必須千方百計(jì)提高財(cái)政效率〔作者:___________單位:___________:___________〕

通過(guò)提高兩個(gè)比重轉(zhuǎn)向改良效率振興財(cái)政是一次關(guān)鍵性的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，這對(duì)改善我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展質(zhì)量，完成“九五〞方案，實(shí)現(xiàn)跨世紀(jì)開(kāi)展目標(biāo)意義重大。本篇報(bào)告認(rèn)為，財(cái)政效率是指在預(yù)算約束下，以最低財(cái)務(wù)和社會(huì)本錢實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)最優(yōu)化的收支狀況。當(dāng)財(cái)政收支以最小的代價(jià)完成了既定的目標(biāo)時(shí)也就實(shí)現(xiàn)了政府理財(cái)效率的提高，財(cái)政效率是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的生命線。本報(bào)告分析了財(cái)政收支的現(xiàn)狀和癥結(jié)所在，提高財(cái)政效率是理財(cái)觀念、收支能量、能力、作用和管理水平綜合作用的結(jié)果，據(jù)此系統(tǒng)地提出了五點(diǎn)建議：轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念；優(yōu)化政府目標(biāo)，根據(jù)職能確定收支規(guī)模；改善收支結(jié)構(gòu)配置，健全理財(cái)能力；突出支持重點(diǎn)，強(qiáng)化政策導(dǎo)向作用分工；降低收支本錢，提高管理水平。

一、財(cái)政收支效率是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的生命線

我國(guó)是一個(gè)政府長(zhǎng)期總攬國(guó)民經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收支占主導(dǎo)地位的國(guó)家，盡管改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政收支占GDP的比例經(jīng)歷了一個(gè)下降過(guò)程，但政府收入〔包括預(yù)算外〕仍然不低于GDP的1／4，財(cái)政直接監(jiān)管著57106．4億元的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和12043．1億元非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，并以斟酌使用的收支政策間接影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，財(cái)政效績(jī)的上下極大地影響著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和社會(huì)開(kāi)展的質(zhì)量。在改革初期，中央就及時(shí)提出必須千方百計(jì)提高經(jīng)濟(jì)效益，以求盡快開(kāi)展一國(guó)綜合國(guó)力，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)來(lái)自兩個(gè)方向的努力：資源配置和收入分配的更加市場(chǎng)化和政府理財(cái)效率的提高。社會(huì)主義的優(yōu)越性就在于能夠?qū)崿F(xiàn)比資本主義更高的效率和公平，由于改革過(guò)程的特性和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義性質(zhì)，決定了財(cái)政收支在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位，理財(cái)?shù)男薁顩r如何直接關(guān)系到能否堅(jiān)持社會(huì)主義優(yōu)越性的根本大計(jì)。

問(wèn)題的緊迫性是，21世紀(jì)是各國(guó)綜合國(guó)力進(jìn)入全球效率競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，但我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全要素生產(chǎn)率在133個(gè)國(guó)家和地區(qū)仍然處于排名第91的落后地位。下表可以反映各國(guó)相對(duì)效率的狀況，在兩個(gè)統(tǒng)計(jì)期，樣本國(guó)家GDP增長(zhǎng)與投資增長(zhǎng)的差額相對(duì)縮小。

GDPGDP減縮指數(shù)國(guó)內(nèi)投資總額

1980—901990—951980—901990—951980—901990—95

印度5.84.68.010.16.55.3

中國(guó)10.212.85.8l2.411.015.5

韓國(guó)9.47.25.96.211.97.2

加拿大3.41.81.4！.55.22.3

新加波2.！1.93.73.52.53.6

美國(guó)3.02.64.12.43.44.1

瑞士2.20.13.72.34.90.0

澳大利亞3.43.57.31.32.75.8

日本4.01.01.70.95.3-0.8

我國(guó)的GDP增長(zhǎng)與必需的投資支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于樣本國(guó)家，并出現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。興旺國(guó)家的高收入在于全要素生產(chǎn)率水平比擬高，以一個(gè)低水平的投入就可以換來(lái)較高質(zhì)量的產(chǎn)出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的開(kāi)展是長(zhǎng)期依靠高昂的本錢支持的，忘記了這一點(diǎn)等于迷失了改革的方向。問(wèn)題所在已經(jīng)很清楚，沒(méi)有低本錢的財(cái)政收支發(fā)揮引導(dǎo)和示范作用，沒(méi)有合理的政府收支結(jié)構(gòu)，沒(méi)有強(qiáng)有力的政策配合，就沒(méi)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，就不會(huì)擺脫增長(zhǎng)低效率的狀況，也就不會(huì)實(shí)現(xiàn)共同富裕。即使完成了跨世紀(jì)的開(kāi)展目標(biāo)，總量過(guò)高的本錢使可持續(xù)開(kāi)展更加困難。

財(cái)政效率是指在預(yù)算約束下，以最低社會(huì)和財(cái)務(wù)本錢實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)最優(yōu)化的收支狀況。按照國(guó)際慣例，政府的經(jīng)濟(jì)職能有三個(gè)作用，即效率、平等和穩(wěn)定。有關(guān)效率的政府行為試圖矯正壟斷造成的市場(chǎng)失靈。政府促進(jìn)平等的方案使用諸如收入再分配等工具來(lái)反映社會(huì)對(duì)承受能力較差人群體的關(guān)心。穩(wěn)定化政策試圖削平經(jīng)濟(jì)周期的頂峰和低谷，減少失業(yè)和通貨膨脹，并且促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。按照這樣的觀點(diǎn)，政府的經(jīng)濟(jì)職能可以具體化為假設(shè)干主要目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高就業(yè)水平及就業(yè)質(zhì)量、表達(dá)分配公正、維護(hù)可持續(xù)開(kāi)展因素、最大限度地克服外部性。履行這些職能一般通過(guò)政府的財(cái)政行為實(shí)現(xiàn)的，此必然發(fā)生收支的本錢問(wèn)題。財(cái)政收支的本錢包括支出、歲入的直接本錢和因此發(fā)生的連帶損失帶來(lái)的本錢。政府理財(cái)效績(jī)可以通過(guò)絕對(duì)效率和相對(duì)效率加以描述。絕對(duì)效率是指在預(yù)算約束下，通過(guò)改變現(xiàn)行的收支狀況已經(jīng)不能使本錢繼續(xù)降低，同時(shí)也不能使任何收支承受單位或者個(gè)人的處境按照公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)變得比現(xiàn)在更好時(shí)，就可以說(shuō)當(dāng)前的財(cái)政收支效績(jī)處于最優(yōu)狀態(tài)，也就實(shí)現(xiàn)了絕對(duì)效率；當(dāng)存在國(guó)際間不同國(guó)家收支效率水平可以比擬時(shí)，從資源配置和收入分配的不良狀況向更為有利方向改良的過(guò)程可以稱為相對(duì)效率，即通過(guò)一種收支政策的運(yùn)用，在使一局部收支承受單位或者個(gè)人情況變好時(shí)，而沒(méi)有使另一局部人的境況惡化，這種情況屬于理財(cái)效績(jī)的改良。

