養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP監(jiān)管的必要性分析綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u9780養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP監(jiān)管的必要性分析綜述 1310891養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP發(fā)展預(yù)測性分析 1238052監(jiān)管起點(diǎn)：防控養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP風(fēng)險(xiǎn) 228193養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP立法必要性分析 21養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP發(fā)展預(yù)測性分析雖然從數(shù)量來看，目前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP在我國并不占優(yōu)勢，但是，基于我國人口情況、政府和社會(huì)資本合作模式優(yōu)勢、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP自身優(yōu)勢等理由，筆者認(rèn)為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP在未來擁有廣大的發(fā)展前景。第一，我國人口基數(shù)大，老齡化引起的擁有養(yǎng)老需求的老年人更多，人口優(yōu)勢帶來了充足的養(yǎng)老需求，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP發(fā)展提供了人口基礎(chǔ)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP在這樣的時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生：首先，居民個(gè)人的養(yǎng)老壓力不斷增大。目前，我國存在著很多“421”、“422”結(jié)構(gòu)的家庭模式，即一個(gè)家庭需要承擔(dān)四個(gè)老人的養(yǎng)老費(fèi)用，家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重。通過發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP模式，為公民提供養(yǎng)老服務(wù)，可以在一定程度上減輕公民的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。其次，隨著人口老齡化帶來的養(yǎng)老問題日益嚴(yán)峻，國家面臨財(cái)政壓力也日益增長。政府通過直接發(fā)放對老年人的補(bǔ)助、投入資金補(bǔ)貼養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來為老年人提供看護(hù)、照料等服務(wù)，緩解居民的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，但是上述這些措施也同時(shí)也增加了政府財(cái)政支出。通過PPP模式來建設(shè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可以緩解政府財(cái)政壓力，為我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)支持。再次，目前我國養(yǎng)老模式在應(yīng)對老齡化現(xiàn)狀情況下存在不足。我國目前主要有三種養(yǎng)老模式——居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。李明暉、晉雪梅：《傳統(tǒng)養(yǎng)老模式問題與創(chuàng)新》，載《合作經(jīng)濟(jì)與科技》2020年第23期，第190-191頁。居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老在應(yīng)對現(xiàn)代老年人養(yǎng)老問題中存在著不足。居家養(yǎng)老可能存在如下問題：（1）居家養(yǎng)老人手不足、照顧人員缺乏相應(yīng)照顧經(jīng)驗(yàn)，不能滿足某些失能老人的需求；（2）在居家養(yǎng)老模式中，存在著失獨(dú)老人無人照料的情況；（3）部分選擇居家養(yǎng)老的老人們的子女自身也經(jīng)濟(jì)困難，在客觀條件上無法為父母養(yǎng)老。社區(qū)養(yǎng)老主要存在如下問題：（1）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一，不能滿足老年人對于醫(yī)療、保健等多方面的需求；（2）社區(qū)工作人員服務(wù)意識差；（3）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給不足，社區(qū)養(yǎng)老主要面向一些“三無老人”開放三無老人是指城鎮(zhèn)居民中無勞動(dòng)能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)或扶養(yǎng)能力的60周歲及以上老年人。參見李小偉：《我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及策略分析》，載《西部學(xué)刊》2021年第1期，第156頁。，社區(qū)養(yǎng)老模式對于其他有養(yǎng)老需求的老年人缺乏充足的供給；（4）服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)無法滿足老年人對于服務(wù)設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容的全部需求。最后，目前我國老年人的養(yǎng)老觀念也發(fā)生了一定的轉(zhuǎn)變，由之前的“養(yǎng)兒防老”、“居家養(yǎng)老”逐漸轉(zhuǎn)變到愿意嘗試接受社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老李明暉、晉雪梅：《傳統(tǒng)養(yǎng)老模式問題與創(chuàng)新》，載《合作經(jīng)濟(jì)與科技》2020年第23期，第190-191頁。三無老人是指城鎮(zhèn)居民中無勞動(dòng)能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)或扶養(yǎng)能力的60周歲及以上老年人。參見李小偉：《我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及策略分析》，載《西部學(xué)刊》2021年第1期，第156頁。第二，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP集合了政府和社會(huì)資本合作模式的優(yōu)勢，因此在發(fā)展上具有充足的潛力。一方面，該模式在日益嚴(yán)峻的老齡化背景下，為緩解政府養(yǎng)老財(cái)政壓力帶來了出口；另一方面，該模式也是社會(huì)資本進(jìn)行投資、盤活現(xiàn)有資產(chǎn)、設(shè)施的重要途徑。通過政府和社會(huì)資本合作，政府與社會(huì)資本收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目充分利用現(xiàn)有政策、設(shè)施、資金，可以進(jìn)行長期、穩(wěn)定地運(yùn)營，提供養(yǎng)老產(chǎn)品及養(yǎng)老服務(wù)。第三，從數(shù)據(jù)來看，我國現(xiàn)有的104個(gè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目，已經(jīng)有66個(gè)進(jìn)入到了執(zhí)行落地階段，有27個(gè)已經(jīng)進(jìn)入到了執(zhí)行階段，其他仍處于項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫，其中涌現(xiàn)了一批重點(diǎn)示范項(xiàng)目如長春市綜合養(yǎng)老項(xiàng)目、云南省紅河州開遠(yuǎn)市鳳凰谷養(yǎng)生養(yǎng)老項(xiàng)目、河南省開封市民生養(yǎng)老院項(xiàng)目等。在這些養(yǎng)老項(xiàng)目中綜合樓、康復(fù)樓、智障老人公寓樓、家居養(yǎng)老樓、自理型老人公寓及配套設(shè)施等建筑，配有床位、停車設(shè)施等，同時(shí)也為老年人提供醫(yī)療服務(wù)政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫，2監(jiān)管起點(diǎn)：防控養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP風(fēng)險(xiǎn)針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP進(jìn)行監(jiān)管主要是因?yàn)轲B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)。如不加以專門控制，將會(huì)造成政府和社會(huì)資本方投放的資源浪費(fèi)的后果、無法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目為有需求的老年人提供兜底性服務(wù)。