社區(qū)應(yīng)急管理研究的相關(guān)概念界定及理論基礎(chǔ)綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u26993社區(qū)應(yīng)急管理研究的相關(guān)概念界定及理論基礎(chǔ)綜述 15862（一）概念界定 124411.城市社區(qū) 118672.公共衛(wèi)生應(yīng)急管理 230965（二）理論基礎(chǔ) 3244041.協(xié)同治理理論 3178102.危機(jī)管理理論 49334（三）新時代城市社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的重要性 5312011.時代意義 5282942.重要作用 54186（四）新冠肺炎疫情在我國防控的歷程 5（一）概念界定1.城市社區(qū)城市社區(qū)的概念最早是由滕尼斯在1887年《CommunityandSociety》一文中提出，他對社區(qū)的定義是：由一群價(jià)值觀念相同、興趣愛好一致的人們，通過同血緣、共情感等方式連接成一個個情感聯(lián)系緊密的社會團(tuán)體TonniesF.Communityandsociety[J].Theurbansociologyreader,1887(13):64.。費(fèi)孝通將“community”一詞翻譯成“社區(qū)”引入中國，他認(rèn)為“社”代表了一定的社會群眾，而“區(qū)”便代表了位置、區(qū)域的含義，所以社區(qū)實(shí)際上指的是在一定地理范圍區(qū)間里由一定的社會群眾所組成的集合，組成這個集合的人在日常生活等方面也有著緊密的聯(lián)系費(fèi)孝通TonniesF.Communityandsociety[J].Theurbansociologyreader,1887(13):64.費(fèi)孝通.費(fèi)孝通文集：第五卷[M].北京:群言出版社,1999:73.G·鄧肯·米切爾.新社會學(xué)辭典[M].上海:上海譯文出版社,1987:51.在我國，1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》提出“居民委員會應(yīng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動”楊尚昆.中華人民共和國城市居民委員會組織法[J].中華人民共和國國務(wù)院公,1989(26):938.，“社區(qū)”一詞第一次出現(xiàn)在我國的法律中。2000年民政部發(fā)布的《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》指出，“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體，目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)”中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳.關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知（中辦發(fā)[2000]23號）[EB/OL].2000.

，首次為“社區(qū)”作出官方定義。劉萬振和陳興認(rèn)為社區(qū)是聚集在一定地域范圍的人們所組成的社區(qū)生活共同體，地域范圍是被限制在城市居民委員會管理區(qū)域和農(nóng)村村委會管理區(qū)域劉萬振,陳興立.社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的現(xiàn)狀分析與路徑選擇——重慶市社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的調(diào)查與思考[J].行政法學(xué)研究,2011(3):92.。王柳認(rèn)為，社區(qū)就是城市居民為了實(shí)現(xiàn)更好的管理從而組織形成的自我管理機(jī)構(gòu)，其具有非盈利性質(zhì)，目的在于促進(jìn)社區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展王柳.城市社區(qū)公共危機(jī)管理能力建設(shè)[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào),2007(6):24.。曾莉等人提出社區(qū)的實(shí)質(zhì)是在于人民情感凝聚而產(chǎn)生的聚合，它絕不單純是一個地理界限，而是具有豐富情感的“家園”曾莉,楊尚昆.中華人民共和國城市居民委員會組織法[J].中華人民共和國國務(wù)院公,1989(26):938.中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳.關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知（中辦發(fā)[2000]23號）[EB/OL].2000.

