誰來保障“異地生育”者日前，作為掌管全國流動人口計劃生育大權(quán)的國家衛(wèi)生計生委在南京結(jié)束了第二期培訓(xùn)，集中提出對衛(wèi)生計生基本公共服務(wù)的知曉度和參入度，摸清流動人口的底數(shù)，明確服務(wù)對象。這是繼2024年12月第一次培訓(xùn)后的又一次統(tǒng)一行動，全國已劃出40個城市試點。

據(jù)國家衛(wèi)生計生委在2024年5月發(fā)布的《中國家庭發(fā)展報告2024》報告顯示，目前，我國流動人口共有2.4億，占全國總?cè)丝诘?0%。而2024年9月發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2024》顯示，2024年我國流動人口數(shù)量達(dá)2.36億人，相當(dāng)于每6個人中有一個是流動人口。作為流動的已婚育齡婦女在全國已婚育齡婦女當(dāng)中大概占1/4，而這些人在上一年生的孩子的數(shù)量，差不多占全國出生數(shù)量的1/3。

如此龐大的育齡婦女和準(zhǔn)生婦女群體，如何管理？如何提供區(qū)域間的差異公共服務(wù)？國家衛(wèi)生計生委流動人口計劃生育管理司司長王謙在接受媒體采訪時指出，未來的幾個月，衛(wèi)生計生委將在原來推進計劃生育基本公共服務(wù)均等化基礎(chǔ)上，把衛(wèi)生部門原來也在進行的衛(wèi)生基本公共服務(wù)均等化這兩項工作整合起來，加大工作力度，特別是要優(yōu)先推動流動人口集聚地區(qū)和流動育齡婦女及兒童衛(wèi)生計生均等化服務(wù)。

記者在實地調(diào)查中了解到，隨著大量流動人口邁入婚育年齡，生育問題越來越讓他們?nèi)珲喸诤恚河械男〖彝ピ谔蹞Q工作后斷了社保，有的擠不進當(dāng)?shù)毓⑨t(yī)院，私立醫(yī)院又不敢進。種種原因，使他們難以在當(dāng)?shù)貓箐N生育費用，于是很多人只能回老家留守待產(chǎn)，自費支付全部的檢查、生產(chǎn)費。

生育保險是在懷孕和分娩的婦女勞動者暫時中斷勞動時，由國家和社會提供醫(yī)療服務(wù)、生育津貼和產(chǎn)假的一種社會保險制度。一般由用人單位按照國家規(guī)定繳納生育保險費，職工不繳納生育保險費。

但時至今日，對于無數(shù)流動家庭的小夫妻來說，享受這一普惠政策卻有困難。對他們來說，除了要面對即將到來的分娩之痛，生育成本高企、生育費難報銷是另一本“難念的經(jīng)”。

有保險卻無“保障”的流動準(zhǔn)媽媽

幾個月前在記者調(diào)查過程中看到這樣的一幕，準(zhǔn)媽媽江雪（化名）隨丈夫從鄭州遷到了南京工作?！盀榱朔奖阋院髶狃B(yǎng)孩子”，小兩口決定在南京當(dāng)?shù)氐膵D幼?？漆t(yī)院進行分娩。

但是，相比回到老家小城去，在南京生育的“成本”要高一些，江雪詳細(xì)算了一筆賬：按醫(yī)院規(guī)定，從懷孕3個月起到6個月，每月一次去醫(yī)院檢查，7個月之后則每半月檢查一次，到最后臨產(chǎn)每星期做一次檢查，各項七七八八費用，加上分娩及住院費，少則六七千元，多則過萬元。

對于一般工薪家庭，這已不是小數(shù)目，她特地咨詢南京人力資源與社會保障局工作人員，外地人在南京生育如何報銷？對方告訴她：要在南京參保并連續(xù)繳納生育險滿十個月，才可以在南京享受生育險待遇。然而截至預(yù)產(chǎn)期那個月，就業(yè)單位給她繳納的生育險剛滿八個月，不能享受當(dāng)?shù)厣ｋU待遇。

這使江雪回想起以前在鄭州工作時的單位也給她繳納過生育險。這塊生育保險費能否跟醫(yī)保統(tǒng)籌賬戶資金一樣轉(zhuǎn)移過來？這次她又得到了失望的回答，工作人員告訴她：南京市暫時沒有接收外省生育險轉(zhuǎn)移的相關(guān)政策規(guī)定?？磥硭荒芊艞壣U報銷的念想，自己承擔(dān)全部生育費用。

無獨有偶，記者在北京也遇上工作穩(wěn)定的職場準(zhǔn)媽媽王倩（化名），同樣，她遇到了生育費報銷“打折扣”的尷尬。

在《北京市企業(yè)職工生育保險規(guī)定》中，對享有生育保險待遇做出了這樣的規(guī)定：只要連續(xù)參加生育保險滿一年，并在北京生育，就可按規(guī)定享受生育津貼以及生育醫(yī)療費用報銷，后者包括產(chǎn)檢費用1400元，分娩或剖宮產(chǎn)手術(shù)等各項費用。

