XI域外濕地公園生態(tài)保護(hù)的法律經(jīng)驗與啟示分析綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u13108第一節(jié)美國濕地公園生態(tài)保護(hù)的法律經(jīng)驗 127053一、中央立法與地方立法的良性互動 113274二、“零凈損失”的制度運(yùn)行 218426三、分權(quán)治理的管理體制 216723四、美國法律經(jīng)驗對我國的啟示 219211第二節(jié)英國濕地公園生態(tài)保護(hù)的法律經(jīng)驗 318372一、頂層設(shè)計的體系化 321095二、行政管理手段的多樣化 31224三、英國法律經(jīng)驗對我國的啟示 414524第三節(jié)澳大利亞濕地公園生態(tài)保護(hù)的法律經(jīng)驗 413765一、“明智利用”的廣泛適用 417771二、公眾參與的治理效能 419948三、澳大利亞法律經(jīng)驗對我國的啟示 5國外對于“城市濕地”的生態(tài)保護(hù)法律研究起步比較早，但是對于“城市濕地公園”的法律機(jī)制研究相較而言就稍顯不足，社學(xué)科學(xué)層面仍然進(jìn)行生態(tài)功能與社會功能之間的概念辨析，但是國外依舊對城市濕地公園的研究并沒有對城市濕地公園的統(tǒng)一定義，只是對城市濕地公園進(jìn)行了宏觀的概括。基于法律實踐的視角，國外的城市濕地公園的法律機(jī)制是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合治理為核心，兼顧科普教育、生態(tài)旅游、休閑游憩等社會功能。對于土地性質(zhì)的而言，國外政府是以征購的方式獲取所有權(quán)，再移交城市規(guī)劃部門進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營與治理，從而進(jìn)行城市濕地公園的開發(fā)與建設(shè)。目前為止，美國、英國、澳大利亞等城市濕地公園建設(shè)都獲得了較好的成效；通過研究美國、英國以及澳大利亞關(guān)于濕地、濕地公園生態(tài)保護(hù)的中形成的法律制度，分析各個國家濕地立法的歷史進(jìn)程，從而得出對我國城市濕地公園生態(tài)保護(hù)法律機(jī)制完善的啟示。第一節(jié)美國濕地公園生態(tài)保護(hù)的法律經(jīng)驗一、中央立法與地方立法的良性互動美國從上世紀(jì)的60年代開始對濕地進(jìn)行立法，同時加大對濕地生態(tài)環(huán)境及后期恢復(fù)的科學(xué)研究，主要集中在濕地開發(fā)、管理、恢復(fù)以及重建等多個方面。直到九十年代，美國才開始建設(shè)濕地公園，城市濕地公園的概念最早就出現(xiàn)在美國。自此，中央和地方開始對濕地進(jìn)行相關(guān)立法，中央立法也統(tǒng)領(lǐng)和管控地方的濕地立法，這樣有利于讓每一個區(qū)有法可依，在各自的范圍內(nèi)，他們互相發(fā)揮各自的作用，并且相互配合，共同保護(hù)美國范圍內(nèi)的濕地資源。美國有關(guān)城市濕地公園保護(hù)的法律制度包括美國濕地許可管理制度、補(bǔ)貼補(bǔ)償制度和生態(tài)效益補(bǔ)償制度。美國作為濕地資源較為豐富的國家之一，早期就對濕地進(jìn)行研究，在濕地法律制度的研究上較為完善。美國在20世紀(jì)70年代，為了應(yīng)對濕地生態(tài)環(huán)境惡化，于1972年通過了《清潔水法》，1987年美國提出了“凈減少量為零”的濕地資源保護(hù)理念，經(jīng)過實踐和發(fā)展，并在1989年上升為國家濕地保護(hù)的目標(biāo)。還有美國后期出臺的《國家環(huán)境政策法》明確規(guī)定了如果申請的事項可能對國內(nèi)環(huán)境產(chǎn)生重大的影響，需要事先進(jìn)行環(huán)境影響評價，并可以延長審查期限。2010年4月20日，位于墨西哥灣的“深水地平線”鉆進(jìn)平臺發(fā)生爆炸并引發(fā)大火，大約在36小時后沉入墨西哥灣。此次墨西哥灣溢油時間對美國造成了巨大的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)損失，同時也給美國及北極金海油田開發(fā)帶來了巨大的變數(shù)。已經(jīng)對美國的濕地造成了嚴(yán)重的破壞，濕地資源也受到嚴(yán)重的摧殘，這些充分引起了美國政府及濕地學(xué)界的關(guān)注。對于這次事故，美國政府及時設(shè)立了一個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)就來負(fù)責(zé)此次濕地恢復(fù)計劃，旨在恢復(fù)濕地生態(tài)功能，改善濕地范圍內(nèi)的生物多樣性，以此拯救被破壞的美國濕地資源。