部門預算制度改革探討報告人：南京財經大學

財政與稅務學院蔡軍教授、碩導2010年10月目錄一、部門預算改革中存在的問題二、公共財政框架下部門預算應有的基本特征三、部門預算管理進一步改革的探討

預算是一系列貼著價格標簽的目標。預算可以是為了實現特定結果的一項計劃或合同，可以是一種控制和監(jiān)督工具?！瑐?威爾達夫斯基（1964）古訓：凡事預則立，不預則廢。2011年是“十二五”開局之年，也是前面推進經濟發(fā)展發(fā)展方式轉變的重要之年。科學、合理編制部門預算，確?！笆濉遍_好局、起好步，具有非常重要的意義。各級財政部門均已對2011年部門預算編制工作作出部署。如皋市財政局專門對鎮(zhèn)級部門預算編制提出要求，強調著重與《2011年政府收支分類科目》相銜接，與鎮(zhèn)級事業(yè)單位機構改革相適應，與部門預算的精細化相呼應，體現政策性，強調準確性，增強科學性。2010年9月6日，謝旭人部長，在深圳特區(qū)30周年慶祝之際強調，要發(fā)揮深圳財政系統(tǒng)精細化管理的標桿作用，以加強“兩基”建設為重點，全面推進財政科學化、精細化管理。部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法。部門預算改革是我國財政管理制度改革的一項重大舉措，保證政府預算完整、實現政府預算統(tǒng)一的必然要求，對于促進依法理財、民主理財、科學理財具有十分重要的意義。隨著我國部門預算改革的不斷深入，部門預算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。但是從理論和實踐層面上看，當前部門預算改革中還存在著深層次問題，必須通過進一步的改革來完善部門預算制度。一、部門預算改革中存在的問題（一）財政與部門間的關系難以理順（二）科學的定額標準體系尚未建立（三）缺乏部門預算編制的監(jiān)督和績效考核機制（四）以收付實現制為基礎的預算會計與部門預算改革不相適應一、部門預算改革中存在的問題（一）財政與部門間的關系難以理順1.部門預算是以部門為主的“被動”預算。2.財政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。預算博弈負效應使部門預算效率大打折扣。3.財政內部存在“自我擴張”機制，客觀上降低了預算編制效率。4.預算分配權不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機制不暢。（二）科學的定額標準體系尚未建立1.現行的定額標準仍然具有“基數法”的痕跡。2.確立科學的定額標準體系往往容易遭遇兩難悖論。3.定額的調整是一大難題。一、部門預算改革中存在的問題（三）缺乏部門預算編制的監(jiān)督和績效考核機制1.人大對部門預算的監(jiān)督流于形式。2.部門預算執(zhí)行出現法律空檔。3.部門預算的透明度不高，公眾參與度較低。4.沒有建立對部門預算編制質量和項目績效的考核機制。（四）以收付實現制為基礎的預算會計與部門預算改革不相適應1.現行預算會計制度無法為部門預算編制提供準確的會計信息。2.對部門進行績效管理最終還是要歸于對部門預算的績效評估、衡量和追蹤上。公共管理改革，對預算會計核算提出了更高的目標。二、公共財政框架下部門預算應有的基本特征綜合性科學性法治性公開性基于這些基本特征來洞察現行的部門預算，能夠尋求部門預算改革的方向。三、部門預算進一步改革的探討

改革導向：科學導向績效導向透明導向民主導向法治導向三、部門預算進一步改革的探討

（一）構建實現民主型預算實現方式:“參與式預算”案例：溫嶺預算民主懇談會實施措施：增強人大對預算決策的作用；擴大公眾參與預算審議編制的范圍；落實人大監(jiān)督預算的職責。案例：溫嶺預算民主懇談會

溫嶺位于浙江省東南海岸，在2007年的中國縣域經濟百強縣中排名14。1999年，以溫嶺市松門鎮(zhèn)“農業(yè)農村現代化教育論壇”為發(fā)端的溫嶺民主懇談會徐徐拉開序幕，一場數萬人的基層民主實踐開始了。溫嶺民主懇談會的起源和發(fā)展大致可以分三個階段：第一，基礎民主實踐階段。在這一階段中，民主懇談會作為一個新生事物出現在農村的政治思想工作中，隨著主題的收束和制度的建立而逐漸成為鎮(zhèn)、市政府職能部門和村重要事項決策的必經程序，成為人民群眾管理監(jiān)督基層社會公共事物的平臺。第二，以基層人大無縫結合階段。這一階段的民主懇談會充分利用了現有的政治資源，與我國的基層政治制度相結合，為民主懇談會奠定了基礎。第三，預算民主懇談會階段。選取公民感興趣的也是公共決策中最重要的預算為主題，將民主懇談會的方式融入預算的起草、審查和監(jiān)督中，這解釋預算民主懇談。