王倩雖然在北京參保，但孩子的戶口在老家辦理，她準(zhǔn)備回老家生育。當(dāng)她打電話給北京某區(qū)縣勞動和社會保障局，咨詢這種異地生育如何報銷時，得知參保人在異地發(fā)生的產(chǎn)檢費用需要自付。

還有小靜（等人）。與王倩相比，剛為人母的小靜完全沒有這類在外地生育的煩惱。小靜年初在北京市宣武區(qū)婦幼保健醫(yī)院生下一女，產(chǎn)檢中所花的1300元已由醫(yī)保中心報銷，另外由于診療項目和使用的藥品目錄在限定范圍內(nèi)，分娩住院所發(fā)生的費用也在不久前由醫(yī)院或到醫(yī)保中心進行了報銷。2024年8月份，她已經(jīng)安心休完產(chǎn)假并回到工作崗位。

不流動的保障形同“雞肋”

在生育險的報銷上，涉及到在異地生育享有差異化的規(guī)定，讓很多流動準(zhǔn)媽媽心急如焚，卻又無可奈何。

眾多流動家庭中，很多夫妻來自甲乙兩地，工作在丙地，但他們生育則可能在甲地乙地，或者丙地。跨地區(qū)流動給他們的生育帶來很多不便和不必要的費用開支。

2024年出臺的《生育保險辦法（征求意見稿）》明確規(guī)定：參加生育保險人員異地生育，其生育醫(yī)療費用結(jié)算范圍和標(biāo)準(zhǔn)按照參保地有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

當(dāng)記者撥打多地12333社保政策咨詢熱線，就參保者辦理異地生育報銷進行咨詢時，得到了不盡相同的答復(fù)。如《廣東省職工生育保險規(guī)定》指明，參保女職工在異地妊娠、生育的，可以到統(tǒng)籌地區(qū)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)辦理異地就醫(yī)手續(xù)；但深圳市生育保險條例規(guī)定，參保人在市外產(chǎn)前檢查，計劃生育手術(shù)發(fā)生的生育醫(yī)療費用，生育保險基金不予支付。

對照各地生育保險條例，有關(guān)異地生育費用報銷的條款表述含糊，一帶而過。因為缺少相關(guān)細(xì)則文件，在實際層面難以操作，生育險保障對于流動性大的務(wù)工人員來說顯得有些“雞肋”。

一般來說，大中城市的醫(yī)院對人院生育者有一些“隱性”限制。很多流動人員“人生地不熟”，孩子都快生了，生育服務(wù)汪還沒辦下來，無法被該醫(yī)院“合法”接納?！耙虼?，農(nóng)民工更愿意回農(nóng)村老家生育，但這期間發(fā)生的費用無法通過工作所在地的生育保險基金支付?！敝抡\農(nóng)民工法律援助與研究中心公益律師王芳表示。

有些地方生育保險條例明文規(guī)定：參保人在非本市生育保險定點醫(yī)療機構(gòu)就診發(fā)生的費用，或者參保人在市外生產(chǎn)前檢查、產(chǎn)后訪視、計劃生育手術(shù)發(fā)生的生育醫(yī)療費用，生育保險基金“不予支付”。這一規(guī)定使很多應(yīng)該且可以享受生育保險待遇的人受到現(xiàn)實條件的限制，難以享受“口惠而實至”的政策好處。

最近，一項由北京大學(xué)、清華大學(xué)、香港理工大學(xué)、南京大學(xué)等多所高校師生組成的“關(guān)注新生代農(nóng)民工課題組”對農(nóng)民工參保情況的調(diào)研顯示：農(nóng)民工生育保險參保率很低，高達(dá)95.5%的工人沒有享受過生育保險待遇，購買了生育保險的人僅有11.8%領(lǐng)取過生育保險金。

一方面，流動人口參保率低，大量自由職業(yè)者、閑散人員，無單位可依、無生育保險可靠。另一方面，參保人不知道生育險有哪些保障，如何享受生育險。在生育成本、就業(yè)壓力高企的情形下，月收入不高的流動人群大部分處在“生育還是生存”的夾縫中。

“各自為政”的地方管理

據(jù)國家衛(wèi)生計生委網(wǎng)站消息，截至2024年年底，全國流動人口達(dá)到2.45億人。在人口流動已成常態(tài)的同時，各種福利、公共產(chǎn)品卻與屬地或戶籍捆綁在一起，難以隨人口流動。

我國目前的生育險是由“市級統(tǒng)籌，分級管理”的管理方式。在“條塊分割”、地方主導(dǎo)的運行格局之下，各地對享受生育險待遇繳費年限規(guī)定不一，比如有些地方規(guī)定是十個月，有些地方規(guī)定是八個月；繳費年限在外地也得不到認(rèn)定，如要想在深圳享受生育險待遇，必須要在本地連續(xù)繳費一年。