緊接著，美國出臺了《清潔水法》，對濕地的保護(hù)更加的完善，其中明確規(guī)定了司法復(fù)審的條件和程序。美國在此次墨西哥灣溢油事故之后，通過利用司法加強(qiáng)對濕地的法律保護(hù)力度，重視濕地及濕地公園的生態(tài)價值，美國的司法部門還擴(kuò)張了“可航水體”的適用范圍，并將其作為濱海濕地的法律依據(jù)。二、“零凈損失”的制度運(yùn)行美國的城市濕地法律保護(hù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的影響，其對城市濕地的管理措施經(jīng)歷了從開發(fā)到保護(hù)的演變過程，具體可以分為濕地開發(fā)期、政策轉(zhuǎn)型期和“零凈損失”期三個階段。美國聯(lián)邦政府提出了“凈零損失”的政策目標(biāo)，明確指出美國境內(nèi)任何類型的濕地都應(yīng)該采取科學(xué)、系統(tǒng)的保護(hù)機(jī)制，實現(xiàn)濕地保護(hù)的全覆蓋。然而，針對已經(jīng)被轉(zhuǎn)換實際用途的濕地，采用生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问?，對該城市濕地展開綠色開發(fā)或生態(tài)恢復(fù)等舉措，進(jìn)而實現(xiàn)城市濕地的數(shù)量、功能等方面保持不變，甚至有所提升。該政策的實質(zhì)是濕地保護(hù)的占補(bǔ)平衡。從開發(fā)轉(zhuǎn)向生態(tài)保護(hù)，有兩個農(nóng)業(yè)計劃對美國濕地恢復(fù)的影響比較大，一個是保護(hù)儲備計劃，這一計劃使那些已被轉(zhuǎn)變成種植用途的濕地得以退耕10年；另一個是濕地儲備計劃，這一計劃的主要目的是購買那些已被轉(zhuǎn)為作物生產(chǎn)的濕地的永久地役權(quán)，并把它們恢復(fù)為濕地。三、分權(quán)治理的管理體制美國建立了完善的法律體系，對濕地管理部門進(jìn)行有效分工、權(quán)責(zé)分明。在美國城市濕地公園的管理體系中，美國聯(lián)邦政府采用了分權(quán)治理的模式，即將管理權(quán)限下放給不同的行政主體，形成城市濕地公園管理系統(tǒng)分為三個層次；聯(lián)邦、州和地方政府，三級行政主體之間又存在隸屬關(guān)系。美國城市濕地公園的行政管理又可以進(jìn)一步細(xì)化，強(qiáng)調(diào)各部門之間的通力協(xié)作共同治理城市濕地公園。在綜合治理的前提下，根據(jù)各行政主體的管理范圍，進(jìn)行了細(xì)致的職能劃分：濕地的原始物理、化學(xué)和生物等范疇的完整性等事務(wù)由各級環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)；濕地周邊農(nóng)業(yè)活動不產(chǎn)生負(fù)面影響等事務(wù)由各級農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)辦公室監(jiān)管；保護(hù)生物多樣性以及防范境外動物入侵等事務(wù)由魚類及野生動物事務(wù)局負(fù)責(zé)；濕地日常供水以及自然災(zāi)害、水污染防范等事務(wù)由陸軍工兵部隊負(fù)責(zé)；海洋污染防范、海洋資源保護(hù)等事務(wù)由國家海洋和大氣管理局負(fù)責(zé)。這些機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)管理系統(tǒng)內(nèi)濕地資源的合理利用和保護(hù)，而且積極開展與濕地有關(guān)的科學(xué)研究工作，使美國濕地資源的有效保護(hù)和管理成為可能。美國在中央設(shè)立了對濕地的管理機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌并督促濕地法律的執(zhí)法，并規(guī)定農(nóng)業(yè)部去專門負(fù)責(zé)濕地的具體的有關(guān)保護(hù)。不難看出，美國各個機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)、相互發(fā)揮自己的優(yōu)勢。四、美國法律經(jīng)驗對我國的啟示由于濕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)是一項系統(tǒng)性、規(guī)范性的工程，在治理和維護(hù)的過程中需要資金的大量投入，進(jìn)一步健全我國濕地保護(hù)的資金保障制度勢在必行。