劉萬振,陳興立.社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的現(xiàn)狀分析與路徑選擇——重慶市社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的調(diào)查與思考[J].行政法學(xué)研究,2011(3):92.王柳.城市社區(qū)公共危機(jī)管理能力建設(shè)[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào),2007(6):24.曾莉,周慧慧,龔政.情感治理視角下的城市社區(qū)公共文化空間再造——基于上海市天平社區(qū)的實(shí)地調(diào)查[J].中國行政管理,2020(1):45.國內(nèi)外專家學(xué)者從各個角度界定了社區(qū)和城市社區(qū)的概念，雖有一定的差異，但其中有一定的關(guān)聯(lián)?？梢园l(fā)現(xiàn)，概念中均含有三個因素：地理位置、社會交往和共同的聯(lián)系。因此，可以將“城市社區(qū)”定義為聚集在城市的人們所組成的社會生活共同體，包括人口、地理空間、各種基礎(chǔ)設(shè)施、管理機(jī)構(gòu)和文化觀念等要素構(gòu)成的社會實(shí)體，他們共同生活共同享用社區(qū)中的公共產(chǎn)品。2.公共衛(wèi)生應(yīng)急管理2003年國務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中指出：“突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。”曹康泰.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例釋義[M].北京:曹康泰.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例釋義[M].北京:中國法制出版社,2003:20.應(yīng)急管理是政府面臨突發(fā)事件時開展的一系列管理活動，是政府公共服務(wù)的基本要素?！皯?yīng)急管理是針對各類突發(fā)事件，從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援到事后恢復(fù)與重建等全方位、全過程的管理。應(yīng)急管理是個復(fù)雜的、開放的系統(tǒng)工程?！遍W淳昌,薛瀾.應(yīng)急管理概論——理論與實(shí)踐[M].北京:高等教育出版社閃淳昌,薛瀾.應(yīng)急管理概論——理論與實(shí)踐[M].北京:高等教育出版社,2012:51.薛一靜認(rèn)為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理是指通過全面分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件和衛(wèi)生行政部門這兩個因素，明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特性，以指導(dǎo)具體衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案的制定，并據(jù)此做好預(yù)防工作與處置事件的統(tǒng)一薛一靜.新世紀(jì)以來中國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理研究中的若干理論問題[J].中國應(yīng)急救援,2012(2):35.。關(guān)捷認(rèn)為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理是指為了預(yù)防和減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件引起的嚴(yán)重社會危害，進(jìn)行的預(yù)防和準(zhǔn)備、監(jiān)測和預(yù)警、處置和救援、恢復(fù)和評估等，及為控制和消除其它突發(fā)公共事件所引發(fā)的嚴(yán)重公共衛(wèi)生和社會危害而開展的緊急醫(yī)學(xué)救援和衛(wèi)生學(xué)處理等一切活動的總稱關(guān)捷.香港衛(wèi)生監(jiān)晉應(yīng)急管理學(xué)習(xí)感悟[J].中國保健營養(yǎng)(中旬刊薛一靜.新世紀(jì)以來中國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理研究中的若干理論問題[J].中國應(yīng)急救援,2012(2):35.關(guān)捷.香港衛(wèi)生監(jiān)晉應(yīng)急管理學(xué)習(xí)感悟[J].中國保健營養(yǎng)(中旬刊),2013(10):857-858.按照時間先后順序，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理分為預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段，每個階段有不同的職責(zé)任務(wù)。預(yù)防階段主要負(fù)責(zé)編制應(yīng)急預(yù)案、動態(tài)監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)、排查衛(wèi)生隱患、開展宣傳教育。