中國社會科學(xué)院世界社保研究中心副研究員房連泉在接受記者采訪時表示：各地在制定規(guī)定時，必然權(quán)衡各方面因素，比如對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展以及人口基數(shù)等進行考量，因地而異地對生育險繳費比例、繳費基數(shù)以及報銷比例等方面做出規(guī)定。

但地方的互相封閉、各自為政也必然帶來很多弊端。因為各地生育險報銷比例與待遇標(biāo)準(zhǔn)不同，經(jīng)濟發(fā)展以及醫(yī)療水平更是參差不齊，在異地報銷會產(chǎn)生報銷比例的差額，尤其是在農(nóng)村與城鎮(zhèn)或者三線城市與一二線城市間進行“異地轉(zhuǎn)移”的話，因為地方間的政策壁壘與經(jīng)濟差距，使“接入地”的社保部門不愿意接受“轉(zhuǎn)移”。

而技術(shù)層面的一些障礙，也讓各地社保經(jīng)辦機構(gòu)數(shù)據(jù)信息“碎片化”，尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，無法實現(xiàn)共享共贏，更難以實現(xiàn)社保轉(zhuǎn)移，業(yè)內(nèi)人士表示。

2024年9月發(fā)布的《中國勞動保障發(fā)展報告(2024)》指出，我國社保制度建設(shè)中存在如社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)還不夠順暢，適應(yīng)流動性不夠，經(jīng)辦管理體制部門分割狀況嚴(yán)重等問題。

這也正是生育險制度體系的現(xiàn)狀。從基層的管理層面來講，生育險統(tǒng)籌層次低，管理水平不高。未來城鎮(zhèn)化加快，人民群眾對公平享有社會保障的訴求日益增強，對社保制度適應(yīng)流動性提出更高要求，有關(guān)人士如是表述?！斑@不僅需要提高生育險統(tǒng)籌層次，同時也需要各地生育保險條例有所完善，使社保福利隨人口一起流動起來?！狈窟B泉表示。

管理改進從具體環(huán)節(jié)開始

為了深入了解各地生育險的情況，記者登錄國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站，閱覽中國統(tǒng)計年鑒2024，在《公共管理、社會保障及其它》一章查詢到涉及養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險以及工傷保險的相關(guān)內(nèi)容，唯獨缺生育保險一項。

從資金規(guī)模上來說，生育險是小險種；就支付期限而言，生育險是短險種。與其它四險相比，生育險覆蓋范圍小，在社保體系中占比例不大。但這并不表示它可以忽略不計。對于需要生育保險的弱勢群體來說，它的保障就是100%。一位全國婦聯(lián)負(fù)責(zé)人曾公開表示。

生育保險改革的辦法在全國范圍內(nèi)推廣，始于1995年1月1日開始實施的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，其中“生育保險按屬地原則組織”這一條，使得流動婦女生育保險的參保與戶籍掛鉤。

2024年出臺的《生育保險辦法（征求意見稿）》中，打破戶籍的限制，將個體工商戶以及其他社會組織等各類用人單位及其職工一起納入生育險。

但在各地落地時，現(xiàn)有條款執(zhí)行效果不盡人意。流動人口在跨區(qū)域流動的過程中，那些涉及到跨地區(qū)的勞動保障業(yè)務(wù)往往難以順利辦理。還有一些單位打“擦邊球”，以入職時間和職位高低等條件，給外地員工參保設(shè)限制。

對此，個別地區(qū)先后邁出了探索性的一步。近日，福建省出臺生育保險“新規(guī)”，規(guī)定生育保險關(guān)系在省內(nèi)行政區(qū)域可以轉(zhuǎn)移接續(xù)。職工在省內(nèi)不同統(tǒng)籌地區(qū)參加生育保險或生育醫(yī)療費統(tǒng)籌的繳費年限，統(tǒng)籌區(qū)之間應(yīng)相互認(rèn)可，關(guān)系轉(zhuǎn)移前后的繳費年限可累計計算?！稄V東省職工生育保險條例》規(guī)定，異地就醫(yī)發(fā)生的生育醫(yī)療費在統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)定的給付標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的，按照實際發(fā)生額由生育保險基金支付。

地區(qū)性的試水雖然值得復(fù)制借鑒，但尚難以扭轉(zhuǎn)全國性的局面。

“作為小險種，生育險也可以效仿養(yǎng)老保險的做法，提高統(tǒng)籌層次，從縣市級統(tǒng)籌，逐步上升到上一級管理”，房連泉表示。相比而言，發(fā)達(dá)國家在社會保障方面的經(jīng)驗是，從政策到技術(shù)上都實現(xiàn)了統(tǒng)一。針對國內(nèi)情況，他建議應(yīng)由主管部門出臺統(tǒng)一指