公共管理學原理

（修訂版）

陳振明等著公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第12章績效管理12.1公共部門績效管理概述12.2公共部門績效評估的要素12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術12.4公共部門績效評估的改革與發(fā)展公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材12.1公共部門績效管理概述12.1.1公共部門績效管理的興起西方公共部門績效管理萌芽于20世紀初，起步于20世紀中期，但到20世紀70年代，公共部門績效管理與評估才開始全面推行。美國是世界上最早推行績效評估的國家。我們可以將美國公共部門績效管理的發(fā)展過程劃分為五個主要階段，依次強調效率、預算、管理、民營化和政府再造。根據(jù)經合組織的統(tǒng)計，20世紀90年代以來，除了美國和英國外，公共部門績效評估在加拿大、丹麥、芬蘭、挪威、德國、法國、新西蘭、荷蘭、澳大利亞等國都得到了廣泛應用。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材12.1公共部門績效管理概述12.1.1公共部門績效管理的興起公共部門績效管理的興起與發(fā)展和社會的發(fā)展密切相關。績效管理在理論和實踐上受到廣泛研究與推行，與多種因素有關：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一，公共部門績效管理的興起與社會科學的發(fā)展緊密相關。第二，財政壓力是公共部門績效管理興起的重要原因。第三，新的管理理念是公共部門績效管理興起的理論基礎。第四，競爭的挑戰(zhàn)是公共部門績效管理興起的一個重要推動力。第五，政府政策的推動和支持也促進了公共部門績效管理的發(fā)展。12.1公共部門績效管理概述12.1.2績效、績效評估與績效管理1．績效政府績效可以分為四個方面：（1）政治績效。（2）經濟績效。（3）社會績效。（4）文化績效。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材績效“績效”一詞，一般解釋為成績、成效，含有成績和效益的意思。把“績效”用于對政府行為效果的衡量，反映的是政府績效，其含義更廣一些，包含政府在社會經濟管理活動中的業(yè)績、效果和效率，是政府能力的基本體現(xiàn)。12.1公共部門績效管理概述12.1.2績效、績效評估與績效管理2．績效評估我們可以從三個方面來理解政府績效評估的內涵：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材績效評估在微觀層面上，績效評估是對個人工作業(yè)績、貢獻的認定；在中觀層面上，績效評估便是對政府的各部門，包括事業(yè)單位、非營利組織如何履行其被授權的職能的測評。在宏觀層面上，績效評估是對整個公共部門尤其是政府績效的測評。12.1公共部門績效管理概述12.1.2績效、績效評估與績效管理3．績效管理公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材績效管理沙夫里茨和盧塞爾認為，公共部門績效管理是組織系統(tǒng)整合組織資源達成其目標的行為，公共部門績效管理區(qū)別于其他方面純粹管理之處在于它強調系統(tǒng)的整合，它包括了全方位控制、監(jiān)測、評估組織所有方面的績效。美國國家績效評估委員會的定義是：公共部門績效管理是利用績效信息協(xié)助設定同意的績效目標，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或者改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程。12.1公共部門績效管理概述12.1.3公共部門績效評估的類型公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．內部評估和外部評估。內部評估是公共部門內部的評估者完成的評估。外部評估是由公共部門外部的評估者完成的評估。2．個人績效評估和組織績效評估。個人績效評估是指基于事實，有組織地、客觀地對公共部門的雇員的特性、資格、能力、業(yè)務態(tài)度、工作適應性及對組織的貢獻所做出的評估。組織績效評估是指對公共部門的產品在多大程度上滿足社會公眾的需要而進行的評估。3．管理與改進型評估、責任與控制型評估和節(jié)約開支型評估。12.1公共部門績效管理概述12.1.4公共部門績效評估的意義公共部門績效評估的重要理論意義和實踐意義主要表現(xiàn)為：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3．績效評估有利于政府信譽和形象的提高1．績效評估是公共管理的必要手段2.績效評估是提高公共部門績效的動力機制4.績效評估是一種有效的管理工具意義12.2公共部門績效評估的要素公共部門績效評估的要素包括績效評估的目標、途徑、制度安排和信息系統(tǒng)。12.2.1績效評估的目標根據(jù)評估的側重點不同，評估具有以下三種目標：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材提高績效增收節(jié)支明確責任12.2公共部門績效評估的要素12.2.2績效評估的途徑公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材實現(xiàn)績效評估可以自上而下或自下而上進行，也可以激進式推進或漸進式推進。是采用自上而下的途徑還是采用自下而上的途徑的問題涉及績效評估的合法性與評估的有效性之間的折中與平衡。