地方政府債務(wù)理論分析與政策梳理綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u19113地方政府債務(wù)理論分析與政策梳理綜述 1250351地方政府債務(wù)分類與特征 1321621.1地方政府債務(wù)內(nèi)涵 129031.2地方政府債務(wù)分類 1286001.3地方政府債務(wù)特征 3180532地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因與特征 4289282.1地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)定義 4299102.2地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因 4285922.3地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征 7316112.3地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范政策梳理 91地方政府債務(wù)分類與特征1.1地方政府債務(wù)內(nèi)涵地方政府債務(wù)是指各級地方政府財(cái)政收支出現(xiàn)缺口，通過發(fā)行債券、向金融機(jī)構(gòu)貸款等途徑進(jìn)行資金籌措所形成的債務(wù)。地方政府作為債務(wù)方，按照法律規(guī)定承擔(dān)到期償還本息義務(wù)。政府債務(wù)對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動城市化進(jìn)程等方面起到一定積極作用。但隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題愈發(fā)嚴(yán)重。1.2地方政府債務(wù)分類（1）地方政府債務(wù)按來源主要分為地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)以及通過新的舉債主體與方式形成的政府性債務(wù)，如圖2.1所示。圖2.1地方政府債務(wù)按來源分類（2）地方政府債務(wù)按屬性劃分為一般債和專項(xiàng)債。一方面，一般債券主要是用來緩解財(cái)政壓力，彌補(bǔ)財(cái)政缺口，專項(xiàng)債主要用于資助專項(xiàng)具體項(xiàng)目工程中。另一方面，一般債券與專項(xiàng)債的償債來源分別來自一般公共預(yù)算收入與政府性基金收入。（3）地方政府債務(wù)按用途劃分為新增地方債、再融資債和置換債。新增債納入一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算管理，資金支持新增收益項(xiàng)目。再融資債和置換債均不納入預(yù)算變動，其中再融資債用于償還到期債務(wù)本金，置換債用于置換非債券形式的地方債。圖2.2地方政府債務(wù)按屬性分類1.3地方政府債務(wù)特征（一）規(guī)模龐大據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截止2020年12月末全國地方政府債務(wù)余額256615億元。相比于2019年債務(wù)余額增加21%。2020年GDP值為1015986億元，相比于2019年增加3%。2019年債務(wù)增速逼近30%，債務(wù)增速是同年GDP增速近四倍，地方政府債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過GDP增長速度，這無疑給地方政府財(cái)政帶來巨大壓力。地方政府債務(wù)規(guī)模的持續(xù)增長主要原因是項(xiàng)目種類繁多、應(yīng)償還的公益性項(xiàng)目款項(xiàng)較多、財(cái)政分權(quán)下的晉升壓力以及缺乏科學(xué)的激勵約束機(jī)制。其最主要的原因是缺乏科學(xué)的激勵約束機(jī)制。一方面，中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)失衡，地方政府堅(jiān)信中央政府不會讓其破產(chǎn)，具有中央政府一定會對其實(shí)施“兜底”救助的預(yù)期，導(dǎo)致了地方財(cái)政預(yù)算軟約束，助長地方政府大肆舉債局面。當(dāng)?shù)胤秸鵁o法償還債務(wù)時，中央政府被迫對其實(shí)施救助，而中央政府對其實(shí)施救助的資金來源實(shí)則是從其他地區(qū)征收的稅收收入，這便形成了不同區(qū)域地方政府的“跨區(qū)域”脫卸責(zé)任激勵機(jī)制。另一方面，地方政府官員為滿足自身政績需求，追求職位升遷，其往往通過大肆舉債在短期內(nèi)推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府官員任期一般不超過五年，而債務(wù)償還期限遠(yuǎn)超過五年，所以時常會發(fā)生現(xiàn)任政府官員被迫為前任政府官員“買賬”現(xiàn)象。