以美國經(jīng)驗來看，濕地緩解銀行作為一種充分利用市場和社會資源進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)修復(fù)。美國濕地緩解銀行的成功與其所倡導(dǎo)并推行的長效制度密不可分，而濕地緩解銀行制度與政府監(jiān)管、市場效率之間相輔相成，共同實現(xiàn)濕地修復(fù)的目標(biāo)。巧妙之處在于政府在設(shè)定好清晰、約束有力的監(jiān)管框架和要求的前提下，給予各個市場主體充分的自主權(quán)，利用市場的力量，通過濕地緩解信用交易，更有效率地實現(xiàn)了對開發(fā)建設(shè)項目所造成的濕地占用和破壞進(jìn)行抵消和補(bǔ)償。從指導(dǎo)理念來看，永久性地保護(hù)好濕地緩解銀行的生態(tài)功能是貫穿美國濕地緩解銀行管理的核心理念和原則。從制度設(shè)計而言，按照2008年由美國陸軍工程兵團(tuán)和美國環(huán)保署共同頒布的《補(bǔ)償性緩解規(guī)定》，濕地緩解銀行制度實現(xiàn)永久性保護(hù)的渠道主要體現(xiàn)在兩個方面：一是落實能保證濕地緩解銀行得以永久保護(hù)的法律手段；二是制定、實施長期管護(hù)計劃。從資金保障來看，陸軍工程兵團(tuán)要求濕地緩解銀行經(jīng)營者在其制定和提交的長期管護(hù)計劃中必須說明濕地緩解銀行長期管護(hù)的年度成本以及能支付這些成本的長期資金保障制度。濕地緩解銀行制度之所以能吸引社會資本的參與，是因為濕地銀行的經(jīng)營者通過開發(fā)濕地緩解銀行項目，生成并出售緩解信用，可以利用規(guī)模效益賺取可觀的商業(yè)利潤。美國濕地緩解銀行制度中所體現(xiàn)出的立足長遠(yuǎn)的原則、縝密周全的制度設(shè)計、一絲不茍的執(zhí)行力度，以及社會組織的盡責(zé)與投入等方面都是我們值得思考、借鑒的地方。第二節(jié)英國濕地公園生態(tài)保護(hù)的法律經(jīng)驗一、頂層設(shè)計的體系化英國對濕地生態(tài)保護(hù)的立法比較完善，各種法律制度也構(gòu)成了英國濕地生態(tài)保護(hù)法律制度體系，包括英國自然保護(hù)區(qū)制度、英國濕地保護(hù)公共購買制度、以及公眾參與制度。英國的濕地保護(hù)立法包含3個層次：一是遵循《拉姆薩爾濕地公約》等國際條約；二是依據(jù)《野生鳥類保護(hù)指令》《環(huán)境影響評價指令》《水質(zhì)保護(hù)指令》《自然棲息地保指令》等歐盟指令；三是參照《自然保育法》《野生動物和農(nóng)村法》《自然環(huán)境與偏僻社區(qū)法令》等中央政府立法和《蘇格蘭自然保護(hù)法》《北愛爾蘭水法和北愛爾蘭野生動物法》等各邦立法，這些法律共同構(gòu)成了英國濕地保護(hù)法律制度體系。二、行政管理手段的多樣化英國政府在全國所有的城市濕地公園實施嚴(yán)格的指導(dǎo)和控制，從而加大城市濕地公園資源與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度。然而，英國存在濕地公園私有的情況，對于此類私有濕地，英國的公權(quán)力很少會采用強(qiáng)制手段進(jìn)行干預(yù)，而是通過公共采購、行政協(xié)議等柔性方式實現(xiàn)城市濕地公園的行政管理與保護(hù)。例如，英國《野生動物和農(nóng)村法》第29條明確規(guī)定，國家可以命令國家自然保護(hù)委員會與濕地所有權(quán)人達(dá)成協(xié)議，從而進(jìn)行濕地保護(hù)。國家自然保護(hù)委員會以合同相對人的身份，基于協(xié)議內(nèi)容對于他人所有的濕地進(jìn)行間接保護(hù)。此外，采取行政協(xié)議形式保護(hù)的濕地應(yīng)當(dāng)符合自然保護(hù)價值與具有國際、國家重要意義等特點(diǎn)。國家對英國政府下達(dá)與濕地所有人簽約命令之后，政府應(yīng)當(dāng)積極采取行動，必須在15個月內(nèi)完成簽約行為，否則將要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。由此可見，英國采取了多樣化的方式對國內(nèi)濕地及濕地管理進(jìn)行管理和控制。三、英國法律經(jīng)驗對我國的啟示科學(xué)的城市濕地保護(hù)管理制度不僅可以明確濕地保護(hù)管理部門的權(quán)利與責(zé)任，還可以對濕地的生態(tài)保護(hù)提供法治保障。英國建立了濕地資源保護(hù)自然管理委員會，在管理部門上進(jìn)行了調(diào)整，集中力量保護(hù)濕地資源，提高了管理部門的保護(hù)效率。此外，日本也采取相同方案，建立了環(huán)境保護(hù)廳，規(guī)定由其全權(quán)負(fù)責(zé)國內(nèi)濕地的保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)，并由其他部門予以配合完成。