絕對(duì)效率或者相對(duì)效率具體地表達(dá)為財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值和財(cái)務(wù)價(jià)值兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值是指收支活動(dòng)究竟在多大程度上完成了政府的主要目標(biāo)，當(dāng)財(cái)政活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了它的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值時(shí)，就應(yīng)當(dāng)說(shuō)是有效率的，反之那么是低效率或者無(wú)效率的，但財(cái)政目標(biāo)必須加以界定和量化，一個(gè)含義模糊的目標(biāo)會(huì)使財(cái)政收支的業(yè)績(jī)無(wú)法衡量。此外，必須考慮實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的代價(jià)，無(wú)論在何種程度上社會(huì)目標(biāo)都必須是通過(guò)低本錢實(shí)現(xiàn)的，這就是財(cái)務(wù)價(jià)值。效率作為資源配置的范疇是一個(gè)比效益更深化的約束條件，效益一般指支出的收入狀況，當(dāng)?shù)攘恐С鰩?lái)了較高的收入或者較少支出創(chuàng)造了更多收入時(shí)效益存在。效率不僅包括資源配置的效績(jī)，也包括收入的效績(jī)，即國(guó)民收入的再分配是否實(shí)現(xiàn)了本錢最低，社會(huì)公正目標(biāo)最大。帶來(lái)正收入的支出可以說(shuō)產(chǎn)生了效益，并不意味著有效率。如果通過(guò)一種政策的運(yùn)用，使當(dāng)代人的福利改良以犧牲下一代人的環(huán)境為代價(jià)，或者使社會(huì)一局部人的福利改良通過(guò)降低其他人群體生存和開(kāi)展水平實(shí)現(xiàn)的，這樣的效益既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)代內(nèi)補(bǔ)償也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)代際補(bǔ)償?shù)墓?，也就是低效率或者無(wú)效率。通過(guò)追求絕對(duì)效率和相對(duì)效率以求改善一國(guó)生存和開(kāi)展?fàn)顩r的根本原因，就是稀缺存在，人與自然、人與人發(fā)生的物質(zhì)交換活動(dòng)必須以盡可能少的支出換取最大的收入，而人類全部活動(dòng)的大部都可以歸結(jié)為這樣周而復(fù)始、不斷改良、趨于完善的過(guò)程。另外，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性體制之間，存在著不同的財(cái)政收支效率狀況，那些以低本錢實(shí)現(xiàn)了財(cái)政目標(biāo)最大化的樣板國(guó)家，也為高本錢低目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度國(guó)家提供了不斷改良的動(dòng)力。廣義的財(cái)政效率包括政府的全部收支活動(dòng)，財(cái)政效率狀況來(lái)自收入目標(biāo)既定時(shí)本錢最小化的努力和本錢既定時(shí)目標(biāo)最大化的努力程度。

二、我國(guó)財(cái)政效率的狀況亟待改良

〔－〕支出效績(jī)不高。在資本工程的業(yè)績(jī)方面，我國(guó)投資總量膨脹，宏觀調(diào)控乏力，投資結(jié)構(gòu)不盡合理，重復(fù)盲目建設(shè)居多，投資體制不順，客觀地影響了財(cái)政性投資的質(zhì)量。據(jù)一份研究證明：“八五〞時(shí)期投產(chǎn)的81個(gè)國(guó)家工程的效績(jī)不高：由于工程概算對(duì)不可預(yù)見(jiàn)本錢缺乏預(yù)見(jiàn)能力，概算超支幅度太大，立項(xiàng)時(shí)的總概算為917．58億元，實(shí)際投入1442．7億元，超額57．2％，其中75個(gè)工程超概算，占93％，可見(jiàn)決策質(zhì)量之低；工期延長(zhǎng)工程占63％，實(shí)際竣工期超過(guò)方案期占57％，平均每個(gè)工程的延長(zhǎng)期多達(dá)16.7個(gè)月，最長(zhǎng)的延期5年；預(yù)算內(nèi)投資僅占11％，多渠道籌資的融資本錢不低，財(cái)政約束力嚴(yán)重缺乏；工程未到達(dá)設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力的占37％，除11個(gè)在1995年竣工投產(chǎn)的收入情況還不便統(tǒng)計(jì)外，70個(gè)工程處于虧損局面的28個(gè)，占40％；工程的平均資產(chǎn)負(fù)債率75％，負(fù)債率80％以上的工程35個(gè)，100％的10個(gè)。平均利稅率偏低，據(jù)對(duì)62個(gè)工程的統(tǒng)計(jì)，平均投資利稅率為8%，其中投資利稅率為負(fù)數(shù)的16個(gè)，占26％。雖然這些工程提供了就業(yè)時(shí)機(jī)，創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，但工程的財(cái)務(wù)本錢太高。

其次，經(jīng)常性支出出現(xiàn)了大量的空耗現(xiàn)象。有效的經(jīng)常支出是實(shí)現(xiàn)了外部性為零，就是說(shuō)沒(méi)有人能在財(cái)政帳面獲得終身有保障的“免費(fèi)午餐〞。但1978年一1994年間，我國(guó)行政人員猛增到1007萬(wàn)人，行政支出共增長(zhǎng)了15.02倍，而同期總支出、根本建設(shè)、文教和國(guó)防費(fèi)用僅增長(zhǎng)了4.67倍、2.39倍、9.22倍和2.28倍，行政支出比所列4項(xiàng)平均值高出10.39倍。80年代以來(lái)，行政部門(mén)雇員增長(zhǎng)了111％，而同期人口只增長(zhǎng)了21％。另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1996年初統(tǒng)計(jì)〔見(jiàn)下表〕這種持續(xù)膨脹的勢(shì)頭沒(méi)有降低趨勢(shì)。如果按照國(guó)家科委的調(diào)查，企業(yè)充裕人員占40％，同比推算行政、事業(yè)單位也不會(huì)少于1200萬(wàn)冗員，在財(cái)政不能擺脫部門(mén)利益平衡和分配相互攀比機(jī)制的作用下，高代價(jià)的“白搭車〞在經(jīng)常工程中有增無(wú)減。因此帶來(lái)的連帶損失是減少了大量可用于經(jīng)濟(jì)建的資金，這對(duì)一個(gè)開(kāi)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)是相當(dāng)不利的。