案例（續(xù)）

需要說明的是，這三個階段的產生的時間有先后，但現在仍然在同一空間和時間存在著。后者的出現并沒有使前者消亡，因為每一種形式都有其生長和發(fā)展的空間。例如，第一階段的民主懇談會，現在仍然被廣泛使用，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的必經程序，并已將其列入政績考核體系，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的獎金直接掛鉤。2006年3月，溫嶺新河鎮(zhèn)歷時三天的預算民主懇談，參與的人大代表和其他公眾共計410多人，在預算草案的討論、審議過程中提出的意見、建議多大112條，其中與預算有關的有55條，還有8個“預算修正議案”。鎮(zhèn)政府據此調整預算支出項目13項，新增支出項目1項，修改內容2條，調整預算資金828萬元，其中，調減7項、數額414萬元；調增6項，數額404萬元；新增一項，數額10萬元。實施措施：1.增強人大對預算決策的作用。溫嶺預算民主懇談會通過賦予人大更多的權利市人大對預算的審查落在了實處，而且，還制定了預算修正案的規(guī)則，人大代表五人以上可以聯名提出“預算修正議案”，通過大會主席團審查決定，符合條件的議案列入大會討論和表決，一旦通過，鎮(zhèn)政府必須據此修改預算。在此之前，我國各級人大從來不曾動用過預算修正權，因為法律沒有具體規(guī)定，實踐中業(yè)務科因循操作。預算否定權在法律中是有規(guī)定的，而且是規(guī)定為常用途徑，但實踐中基本上沒有用過預算否定權。

2.擴大公眾參與預算審議編制的范圍。

在代議制民主下，公眾參與公共決策的渠道主要有三種：第一是民意代表制；第二是民間非盈利組織；第三是專家學者。

在我國體現為人民大表大會制定和政協(xié)的民主協(xié)商。但是在多大程度上代表了民意，這本身是值得思考的問題，再者，他們的意見對現實中的各種需求也缺乏全面理性的把握。所以，公眾對預算過程中直接參與，尤其顯得珍貴。

溫嶺預算民主懇談機制，在預算編制過程中采納公眾的意見，或者在預算初審階段給予人大預算修改規(guī)則，打通公眾的意愿表達機制，預算編制更加符合公眾的需求。3.落實人大監(jiān)督預算的職責。根據憲法和法力，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會期間有一個預算審查委員會，會議閉幕后就解散，這導致人大會議后缺乏預算監(jiān)督機構。溫嶺建立了財經工作小組，在會議前擔負著組織預算初審的職責，會議期間先打會做財政預算初審報告，會后財經小組可以隨時鄉(xiāng)鎮(zhèn)府了解預算執(zhí)行情況，使得預算執(zhí)行整個過程都處于民主監(jiān)督之下有效約束了政府的權力。其實，許多國家都在憲法或財政立法中對預算監(jiān)督作出了專門規(guī)定。例如，荷蘭1976年《政府財產法》規(guī)定，審計署可以自行或者應議會的要求，對預算執(zhí)行的有效性進行審查。關于“參與式預算”的不同模式

國內不同地方進行了不同模式的實踐。除了浙江溫嶺市，上海市徐匯區(qū)、哈爾濱市、焦作市等地在實踐中也取得了一定的成效。各地的“參與式預算”模式的核心環(huán)節(jié)不同，但各有所長，都具有可以借鑒的經驗。溫嶺：注重程序規(guī)范。徐匯區(qū)：注重重大項目的詢證和績效評估工作。哈爾濱：注重預算編制的民主透明。焦作市：注重項目選擇、公示、論證、預算初審等環(huán)節(jié)廣泛吸收各界人士包括普通民眾的參與。三、部門預算進一步改革的探討

（二）構建績效型預算實現方式：績效預算案例：佛山市南海區(qū)財政績效預算改革的案例實施措施：用績效管理的特征改造預算系統(tǒng)；改進績效考評工作；合理設計績效預算改革的技術路線；加強績效預算改革的組織協(xié)調。案例：佛山市南海區(qū)財政績效預算改革

