城市基礎設施項目法人招標與BOT方式的比較基于城市基礎設施存在投資周期長、投資規(guī)模大、收益率較低等特點，地方政府除了量入為出保證非經(jīng)營性城市基礎設施的財政投入外，對經(jīng)營性城市基礎設施應交給有實力及運作經(jīng)驗的企業(yè)進行投資建設。何謂經(jīng)營性城市基礎設施？指可通過政府補貼及市場化運作來保證投資者收回投資和獲取合理利潤的城建項目，一般包括收費道路、收費橋梁、污水處理、垃圾處理、電力、供水、郵電通信等項目。在經(jīng)營性城市基礎設施中，污水處理和垃圾處理項目是比較特殊的，因為投資者的客戶只有一個，就是地方政府，投資者通過與政府簽訂一系列的合同及法律文件來保證其投資收益。為了保證最大限度地提高運作效率，近年來地方政府在選擇經(jīng)營性城市基礎設施的投資者時，逐步向項目法人招標的方向改革，這也是貫徹《中華人民共和國招標投標法》的需要。所謂項目法人招標，就是通過公開招標或邀請招標的方式確定項目法人，由其負責某個項目的投資策劃、報批、融資、建設、經(jīng)營及還貸，同時與政府簽署一系列框架明晰的合同文件來保證項目順利運作。作為項目法人招標的一種特殊方式——BOT，自從20世紀末從國外引入后在國內受到各部門各地方的普遍關注，這種新穎的投資方式對深化城市基礎設施投資體制改革，建立社會主義市場經(jīng)濟體制將產(chǎn)生一定的積極影響。1996年底，國家計委批準了我國第一個BOT試點項目——廣西來賓電廠B廠的特許權項目協(xié)議，表明我國在基礎設施領域試行項目法人招標取得了重要進展，從而被評為1996年度中國投資建設10件大事之一，更被國際權威財經(jīng)刊物《亞洲融資》評為1996年度最佳項目融資案例，在世界范圍內引起了國際投資者的極大關注。BOT的基本概念BOT的概念是由土耳其總理厄扎爾在20世紀80年代初提出的，當時是作為實現(xiàn)公營基礎設施私有化的一種有效手段。BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，即建設—經(jīng)營—轉讓。具體來說就是政府將一個基礎設施項目的特許權授予承包商，承包商在特許期內負責項目設計、融資、建設和運營，并回收成本、償還債務、賺取利潤，特許期結束后將項目所有權移交政府。實質上，BOT方式是政府與承包商合作經(jīng)營基礎設施項目的一種特殊運作模式。世界銀行在《1994年世界發(fā)展報告》中將BOT定義為：“政府給予某些公司新項目建設的特許權時，通常采用這種方式。私人合伙人，或某國際財團愿意自己融資，建設某項基礎設施，然后將此移交給政府部門或其他公共機構?！备鶕?jù)國際上公認的準則，“民營化、全額投資、特許期和壟斷經(jīng)營”是BOT項目的基本特征和前提條件。此外BOT方式還有以下特點：（1）BOT的項目融資方式是無追索的或有限追索的，舉債不計入國家外債規(guī)模，債務償還只能靠項目的現(xiàn)金流量。（2）承包商在特許期內擁有項目所有權和經(jīng)營權。（3）BOT項目的投資金額大，回收期長，因此風險較大，也導致了合作雙方談判時間較長，法律費用較高。（4）名義上，承包商承擔了項目全部風險，因此融資成本較高。（5）與傳統(tǒng)方式相比，BOT項目設計、建設和運營的效率一般較高，因此，用戶可以得到較高質量的服務。（6）BOT融資項目的收入一般是當?shù)刎泿?，若承包商來自國外，對東道主國家來說，項目建成后可能會有大量外匯流出。（7）BOT融資項目不計入承包商的資產(chǎn)負債表，承包商不必暴露自身財務情況。BOT項目的基本框架BOT項目的組織結構隨項目類型、具體特征、所在地情況以及項目發(fā)起人的情況等因素的差別而有所不同。下圖是一個BOT項目的基本框架。