行政、事業(yè)、企業(yè)就業(yè)總量趨勢(shì)大

在職人數(shù)〔萬(wàn)〕增加〔減少數(shù)萬(wàn)〕

國(guó)有企業(yè)7336.2-128

事業(yè)單位2502.8101

行政單位107025.3

〔二〕歲人本錢和總量偏高。稅款征收入庫(kù)過(guò)程中所發(fā)生的一切費(fèi)用均可稱為征稅本錢，本錢率是衡量歲入效率的根本指標(biāo)。興旺國(guó)家的征稅本錢一般在2％以下，按照這樣的本錢率，我國(guó)的稅收本錢肯定是高的，甚至一省一地的征稅本錢都差異很大。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，某省1995年全省平均本錢收入率5.31％，在全省136個(gè)縣市分局中，本錢收入率最低的僅為0.21％，本錢收入率超過(guò)10％的有56個(gè)單位，本錢收入率達(dá)20％—30%的12個(gè)單位，本錢收入率達(dá)30－40％的有3個(gè)單位。特別是這種本錢高的現(xiàn)象仍然有繼續(xù)上升的勢(shì)頭，下表可見(jiàn)，征稅本錢的升幅連續(xù)高于稅收收入的增長(zhǎng)水平。本錢上升突出表現(xiàn)在公務(wù)、業(yè)務(wù)和其它支出比重高〔見(jiàn)下列圖占總支出的32%〕。這在全國(guó)可能不是個(gè)別現(xiàn)象。歲入偏高還伴隨著另外兩個(gè)現(xiàn)象：稅收結(jié)構(gòu)不盡合理〔見(jiàn)下表〕，根據(jù)1996年一1997年資料，我國(guó)個(gè)人所得稅開(kāi)征滯后，一些應(yīng)征稅種不能及時(shí)出臺(tái)，企業(yè)稅負(fù)偏高，但稅外加征已經(jīng)大致與正稅持平，加總的結(jié)果是我國(guó)稅負(fù)整體水平不低。高本錢支撐的總量攀高的歲入，減少了稅入凈值，不合理的征收結(jié)構(gòu)加劇了分配不公，連帶的損失是擠出了更有效率的投資和消費(fèi)活動(dòng)。

1994年—1995年征稅本錢變動(dòng)情況單位：%

年度人均稅收收入增長(zhǎng)人均征稅本錢升幅本錢收入率升幅

199420.639.8316.6

199523.9432.356.8

資料來(lái)源:?財(cái)政研究?1997年第5期，第29頁(yè)。

個(gè)人所得稅社保稅公司所得稅增值銷售稅消費(fèi)稅貿(mào)易稅財(cái)產(chǎn)稅其他稅收

工業(yè)國(guó)家282881610334

開(kāi)展中國(guó)家1161814132936

亞洲1501716163114

歐洲1518721917211

西半球81214141821310

中國(guó)1.514461168

我國(guó)的稅外收入同樣具有本錢偏高的特點(diǎn)，保持在2500億水平上下的債務(wù)，發(fā)債本錢大約在400億元以上，國(guó)債很可能變成代價(jià)高昂的歲入，尤其是國(guó)債的運(yùn)用能力不高，對(duì)債務(wù)的依賴度越高，歲入的凈本錢就越大。1996年的還本付息已經(jīng)上升到1314.4億元，而1996年的內(nèi)債發(fā)行規(guī)模不過(guò)2000多億元，生息國(guó)債因之減少。不標(biāo)準(zhǔn)的各類收費(fèi)本錢同樣不低。

〔三〕結(jié)構(gòu)失調(diào)降低了目標(biāo)水平。我國(guó)財(cái)政收支連年執(zhí)行赤字政策，高本錢換來(lái)的收入支撐著存在大量外部性的經(jīng)常性支出和質(zhì)量欠佳的資本工程，削弱了總供應(yīng)和總需求能力。預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外收入失調(diào)，經(jīng)常性支出的存量結(jié)構(gòu)失調(diào)，支出增量的結(jié)構(gòu)也失去調(diào)整余地，國(guó)債規(guī)模和稅負(fù)水平雙增長(zhǎng)與GDP增長(zhǎng)速度缺乏穩(wěn)定的比例都客觀地影響了效率水平。在支出結(jié)構(gòu)方面，公用經(jīng)費(fèi)膨脹侵蝕了經(jīng)常工程執(zhí)行目標(biāo)的能力，行政開(kāi)支的會(huì)議費(fèi)每年以20％的速度增長(zhǎng)，企業(yè)用于協(xié)助、贊助的會(huì)議費(fèi)占企業(yè)管理費(fèi)的25％，公費(fèi)旅游、公款吃喝、超標(biāo)購(gòu)車更難以計(jì)數(shù)。同時(shí)，欠興旺地區(qū)間行政支出與經(jīng)濟(jì)開(kāi)展呈現(xiàn)逆向增長(zhǎng)的跡象越加明顯，經(jīng)常性支出結(jié)構(gòu)沒(méi)有緩解地區(qū)不平衡的余地。1990年3個(gè)直轄市的人均財(cái)政支出與四川、河南、安徽、湖南、貴州等省比擬，差距在300—500元，到1995年擴(kuò)大到750元—1600元。在地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面，雖然中西部地區(qū)用于科教文衛(wèi)的支出比重有所上升，但人均支出水平卻大大低于東部地區(qū)，四川人均科教文衛(wèi)支出1978年、1990年僅為7.8元、27.5元，北京那么為28.7元，147.9元。財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)效率在很大程度上還取決于中央向地方的轉(zhuǎn)移支付質(zhì)量。以1994年為例，中央政府向地方政府凈轉(zhuǎn)移支付是1700億元，其中大局部為無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)這些轉(zhuǎn)移支付在設(shè)計(jì)上缺乏對(duì)地方財(cái)政能力和需求的客觀測(cè)度時(shí)，支付歸宿也就不會(huì)更好執(zhí)行緩解差距的目標(biāo)。

我國(guó)財(cái)政支出的存量結(jié)構(gòu)是根據(jù)維持既定利益格局確定的，由下表可見(jiàn)，各項(xiàng)支出的比重原本不盡合理，但除了幾項(xiàng)有限的零增長(zhǎng)外，增量支出原那么上仍然在按照基數(shù)分配，

