2/2一、工作由來溯源兩類監(jiān)測工作的形成均源于國家資源管控需求，伴隨管理實踐逐步發(fā)展完善，具有明確的政策演進軌跡：?（一）國土年度變更調(diào)查：源于土地家底清查的常態(tài)化需求?國土年度變更調(diào)查的制度雛形可追溯至1984年國務院《關于進一步開展土地資源調(diào)查工作的報告》（國發(fā)〔1984〕70號）部署的第一次全國土地詳查。1995年原國家土地管理局印發(fā)《關于全面開展土地變更調(diào)查建立完善日常地籍管理制度有關問題的通知》（〔1995〕國土〔籍〕字第68號），首次確立“年度變更”工作機制，要求在全國土地調(diào)查基礎上每年更新數(shù)據(jù)。2008年《土地調(diào)查條例》（國務院令第518號）以法規(guī)形式明確“每10年開展一次全國土地調(diào)查，每年進行土地變更調(diào)查”，標志著該項工作進入法治化、常態(tài)化階段。其核心功能始終圍繞“摸清土地利用變化、支撐耕地保護與用途管制”展開，最終形成當前自然資源部門主導的年度變更調(diào)查體系。?（二）林草濕荒監(jiān)測：從單一林地調(diào)查到綜合生態(tài)監(jiān)測的擴展?林草濕荒監(jiān)測起源于20世紀70年代啟動的全國森林資源連續(xù)清查，早期以林地面積、蓄積量調(diào)查為核心。2018年國家林草局組建后，生態(tài)管控需求推動監(jiān)測范圍擴展至草原、濕地、荒漠等領域，形成“林草濕荒”綜合監(jiān)測框架。2021年《國家林業(yè)和草原局關于開展林草濕數(shù)據(jù)與第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)對接融合工作的通知》（林資發(fā)〔2021〕53號）明確提出“建立覆蓋森林、草原、濕地、荒漠的全要素監(jiān)測體系”，正式確立其“生態(tài)屬性精準管控”的核心定位，服務于林長制考核、碳匯核算等生態(tài)管理需求。?二、核心共性：目標基底一致，監(jiān)測側(cè)重差異?國土年度變更調(diào)查與林草濕荒監(jiān)測的根本目標一致，即掌握本年度內(nèi)地類變化情況，并同步更新年度地理數(shù)據(jù)庫。然而，二者的監(jiān)測側(cè)重點存在根本差異：?國土年度變更調(diào)查由自然資源部門負責，核心服務于土地利用管理工作，具體包括耕地保護、建設用地審批等，監(jiān)測重點聚焦土地屬性變化；?林草濕荒監(jiān)測由林草部門負責，也被稱為“林地變更”、“林草濕一張圖”，核心服務于生態(tài)資源管控工作，具體包括林草碳匯核算、生物多樣性保護等，監(jiān)測范圍更廣——不僅關注土地地類變化，還需跟蹤林草資源生物量變化，為生態(tài)修復、林長制考核提供數(shù)據(jù)支撐。?三、核心區(qū)別：五大維度精準拆解（含代碼標準與監(jiān)測重點）?國土年度變更調(diào)查與林草濕荒監(jiān)測核心區(qū)別對比表?對比維度?國土年度變更調(diào)查?林草濕荒監(jiān)測?地類更新精度?更新至二級地類，具體包括“耕地”“林地”“建設用地”等大類?更新至三級地類，具體包括林地下的“喬木林”“灌木林”、濕地下的“沼澤濕地”“河流濕地”等細分類型，滿足生態(tài)資源精細化管理需求?監(jiān)測重點?側(cè)重土地屬性變化，具體涵蓋地類性質(zhì)、權(quán)屬、規(guī)劃用途、耕地質(zhì)量等級等內(nèi)容?既關注土地地類變化（例如林地與濕地的轉(zhuǎn)化、林地內(nèi)部地類調(diào)整），更注重林草資源生物量變化，具體涵蓋林木蓄積量、草地生物量、濕地植被覆蓋度等生態(tài)核心屬性?違法圖斑摸底調(diào)查?自然資源部門開展衛(wèi)片執(zhí)法工作，通過衛(wèi)星遙感圖斑排查違法用地，重點關注耕地“非農(nóng)化”、違規(guī)建設用地等問題?林業(yè)部門開展森林督查工作，專項排查林地、草地、濕地范圍內(nèi)的違法侵占、破壞行為，同步核查違法行為對生物量的影響，例如濫伐導致的蓄積量減少?2025年前圖斑來源?依賴國家統(tǒng)一下發(fā)執(zhí)法圖斑開展摸底工作，依據(jù)包括自然資源部年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查相關通知（如《關于開展2024年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的通知》）?同樣依賴國家統(tǒng)一下發(fā)相關圖斑推進督查工作，依據(jù)國家林草局年度森林督查通知（如《關于開展2024年森林督查工作的通知》），圖斑附帶生物量變化疑似標識，例如植被覆蓋度異常降低的區(qū)域?地類代碼標準?沿用自然資源部《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（TD/T1055-2019），規(guī)程包含《土地利用現(xiàn)狀分類》標準，采用國土地類代碼DLBM?依據(jù)自然資源部、國家林草局《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資發(fā)〔2023〕234號），指南含相關細分標準，使用林業(yè)地類代碼DI_LEI??四、關鍵演進節(jié)點：從獨立分治到雙文協(xié)同的六步推進2019年：國土變更基礎確立?自然資源部門完成第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”），核心依據(jù)為國務院《關于開展第三次全國土地調(diào)查的通知》（國發(fā)〔2017〕48號）及自然資源部《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（TD/T1055-2019）。