政府產(chǎn)品或服務購買者建筑承包商政府產(chǎn)品或服務購買者建筑承包商總承包合同產(chǎn)品購買協(xié)議特許權項目協(xié)議項目公司債權人運行商運營維護合同貸款協(xié)議項目公司債權人運行商保險協(xié)議供應合同股東協(xié)議供應商股東保險公司供應商股東保險公司從上圖中可以看出，一個采用BOT方式投資建設的項目，涉及到眾多角色，這些角色包括政府、發(fā)起人或股東、債權人、供應商、保險公司、運營商、建筑承包商和產(chǎn)品購買商等，每個角色與項目公司之間的關系都是一種雙邊協(xié)議關系。因此也可以說，BOT項目公司是基于一系列協(xié)議上的由多種角色組合而成的嚴密的商業(yè)組織。但是，在有些BOT項目中，某些大公司可能不只扮演一個角色，可能集設計、建設、運營于一身。還有一些BOT項目，項目公司是由不同專業(yè)的公司組成的聯(lián)合體，例如由建筑承包商、運營商、設備供應商加入的聯(lián)合體，項目中不同的要素被聯(lián)合體內的不同成員所實施。BOT項目在中國的實踐廣東沙角B電廠我國第一個BOT基礎設施項目，是廣東沙角火力發(fā)電廠B廠項目。當時BOT項目在我國剛剛出現(xiàn)，沙角B電廠項目可以說是改革催生的BOT雛形。由于當時外部市場經(jīng)濟條件不具備，因此它并不是很規(guī)范的BOT項目。沙角B電廠由香港胡應湘旗下的合和集團（HOPEWELL）和中國發(fā)展投資公司等公司作為發(fā)起人，在深圳投資建設總裝機容量2×35萬千瓦，總投資40億港幣的火力發(fā)電廠工程。1984年6月正式簽訂了《特許權項目協(xié)議》，1985年7月動工，1987年4月和7月兩臺機組相繼并網(wǎng)發(fā)電，工程提前6個月完工并投入經(jīng)營。由于外商發(fā)電收入頗豐，當時在國內引起了不小的爭論，爭論的焦點是項目公司的投資回報是否太高了。廣東省有關部門就此專門組織了人力對其進行了調查，得出的結論是：投資回報率高是事實，但是合理的。理由如下：第一，沙角B廠的管理水平和效率較高；第二，項目公司承擔了一定的風險，如果項目工期延長一年，其投資回報率就會變得很低；第三，實際上發(fā)起人的回報率低于多數(shù)發(fā)展中國家的平均收益水平。目前，沙角B廠的模式基本得到了各級政府的承認，而且當?shù)卣?992年和1994年兩次超出合同約定上調了電價。1999年9月7日，該項目在安全、高效地運營了12年之后，順利移交深圳市政府。截止1999年7月31日，該廠累計上網(wǎng)電量462億千瓦時，每千瓦時電價元人民幣，為珠江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展作出了積極貢獻。雖然廣東沙角B電廠的BOT運作過程并不規(guī)范，合同內容較簡單，造成了一些遺留問題，但這個項目仍然被公認為是20世紀80年代世界上較成功的BOT項目，它的經(jīng)驗經(jīng)常被世界各國的BOT專家引用。廣西來賓電廠B廠廣西來賓電廠B廠是規(guī)劃中的廣西電網(wǎng)調峰任務的主要承擔者，建設規(guī)模為2?36萬千瓦進口燃煤機組，總投資億美元，其中總投資的25％，即億美元為股本投資，由法國電力公司和阿爾斯通公司分別按60％和40％比例出資作為項目公司的注冊資本，其余的75％通過有限追索的項目融資方式由法國東方匯理銀行、英國匯豐投資銀行及英國巴克萊銀行組成的銀團聯(lián)合貸款承銷，貸款中約億美元由法國出口信貸機構——法國對外貿易保險公司提供出口信貸保險。