1994年—1996年財(cái)政存量、增量支出比例和增長(zhǎng)率

存量支出比重增量支出比重年均增長(zhǎng)率

1．國(guó)內(nèi)根本建設(shè)11.712.715.3

2．挖潛、新產(chǎn)品試制7.557.53．地質(zhì)勘探1.0311.8

4．支農(nóng)和支農(nóng)事業(yè)費(fèi)6.655.716.4

5．城市維護(hù)和建設(shè)支出4.154.219.5

6．文、教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)21.4322.721.2

其?。航逃聵I(yè)費(fèi)12.8814.623.0

7．國(guó)防費(fèi)9.288.919.1

8．行政管理費(fèi)7.888.120.4

9．公、檢、法4.186.834.0

10．武警經(jīng)費(fèi)1.120.7

11．價(jià)格補(bǔ)貼5.754.714.9

12．其它支出19.326.227.0

一些理應(yīng)削減的工程反而有所增加。盡管存在統(tǒng)計(jì)口徑和根底數(shù)據(jù)不全的困難，考慮到我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，政府稅外收入偏高確實(shí)存在擠出效應(yīng)，而預(yù)算內(nèi)收入偏低的特性決定了〔參見(jiàn)圖表下〕政府尤其是中央政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和國(guó)民收入再分配的財(cái)力支持缺乏，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的能力低下。據(jù)調(diào)查，我國(guó)工農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的不均衡問(wèn)題嚴(yán)重，用不變價(jià)格計(jì)算，1978年第一與第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出比為1:1.72，到1995年擴(kuò)大為1:5.01；兩者的增長(zhǎng)速度也很懸殊，1993年我國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)速度為4.7％，而工業(yè)增長(zhǎng)速度為20.1％；1994年農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)速度為4.0％，而工業(yè)為18.9％。我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于第二、三產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)又落后于第二產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)根底仍然薄弱。按照比擬勞動(dòng)生產(chǎn)率某產(chǎn)業(yè)的比擬勞動(dòng)生產(chǎn)率：某產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重一該產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力

收費(fèi)稅收與GDP比照分析表

年份收費(fèi)收入(億元)稅收收入(億元)收費(fèi)占GDP比稅收占GDP比

1985233.212040.792.622.8

19907602821.864.l15.2

19931432.54255.304.112.3

199538436038.046.610.3

199660006901.358.88.8

占總勞動(dòng)力的比重〕的結(jié)構(gòu)要求。隨著人均收入水平的提高，第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率會(huì)趨于穩(wěn)定，在進(jìn)入較高水平后會(huì)明顯上升，第二、第三產(chǎn)業(yè)的比擬勞動(dòng)生產(chǎn)率明顯下降；而且當(dāng)?shù)谝划a(chǎn)業(yè)的比擬勞動(dòng)生產(chǎn)率接近第二、第三產(chǎn)業(yè)的比擬勞動(dòng)生產(chǎn)率時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的效率水平較高。但我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率出現(xiàn)了下降趨勢(shì)，第二產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷了持續(xù)的走低后略有上升，只有第三產(chǎn)業(yè)的上升幅度波動(dòng)較小趨于穩(wěn)定。

〔四〕社會(huì)分配有失公正。政府歲入除了滿足公共支出外，還要以盡可能低的本錢履行分配公正的目標(biāo)。1992年—1996年城鄉(xiāng)收入差距創(chuàng)造了建國(guó)以來(lái)最大的缺口。儲(chǔ)蓄是收入的函數(shù)，城鄉(xiāng)存款差距懸殊說(shuō)明城鄉(xiāng)的收入差距在擴(kuò)大，擁有10億人口農(nóng)村的相對(duì)低儲(chǔ)蓄水平意味著人均收入低〔見(jiàn)圖表下〕。我國(guó)財(cái)政的分配效應(yīng)既沒(méi)有顯著地縮小城鄉(xiāng)差異，也沒(méi)有將國(guó)際公認(rèn)的不平等系數(shù)降到最低限度，貧富差距已處在基尼系數(shù)中等稍上不平等國(guó)家行列，按照五等份劃分，與20個(gè)高收入國(guó)家平均值比，我國(guó)出現(xiàn)兩高一低的特點(diǎn)：高收入〔消費(fèi)〕局部占去的總收入〔消費(fèi)〕份額超過(guò)了興旺國(guó)家該等份，低收入〔消費(fèi)〕局部占去的份額之少也超過(guò)興旺國(guó)家，唯獨(dú)中間局部相對(duì)較低〔見(jiàn)下表〕，考慮到高收入層的“灰色收入〞難以統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，實(shí)際差距可能更大，社會(huì)優(yōu)越性不能得到充分的表達(dá)。這樣的分配格局是財(cái)政職能弱化的必然結(jié)果。

城鄉(xiāng)居民存款總瀕城鎮(zhèn)居民存款總額農(nóng)村居民存款總額

19921154586782867

199315204116273576

199421519167034816

199529662234676196

199638520308507671

收入或消費(fèi)的百分比分額

吉尼指數(shù)最低的10%最低的20%第二個(gè)五等份第三個(gè)五等份第四個(gè)五等份最高的10%最高的20%

中國(guó)41.52.25.59.814.922.347.530.9

興旺國(guó)家——6.2311.9317.323.86538.82524.945

〔五〕政策協(xié)調(diào)業(yè)績(jī)欠佳。有效的財(cái)政和貨幣政策配合在于政府決策部門(mén)能夠精細(xì)籌劃、合理預(yù)期。為了緩解通貨膨脹造成的壓力，近年宏觀調(diào)控力主貫徹適度從緊的財(cái)政和貨幣政策，但實(shí)際執(zhí)行的是逐漸擴(kuò)大舉債規(guī)模和銀行連續(xù)降息的擴(kuò)張國(guó)策。貨幣和財(cái)政政策緊那么雙緊、松那么同時(shí)松動(dòng)是經(jīng)濟(jì)周期發(fā)生的直接原因，經(jīng)濟(jì)周期是一切浪費(fèi)中最具破壞力的浪費(fèi)。這劑藥的調(diào)配缺乏對(duì)市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)能力的準(zhǔn)確估計(jì)，方案經(jīng)濟(jì)觀念仍然根深蒂固地指導(dǎo)著已經(jīng)逐漸市場(chǎng)化的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢(shì)基于正確統(tǒng)計(jì)的分析也是這種容易引起經(jīng)濟(jì)波動(dòng)政策搭配不當(dāng)?shù)脑颍?dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)面臨結(jié)構(gòu)失調(diào)造成過(guò)熱增長(zhǎng)時(shí)，問(wèn)題的關(guān)鍵是執(zhí)行積極的政策組合引導(dǎo)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而不是通過(guò)雙緊的政策配合突然降低增長(zhǎng)總水平。金融政策的質(zhì)量也是影響財(cái)政政策效績(jī)的原因，金融秩序紊，巨額貸款預(yù)見(jiàn)性不強(qiáng)、技術(shù)選擇不當(dāng)，利率結(jié)構(gòu)搭配缺乏合理性，造成的壞帳、呆帳、死帳加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了財(cái)政執(zhí)行穩(wěn)定化目標(biāo)的能力。