地方政府官員為追求政績而大肆舉債的“跨期限”脫卸責(zé)任激勵機(jī)制致使政府債務(wù)規(guī)模龐大，風(fēng)險(xiǎn)集聚，最終擴(kuò)散至各舉債主體造成風(fēng)險(xiǎn)傳染。（二）主體多元地方政府及其財(cái)政部門理應(yīng)為舉債與償債主體，但由于地方政府財(cái)權(quán)缺失，財(cái)政收入與合規(guī)舉債無法滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。因此，地方政府通過多元化路徑進(jìn)行舉債。地方政府以融資平臺為載體，銀行等金融機(jī)構(gòu)以及影子銀行作為資金獲取渠道。同時，還可以通過機(jī)關(guān)事業(yè)單位、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金以及PPP項(xiàng)目等渠道獲取項(xiàng)目資金。在權(quán)力尋租的背景下，一些資質(zhì)不好或者能力不佳的券商可以獲取地方債項(xiàng)目的發(fā)行資格，如此多元化舉債主體在各部門舉債監(jiān)督管理方面，存在監(jiān)管缺乏協(xié)調(diào)配合等問題，債務(wù)舉借過程涉及利益主體多元，經(jīng)過繁瑣的資金配置、使用以及償還環(huán)節(jié)，資金流轉(zhuǎn)多方，在資金流轉(zhuǎn)過程中容易形成多方利益交換、權(quán)力尋租等現(xiàn)象，這些共同導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的主體多元復(fù)雜性，增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（三）形式隱蔽地方政府通過權(quán)力尋租、利益互換等方式為地方融資平臺或中介機(jī)構(gòu)提供無形資源，并利用各類政治資源，獲取地方融資平臺的資金支持，同時采取明股實(shí)債、偽PPP、抽屜協(xié)議等隱蔽形 式。表面看來，融資平臺以及涉及PPP項(xiàng)目的私人企業(yè)償還應(yīng)有債務(wù)，在項(xiàng)目收益超過需償還債務(wù)余額時，地方政府無隱性擔(dān)保償還壓力，一旦融資平臺或私人企業(yè)資金鏈斷裂，出現(xiàn)資金流危機(jī)情況，地方政府不得不出面無奈兜底，致使相應(yīng)資金支出。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)無法獲得有效控制時，地方政府可能通過提高稅費(fèi)、政策轉(zhuǎn)變等形式實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。債務(wù)的形式隱蔽通常還表現(xiàn)為信息的不對稱性，往往隱性債務(wù)數(shù)據(jù)不公開，真實(shí)數(shù)據(jù)難以測算。由于財(cái)政分權(quán)，地方政府官員不惜大肆舉債以彌補(bǔ)資金缺口，在中央政府嚴(yán)格管控下，債務(wù)逐漸偏向隱性化，債務(wù)形式更加隱蔽，調(diào)控難度不斷增加。2地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因與特征2.1地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)定義地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府無法按期履行所承擔(dān)債務(wù)還本付息義務(wù)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具體可表現(xiàn)為規(guī)模性風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)嫁性風(fēng)險(xiǎn)與效率性風(fēng)險(xiǎn)。其中規(guī)模性風(fēng)險(xiǎn)主要是指地方政府還本付息額較大，地方政府無法按期償還所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)嫁性風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府無法對當(dāng)期債務(wù)還本付息時，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁其他主體的風(fēng)險(xiǎn)，其中包括向中央政府求助和將需要償還債務(wù)轉(zhuǎn)嫁至下級政府等形式。效率性風(fēng)險(xiǎn)是指由于債務(wù)資金使用效率低下，財(cái)政支出項(xiàng)目未達(dá)到預(yù)期收益，致使無法按期償還債務(wù)本息所造成的風(fēng)險(xiǎn)。2.2地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因（一）財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配是致使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本問題。