廣西來賓電廠B廠BOT項目特許期為18年，其中建設期為2年9個月，運營期15年3個月。特許期滿，項目公司將電廠無償移交給廣西自治區(qū)政府。廣西來賓電廠B廠工程于1997年9月正式動工興建，1999年10月第一臺36萬千瓦機組試并網(wǎng)發(fā)電成功，2000年11月正式投入商業(yè)運行。廣西來賓電廠B廠BOT項目是我國第一個經(jīng)中央政府正式批準的BOT試點項目受廣西自治區(qū)政府的委托，北京大地橋基礎設施投資咨詢公司全權代理了廣西來賓電廠B廠BOT項目的法人招標工作，包括項目前期策劃，編制項目可行性研究報告，編制項目資格預審文件和招標文件，組織項目資格預審、招標、評標及確認談判等，并協(xié)調和協(xié)助廣西自治區(qū)政府有關部門和項目公司完成了項目協(xié)議正式簽署和項目開工建設所需的所有審批工作。該項目的融資結構、商業(yè)條款和電價水平充分體現(xiàn)了中國實際情況與國際資本市場的完美結合，因此被《亞洲金融》評為“1996年度亞洲最佳項目融資”案例。四川成都市自來水六廠B廠成都市自來水六廠B廠建設規(guī)模為日供水能力40萬立方米，主要建設內容包括80萬立方米/日的取水工程，40萬立方米/日的凈水廠和27公里直徑米的輸水干管。項目總投資億美元，總投資的30％為股本金，作為項目公司的注冊資金，分別由法國威望迪環(huán)境集團占60％，日本丸紅株式會社占40％；總投資的70％通過項目融資方式由亞州開發(fā)銀行、歐洲投資銀行及法國里昂信貸牽頭的商業(yè)銀行貸款提供。成都自來水六廠B廠BOT項目特許期18年，其中建設期2年6個月，運營期15年6個月。特許期滿，項目公司將水廠設施無償移交給成都市政府。成都市自來水六廠B廠工程于1999年8月正式動工興建，2001年10月試運行，2002年2月正式投入了商業(yè)運營，為320萬居民提供凈化后的自來水。該水廠大量采用了國產(chǎn)的機器設備和原料，并且全部由中方人員進行管理，使成本大大降低。成都市自來水六廠B廠是我國第一個經(jīng)中央政府批準的城市供水基礎設施BOT試點項目。受成都市政府的委托，北京大地橋基礎設施投資咨詢公司全權代理了項目的招標工作，包括項目前期策劃，編制項目可行性研究報告，編制項目資格預審文件和招標文件，組織項目資格預審、招標、評標及確認談判，并協(xié)調和協(xié)助成都市政府有關部門和項目公司完成了項目協(xié)議正式簽署和項目開工建設所需的所有審批工作。該項目被《亞洲金融F》評為“1999年度亞洲最佳項目融資”案例。北京開發(fā)區(qū)污水處理廠北京開發(fā)區(qū)污水處理廠是我國運用BOT模式開發(fā)建設污水處理廠的首次嘗試。該污水處理廠將擔負北京開發(fā)區(qū)內70%的生產(chǎn)和生活污水的達標排放。它的日處理規(guī)模為10萬噸，總投資2億人民幣，其中一期規(guī)模為2萬噸/日，投資約為3200萬元人民幣。美國金洲公司下屬的北京金源環(huán)保設備有限公司在參與競標的眾多的國內外環(huán)保企業(yè)中，以其在工藝技術、總投資額、處理水價及投資方式等幾項硬指標上的優(yōu)勢脫穎而出，順利奪標。2000年9月22日，北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會、北京經(jīng)濟技術投資開發(fā)總公司與北京金源公司正式簽約。