政策的低效績(jī)搭配突出表現(xiàn)在預(yù)算內(nèi)投資衰減太快，而預(yù)算外投資增長(zhǎng)過(guò)猛，政府部門(mén)投資失去預(yù)算約束。到1995年，財(cái)政投資占財(cái)政總支出的比重和財(cái)政投資占全社會(huì)固定

資產(chǎn)投資的比重從1981年的20.5%、28.10分別下降到7.7%和3.4%，即使有限的投資也由于政策缺乏內(nèi)在穩(wěn)定性效果不良〔見(jiàn)下表〕。影響“八五〞時(shí)期投資效率的根本原因是財(cái)政尤其貨幣政策多變，貸款利息和征稅增加以及紊亂的收費(fèi)，抑制了投資的社會(huì)和財(cái)務(wù)價(jià)值最大化，間接地降低了財(cái)政執(zhí)行目標(biāo)的能力。與財(cái)政性投資下降趨勢(shì)相反，金融系統(tǒng)和社會(huì)自籌投資急劇上升，從1981年的12.7％和55.4％分別上升到1995年的20.9％和66.9％。缺乏公開(kāi)、公正的財(cái)政性投資影響了投資回報(bào)水平，但邊干邊學(xué)的金融系統(tǒng)能力更不健全，結(jié)果是高的融資本錢、低下的資本回報(bào)率和重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi)劇增。在銀行體系高存貸利息驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)融資、政府借貸本錢也上升到了難以承受的水平，銀行

影響81個(gè)國(guó)家重點(diǎn)工程投資效績(jī)的因素分析

政策原因變動(dòng)原因投資效果

價(jià)格政策本錢價(jià)低于售價(jià)兗州東攤洗煤廠本錢290元，售價(jià)250元

匯率政策雙軌制匯率造成匯率上升北京乙烯工程因匯率上升增加投資10.9億元

貸款利息由掛息改為當(dāng)年結(jié)息電力系統(tǒng)因此增加投資12.99%

稅收政策稅收增加增加投資4.42%

貸款利率利率提高“八五〞末期利率比初期增加了5.58個(gè)百分點(diǎn)

價(jià)格水平物價(jià)上漲固定資產(chǎn)投資品價(jià)格“八五〞末期比初期增長(zhǎng)86.87%

融資政策對(duì)銀行高依賴度資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高，效益高的企業(yè)，也靠高債務(wù)支持

決策原因

可行性研究信息不完全，設(shè)計(jì)粗糙某工程的運(yùn)用能力僅為設(shè)計(jì)能力的11.4%，造成閑置

邊干邊設(shè)計(jì)大干快上，準(zhǔn)備缺乏倉(cāng)促施工世行貸款工程400萬(wàn)噸常村煤礦，工期延長(zhǎng)了五年引進(jìn)技術(shù)引進(jìn)技術(shù)不成熟某工程建成五年之久，至今技術(shù)利用不過(guò)關(guān)

降息與國(guó)債發(fā)行期缺乏信息協(xié)調(diào)，國(guó)債因之會(huì)背上了高本錢的包袱?，F(xiàn)在看來(lái)，投資政策淡化了中央預(yù)算對(duì)政府性投資的約束能力。預(yù)算內(nèi)投資比例的過(guò)度萎縮和缺乏公開(kāi)競(jìng)標(biāo)形式的財(cái)政性投資，是投資低效率的直接原因。由于宏觀體制不順，財(cái)政收支的微觀承接主體效率低下，財(cái)政政策在有限范圍內(nèi)履行了目標(biāo)之后，也出現(xiàn)了兩種負(fù)作用：第一，財(cái)政收支對(duì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)不盡人意。1987年起政府收支總量的突然下降，拉下了1986年以前積聚起來(lái)的過(guò)熱增長(zhǎng)勢(shì)頭，盡管1988年和1989年政府的收支上升，但已無(wú)力挽救1989年——1990年的衰退；然而，1990年一—1992年比前期較低水平的財(cái)政活動(dòng)年卻與三個(gè)經(jīng)濟(jì)高速增常年相對(duì)應(yīng)。即使考慮到政策生效需要時(shí)間，也不能排除這10年間出現(xiàn)的趨勢(shì)：政府收支相對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度處于較低水平時(shí)，大致伴隨著較高的增長(zhǎng)速度，相對(duì)高水平的收支活動(dòng)反而與相對(duì)較低的增長(zhǎng)對(duì)應(yīng)。在對(duì)市場(chǎng)自調(diào)節(jié)缺乏測(cè)度的條件下，為拉下過(guò)熱的增長(zhǎng)或衰退而猛烈地使用雙緊或雙擴(kuò)張政策配合往往會(huì)適得其反，造成新一輪的過(guò)熱或衰退。第二，按照等價(jià)原理，在國(guó)民收入總量一定時(shí)，有限收入不在政府就在民間，政府提高收支水平降低了非政府性投資和消費(fèi)水平，如果政府的收支活動(dòng)的效率與非政府性的投資、消費(fèi)效率大致持平，政府收支量相對(duì)增加應(yīng)當(dāng)能夠保持相近水平的增長(zhǎng)速度，反之，速度就會(huì)放慢，“消費(fèi)者剩余〞因之消失。低效率的政府收支活動(dòng)可以通過(guò)增加稅負(fù)和帶有浪費(fèi)性的支出將較高的增長(zhǎng)速度降下來(lái)，這樣的軟著陸隱含了巨大的社會(huì)本錢。1993年總量逐年增加的政府收支活動(dòng)既然只能維持一個(gè)與前期大致等速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平，效率不高是其主要原因。