準(zhǔn)備階段主要負(fù)責(zé)發(fā)布應(yīng)急信息、下達(dá)動員任務(wù)。響應(yīng)階段主要負(fù)責(zé)啟動應(yīng)急程序、發(fā)布實(shí)時狀況、實(shí)施救援活動、協(xié)調(diào)部門聯(lián)動?；謴?fù)階段主要負(fù)責(zé)開展善后恢復(fù)、提供社會援助、總結(jié)應(yīng)急工作。（二）理論基礎(chǔ)1.協(xié)同治理理論協(xié)同治理理論興起于1990年左右，是協(xié)同論和治理理論的交叉理論。該理論起源于德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)。該理論認(rèn)為開放系統(tǒng)是由多個不同種類的子系統(tǒng)構(gòu)成的，當(dāng)開放系統(tǒng)的平衡被打破后，各個子系統(tǒng)之間以及子系統(tǒng)與系統(tǒng)外部之間會進(jìn)行能量交換，在這樣的情況下，通過系統(tǒng)內(nèi)部或系統(tǒng)外部的協(xié)同作用，改變此前的不平衡性，并由此產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)赫爾曼·哈肯.協(xié)同學(xué)——大自然構(gòu)成的奧秘[M赫爾曼·哈肯.協(xié)同學(xué)——大自然構(gòu)成的奧秘[M].凌復(fù)華譯.上海:上海譯文出版社,2005:190-192.張仲濤、周蓉認(rèn)為協(xié)同治理理論包括治理主體的多元性、治理權(quán)威的多樣性、子系統(tǒng)的協(xié)作性、系統(tǒng)的動態(tài)性、自組織的協(xié)調(diào)性、社會秩序的穩(wěn)定性等諸多內(nèi)容張仲濤,周蓉.張仲濤,周蓉.我國協(xié)同治理理論研究現(xiàn)狀與展望[J].社會治理,2016(3):48.本文通過研究分析城市社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理現(xiàn)存的主要問題，探索構(gòu)建“黨組織+網(wǎng)格+居民”的社會管理格局。通過發(fā)揮基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用、完善公共衛(wèi)生應(yīng)急網(wǎng)格化管理制度、健全社區(qū)社會動員制度，轉(zhuǎn)變治理思路，推動各主體各部門的溝通融合，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化，這正是運(yùn)用了協(xié)同治理理論來提升社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力的表現(xiàn)。因此，協(xié)同治理理論為本文研究的問題奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，有利于城市社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中實(shí)施規(guī)范的管理。2.危機(jī)管理理論危機(jī)管理是美國學(xué)者在1960年左右提出的概念，后來發(fā)展成一門學(xué)科。羅伯特·希斯提出，廣泛的危機(jī)管理包含對危機(jī)整個過程的管理：對危機(jī)事前、事中、事后的所有方面的管理。危機(jī)管理要強(qiáng)調(diào)對發(fā)生危機(jī)后的反應(yīng)管理，更要重視危機(jī)發(fā)生的原因和產(chǎn)生的后果羅伯特·希斯.危機(jī)管理[M].王成,宋炳輝,金瑛譯.北京:中信出版社,2001:272-282.。我國學(xué)者在此基礎(chǔ)上研究指出，危機(jī)管理是一種有組織有計(jì)劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以達(dá)到有效預(yù)防、處理和消除危機(jī)的目標(biāo)張成福,謝一帆.危機(jī)管理新思路[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,2015:62.。根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)，可以把羅伯特·希斯.危機(jī)管理[M].王成,宋炳輝,金瑛譯.北京:中信出版社,2001:272-282.張成福,謝一帆.危機(jī)管理新思路[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,2015:62.羅伯特·希斯對危機(jī)管理階段界定了四個階段，提出了4R模型：第一階段減少(Reduction)、第二段預(yù)備(Readiness)、第三階段反應(yīng)(Response)、第四階段恢復(fù)(Recovery)。減少是危機(jī)管理的最終目的，提前將危害降到最低；預(yù)備是危機(jī)管理的核心，引領(lǐng)整個管理過程；反應(yīng)是危機(jī)管理的重點(diǎn)，負(fù)責(zé)處理和消除危機(jī)；恢復(fù)是危機(jī)管理的結(jié)尾，總結(jié)危機(jī)造成的后果，轉(zhuǎn)危為機(jī)。四個階段彼此銜接，配合組成一個完整的危機(jī)處理通用模式羅伯特·希斯.危機(jī)管理[M].王成,宋炳輝,金瑛譯.北京:中信出版社,2001:95-111.。