中央集中財(cái)權(quán)，下放事權(quán)迫使地方政府通過違規(guī)舉債方式獲取資金以此彌補(bǔ)財(cái)權(quán)事權(quán)缺口，不規(guī)范的舉債形式致使債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。分稅制改革至今，地方財(cái)政收入約為中央財(cái)政收入一半，但地方財(cái)政支出占比約為80%，顯然地方政府承受的財(cái)政壓力逐漸增加。常規(guī)發(fā)債與中央轉(zhuǎn)移支付無法彌補(bǔ)政府財(cái)政資金缺口，因此，地方政府通過變相舉債獲取所需資金。分稅制雖然破解了中央財(cái)政困難局面，但同時也造成了中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)的失衡，財(cái)權(quán)逐漸轉(zhuǎn)移至中央，事權(quán)下放到地方政府，地方失去大部分財(cái)權(quán)卻要承擔(dān)較重的支出負(fù)擔(dān)。財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下沉這一財(cái)政體制迫使地方政府開拓新型融資渠道進(jìn)行舉債融資，以此彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求產(chǎn)生的財(cái)政缺口。地方政府為擺脫財(cái)政困境，通過大規(guī)模土地出讓等手段獲取財(cái)政資金。但由于中央政府對土地資源的嚴(yán)格管控，地方難以通過出讓土地獲取大量財(cái)政資金，巨大的財(cái)政缺口迫使地方政府通過融資平臺、影子銀行等渠道變相融資。除此以外，地方政府為了獲取更多資金支持，泛化、異化PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)債務(wù)融資，這將會導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加。（二）官員激勵機(jī)制不完善現(xiàn)階段，我國地方政府秉持“唯GDP”的錯誤政績觀，晉升壓力驅(qū)使地方政府“為仕途而競爭”，使得各地區(qū)政府形成“政治錦標(biāo)賽”式的橫向競爭，有限的財(cái)政收入無法滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金，舉債成為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金不足，滿足官員政績需求的最佳策略。一方面，政府通常擁有較為豐富的政治資源，這些資源具有權(quán)威性與私有性，地方政府利用信息不對稱，與地方融資平臺、金融中介機(jī)構(gòu)發(fā)生權(quán)力尋租，利益尋租等行為。中央政府或地方政府的政策頒布和調(diào)整，使得政府擁有一手政治資源或未公開資源，地方政府利用掌握的政治資源，為地方融資平臺提供無形或有形資源，政府通過地方融資平臺的資金支持，從而在政治錦標(biāo)賽中取得領(lǐng)先，但因政府任期與債務(wù)償還之間存在期限錯配，通過權(quán)力尋租、利益交換等行為。企業(yè)以及地方融資平臺利用交換得來的有效資源進(jìn)行過度舉債、投資，增加地方政府債務(wù)規(guī)模與償債壓力。另一方面，地方融資平臺通過政府所提供的的有形或無形資源，利用信息不對稱，過度舉債或者提供虛假信息以此獲取超額收益，客觀上導(dǎo)致銀行等金融機(jī)構(gòu)無法識別潛在風(fēng)險(xiǎn)，催生并放大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。舉債主體之間利益相關(guān)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)上漲時，地方財(cái)稅寬裕，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被隱藏，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時，整個社會及企業(yè)資金收縮，地方政府債務(wù)難以回收，必然加重地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與振蕩的順周期性。（三）融資渠道單一現(xiàn)階段，相關(guān)政策規(guī)定，地方政府通過發(fā)行政府債券為獲取資金的主要渠道，受經(jīng)濟(jì)下行影響，財(cái)政收支存在缺口，發(fā)行債券無法彌補(bǔ)政府所需資金，巨大的資金缺口迫使地方政府利用融資平臺等方式變相違規(guī)舉債。其中土地收入作為地方政府重要的收入來源，過高的比重將會增加財(cái)政收入對土地收入的依賴。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2015年以來，國有土地出讓收入占比逐年上升，2015-2019年全國土地出讓收入占比如表2.1所示，土地出讓占比較大。受疫情影響，2020年我國土地市場相對低迷，但隨著疫情得到良好控制，我國土地市場逐漸回溫。