通過(guò)以上分析可見(jiàn)，造成我國(guó)財(cái)政收支本錢偏高、目標(biāo)水平不高的原因有四：第一，任何目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要必不可少的財(cái)力支持，總量大小決定了財(cái)政執(zhí)行目標(biāo)的能量。由于政府包攬的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和處理這些事務(wù)的部門(mén)太多以及預(yù)算外收入增長(zhǎng)過(guò)快，造成有限財(cái)力分散使用，財(cái)力相對(duì)缺乏，弱化了履行目標(biāo)的能量。這種局面形成的深層機(jī)制是走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，政府理財(cái)?shù)膫鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)觀念沒(méi)有多少改變，加上近年效仿西方福利國(guó)家高水平政府收支活動(dòng)的呼聲高漲，推動(dòng)著政府總收支水平不斷擴(kuò)張。但西方凱恩斯——勒納政府抱負(fù)以及福利社會(huì)目標(biāo)已經(jīng)走到了盡頭，整個(gè)社會(huì)正在尋找走出“福利沼澤〞的途徑，我們還沒(méi)有充分意識(shí)到對(duì)一個(gè)人口壓力巨大的國(guó)家來(lái)說(shuō)，重蹈覆轍的危險(xiǎn)性。傳統(tǒng)體制按照條塊分割形成的職能部門(mén)改革滯后，在穩(wěn)定化和利益攀比機(jī)制的作用下，因人設(shè)制，財(cái)力因制而散。盡管政府收支總量已經(jīng)很大，但對(duì)過(guò)多的部門(mén)來(lái)說(shuō)都有追加預(yù)算填補(bǔ)缺乏的要求。第二，在預(yù)算內(nèi)，經(jīng)常工程必須滿足日益膨脹的純消費(fèi)性需求，削弱了財(cái)政支出的根底建設(shè)能力；資本工程根據(jù)均等化的要求造成的覆蓋面過(guò)寬，不可能集中重點(diǎn)形成結(jié)構(gòu)性投資創(chuàng)造區(qū)域或者產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)極以收改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之效。第三，收支承受部門(mén)的管理和經(jīng)營(yíng)水平不高，財(cái)政收支活動(dòng)以產(chǎn)權(quán)不清、冗員眾多、日益膨脹的機(jī)關(guān)、事業(yè)為經(jīng)常工程支出對(duì)象，并以低效率的國(guó)有企業(yè)為資本工程的執(zhí)行單位，有限的資金不能經(jīng)濟(jì)地加以利用，即使維持現(xiàn)狀所必需的本錢也相當(dāng)昂貴。第四，在客觀環(huán)境和微觀根底的機(jī)制扭曲作用下，財(cái)政系統(tǒng)既沒(méi)有必要也沒(méi)有可能建立起科學(xué)的管理制度、標(biāo)準(zhǔn)的工作程序、嚴(yán)格的執(zhí)法系統(tǒng)。財(cái)政收支缺乏一套表達(dá)本錢收入、時(shí)機(jī)本錢的客觀標(biāo)準(zhǔn)和競(jìng)爭(zhēng)性的選擇環(huán)境，缺乏實(shí)現(xiàn)最小支出最大收入的有效鼓勵(lì)，缺乏健全的依法理財(cái)和依法監(jiān)督系統(tǒng)。沒(méi)有一套容觀的標(biāo)準(zhǔn)就沒(méi)有評(píng)價(jià)和選擇的根據(jù)，監(jiān)督和鼓勵(lì)也就無(wú)章可循；當(dāng)目標(biāo)眾多，財(cái)力有限時(shí)，照顧到各方面利益而不是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的選擇分配財(cái)力，效率和公正的社會(huì)目標(biāo)就會(huì)淡化。財(cái)政收支法規(guī)滯后、管理制度彈性太大，在這樣的情況下，鼓勵(lì)有效收支活動(dòng)的鼓勵(lì)機(jī)制不可能建立起來(lái)。在提高兩個(gè)比例“滿足吃飯財(cái)政〞需要的壓力下，財(cái)政調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善增長(zhǎng)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)公正等目標(biāo)以及完成這些目標(biāo)的本錢最小努力淡化。

三、改良效率狀況的建議

〔－〕轉(zhuǎn)變政府理財(cái)觀念。為了徹底改良政府理財(cái)?shù)男Э?jī)，適時(shí)地從提高兩個(gè)比例為中心轉(zhuǎn)向提高效率是振興財(cái)政的根本大計(jì)。完成這樣的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變需要從利益格局平衡轉(zhuǎn)向財(cái)政的社會(huì)開(kāi)展目標(biāo)和本錢管理方面。從單純追求預(yù)算收支平衡目標(biāo)轉(zhuǎn)向穩(wěn)定、高水平就業(yè)增長(zhǎng)、社會(huì)公平和開(kāi)展的可持續(xù)及產(chǎn)權(quán)重組，根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際相對(duì)獨(dú)立地斟酌使用財(cái)政政策。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的組織收支方式，向制度科學(xué)，技術(shù)手段有效，收支秩序標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法嚴(yán)格和高素質(zhì)人員的方向努力。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展問(wèn)題的行政解法要更多地轉(zhuǎn)向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)解法，從傳統(tǒng)的收支平衡原那么轉(zhuǎn)向職能收支，走出政府收支總量缺少定制，單純鼓勵(lì)多收少支的的誤區(qū)。徹底改變僅僅為提高兩個(gè)比重而研究收支、推薦政策的導(dǎo)向以防止“近視決策〞。計(jì)算政府預(yù)算內(nèi)收入水平不僅僅要考慮它在GDP的比重，重要的是歲入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相互關(guān)系和政府收支的整體水平，脫離綜合比擬單純提高兩個(gè)比例是有害的。

為了實(shí)現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變首先應(yīng)當(dāng)建立一套完善的財(cái)政目標(biāo)管理指標(biāo)體系，客觀評(píng)價(jià)財(cái)政支出、收入和政策匹配的效果并朝向這些指標(biāo)努力。依法理財(cái)加快向國(guó)際收支慣例接軌的速度，按照本錢收益、時(shí)機(jī)本錢，要素和和全要素生產(chǎn)率等國(guó)際通用的方法具體地衡量收支業(yè)績(jī)，作出選擇。學(xué)會(huì)更多地運(yùn)用產(chǎn)權(quán)調(diào)整實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的增值，產(chǎn)權(quán)再分配所費(fèi)本錢很小，但對(duì)促進(jìn)增長(zhǎng)的4要素中〔全要素生產(chǎn)率28％、要素積累56％、農(nóng)業(yè)再分配6％〕已經(jīng)接近10％；盡快實(shí)現(xiàn)信息化管理，通過(guò)對(duì)及時(shí)反響的數(shù)據(jù)比擬，就可以估價(jià)收支總量、結(jié)構(gòu)、政策搭配、本錢管理的合理程度以及動(dòng)態(tài)的收支趨勢(shì)，作出深謀遠(yuǎn)慮的及時(shí)調(diào)整。比擬收支目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度應(yīng)當(dāng)參照歷史最好水平、平均水平和優(yōu)選樣本參照國(guó)比擬。在這樣的指導(dǎo)思想下，具體地評(píng)價(jià)收支活動(dòng)的效率狀況。同時(shí)還要建立起客觀預(yù)測(cè)財(cái)政收支動(dòng)態(tài)效應(yīng)的機(jī)制，例如，乘數(shù)效應(yīng)、引致效應(yīng)、加速度數(shù)、擠出效應(yīng)、吉尼效應(yīng)等等，沒(méi)有對(duì)財(cái)政收支的中長(zhǎng)期科學(xué)預(yù)測(cè)，按照走一步看一步的“試錯(cuò)法〞管理，很難實(shí)現(xiàn)本錢最低目標(biāo)最大化的良性循環(huán)。

