我國消費稅改革的四個基本點

在多數(shù)發(fā)達國家，消費稅的功能主要體現(xiàn)在組織稅收收入、適當兼顧調節(jié)收入差距，近些年間也更為突出地表現(xiàn)在通過提高應稅消費品的價格以糾正“外部性”。實證分析表明，在我國，雖然近幾年來對消費稅的稅目和稅率作了一些調整,但整體上消費稅的作用依然相對有限。黨的十八大提出了我國今后在經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”的改革與發(fā)展目標，三中全會進一步形成了全面改革的指導性文件?；凇拔逦灰惑w”的改革與發(fā)展藍圖，消費稅還有進一步優(yōu)化其功能、發(fā)揮其作用的空間。可注重從以下四個方面作為其自身改革的重點。

強化三大功能，擴大消費稅占稅收收入和GDP的比重

在我國目前階段上，消費稅應當發(fā)揮組織財源、收入分配和糾正外部性的作用，三個功能缺一不可。相比于直接稅，間接稅更容易產(chǎn)生信息不對稱，造成納稅人的稅收成本與其受益之間的不對應。賦予某一種稅以單一功能還是多個功能，需要考慮整個稅制體系的設計，即需要通盤考慮一些功能或政策目標是否可以通過其他稅種來實現(xiàn)。所以，消費稅的優(yōu)化設計必須與其他稅改問題一并考慮。譬如，一國的稅收決策者在決定是否應當放棄消費稅的收入調節(jié)功能時，不僅取決于該國個人所得稅制度的完善，能否建立一個以所得稅為主體的稅制，而且還取決于該國整體分配制度的完善。如果政府體系的征管執(zhí)行力和問責制約束度不高，馬上采用以直接稅或所得稅為主體的稅制結構則不太合適。但如果一個社會的初次分配是不夠公正、公平的，那么稅收在再分配中的公平功能(包括消費稅所具備的)就還要盡可能加以發(fā)揮。我國目前處于社會主義初級階段，市場經(jīng)濟體系尚不完備、初次分配的機會公平、規(guī)則公平尚未到位，勞動者收入水平總體也不高，所得稅體系發(fā)展落后且稅務管理能力薄弱等等，因此，我國的消費稅既不能單純對應于發(fā)達國家所看重的“矯正外部性”功能，也不能單純對應于最貧窮國家的單純收入功能，而是應當發(fā)揮更大的作用，全面包括收入功能、環(huán)境補償功能和收入再分配功能。

全面強化三大功能必須擴大消費稅占稅收收入和GDP比重。與1994年相比，2010年我國消費稅收入增長了近5倍，平均每年有超過10%的增長率，但消費稅占GDP的比重無論從實際值或是模擬值來看，都遠低于發(fā)達國家。例如，2010年，我國消費稅占GDP比重的實際值為1.7%，而OECD成員國的平均水平為2.8%，最高的斯洛文尼亞為4.37%。如果從模擬值來看，我國消費稅比重在OECD坐標系下應當提高到2.26%，而在美國坐標系下則應當提高到2.87%。需要注意的是，現(xiàn)階段發(fā)達國家消費稅的功能實際上只有籌集稅收收入和矯正外部性兩個功能。如果我國消費稅的功能需要在三個方面都要強化，即在注重籌集稅收收入和糾正市場經(jīng)濟過程中存在的外部性的同時，也要重視對收入差距的合理調節(jié)和引導理性消費，這一比重還應當更高。

重視矯正外部性功能，對消費稅擴容、加碼和整合

上世紀90年代以后，隨著對環(huán)境問題研究的深入，很多國家相繼開征了與環(huán)境相關的新消費稅，而我國在這一領域的建設則相對滯后。根據(jù)一些國際機構的定義，與環(huán)境有關的消費稅主要包括能源產(chǎn)品、機動車與交通服務、可度量或者是可估計的空氣和水的排放、導致臭氧減少的物質、水污染、垃圾處理、噪聲等。我國消費稅的14個稅目中，雖然其中50%與環(huán)境有一定的聯(lián)結，但總體來說，對于矯正外部性的作用仍然比較有限，實證研究證明，我國消費稅與環(huán)境改善相關關系不顯著。