此次調(diào)查構(gòu)建全國統(tǒng)一的國土空間地類基礎數(shù)據(jù)庫，國土地類代碼DLBM體系正式落地，數(shù)據(jù)庫核心記錄土地屬性信息，成為后續(xù)國土年度變更的核心底圖，此時國土年度變更與林草濕荒監(jiān)測仍處于“分治”狀態(tài)。?2021年：林草與三調(diào)數(shù)據(jù)融合正式啟動?國家林草局于6月9日印發(fā)《國家林業(yè)和草原局關于開展林草濕數(shù)據(jù)與第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)對接融合工作的通知》（林資發(fā)〔2021〕53號），該文件為林草濕數(shù)據(jù)與三調(diào)數(shù)據(jù)融合提供直接政策依據(jù)——明確要求以三調(diào)數(shù)據(jù)為空間基底，建立國土地類代碼DLBM與林業(yè)地類代碼DI_LEI的標準化轉(zhuǎn)換規(guī)則，同步規(guī)范林草濕資源的地類邊界核對、屬性補充流程，標志著兩類數(shù)據(jù)從“獨立存在”向“系統(tǒng)對接”的關鍵轉(zhuǎn)折，為后續(xù)跨部門協(xié)同奠定技術(shù)基礎。?2022年：林草數(shù)據(jù)銜接深化與協(xié)同機制確立?林業(yè)部門在2021年融合工作基礎上，進一步依據(jù)自然資源部、國家林草局《關于共同做好森林、草原、濕地調(diào)查監(jiān)測工作的意見》（自然資發(fā)〔2022〕5號）及配套的《2022年全國森林、草原、濕地調(diào)查監(jiān)測工作方案》《2022年全國森林、草原、濕地調(diào)查監(jiān)測技術(shù)方案》，深化三調(diào)成果融合應用。在保留DI_LEI代碼體系的同時，將林草濕荒監(jiān)測的“地類變化+生物量變化”雙維度數(shù)據(jù)與三調(diào)數(shù)據(jù)庫深度對接，修正地類邊界偏差、補充生物量基礎值（如喬木林初始蓄積量），徹底解決“地類代碼不統(tǒng)一、生態(tài)屬性缺失”問題，跨部門協(xié)同機制初步成型。?2023年：協(xié)同深化——林地邊界規(guī)范核心突破?自然資源部、國家林草局于4月6日聯(lián)合印發(fā)《關于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎明確林地管理邊界規(guī)范林地管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕53號），作為本年度協(xié)同推進的核心文件，其核心價值在于“劃清管理邊界、解決沖突根源”：明確以三調(diào)成果為唯一空間基準，結(jié)合國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”（生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界），細化三類關鍵區(qū)域林地邊界劃定標準——①生態(tài)保護紅線內(nèi)林地按紅線管控要求定界；②永久基本農(nóng)田與林地交叉區(qū)域遵循耕地保護優(yōu)先原則；③城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)林地依據(jù)規(guī)劃用途調(diào)整。該文件徹底解決此前“邊界模糊導致的地類重復統(tǒng)計或遺漏”問題，為后續(xù)全域普查、分工落地提供“空間基準統(tǒng)一”的核心支撐。?2024年：地類與生物量認定雙共識?自然資源部門與林草部門依據(jù)《關于開展全國森林草原濕地荒漠化普查工作的通知》（自然資發(fā)〔2024〕78號），聯(lián)合開展全國森林草原濕地荒漠化普查。普查嚴格以2023年53號文劃定的林地邊界為基礎，按“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一時點”原則，采用圖斑與樣地結(jié)合方法，針對“國土按DLBM認定為耕地、林業(yè)按DI_LEI認定為林地”等地類沖突形成統(tǒng)一判定標準，同時明確生物量核算細則（參照《森林資源規(guī)劃設計調(diào)查技術(shù)規(guī)程》《草地資源調(diào)查技術(shù)規(guī)程》），徹底消除地類與生態(tài)屬性雙重矛盾。外業(yè)舉證同步依托“國土調(diào)查云”平臺實施，實現(xiàn)“一次外業(yè)、雙向復用”。?2025年：協(xié)同規(guī)則確立與工作啟動?政策基礎：自然資源部、國家林草局聯(lián)合印發(fā)《關于規(guī)范國土年度變更調(diào)查與林草濕荒監(jiān)測協(xié)同工作的指導意見》（自然資發(fā)〔2025〕128號），明確“土地屬性看國土、生態(tài)屬性看林草”雙認定邏輯，建立“國家圖斑+地方排查”協(xié)同機制，保留DLBM與DI_LEI雙代碼標準。?執(zhí)行依據(jù)：自然資源部辦公廳、國家林草局辦公室聯(lián)合印發(fā)《關于開展2025年度全國國土變更調(diào)查及森林草原濕地荒漠調(diào)查監(jiān)測工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2025〕33號），細化“邊界落地—分工調(diào)查—協(xié)同舉證—數(shù)據(jù)更新”四步流程，要求縣級層面實現(xiàn)“一次外業(yè)、雙向復用”，成果同步納入自然資源“一張圖”。?五、核心總結(jié)?由來差異決定功能分野：國土年度變更源于土地家底清查的法治化需求，核心服務于土地利用管理（如耕地保護、用地審批）；林草濕荒監(jiān)測從森林清查擴展而來，聚焦生態(tài)屬性管控（如生物量、碳匯），二者形成“土地管理+生態(tài)保護”的雙重管控格局。?政策演進凸顯協(xié)同邏輯：從2021年數(shù)據(jù)對接（林資發(fā)〔2021〕53號）、2023年邊界規(guī)范（自然資發(fā)〔2023〕53號），到2025年協(xié)同規(guī)則落地（自然資發(fā)〔2025〕128號），政