〔二〕優(yōu)化政府目標(biāo)、基于職能確定收支規(guī)模。提高理財(cái)效率，深入的體制改革是必要的條件。本著地方能夠有效做到的放手讓地方去做，非政府部門(mén)能夠有效做到的政府不去包攬的優(yōu)先原那么和經(jīng)濟(jì)運(yùn)系統(tǒng)需要調(diào)節(jié)的控制原那么，政府行為方式的根本轉(zhuǎn)變是作為立法者、協(xié)調(diào)人和根底設(shè)拖與環(huán)境和平安的供應(yīng)者，將財(cái)政投資轉(zhuǎn)向?qū)Ω?jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)和社會(huì)開(kāi)展必需的根底設(shè)施方面；在經(jīng)常支出中，朝向一個(gè)廉潔、廉價(jià)、高效的政府目標(biāo)運(yùn)作，改變單純依靠增加總量支出貫徹科教興國(guó)戰(zhàn)略的導(dǎo)向，確立一套維護(hù)區(qū)域平安的高水平平衡閥戰(zhàn)略。世界經(jīng)濟(jì)的日益一體化是防止世界性戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的有效手段，在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，我國(guó)的防務(wù)開(kāi)支最好轉(zhuǎn)向在周邊敏感地區(qū)建立起快速反映的自衛(wèi)能力以及有克制的核威懾力就足夠了，重要的是開(kāi)展一種適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)需要的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)潛力。

根據(jù)職能與能力和能力與作用相符的原那么，財(cái)政主要是為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)開(kāi)展作好根底工作，其中包括：提供創(chuàng)造法律根底、保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)穩(wěn)定所必不可少的財(cái)力支持、投資于根底設(shè)施和公共效勞、保護(hù)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)承受能力缺乏的人群體、維持生態(tài)和人文環(huán)境健康、運(yùn)用產(chǎn)權(quán)政策保證國(guó)有資產(chǎn)有效經(jīng)營(yíng)。加快兩項(xiàng)分工精細(xì)化的進(jìn)程：重新界定財(cái)政與其它涉管經(jīng)濟(jì)部門(mén)的職能，政府公共活動(dòng)不宜財(cái)出多門(mén)，實(shí)現(xiàn)中央和地方各自事權(quán)的細(xì)分化，根據(jù)事權(quán)界定各自的財(cái)力，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際慣例，通過(guò)合并、重組一個(gè)財(cái)經(jīng)或者財(cái)政貨幣委員會(huì)以報(bào)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，減少過(guò)多的部門(mén)涉管收支；通過(guò)立法標(biāo)準(zhǔn)省、縣兩級(jí)的事權(quán)和收支活動(dòng)，結(jié)束多線收支并存、稅外收入大致已與稅收持平的局面，將稅外收入縮減到最低限度，按照各自的本錢收益確定一個(gè)預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外的恰當(dāng)比例，徹底去除直接或者間接造成正稅流失的各種收費(fèi)。本著分級(jí)管理、最低限度和富有建設(shè)性的原那么，中央一級(jí)的?？顟?yīng)當(dāng)改變一竿到底，部門(mén)分餐和有增無(wú)減的趨勢(shì)，減少數(shù)量，列入預(yù)算，統(tǒng)籌使用，強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督。

從技術(shù)上考慮，顯著改善理財(cái)效績(jī)需要提高制定預(yù)算過(guò)程的透明度和實(shí)現(xiàn)帳戶的細(xì)分化，建立更加完善的信息反響網(wǎng)絡(luò)、標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算報(bào)表、稅收方案與預(yù)算不應(yīng)繼續(xù)脫節(jié)，以減少隨意性，提高預(yù)算約束力度。本著有節(jié)、克制、理性的原那么編制預(yù)算，可以提高收支質(zhì)量?？刂平?jīng)常性工程擴(kuò)張，簡(jiǎn)單地節(jié)支不宜奏效，有節(jié)在于區(qū)別對(duì)待，突出壓縮重點(diǎn)〔不合理的支出〕，循序漸進(jìn)，先壓增量后調(diào)結(jié)構(gòu)基數(shù)；鑒于國(guó)有企業(yè)的的不良業(yè)績(jī)，采取克制的原那么編制資本預(yù)算是必要的；理性原那么要求明確資本和經(jīng)常性預(yù)算兩者的相互作用以及政府年度預(yù)算對(duì)未來(lái)幾個(gè)財(cái)政年的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響及必要的對(duì)策方面。通過(guò)縮小政府包攬目標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)政府收支范圍，增加預(yù)算內(nèi)收支總量，履行財(cái)政目標(biāo)也就得到了相應(yīng)的能量支持。

〔三〕改善收支結(jié)構(gòu)，健全財(cái)政能力。即使具備了履行目標(biāo)的收支能量，沒(méi)有恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)支持，能力也會(huì)弱化。在收支總量既定時(shí)，經(jīng)常性支出、資本支出、稅收、預(yù)算外收入和債務(wù)的不同組合與平衡原那么會(huì)產(chǎn)生不同的效率水平。