強化糾正外部性的功能，需要對消費稅進行“擴容”、“加碼”和“整合”?！皵U容”是指擴大稅基或征收范圍。我國目前對能源產(chǎn)品征收的消費稅主要是成品油的燃油稅，世界上許多國家除了油之外，也對煤、氣和電等征收消費稅。煤是我國的主要能源，既具有不可再生性，也是嚴重的大氣污染源之一，在資源稅的調節(jié)機制之處，也可考慮適當?shù)酉M稅的調節(jié)。我國消費稅還應當配合國家產(chǎn)業(yè)調整政策，將國家已經(jīng)明確不鼓勵甚至將要禁止生產(chǎn)和銷售的產(chǎn)品納入征稅范圍。應當配合三農政策和農產(chǎn)品補貼政策，將一些有害農藥和化肥納入征收范圍。此外，消費稅的征收范圍還應擴大到電池、包裝物、塑料制品等污染性工業(yè)品以及廢物與垃圾處理。如果考慮到需要擴大消費稅占GDP比重，以及消費稅對補償負外部性所發(fā)生的支出本身也具有“正的外部性”，消費稅的稅率也必須相應地提高，即給消費稅適當“加碼”，這里可以重點考慮的包括成品油以及污染類物品等等。最后是消費稅與其他稅收的“整合”問題。消費稅中的一些稅基與資源稅、環(huán)境稅的稅基都涉及到外部性問題，但各自的調節(jié)目標不同。在一些發(fā)達國家，資源稅主要是針對重要能源與稀缺礦產(chǎn)的有效開采和利用，環(huán)境稅主要針對有害物給大氣、水、土壤等人類生存環(huán)境帶來的污染，而消費稅則主要是對汽油、煤油、柴油等成品油，以及煤、焦炭、褐煤、生物燃料的使用進行征稅。所不同的是，有的國家(如英國)在消費稅外單獨開征環(huán)境稅，有的國家(如美國、丹麥、瑞典、斯洛文尼亞)將與環(huán)境污染有關的稅基歸入消費稅項下。因此，我國需要將消費稅的改革與已有的資源稅以及將要開征的環(huán)境稅綜合考慮，對共同涉及的外部性問題的稅目和稅基進行整合。無論是統(tǒng)一征稅還是分設稅種，都應當在使多數(shù)企業(yè)對稅負可承受的情況下，促進企業(yè)和個人節(jié)能減排。

注重優(yōu)化調節(jié)收入與消費功能，力求目標明確，調節(jié)到位

收入分配是我國目前發(fā)展階段的矛盾凸顯問題，也是十八大提出要解決的重點問題之一。我國已經(jīng)發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟體，國力顯著提升，人民生活水平普遍提高，但貧富差距等收入分配因素已經(jīng)明顯阻礙了社會、經(jīng)濟往更高層次的提升與可持續(xù)推進。在我國直接稅體系尚未健全，還不能完全承擔調節(jié)收入分配、縮小貧富差距作用的條件下，消費稅可以在一定程度上發(fā)揮抽肥補瘦的功能，增進收入分配的結果公平。