公共衛(wèi)生事件的危機(jī)管理則分為三個階段：危機(jī)前期管理、危機(jī)中期管理和危機(jī)后期管理。危機(jī)前期管理包括危機(jī)研判、危機(jī)預(yù)警和應(yīng)對準(zhǔn)備；危機(jī)羅伯特·希斯.危機(jī)管理[M].王成,宋炳輝,金瑛譯.北京:中信出版社,2001:95-111.（三）新時代城市社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的重要性1.時代意義十九大報(bào)告提出要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”新冠肺炎疫情讓我們更加清楚地認(rèn)識到，城市社區(qū)是國家治理體系最基礎(chǔ)的單元，應(yīng)充分發(fā)揮其價(jià)值所在。提高城市社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力，是社區(qū)實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然途徑，是居民實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，事關(guān)人民群眾對安全穩(wěn)定生活的向往，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，事關(guān)黨和國家事業(yè)的穩(wěn)定，對步入中國特色社會主義新時代具有重要意義。2.重要作用城市社區(qū)是服務(wù)群眾最直接、最有效的載體，是政府和群眾之間的紐帶，擔(dān)負(fù)著上傳下達(dá)的重要使命。在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作中，社區(qū)負(fù)責(zé)疫情監(jiān)測預(yù)警、宣傳動員、困難救助、信息報(bào)送、提供生活服務(wù)等具體任務(wù)。主要發(fā)揮了三方面的作用：一是全面落實(shí)，措施到位。社區(qū)落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控的政策要求，通過制定響應(yīng)措施、深入排查摸底、開展消殺防控、做好宣傳教育等一系列措施，凝聚社區(qū)居民群防群控的向心力，形成積極向好的防控態(tài)勢。二是協(xié)同發(fā)力，眾志成城。社區(qū)激發(fā)社區(qū)黨員、業(yè)委會、志愿者、社會組織、轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位等力量，使其主動參與到疫情防控工作中，爭取在物資、人員方面獲得多方支持。同時，配合上級部門相關(guān)工作，如信息統(tǒng)計(jì)報(bào)送、政策咨詢、教育引導(dǎo)等。三是關(guān)懷服務(wù)，及時救助。社區(qū)保障居民特別是隔離人員、孤寡老人、留守兒童的基本生活需求，幫助其購買日常用品；及時提供心理疏導(dǎo)服務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注隔離人員、患者家屬、死亡者家屬的心理健康；對因疫情生活困難的居民予以及時幫扶和救助，協(xié)助申請補(bǔ)助金，攜手度過難關(guān)。（四）新冠肺炎疫情在我國防控的歷程參照危機(jī)管理理論，我國新冠肺炎疫情防控可根據(jù)病例數(shù)量分為三個階段。通過分析我國每日新冠肺炎新增確診和疑似病例的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（截止2020年5月2日），得到數(shù)量明顯波動的時間節(jié)點(diǎn)圖。如圖1可以看出，2020年1月21日，我國新冠肺炎疫情達(dá)到燃點(diǎn)，此后數(shù)量逐漸上漲，到2月12日數(shù)量達(dá)到頂峰。隨著疫情防控手段的不斷加強(qiáng)，病例數(shù)量逐漸下降，在3月6日后病例數(shù)量控制在100例左右。5月2日，我國31個省區(qū)市均解除一級應(yīng)急響應(yīng)，進(jìn)入了常態(tài)化的防控階段。我們可以將我國抗擊新冠肺炎疫情社會治理過程分為初期、中期、后期三個階段。2019年12月至2020年2月上旬為初期階段，2020年2月上旬至2020年5月1日為中期階段，2020年5月2日之后為后期階段文宗川,文宗川,吳興陽.新冠肺炎疫情后期的社會治理研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2020(6):85.圖1截至2020年5月初我國新冠肺炎新增確診和疑似病例數(shù)量明顯波動節(jié)點(diǎn)分析圖（圖表來源：自制，原始數(shù)據(jù)來源于國家衛(wèi)生健康委員會官方網(wǎng)站每日通報(bào)）有學(xué)者根據(jù)湖北省武漢市的新冠肺炎疫情數(shù)據(jù)將我國防控工作劃分為三個階段:一是2019年12月初至2020年1月22日，武漢市發(fā)現(xiàn)少數(shù)病例，但并沒有實(shí)施嚴(yán)格的防控政策。二是2020年1月23日至2020年4月8日，武漢市切斷疫情傳播鏈條，內(nèi)防擴(kuò)散，外防輸出；4月8日零時武漢市解除了離漢通道管控措施，全國本土疫情傳播基本得到控制，但境外疫情開始迅速蔓延。三是2020年4月9日至今，全國防疫