過高的土地出讓收入占比說明財(cái)政結(jié)構(gòu)過度依賴土地出讓收入，財(cái)政結(jié)構(gòu)缺乏可持續(xù)性。表2.12015-2019年全國土地出讓收入與全國政府性基金收入占比年份20152016201720182019全國政府性基金收入4233846643614797547984517全國土地出讓收入3078335639499976291070679占比72.7%76.4%81.3%83.3%83.6%地方政府雖然可以通過發(fā)行債券舉債，但僅僅依靠發(fā)行政府債券無法滿足政府資金需求，地方政府只能自行開拓融資渠道。首先，土地財(cái)政作為地方政府財(cái)政收入重要來源，以融資平臺為媒介，商業(yè)銀行提供資金。其次，分稅制改革后，中央政府為緩解地方政府財(cái)政壓力，財(cái)政部支持地方政府合理利用銀行貸款與放債方式設(shè)立融資平臺，地方融資平臺一方面有效推動經(jīng)濟(jì)內(nèi)需發(fā)展，另一方面，融資平臺的過度發(fā)展引起地方政府債務(wù)快速擴(kuò)張。地方政府融資平臺融資模式單一，治理結(jié)構(gòu)不完善，且投資項(xiàng)目多為公益性項(xiàng)目，入不敷出等問題都進(jìn)一步加大地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。最后，商業(yè)銀行作為地方政府的主要資金來源，大多數(shù)城市商業(yè)銀行存在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)混亂、杠桿疊加等問題，隱藏大量風(fēng)險(xiǎn)。同時，商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量受地方政府政策影響，地方政府政策落實(shí)不到位，商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量將會受到一定影響。另外，地方政府為推動區(qū)域內(nèi)需發(fā)展以及獲取“政治錦標(biāo)賽”的勝利，地方政府為融資平臺違規(guī)隱性擔(dān)保，商業(yè)銀行在政府信用背書下，大肆向融資平臺輸入資金，由于融資平臺投資項(xiàng)目存在期限錯配、收益率低等特點(diǎn)，資金回收存在一定風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上影響商業(yè)銀行的資金結(jié)構(gòu)。隨著監(jiān)管不斷趨緊，商業(yè)銀行通過資管計(jì)劃等隱蔽借道方式向融資平臺輸入資金。因此，中央政府在規(guī)范地方舉債的同時，進(jìn)一步激化與地方政府之間財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾，地方政府難以通過發(fā)行債券渠道獲取充足資金，迫使其通過變相舉債等方式進(jìn)行違規(guī)融資，最終導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的不斷增加。因此，中央政府以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管規(guī)范融資行為，大量資金需求缺口無法通過常規(guī)舉債填補(bǔ)，中央與地方矛盾不斷激化使得地方政府債務(wù)形式更加隱蔽，規(guī)模更加龐大。可見，融資渠道單一導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。（四）監(jiān)管機(jī)制不健全現(xiàn)階段，我國地方政府債務(wù)監(jiān)管存在內(nèi)部監(jiān)管不足、外部監(jiān)管乏力的治理缺陷。近年來，地方政府融資行為得到一定規(guī)范，各級政府加大對融資渠道管控力度，但地方政府對債務(wù)舉借、資金使用與債務(wù)償還等環(huán)節(jié)缺乏動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，各地方政府通過尋找政策漏洞，打政策“擦邊球”，利用城投債、“偽PPP”項(xiàng)目變相違規(guī)舉債。首先，新《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定缺少法律支撐，過多強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力，給予地方政府過多行政操作空間，地方政府可以選擇性披露信息，隱藏違規(guī)舉債行為。其次，地方政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)多元，各監(jiān)管部門之間的權(quán)責(zé)劃分不明確，未形成統(tǒng)一明確的制度規(guī)定。地方政府舉債是政府性行為，財(cái)政部僅負(fù)責(zé)對相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)與整合，并未實(shí)現(xiàn)對地方政府舉債決策、資金用途進(jìn)行有效監(jiān)督。正是由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)劃分不明確，導(dǎo)致監(jiān)管金玉其外，敗絮其中，形成人人都管卻又人人都不管的局面。