一期工程，金源公司投入2600萬元，開發(fā)區(qū)政府以土地的形式投資600萬。政府用土地使用權入股與外方成立合作公司，這與標準的BOT模式不同，但這使開發(fā)區(qū)政府從污水廠的運營中獲得較好回報成為可能。建成后，金源公司將通過向排污者收取污水處理費來維持該污水處理廠的運營、回收投資，并獲得一定的利潤。預計項目公司可在10年左右的時間收回投資。20年后項目公司將污水處理廠移交給開發(fā)區(qū)政府。項目法人招標與BOT方式的區(qū)別項目法人招標是否等同于BOT項目？答案是否定的。BOT僅僅是項目法人招標的一種特殊形式，事實上項目法人招標的適用范圍及內涵比BOT要廣泛得多。兩者的區(qū)別在于：一、BOT項目一般只適用于收費路橋、自來水廠、電廠等有限的領域，而項目法人招標還可以擴展到污水處理、垃圾處理甚至經(jīng)營性文化設施及體育設施等領域。二、BOT項目的特許運營期結束后，投資者需將項目資產(chǎn)無償轉讓給政府，而項目法人招標則不一定有此限定，可按照合同的約定時間和程序將項目資產(chǎn)轉讓給第三方或延長經(jīng)營期。三、BOT項目的合同框架非常嚴謹，牽涉面廣，考慮的因素也很復雜，如發(fā)起方、投資聯(lián)合體、地方政府、項目承包商、貸款銀團、項目產(chǎn)品用戶、保險公司、律師等，是一項大規(guī)模的“系統(tǒng)工程”；而項目法人招標則可以根據(jù)實際情況進行簡化，如廣州新體育館的業(yè)主招標就與國際BOT項目有很大差別，但同樣保證了項目的順利建設和運營，并取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益。四、BOT項目一般需要采用國際招標方式來確定中標人，而項目法人招標可由政府自行確定招標方式（公開招標還是邀請招標）和招標范圍（項目整體招標還是單項工程招標）。實際上，近年來各地政府部門對基礎設施推行項目法人招標不斷進行改革，以期取得一定的突破和進展。從以下一些新聞報道可以管窺一斑：廣東省省長盧瑞華在2002年的政府工作報告中提出：“要推進投融資體制改革，建立投資約束機制、風險承擔責任制。改革現(xiàn)行投資項目審批制度，打破行業(yè)壟斷，除少數(shù)必須由國家壟斷經(jīng)營和控股的項目外，進一步放開投資領域，努力擴大社會民間投資。實行基礎設施項目法人招標制，鼓勵社會資金參與重大基礎設施建設項目投資?！保ā堆虺峭韴蟆?002年1月28日）北京市發(fā)展計劃委員會副主任劉志在2002年6月20日舉行的“2002中國-意大利論壇”上透露，新建奧運場館建設年內將通過招標方式確定項目業(yè)主，這是北京在體育設施建設走市場化融資的創(chuàng)新之舉。劉志表示，在有關奧運場館建設的前期準備工作方面，北京目前正在進行項目法人招標方案的招標標準設計、招標辦法、政策的制定和標書的編寫等基礎性工作。具體招標工作將在奧林匹克公園規(guī)劃方案確定后馬上展開，計劃年底之內確定項目業(yè)主。項目法人將具體負責場館設計、建設、施工、設備采購、運營和管理。這次進行項目法人招標的范圍，主要包括奧林匹克公園內容納8萬人的主體育場、1個主體育館、一個游泳館、奧運村、會展中心和一些商業(yè)服務設施等。除此以外，五棵松項目和一些區(qū)縣的水上項目也將通過項目法人招標方式進行。劉志稱，如此大規(guī)模的體育場館建設，通過項目法人招標方式確定項目業(yè)主籌集資金的運作方式和籌資方式，在國際上也是決無