佛山市南海區(qū)經濟發(fā)達，近年來每年都有10億元左右的財政收入，但長期以來，區(qū)財政依然面臨著“入不敷出”的財政壓力困擾。為改變區(qū)財政工作的被動局面，提高財政資金的分配效率和使用效益，在南海區(qū)區(qū)委區(qū)政府的支持下，南海區(qū)財政局于2004年初同廣東省財政科學研究所合作，拉開了南海區(qū)財政績效預算改革的序幕。2004年2月，廣東省財政科研所和南海區(qū)財政局共同合作，借鑒國內外成功經驗，結合南海區(qū)的財政工作具體情況，制定了初步的在南海區(qū)開展財政績效預算的管理辦法、實施方案和詳盡執(zhí)行計劃。并邀請了國內著名高校的14位專家參加了2004年度的財政績效預算評審會，針對信息化項目進行了初步試行，邁出了財政績效預算改革的第一步，并積累了一定的經驗。對績效預算改革方案進行了第一次完善后，2004年底，又開展了2005年度區(qū)級預算單位信息化項目績效預算評審，共評審17個單位的38個項目，申報金額6244萬元，評審結果是建議安排資金3949萬元。案例（續(xù)）在2005年開展的2006年度專項經費項目績效預算中，南海區(qū)共有48個單位的共提交了195個參審項目，預算金額共20.5億元。全部項目均需通過十道“關卡”，并有專家和專業(yè)小組全程參與。項目評審范圍也擴大到100萬元以上的設備購置、基建工程和專項業(yè)務費項目。在2007年度專項經費項目績效預算中，參審項目達到286個，參審金額達到34.7億元。2007年的評審程序更加完善，增加了形式審查環(huán)節(jié)和業(yè)務科室把關環(huán)節(jié)。通過評審，專家評審同意安排項目126個，金額12億元，砍掉項目160個，削減預算22億多元。實施措施：1.用績效管理的特征改造預算系統(tǒng)?？冃Ч芾碜詈诵牡奶卣魇恰敖Y果導向”、“自主權下移”和“對結果負責”。用這些特征來現行的預算系統(tǒng)，構成績效預算改革的首要任務。第一，重視目標和結果。首先要求設立清晰的目標，其次，貫穿預算管理全過程。在編制環(huán)節(jié)，要求將組織活動至于部門總體目標和年度目標體系中，并按活動所需的資源安排預算；在控制環(huán)節(jié)，要求設定一種預警機制，及時發(fā)現偏離部門目標的問題，并對預算所確定的支出總量和結果進行相應調整；在預算報告環(huán)節(jié)，要求改革預算報告的內容和形式突出標實現度的信息，避免讓績效信息湮沒域龐雜的數據和文字中。第二，賦予部門更多的人事管理和資金管理自主權。這需要創(chuàng)新預算支出績效管理制度。第三，完善公共部門的績效問責制，有效解決“爭功諉過”、行政失職、行政不作為等問題。這其中需要強調異體問責，實現問責主體多元化，保證制度的激勵效應。部門自主權預算管理控制系統(tǒng)成熟自主權下移預算管理控制系統(tǒng)圖：自主權下移與預算管理控制控制系統(tǒng)成熟度的關系

2.改進績效考評工作。3.合理設計績效預算改革的技術路線。績效考評對象范圍的選擇：——宜采用“線項目、再部門、后政府”三步走的路線。預算管理控制系統(tǒng)的選擇：——宜采用“先傳統(tǒng)控制系統(tǒng)，再績效控制系統(tǒng)”的兩步走路線。責任機制選擇：——宜采用“先形式上的績效與預算一體化，再初步一體化”的兩步走路線。4.加強績效預算改革的組織協(xié)調。三、部門預算進一步改革的探討

（三）構建科學型預算實現方式：“三分離”預算管理模式案例：浙江省“三分離”預算管理新模式實施措施：構建“三分離”組織框架；建立“三分離”模式科學運轉機制力促“三分離”模式高效運轉（編制環(huán)節(jié)須注重支出范圍合理、支出定額科學、編制程序規(guī)范、標準周期預算）案例：浙江省“三分離”預算管理新模式