最后，地方政府債務(wù)管理不僅需要內(nèi)部監(jiān)管，還需要發(fā)揮市場機(jī)制的外部監(jiān)督作用。由于地方政府處于全能政府的定位，缺少社會公眾的監(jiān)督，降低了地方政府項(xiàng)目的安全性和效率性，最終造成債務(wù)逐漸隱性化，現(xiàn)行規(guī)章制度無法對債務(wù)進(jìn)行全面監(jiān)管。地方政府利用其政治資源與政治地位對市場進(jìn)行過度干預(yù)，引導(dǎo)資金去向，當(dāng)融資平臺發(fā)生債務(wù)違約時，政府作為擔(dān)保者替其償還資金，破壞市場平衡。2.3地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征（一）風(fēng)險(xiǎn)集聚性豐富的政治資源與龐大的債務(wù)規(guī)模是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集聚的主要原因。地方政府利用自身不可替代、專有的政治資源與各舉債主體之間進(jìn)行利益互換，并通過權(quán)力尋租等方式獲取大量資金以此粉飾政績，從而獲取升遷機(jī)會。一方面，地方政府、地方融資平臺以及金融中介機(jī)構(gòu)三者之間存在信息不對稱，在此情況下，各地政府受刺激經(jīng)濟(jì)政策影響，盲目構(gòu)建地方融資平臺，且在該領(lǐng)域形成相互模仿的羊群效應(yīng)。地方融資平臺則通過披露不真實(shí)財(cái)務(wù)信息以及利用掌握的關(guān)鍵政治資源進(jìn)行過度舉債，融資平臺的資金使用情況以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)無人問津，放大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，地方政府為地方融資平臺提供隱性擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)積極為地方融資平臺提供貸款的從眾行為，在該領(lǐng)域構(gòu)成“雙羊群”效應(yīng)。地方融資平臺的信息不透明性使得銀行無法合理識別項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府債務(wù)的“雙羊群”效應(yīng)極易增加地方政府債務(wù)規(guī)模，并形成風(fēng)險(xiǎn)集聚。（二）風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)性地方政府債務(wù)涉及舉債主體多元，各舉債主體之間聯(lián)系密切，涉及范圍包括財(cái)政端與金融端。其中財(cái)政端包括地方政府，中央政府，金融端包括融資平臺、金融機(jī)構(gòu)與影子銀行等非金融機(jī)構(gòu)。因此，地方政府債務(wù)通過財(cái)政端與金融端進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。就財(cái)政端而言，隨著近年來的“減稅降費(fèi)”，政府財(cái)政與償債壓力增加，政府償債壓力超過自身償債能力范圍時，迫使中央政府無奈為其兜底，風(fēng)險(xiǎn)從地方政府向上級中央政府轉(zhuǎn)移。就金融端而言，融資平臺與地方政府存在密切聯(lián)系，地方政府大肆設(shè)立并以融資平臺為媒介發(fā)行城投債或以土地作為抵押品獲取“政績”資金。地方融資平臺的資金來源不僅僅依靠銀行等金融機(jī)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)下行時，與影子銀行之間也存在資金融通行為。影子銀行自身結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性以及信息披露不透明性，將進(jìn)一步觸發(fā)地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一旦資金緊縮，政府為了保證經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，將會舉債還貸，形成借新還舊的局面，給當(dāng)?shù)貛韨鶆?wù)陷阱，形成惡性循環(huán)。地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制表現(xiàn)為：金融中介機(jī)構(gòu)、影子銀行、—還本付息—地方政府融資平臺—隱性擔(dān)?！胤秸块T（借新還舊）—更高的風(fēng)險(xiǎn)溢價—中央政府無奈“兜底”—債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“特斯拉”效應(yīng)。（三）風(fēng)險(xiǎn)共振性我國地方政府債務(wù)具有順周期性。