2/2一、工作由來(lái)溯源兩類監(jiān)測(cè)工作的形成均源于國(guó)家資源管控需求，伴隨管理實(shí)踐逐步發(fā)展完善，具有明確的政策演進(jìn)軌跡：?（一）國(guó)土年度變更調(diào)查：源于土地家底清查的常態(tài)化需求?國(guó)土年度變更調(diào)查的制度雛形可追溯至1984年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步開展土地資源調(diào)查工作的報(bào)告》（國(guó)發(fā)〔1984〕70號(hào)）部署的第一次全國(guó)土地詳查。1995年原國(guó)家土地管理局印發(fā)《關(guān)于全面開展土地變更調(diào)查建立完善日常地籍管理制度有關(guān)問(wèn)題的通知》（〔1995〕國(guó)土〔籍〕字第68號(hào)），首次確立“年度變更”工作機(jī)制，要求在全國(guó)土地調(diào)查基礎(chǔ)上每年更新數(shù)據(jù)。2008年《土地調(diào)查條例》（國(guó)務(wù)院令第518號(hào)）以法規(guī)形式明確“每10年開展一次全國(guó)土地調(diào)查，每年進(jìn)行土地變更調(diào)查”，標(biāo)志著該項(xiàng)工作進(jìn)入法治化、常態(tài)化階段。其核心功能始終圍繞“摸清土地利用變化、支撐耕地保護(hù)與用途管制”展開，最終形成當(dāng)前自然資源部門主導(dǎo)的年度變更調(diào)查體系。?（二）林草濕荒監(jiān)測(cè)：從單一林地調(diào)查到綜合生態(tài)監(jiān)測(cè)的擴(kuò)展?林草濕荒監(jiān)測(cè)起源于20世紀(jì)70年代啟動(dòng)的全國(guó)森林資源連續(xù)清查，早期以林地面積、蓄積量調(diào)查為核心。2018年國(guó)家林草局組建后，生態(tài)管控需求推動(dòng)監(jiān)測(cè)范圍擴(kuò)展至草原、濕地、荒漠等領(lǐng)域，形成“林草濕荒”綜合監(jiān)測(cè)框架。2021年《國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于開展林草濕數(shù)據(jù)與第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)接融合工作的通知》（林資發(fā)〔2021〕53號(hào)）明確提出“建立覆蓋森林、草原、濕地、荒漠的全要素監(jiān)測(cè)體系”，正式確立其“生態(tài)屬性精準(zhǔn)管控”的核心定位，服務(wù)于林長(zhǎng)制考核、碳匯核算等生態(tài)管理需求。?二、核心共性：目標(biāo)基底一致，監(jiān)測(cè)側(cè)重差異?國(guó)土年度變更調(diào)查與林草濕荒監(jiān)測(cè)的根本目標(biāo)一致，即掌握本年度內(nèi)地類變化情況，并同步更新年度地理數(shù)據(jù)庫(kù)。然而，二者的監(jiān)測(cè)側(cè)重點(diǎn)存在根本差異：?國(guó)土年度變更調(diào)查由自然資源部門負(fù)責(zé)，核心服務(wù)于土地利用管理工作，具體包括耕地保護(hù)、建設(shè)用地審批等，監(jiān)測(cè)重點(diǎn)聚焦土地屬性變化；?林草濕荒監(jiān)測(cè)由林草部門負(fù)責(zé)，也被稱為“林地變更”、“林草濕一張圖”，核心服務(wù)于生態(tài)資源管控工作，具體包括林草碳匯核算、生物多樣性保護(hù)等，監(jiān)測(cè)范圍更廣——不僅關(guān)注土地地類變化，還需跟蹤林草資源生物量變化，為生態(tài)修復(fù)、林長(zhǎng)制考核提供數(shù)據(jù)支撐。?三、核心區(qū)別：五大維度精準(zhǔn)拆解（含代碼標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)重點(diǎn)）?國(guó)土年度變更調(diào)查與林草濕荒監(jiān)測(cè)核心區(qū)別對(duì)比表?對(duì)比維度?國(guó)土年度變更調(diào)查?林草濕荒監(jiān)測(cè)?地類更新精度?更新至二級(jí)地類，具體包括“耕地”“林地”“建設(shè)用地”等大類?更新至三級(jí)地類，具體包括林地下的“喬木林”“灌木林”、濕地下的“沼澤濕地”“河流濕地”等細(xì)分類型，滿足生態(tài)資源精細(xì)化管理需求?監(jiān)測(cè)重點(diǎn)?側(cè)重土地屬性變化，具體涵蓋地類性質(zhì)、權(quán)屬、規(guī)劃用途、耕地質(zhì)量等級(jí)等內(nèi)容?既關(guān)注土地地類變化（例如林地與濕地的轉(zhuǎn)化、林地內(nèi)部地類調(diào)整），更注重林草資源生物量變化，具體涵蓋林木蓄積量、草地生物量、濕地植被覆蓋度等生態(tài)核心屬性?違法圖斑摸底調(diào)查?自然資源部門開展衛(wèi)片執(zhí)法工作，通過(guò)衛(wèi)星遙感圖斑排查違法用地，重點(diǎn)關(guān)注耕地“非農(nóng)化”、違規(guī)建設(shè)用地等問(wèn)題?林業(yè)部門開展森林督查工作，專項(xiàng)排查林地、草地、濕地范圍內(nèi)的違法侵占、破壞行為，同步核查違法行為對(duì)生物量的影響，例如濫伐導(dǎo)致的蓄積量減少?2025年前圖斑來(lái)源?