我國目前消費稅當中涉及收入調節(jié)功能的稅種包括高檔化妝品、貴重首飾與珠寶玉石、摩托車、小汽車、高爾夫球及球具、高檔手表和游艇等6類。然而，即使我國目前奢侈品的消費者大多集中在富裕階層，由于消費稅的調節(jié)目標不明確、調節(jié)不到位等原因，其調節(jié)收入分配和引導理性消費的效果并不理想。首先，消費稅除了金銀首飾征在零售環(huán)節(jié)，其他均在委托加工、生產(chǎn)及進口等三個環(huán)節(jié)征稅，這就規(guī)避了大量的流轉環(huán)節(jié)的稅收。其次，對手表、化妝品、高爾夫球及球具、游艇等“高檔”、“奢侈”商品的應稅范圍的理解和界定比較模糊。由于非高端奢侈品的需求彈性較高，很容易產(chǎn)生稅收引發(fā)的替代效應，即當商品由于征收消費稅而價格上升時，消費者出于理性可以不消費或選擇其他消費來替代，但到了具有穩(wěn)定的奢侈品品牌效應的高端奢侈品那里，需求彈性卻有所減弱。再其次，像一般的摩托車和小汽車,過去是奢侈品，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展程度和人們生活水平的提高，已經(jīng)成為普通消費品甚至是生活必需品，對生活必需品征稅必然加劇消費稅本身所具有的累退性。最后，薄弱的征管能力造成消費稅的調節(jié)不到位，也進一步弱化了消費稅調節(jié)收入分配和引導消費的功能。近些年中，我國消費稅的實踐顯示，如果征管能力薄弱、特別是進口商品關稅的征管不嚴，奢侈品高稅率不一定能真正抑制人們對奢侈品的需求，但會引起消費向海外市場的轉移。以上種種原因或許是國際上只有少數(shù)國家(而且主要是發(fā)展中國家)對小型奢侈品征收消費稅的重要原因之一。但對于大型奢侈品(如私人游艇、私人飛機)，征收消費稅的可行性則大大提升，征管易到位，在我國下一階段值得積極考慮。

因此，應稅奢侈品范圍的選擇以及稅率的權衡，加上有效的征管辦法和手段，不僅是引導理性消費、調節(jié)收入分配，也是擴大內需的相關項。只有尋找到消費稅體系設計上的合理權衡點，才能使調節(jié)具有針對性，達到目標明確和調節(jié)到位的效果。

配合體制配套改革，合理劃分中央和地方收入

改革開放至今，我國政府間關系進行了幾次重大調整，雖然成效顯著，但仍然不能完全適應縱深推進市場經(jīng)濟和轉變政府職能的要求。收入劃分是繼事權劃分之后政府間財政關系的核心問題之一。大多數(shù)發(fā)達市場經(jīng)濟國家都按照稅種的基本經(jīng)濟屬性，將主要稅種在各級政府之間進行劃分，為各級政府完成其支出責任提供基本和穩(wěn)定的財力保障。就消費稅來看，如果僅僅為了籌集財政收入和體現(xiàn)收入分配，由于中央政府享有最高的政治權利，消費稅更容易成為中央稅(如日本)，這單純取決于政治體制。如果為了補償社會成本，即矯正外部性，就需要一個更加合適的政府間財政安排，因為外部成本的產(chǎn)生在大多數(shù)情況下都具有地域性(如城市車輛的尾氣排放、垃圾處理)或者涉及到多個轄區(qū)(如大氣、水源的污染)，因而不適宜單純設置為中央層面的稅收。從消費稅的國際實踐來看，大多數(shù)發(fā)達國家(如美國、加拿大、歐盟)在聯(lián)邦/中央、州、地方三級政府之間都有較為明確的收支安排，而我們的實證研究結果也表明，適度的分權對糾正外部成本有益。如果不能清晰劃分不同外部性的社會成本應該由哪一級政府來承擔和補償，從長期來看，就會產(chǎn)生責任不明晰、激勵不相容。在我國消費稅的改革設計中，如果將補償外部性也視為地方政府的責任之一，那么也應當研討相應地賦予地方政府一定的征稅權，以體現(xiàn)財力與事權的合理匹配。同時，為加強地方政府的收入來源，還應當考慮將一部分消費稅的征稅環(huán)節(jié)調整為銷售或零售環(huán)節(jié)，這樣既不產(chǎn)生激勵地方政府興辦企業(yè)、“招商引資”的職能扭曲，又會引導地方