2008年，結合學習實踐科學發(fā)展觀活動，浙江省財政部門為人進一步深化公共財政管理改革，按照預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三分離”的要求，著手開始“三分離”預算管理新模式的探索，力求通過重塑業(yè)務流程、重構組織框架、提升管理績效，是浙江省公共預算建設真正走上科學化、規(guī)范化、法治化道路?！叭蛛x”管理模式，通過內部的分權與制衡，有效控制財政部門自由裁量權，使所有資金的安排都置于法律的框架內運行，是公共財政建設域憲政理念的高度契合?！叭蛛x”管理模式改革的理論分析從政治學角度看，它是實現權力相互制衡的客觀需要。從經濟學角度看，它是提高公共資源配置效率的現實要求。從管理學角度看，它是提升財政管理能力的內審更需要。從財政學角度看，它是財政公共化的本質要求。實施措施：1.構建“三分離”組織框架（圖示）2.建立“三分離”模式科學運轉機制（編制環(huán)節(jié)須注重支出范圍合理、支出定額科學、編制程序規(guī)范、標準周期預算）3.力促“三分離”模式高效運轉?！晟茀f(xié)調機制，江都改革摩擦何效率損失?！峁┘夹g支撐，提高系統(tǒng)運行系統(tǒng)。預算編制局預算編制——前輪系統(tǒng)預算執(zhí)行局預算執(zhí)行——后輪系統(tǒng)財政監(jiān)督局預算監(jiān)督——剎車系統(tǒng)信息鏈條傳感系統(tǒng)圖：預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三分離”管理模式示意圖三、部門預算進一步改革的探討

（四）構建法治型預算預算的法治性?！胺ㄖ涡允枪藏斦木琛薄ｎA算管理活動必須在法律允許的范圍內進行，預算編制必須符合法律規(guī)定、預算報告審查和批準、預算執(zhí)行和調整必須符合法律規(guī)定。預算公開透明才能接受監(jiān)督，是政府活動沿著法律的軌道運行。實施措施：

1.推進預算公開，提高預算透明度。“一個沒有預算的政府是‘看不見的政府’，一個‘看不見的政府’不可能是負責的政府。有了預算不公開，也仍然是個看不見的政府”?！澜玢y行專家

我國預算制度透明度的現狀決定了必須建立一個公開、透明的預算管理制度

。

公開性是政府預算透明度的必然要求，也就是要將政府預算成為對全社會的公開性文件，明確收入的各項來源和支出的各項用途。

細化預算編制，使政府預算既能“看得到”，又能“看的懂”。

2.增強預算的法定性。我國政府預算法定性不高。實際上我國的財政法規(guī)體系，明顯存在著立法層次較低的問題。要通過立法來明確規(guī)定預算公開的方式。首先是要加快修訂《預算法》和《保密法》。目前，推動預算透明的法律依據主要是《中華人民共和國政府信息公開條例》。盡管這個《條例》對于推進包括預算信息在內的政府信息的公開，建設服務性政府是具有十分重要作用的。

但是，要看到，僅靠這個《條例》是很不夠的，必須抓緊修訂《預算法》和《保密法》。從開始實施起到現在，經濟體制和社會環(huán)境已經發(fā)生了很多深層次的變化，《預算法》的很多內容已經明顯不適應社會進步和經濟發(fā)展的客觀要求了，迫切需要進行大的修訂。在修訂中，應當增加有關預算信息提供和披露的具體規(guī)定。在《保密法》的修改中，關于國家秘密的事項應當做出明確規(guī)定，預算信息，只要不涉及國家安全的，不應當再列為國家秘密。如果這兩部重要法律不能得到及時的科學的修訂，預算透明就缺乏足夠的法律保障。應逐步實現預算信息公開法定化，由預算的審查和批準機關來決定預算公開的內容、形式和頻率。

3.強化預算監(jiān)督，增強預算約束力。4.要加強預算執(zhí)行審計。5.實施問責制等等。針對當前：有限財政資金供應能力與快速增長的資金需求之間極不對稱的局面，加大了預算編制的難度。個人觀點：一方面呼吁決策層修改政策規(guī)定，促進方方面面的法律和政策規(guī)定的協(xié)調一致；另一方面，在現有的條件下，只有依賴以下途徑：優(yōu)化支出結構、減少資金浪費、避免決策失誤，加強財政績效管理，構建績效導向型財政資金分配機制等措施。謝謝！請批評指正！

9、春去春又回，新桃換舊符。在那桃花盛開的地方，在這醉人芬芳的季節(jié)，愿你生活像春天一樣陽光，心情像桃花一樣美麗，日子像桃子一樣甜蜜。2月-252月-25Friday,February28,202510、人的志向通常和他們的能力成正比例。1