改良經(jīng)常工程，減少外部性。第一，實(shí)行零基方案為徹底消除“免費(fèi)乘車〞創(chuàng)造條件。我國(guó)行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)將近占國(guó)有資產(chǎn)21.1％，倘假設(shè)零基方案全方位推廣，經(jīng)常工程的支出效率可以得到改良。第二，實(shí)行零增長(zhǎng)方案和逐步累退的編制規(guī)那么。面對(duì)3500多萬(wàn)機(jī)關(guān)、事業(yè)人員和供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)逐年增長(zhǎng)，擺脫臃腫一精簡(jiǎn)一臃腫循環(huán)的方法是執(zhí)行先合并，然后執(zhí)行零增長(zhǎng)和逐步累退的長(zhǎng)期方案，將重點(diǎn)放在內(nèi)部調(diào)劑、培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗上，然后，〔降低一般雇員的法定退休年齡、鼓勵(lì)提前退休、開(kāi)創(chuàng)富有吸引力的就業(yè)渠道、實(shí)行人員分流、提高工作熟練程度和任務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、限制非減員部門(mén)的辦公自動(dòng)化進(jìn)度、建立編制負(fù)增長(zhǎng)的鼓勵(lì)和約束機(jī)制〕。同時(shí)將有條件轉(zhuǎn)向獨(dú)立核算的財(cái)政供養(yǎng)單位企業(yè)化。改善支出結(jié)構(gòu)還在于壓縮幾項(xiàng)大宗非生產(chǎn)性支出的絕對(duì)數(shù)量，調(diào)整資本工程的分配方法。通過(guò)財(cái)務(wù)約束，使已經(jīng)占總支出21.43％的科教文衛(wèi)支出走出條塊分割的局限，改變開(kāi)辦規(guī)模，提高管理水平。第三，對(duì)增量支出施加必要的法定限制：各項(xiàng)支出的同比增長(zhǎng)一般不宜超過(guò)財(cái)政支出的平均增長(zhǎng)水平；支出的增長(zhǎng)須以效率的改善為前提，在限定的財(cái)政年內(nèi)沒(méi)有取得效率改良的支出工程應(yīng)降低其增長(zhǎng)水平；財(cái)政支出增長(zhǎng)速度與GDP增長(zhǎng)速度需要保持一個(gè)穩(wěn)定的比例，長(zhǎng)期超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的政府收支增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)受到限制。第四，建立政府采購(gòu)制度是改良支出效率的重要組成局部。按照國(guó)際慣例，建立政府采購(gòu)制度，最好采用一攬子解決方案，制定?政府采購(gòu)競(jìng)標(biāo)法?和?實(shí)施管理?xiàng)l例?以及別離〔而不是增設(shè)〕相應(yīng)的資格審查機(jī)構(gòu)，待試點(diǎn)成熟全面鋪開(kāi)，針對(duì)執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題再提出修正性法案以求完善。

調(diào)整資本工程的配置格局?！熬盼濞晻r(shí)間我國(guó)方案投資13萬(wàn)億人民幣，為了進(jìn)行技術(shù)上得當(dāng)、財(cái)政上可行、經(jīng)濟(jì)上健全的投資，財(cái)政性根本建設(shè)、新產(chǎn)品試制和挖潛改造投資最好合并為根底設(shè)施投資以便建立起初始的約束條件。提高財(cái)政性投資比重和財(cái)政投資示范、引導(dǎo)作用，更新投資模式，增強(qiáng)財(cái)務(wù)約束力，是提高投資創(chuàng)造能力的關(guān)鍵。參照結(jié)構(gòu)主義方式集中財(cái)力在行業(yè)或者地區(qū)創(chuàng)造新生長(zhǎng)點(diǎn)，在市場(chǎng)存在的條件下，結(jié)構(gòu)性的規(guī)模投資容易產(chǎn)生區(qū)域或者行業(yè)的成長(zhǎng)極，貫徹這樣積極的財(cái)政補(bǔ)償原理比單純依靠轉(zhuǎn)移支付更有創(chuàng)造力，有限財(cái)力分散使用遠(yuǎn)不如集中規(guī)模奏效。

優(yōu)化歲人結(jié)構(gòu)、降低稅負(fù)水平。這方面付出的努力是正確處理政府收支擠出效應(yīng)和引致效應(yīng)的重要環(huán)節(jié)。財(cái)政收入主要應(yīng)當(dāng)通過(guò)健全征管制度，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，完善稅基和確定合理的債務(wù)水平增加收入；逐步過(guò)渡到降低整體稅負(fù)水平，刺激就業(yè)以增加收入。保持一個(gè)穩(wěn)定的債務(wù)水平與較低的稅負(fù)水平相搭配，同時(shí)將稅外收入減少到最低限度，以增加預(yù)算內(nèi)收入。只要為資本工程融資，借債得法、用財(cái)有方，本利終歸于民。政府債務(wù)的擠出效應(yīng)，可以通過(guò)降低稅負(fù)水平增加國(guó)民現(xiàn)期消費(fèi)和儲(chǔ)蓄能力得到補(bǔ)償。制度完善有待于加快征管機(jī)構(gòu)的改革，理順內(nèi)設(shè)職能，建立納稅申報(bào)、稅務(wù)代理制度、實(shí)行征管公開(kāi)化和社會(huì)化，建立嚴(yán)密的稅務(wù)稽查組織，改革經(jīng)費(fèi)管理方法。

〔四〕突出支持重點(diǎn)、優(yōu)化政策分工導(dǎo)向作用。沒(méi)有重點(diǎn)就沒(méi)有政策，政策分工是財(cái)政效率的前提。

集中支持重點(diǎn)。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，提高全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平?jīng)Q定了第二產(chǎn)業(yè)的持續(xù)開(kāi)展有待第一、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高來(lái)創(chuàng)造支持和消化能力。另?yè)?jù)有限的資料預(yù)測(cè)，“九五〞末期開(kāi)始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最為突出的問(wèn)題是就業(yè)壓力，這個(gè)問(wèn)題不得緩解甚至?xí)谷魏谓?jīng)濟(jì)和社會(huì)的深化改革停滯不前，長(zhǎng)期不能實(shí)現(xiàn)更多就業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是不夠健康的?！熬盼濞暭耙院蟮臅r(shí)期內(nèi)，我國(guó)平均每年新增大約5000萬(wàn)勞動(dòng)力，國(guó)營(yíng)企業(yè)和集體企業(yè)還有2600萬(wàn)富裕人員，1996年552.8萬(wàn)人登記失業(yè)，城鎮(zhèn)每年有8152.8萬(wàn)閑置勞動(dòng)力再加上1.8億多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和行政事業(yè)單位的大量冗員，就業(yè)形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻。隨著我國(guó)市場(chǎng)化程度的提高，對(duì)勞動(dòng)力需求的遞減趨勢(shì)已成定局，實(shí)現(xiàn)更多就業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政府收支不能不關(guān)注的大事。近半個(gè)世紀(jì)的復(fù)興開(kāi)發(fā)，環(huán)境欠帳太多，已經(jīng)嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)開(kāi)展質(zhì)量。在財(cái)力有限約束下，財(cái)政支出最好采取以根底設(shè)拖為主線，第一、三產(chǎn)業(yè)和可持續(xù)開(kāi)展為兩翼，就業(yè)為重點(diǎn)的政策傾斜。轉(zhuǎn)移支付和稅收政策并用縮小地區(qū)差異，表達(dá)分配公正。按照均等化的公理化方法，客觀測(cè)定支付對(duì)象的財(cái)政收支能力，根據(jù)能力確定支付方向和結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付的平衡能力。以稅收政策改良經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)首先是通過(guò)稅收優(yōu)惠實(shí)現(xiàn)的。稅收優(yōu)惠包括，確定減免目標(biāo)、時(shí)間跨度、制定有吸引力的稅率、允許縮短加速折舊期