依賴國(guó)家統(tǒng)一下發(fā)執(zhí)法圖斑開展摸底工作，依據(jù)包括自然資源部年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查相關(guān)通知（如《關(guān)于開展2024年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的通知》）?同樣依賴國(guó)家統(tǒng)一下發(fā)相關(guān)圖斑推進(jìn)督查工作，依據(jù)國(guó)家林草局年度森林督查通知（如《關(guān)于開展2024年森林督查工作的通知》），圖斑附帶生物量變化疑似標(biāo)識(shí)，例如植被覆蓋度異常降低的區(qū)域?地類代碼標(biāo)準(zhǔn)?沿用自然資源部《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（TD/T1055-2019），規(guī)程包含《土地利用現(xiàn)狀分類》標(biāo)準(zhǔn)，采用國(guó)土地類代碼DLBM?依據(jù)自然資源部、國(guó)家林草局《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資發(fā)〔2023〕234號(hào)），指南含相關(guān)細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)，使用林業(yè)地類代碼DI_LEI??四、關(guān)鍵演進(jìn)節(jié)點(diǎn)：從獨(dú)立分治到雙文協(xié)同的六步推進(jìn)2019年：國(guó)土變更基礎(chǔ)確立?自然資源部門完成第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”），核心依據(jù)為國(guó)務(wù)院《關(guān)于開展第三次全國(guó)土地調(diào)查的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕48號(hào)）及自然資源部《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（TD/T1055-2019）。此次調(diào)查構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間地類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，國(guó)土地類代碼DLBM體系正式落地，數(shù)據(jù)庫(kù)核心記錄土地屬性信息，成為后續(xù)國(guó)土年度變更的核心底圖，此時(shí)國(guó)土年度變更與林草濕荒監(jiān)測(cè)仍處于“分治”狀態(tài)。?2021年：林草與三調(diào)數(shù)據(jù)融合正式啟動(dòng)?國(guó)家林草局于6月9日印發(fā)《國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于開展林草濕數(shù)據(jù)與第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)接融合工作的通知》（林資發(fā)〔2021〕53號(hào)），該文件為林草濕數(shù)據(jù)與三調(diào)數(shù)據(jù)融合提供直接政策依據(jù)——明確要求以三調(diào)數(shù)據(jù)為空間基底，建立國(guó)土地類代碼DLBM與林業(yè)地類代碼DI_LEI的標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)換規(guī)則，同步規(guī)范林草濕資源的地類邊界核對(duì)、屬性補(bǔ)充流程，標(biāo)志著兩類數(shù)據(jù)從“獨(dú)立存在”向“系統(tǒng)對(duì)接”的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折，為后續(xù)跨部門協(xié)同奠定技術(shù)基礎(chǔ)。?2022年：林草數(shù)據(jù)銜接深化與協(xié)同機(jī)制確立?林業(yè)部門在2021年融合工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步依據(jù)自然資源部、國(guó)家林草局《關(guān)于共同做好森林、草原、濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的意見(jiàn)》（自然資發(fā)〔2022〕5號(hào)）及配套的《2022年全國(guó)森林、草原、濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)工作方案》《2022年全國(guó)森林、草原、濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)方案》，深化三調(diào)成果融合應(yīng)用。