自下而上的評估途徑更多強調協(xié)調與合作。評估途徑的選擇與文化和制度因素有關。12.2公共部門績效評估的要素12.2.3績效評估的制度安排公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材制度安排涉及評估中各部門的地位和角色的安排。一般說來，財政和預算部門在指導評估的過程中起著重要作用。除了財政部門以外，中央其他部門和地方部門也能對與績效相關的一些事情負責任。當然也要考慮到，傳統(tǒng)的政府部門并不總是支持績效管理和績效評估。此外，培訓員工，獲得員工對績效管理和績效評估的支持，創(chuàng)造以績效為導向的文化氛圍也是有效績效評估和績效管理的重要因素。12.2公共部門績效評估的要素12.2.4績效評估的信息系統(tǒng)公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．績效評估體系的內容。績效評估體系的內容一般包括產出、效益、財政結果、預先制定的衡量內容或服務質量、顧客滿意程度等。2．績效評估信息的審核與評價制度。對與績效相關的信息或資料進行審核是產生有效績效評估的關鍵步驟。3．績效評估信息的使用機制。對績效進行比較和對結果進行評價是績效評估的關鍵步驟，使評估更有意義。12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術12.3.1績效評估的程序1．績效評估的整體規(guī)劃公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）制定被評估項目的有效目標。（1）確定決策者的需要。（2）明確項目問題的性質和范圍。（4）制定全面的考核方法。整體規(guī)劃12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術12.3.1績效評估的程序2.確定有效評估的標準（1）有效性/準確性。（2）可理解性。（3）時效性。（4）不鼓勵與目標相悖的行為的潛在性。（5）唯一性。（6）資料收集的成本。（7）可控制性。（8）廣博性。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術12.3.1績效評估的程序3．績效評估的評價標準和說明性指標績效評估中最重要的是建立指標體系。有學者將它們概括為4E標準（1）經濟（economic）/成本標準。（2）效益（effectiveness）/質量標準。（3）效率（efficiency）/生產力（productivity）標準。（4）公平（equity）標準。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術12.3.1績效評估的程序3．績效評估的評價標準和說明性指標根據(jù)上述評價標準可設立如下一些衡量指標：（1）工作量完成的指標。（2）實際的單位成本與工作標準的比率指標。（3）效率衡量和效果、質量相結合的指標。（4）資源利用指標。（5）生產力指標。（6）成本—收益比指標。（7）綜合性的績效指標。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術12.3.2績效評估的方法和技術公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．偽評估模式及其適用的方法和技術。偽評估是采用描述性方法獲取關于績效運行結果方面的可靠而有效信息的一種評估模式。2．正式評估模式及其適用的方法和技術。采用描述性的方法獲取績效運行結果方面的可靠而有效的信息，但對結果的評價是建立在已被正式宣布的目標或目的的基礎之上。3．決策理論評估模式及其適用的方法和技術。決策理論評估同樣也是采用描述性方法獲取績效結果的可靠而有效的信息，但對這些結果進行評價的標準不僅僅是被正式宣布的目標，其他利益各方的目標都應考慮在內。12.4公共部門績效評估的改革與發(fā)展12.4.1公共部門績效評估面臨的困難具體而言，有如下五個方面的問題：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．公共部門的產出難以量化2．公共部門目標缺乏準確性3．公共部門績效標準指標難以確定4．評估信息系統(tǒng)的不健全5．管理者與評估者的對立12.4公共部門績效評估的改革與發(fā)展12.4.2改進公共部門績效評估的策略公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3．建立績效評估信息系統(tǒng)1．引入公民參與機制2．爭取高層的支持4．充分利用電子政府的新載體策略12.4公共部門績效評估的改革與發(fā)展12.4.3推進我國的績效管理事業(yè)我國的公共部門績效評估發(fā)端于20世紀80年代中后期公共部門實行的目標責任制。20多年來，我國進行了初步的公共部門績效評估實踐探索，這種實踐有各種表現(xiàn)形式。藍志勇和胡稅根認為中國政府績效評估實踐基本模式有如下四種：（1）青島模式：目標責任制。（2）福建模式：綜合性效能建設。（3）杭州模式：公民導向。（4）甘肅模式：第三方評估。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材12.4公共部門績效評估的改革與發(fā)展12.4.3推進我國的績效管理事業(yè)

但是，我國政府績效評估無論在觀念轉變、制度構建還是具體操作方面都還需要不斷完善。我國的績效評估還存在理念、制度和技術等各個層面的問題：（1）公共評估項目本身存在的問題。（2）公共管理部門內部存在的問題。（3）績效評估技術上的問題。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MP