具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上行時，地方政府對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展盲目自信，通過利用融資平臺等方式過度舉債，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與民生項(xiàng)目的投入，地方融資平臺過度自信與過度投資。資金一方面利用債務(wù)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面通過權(quán)力尋租與利益互換等行為，獲取“政治錦標(biāo)賽”的勝利。在經(jīng)濟(jì)下行階段，資金鏈?zhǔn)湛s，財(cái)稅收入減少，政府的償債壓力增大，形成債務(wù)危機(jī)。為保證社會經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，地方政府開始新一輪舉債，借新債換舊債，陷入債務(wù)陷阱。政府通過置換債券，表面上“穩(wěn)”增長，實(shí)則促使地方政府債務(wù)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展傳導(dǎo)出順周期效應(yīng)，這種借新還舊雖能緩解債務(wù)的一時之痛，但同樣會使得政府陷入借新還舊的周期性風(fēng)險(xiǎn)振蕩中。如果不進(jìn)行有效干預(yù)，風(fēng)險(xiǎn)將會迅速傳導(dǎo)，最終引發(fā)債務(wù)危機(jī)。一旦經(jīng)濟(jì)下行時，將會觸發(fā)再融資危機(jī)，從而呈現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的共振特征。圖2.3地方政府債務(wù)主體與風(fēng)險(xiǎn)特征地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范政策梳理地方政府債務(wù)問題自1978年改革開放以來便已產(chǎn)生，但地方政府債務(wù)自1994年實(shí)行分稅制起才開始進(jìn)入粗放發(fā)展階段。自實(shí)行分稅制以來，中央與地方政府之間財(cái)權(quán)事權(quán)的失衡導(dǎo)致雙方矛盾激化，地方政府為承接超財(cái)權(quán)部分的事權(quán)壓力，不得不通過尋求其他路徑獲取資金，其中就包括建立地方融資平臺進(jìn)行融資。本節(jié)主要梳理2008年以來地方政府債務(wù)政策文件。以2014年為時間節(jié)點(diǎn)，將政策分為三個階段，2008-2013年為第一階段，2014-2017年為第二階段，2017年-至今為第三階段。第一階段：債務(wù)激增（2008-2013年）2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，我國經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，中央政府實(shí)施“四萬億”刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，同年3月，人民銀行與銀監(jiān)會聯(lián)合出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2009]92號），鼓勵合法設(shè)立地方融資平臺，緩解政府財(cái)政壓力，融資平臺數(shù)量迅速增長。但由于對融資平臺缺乏有效監(jiān)管，地方政府為融資平臺提供隱性擔(dān)保，致使政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集聚。為規(guī)范對融資平臺的管理，2010年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理相關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號），“19號文”全面核實(shí)融資平臺債務(wù)數(shù)量并進(jìn)行規(guī)范處理，規(guī)定公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺，剝奪部分不符合規(guī)定融資平臺的融資功能?！?9號文”的頒布對規(guī)范融資平臺具有指導(dǎo)作用，并為“43號文”的頒布奠定基礎(chǔ)。地方政府債務(wù)治理自“19號文”的頒布取得一定成效，但由于財(cái)權(quán)事權(quán)不平衡的問題依舊存在，地方政府企圖尋求新的融資手段獲取資金，舉債形式更加復(fù)雜化。2012年多部門聯(lián)合頒布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號），“463號文”規(guī)范融資平臺融資行為，規(guī)定不得為企業(yè)單位出具承諾函。審計(jì)署于2011年和2013年分別對地方政府債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)，旨在厘清債務(wù)情況，嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模與增速。第二階段：債務(wù)清理整頓（2014-2017年）綜合2011年與2013