳大利亞《1998年空間活動法案》規(guī)定的訴訟時效為：(1)在損害發(fā)生之日起1年內：(2)如果損害發(fā)生時，提起訴訟的人并不知道損害已經發(fā)生，那么在(i)自這個人知道損害發(fā)生時起；(ii)自他如果相當注意則應知道損害發(fā)生時起1年之內?！睹绹鴩液娇蘸教旆ā芬?guī)定，由于美國航空航天局行使有關職能而引起的人身傷害、死亡、不動產及個人財產損壞或損失的索賠，要在事件或事故發(fā)生2年內，以書面形式向美國航空航天局提出。意大利《規(guī)范》規(guī)定，人們可以依照第2條在損害發(fā)生或從損害結果影響結束后5年內向意大利國家提出損害賠償請求?？梢姼鲊囊?guī)定有很大的不一致。我國《民法通則》第，36條規(guī)定。身體受到傷害要求賠償．以及出售質量不合格的商品未聲明的，訴訟時效期間為1年。第137條規(guī)定．訴訟時效期間從知道或者應該知道權利被侵害時起算。第138條、第139條和第140條還分別規(guī)定了當事人自愿履行義務、時效中止和時效中斷。同時，第141條規(guī)定，其他法律有特別規(guī)定的依據(jù)特別法。例如，我國《環(huán)境保護法》第42條規(guī)定：“因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為3年，從當事人知道或應當知道受到污染損害時起計算?！笨臻g物體造成的損害屬于特殊侵權行為．其所適用的時效期間也應由法律專門規(guī)定。筆者建議為3年，同環(huán)境損害。三、我國的立法選擇條約必須遵守是國際法的基本原則。美國《商業(yè)空間發(fā)射法》規(guī)定，部長應在符合美國在其與任何其他外國間生效的任何條約、公約或協(xié)議中所承擔的義務的條件下執(zhí)行本法。英國《1986年外層空間法》第38章規(guī)定，“保證聯(lián)合王國對與本國相關的人發(fā)射和運營空間物體及在外層空間進行其他活動承擔國際責任?！蹦戏恰?993年空間事務法案》也確立了“由共和國政府加入或批準的國際公約、條約和協(xié)議