由此可知，只有建立健全的城市濕地公園管理制度，才能更好地明確部門之間的權(quán)限，加大部門濕地保護(hù)的執(zhí)行力，為更好的治理和保護(hù)濕地公園提供法律保障。針對濕地公園的開發(fā)與利用，美國在國家層面建立了嚴(yán)格可行的濕地開發(fā)許可制度，旨在限制過度利用與破壞濕地的行為，從而保護(hù)了全國范圍內(nèi)的濕地資源。我國近幾年對濕地公園的建設(shè)越來越重視，《濕地保護(hù)法（草案）》應(yīng)運(yùn)而生，對濕地及濕地公園的開發(fā)、建設(shè)、維護(hù)等多個方面作出明確規(guī)定。但是在建設(shè)我國濕地公園的過程中，由于周圍開采較為嚴(yán)重，違背了自然發(fā)展的規(guī)律，導(dǎo)致濕地的生態(tài)平衡遭到破壞、生物種類減少。我國可以借鑒美國的開發(fā)模式，建立具體可行的濕地開發(fā)許可制度，并且在《濕地保護(hù)法》中設(shè)立專門負(fù)責(zé)審批的部門，明確審批流程以及申請的相關(guān)條件。第三節(jié)澳大利亞濕地公園生態(tài)保護(hù)的法律經(jīng)驗一、“明智利用”的廣泛適用為了實現(xiàn)全面、有效的保護(hù)本土濕地資源、濕地生態(tài)保護(hù)，澳大利亞采用積極參加國際性自然保護(hù)組織的方式，提升其生態(tài)環(huán)境綜合治理的治理能力和治理水平，其中包括關(guān)于城市濕地公園的相關(guān)組織，相繼簽署了相應(yīng)的國際協(xié)定、國際公約，并且積極將一些國際條款應(yīng)用于法律實踐當(dāng)中。澳大利亞近年來積極推行《拉姆薩爾濕地公約》關(guān)于城市濕地公園治理的“明智利用”原則，是指以可持續(xù)發(fā)展為前提、科學(xué)合理為目的以生態(tài)系統(tǒng)方法為手段的濕地治理模式，并且該定義包含了三個關(guān)鍵的要素為可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)方法以及生態(tài)特征。二、公眾參與的治理效能澳大利亞由于對生態(tài)資源治理有方，在濕地公園、國家公園、自然保護(hù)區(qū)以及其他生態(tài)環(huán)境的建設(shè)方面取得了卓越的成績，已經(jīng)形成成熟的公眾參與體系。澳大利亞針對濕地資源的保護(hù)與濕地公園的開發(fā)，比較重視社會公眾的參與，并且注重對公民的宣傳教育工作。澳大利亞在國家出臺的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范及政策中納入了公眾參與制度，設(shè)立了一種特有的濕地保護(hù)模式，旨在將澳大利亞的非政府組織、社區(qū)和土著人三方的力量相結(jié)合，實現(xiàn)三方勢力共同保護(hù)國內(nèi)濕地及濕地公園。目前，我國濕地保護(hù)中公眾制度的內(nèi)容不明確、制度不健全，同時因為缺乏可操作性。城市濕地公園的生態(tài)保護(hù)絕非只是國家義務(wù)，更是要求城市濕地公園涉及周圍生活的公民也要參與進(jìn)來，提高公眾參與濕地保護(hù)的意識，有助于落實國家濕地保護(hù)的具體辦法與國家政策。值得關(guān)注的是，澳大利亞將環(huán)境教育寫入國家法律及政策當(dāng)中，明確環(huán)境教育相關(guān)法律的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，為公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的落實提供了法律支持，并且收獲了良好的效果，同時也增加了公民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，納入聽證、公民評議等制度，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境治理公眾參與制度的體系化。三、澳大利亞法律經(jīng)驗對我國的啟示通過研究美國、日本及澳大利亞等國家的濕地立法，不難發(fā)現(xiàn)，這些國家在濕地治理與恢復(fù)的過程中都很重視公眾的參與制度。比如，美國發(fā)布公眾參與的相關(guān)政策，通過立法和管理制度構(gòu)建對濕地的保護(hù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)社會的監(jiān)督；美國政府積極運(yùn)用聽證的方式，鼓勵美國公眾參與濕地的保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)工作，不僅提升了民眾對社會管理的參與感，而且更好