對風(fēng)險(xiǎn)的考量與把握是對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP監(jiān)管的邏輯起點(diǎn)。PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)包括法律變更風(fēng)險(xiǎn)、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、政治決策失誤/冗長風(fēng)險(xiǎn)、政治反對風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、市場收益不足風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)、市場需求變化風(fēng)險(xiǎn)、收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)。亓霞亓霞、柯永建、王守清：《基于案例的中國PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析》，載《中國軟科學(xué)》2009年第5期，第107-113頁。3養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP立法必要性分析PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)該有完善的頂層制度設(shè)計(jì)。韓燁：《養(yǎng)老服務(wù)PPP模式:運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)策略與對策研究韓燁：《養(yǎng)老服務(wù)PPP模式:運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)策略與對策研究》，載《蘭州學(xué)刊》2019年第3期，第193頁。王金萍：《基于指標(biāo)權(quán)重的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系構(gòu)建》，載《宿州學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第33期，第11頁。其一，法律對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP存在的問題進(jìn)行規(guī)制與回應(yīng)。目前我國正處于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、起步階段，但并無專門的法律來作為對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管依據(jù)。我國老年人口龐大，養(yǎng)老服務(wù)市場蘊(yùn)含巨大潛力。韓燁：《養(yǎng)老服務(wù)PPP模式:運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)策略與對策研究》，載《蘭州學(xué)刊》2019年第3期，第194頁。韓燁：《養(yǎng)老服務(wù)PPP模式:運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)策略與對策研究》，載《蘭州學(xué)刊》2019年第3期，第194頁。其二，立法是為了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP將來進(jìn)一步更好地進(jìn)行發(fā)展。立法應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性，框架性的立法為之后的進(jìn)一步細(xì)化和完善留有空間，也是對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP合同出現(xiàn)糾紛時(shí)司法提供了原則的、有彈性的指引。隨著人口老齡化的嚴(yán)重、居民養(yǎng)老需求的進(jìn)一步提升，政府需要更多的資金來發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目。完善的法律監(jiān)管制度為政府部門、社會(huì)資本方都提供了有序指引，增加了社會(huì)資本方不斷投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP的信心，也促進(jìn)了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP的長遠(yuǎn)發(fā)展。其三，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相比一般公用事業(yè)更具有特殊性，需要單獨(dú)法律規(guī)制。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP對于應(yīng)對我國老齡化社會(huì)帶來的養(yǎng)老壓力大、政府財(cái)政支出多的問題提供了有效的解決手段。它是我國實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老公平的一個(gè)重要舉措，對于保障少數(shù)弱勢群體如三無老人能夠安度晚年有著非常重要的意義。另外，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP監(jiān)管也不同于其他的一般公共事業(yè)監(jiān)管，因其服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式的特殊性都給監(jiān)管帶來了一定的困難，因此監(jiān)管更需要因養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP的特色而異，這也為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP監(jiān)管單獨(dú)立法提供了理由。但是在當(dāng)前階段，對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP的監(jiān)管應(yīng)該主要考慮的問題是如何利用現(xiàn)有法律如《招投標(biāo)法》、《政府采購法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行政訴訟法》加上配套政策法規(guī)等內(nèi)容實(shí)現(xiàn)對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP的監(jiān)管。其原因有二：其一，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP的立法要與PPP立法的總體情況相適應(yīng)。目前PPP產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管尚且沒有法律層面的專門規(guī)定，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP作為PPP的一個(gè)分支，其發(fā)展仍處于起步階段，因此用法律來對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP進(jìn)行專門的規(guī)制和監(jiān)管并不是現(xiàn)階段立法層面應(yīng)該考慮的問題。在PPP法律規(guī)制已經(jīng)形成一定規(guī)模之后，應(yīng)該將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP專門立法規(guī)制提上日程。其二，實(shí)質(zhì)意義上的法律規(guī)制遠(yuǎn)大于形式意義上的法律條文。針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP單獨(dú)列一個(gè)法律層面的規(guī)制指南，還是將其整合到PPP統(tǒng)一規(guī)制指南里面，作為某一章或者某一節(jié)，這其實(shí)是一個(gè)立法的形式問題。因此，對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該放在監(jiān)管具體內(nèi)容的討論上。在未來養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP發(fā)展的項(xiàng)目更多、內(nèi)容更為成熟的時(shí)候，可以針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP單獨(dú)立法，參考其他公用事業(yè)的監(jiān)管監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，搭建針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP的監(jiān)管框架，出臺相關(guān)法律法規(guī)的如《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP監(jiān)管法律指南》建立國家層面的PPP立法和PPP指南，完善與國家層面其它法律如《合同法》、《公司法》、《稅法》、《銀行法》、《招投標(biāo)法》等未覆蓋到或與PPP模式有沖突的內(nèi)容。參見王守清、劉婷：《PPP項(xiàng)目監(jiān)管:國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和政策建議》，載《地方財(cái)政研究》2014年第9期，第12頁。來作為監(jiān)管依據(jù)。因此，在現(xiàn)階段完善我國現(xiàn)有的