在保留DI_LEI代碼體系的同時(shí)，將林草濕荒監(jiān)測(cè)的“地類變化+生物量變化”雙維度數(shù)據(jù)與三調(diào)數(shù)據(jù)庫(kù)深度對(duì)接，修正地類邊界偏差、補(bǔ)充生物量基礎(chǔ)值（如喬木林初始蓄積量），徹底解決“地類代碼不統(tǒng)一、生態(tài)屬性缺失”問(wèn)題，跨部門協(xié)同機(jī)制初步成型。?2023年：協(xié)同深化——林地邊界規(guī)范核心突破?自然資源部、國(guó)家林草局于4月6日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界規(guī)范林地管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕53號(hào)），作為本年度協(xié)同推進(jìn)的核心文件，其核心價(jià)值在于“劃清管理邊界、解決沖突根源”：明確以三調(diào)成果為唯一空間基準(zhǔn)，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”（生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界），細(xì)化三類關(guān)鍵區(qū)域林地邊界劃定標(biāo)準(zhǔn)——①生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)林地按紅線管控要求定界；②永久基本農(nóng)田與林地交叉區(qū)域遵循耕地保護(hù)優(yōu)先原則；③城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)林地依據(jù)規(guī)劃用途調(diào)整。該文件徹底解決此前“邊界模糊導(dǎo)致的地類重復(fù)統(tǒng)計(jì)或遺漏”問(wèn)題，為后續(xù)全域普查、分工落地提供“空間基準(zhǔn)統(tǒng)一”的核心支撐。?2024年：地類與生物量認(rèn)定雙共識(shí)?自然資源部門與林草部門依據(jù)《關(guān)于開展全國(guó)森林草原濕地荒漠化普查工作的通知》（自然資發(fā)〔2024〕78號(hào)），聯(lián)合開展全國(guó)森林草原濕地荒漠化普查。普查嚴(yán)格以2023年53號(hào)文劃定的林地邊界為基礎(chǔ)，按“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)”原則，采用圖斑與樣地結(jié)合方法，針對(duì)“國(guó)土按DLBM認(rèn)定為耕地、林業(yè)按DI_LEI認(rèn)定為林地”等地類沖突形成統(tǒng)一判定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確生物量核算細(xì)則（參照《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程》《草地資源調(diào)查技術(shù)規(guī)程》），徹底消除地類與生態(tài)屬性雙重矛盾。外業(yè)舉證同步依托“國(guó)土調(diào)查云”平臺(tái)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“一次外業(yè)、雙向復(fù)用”。?2025年：協(xié)同規(guī)則確立與工作啟動(dòng)?政策基礎(chǔ)：自然資源部、國(guó)家林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范國(guó)土年度變更調(diào)查與林草濕荒監(jiān)測(cè)協(xié)同工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（自然資發(fā)〔2025〕128號(hào)），明確“土地屬性看國(guó)土、生態(tài)屬性看林草”雙認(rèn)定邏輯，建立“國(guó)家圖斑+地方排查”協(xié)同機(jī)制，保留DLBM與DI_LEI雙代碼標(biāo)準(zhǔn)。?執(zhí)行依據(jù)：自然資源部辦公廳、國(guó)家林草局辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展2025年度全國(guó)國(guó)土變更調(diào)查及森林草原濕地荒漠調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2025〕33號(hào)），細(xì)化“邊界落地—分工調(diào)查—協(xié)同舉證—數(shù)據(jù)更新”四步流程，要求縣級(jí)層面實(shí)現(xiàn)“一次外業(yè)、雙向復(fù)用”，成果同步納入自然資源“一張圖”。?五、核心總結(jié)?由來(lái)差異決定功能分野：國(guó)土年度變更源于土地家底清查的法治化需求，核心服務(wù)于土地利用管理（如耕地保護(hù)、用地審批）；林草濕荒監(jiān)測(cè)從森林清查擴(kuò)展而來(lái)，聚焦生態(tài)屬性管控（如生物量、碳匯），二者形成“土地管理+生態(tài)保護(hù)”的雙重管控格局。?政策演進(jìn)凸顯協(xié)同邏輯：從2021年數(shù)據(jù)對(duì)接（林資發(fā)〔2021〕53號(hào)）、2023年邊界規(guī)范（自然資發(fā)〔2023〕53號(hào)），到2025年協(xié)同規(guī)則落地（自然資發(fā)〔2025〕128號(hào)），政