網(wǎng)絡(luò)游戲運營行政規(guī)制的制度梳理綜述行政權(quán)對于網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制實踐即種種行政許可、處罰、強(qiáng)制措施等具體行政行為作出所依據(jù)的制度依憑主要為法律及數(shù)量眾多的行政規(guī)范性文件以及來自于合作規(guī)制實踐中被證明行之有效的諸如實名認(rèn)證、分級管理等種種支撐制度，本節(jié)主要是對我國網(wǎng)絡(luò)游戲運營行政規(guī)制實踐中近三十年來涉及的法律和行政規(guī)范性文件進(jìn)行梳理。一、規(guī)制法律梳理在此筆者對1994年至2019年間涉及網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制的相關(guān)法律進(jìn)行了梳理，主要包括法律8項、行政法規(guī)10項、地方性法規(guī)5項、部門規(guī)章18項、地方政府規(guī)章4項、司法解釋6項。數(shù)據(jù)來源:根據(jù)“北大法寶”數(shù)據(jù)庫、“無訟”法律數(shù)據(jù)庫、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)等整理.較具代表性的主要包括《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》《關(guān)于開展文化市場集中整治行動的通知》《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容管理工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)對進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟?guī)制的通知》《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣規(guī)制工作的通知》《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》(失效)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等等。另可涉及網(wǎng)絡(luò)游戲運營行政規(guī)制實踐的綜合性法律諸如《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》等等筆者在此未做專門梳理。具體見表1-3。數(shù)據(jù)來源:根據(jù)“北大法寶”數(shù)據(jù)庫、“無訟”法律數(shù)據(jù)庫、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)等整理.表1-3國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)游戲運營行政規(guī)制法律一覽表（1994-2019）序號相關(guān)規(guī)制法律發(fā)布時間效力級別創(chuàng)制部門1計算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例1994-02行政法規(guī)國務(wù)院2計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定1996-02行政法規(guī)國務(wù)院3中國公用計算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)國際聯(lián)網(wǎng)管理辦法1996-04部門規(guī)章原郵電部4國務(wù)院關(guān)于修改中華人民共和國計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定的決定1997-05行政法規(guī)國務(wù)院5計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法1997-12行政法規(guī)國務(wù)院批準(zhǔn)公安部發(fā)布6中華人民共和國計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定實施辦法1998-02部門規(guī)章國新辦7互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法（2011年修訂）2000-09行政法規(guī)國務(wù)院8關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定2000-12法律全國人大常委會9關(guān)于審理涉及計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋（失效）2000-12司法解釋最高院10最高人民法院關(guān)于審理涉及計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋（2004修正）（失效）2000-12司法解釋最高院11互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理辦法（失效）2001-04部門規(guī)章公安部等12出版管理條例（2011第一次修正、2013第二次修正、2014第三次修正）2002-02行政法規(guī)國務(wù)院13音像制品進(jìn)口管理辦法(失效)2002-05部門規(guī)章原文化部14互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定2002-06部門規(guī)章原新聞出版總署15互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例（2011第一次修正、2016第二次修正、2019第三次修正）2002-09行政法規(guī)國務(wù)院16互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定（2004修訂）2003-05部門規(guī)章原文化部17中華人民共和國電子簽名法（2015第一次修正、2019第二次修正）2004-08法律全國人大常委會18關(guān)于辦理利用互聯(lián)網(wǎng)、移動通訊終端、聲訊臺制作、復(fù)制、出版、販賣、傳播淫穢電子信息刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋2004-09司法解釋最高院19互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)技術(shù)措施規(guī)定2005-12部門規(guī)章原經(jīng)信部20信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例2006-05行政法規(guī)國務(wù)院21關(guān)于辦理利用互聯(lián)網(wǎng)、移動通訊終端、聲訊臺制作、復(fù)制、出版、販賣、傳播淫穢電子信息刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋2006-08司法解釋最高院22關(guān)于審理涉及計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋（2006修正）（失效）2006-11司法解釋最高院23山西省計算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例2008-09地方性法規(guī)山西省人大24浙江省著作權(quán)管理辦法2008-11地方政府規(guī)章浙江省行政部門25互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定2009-03部門規(guī)章原工信部26深圳市互聯(lián)網(wǎng)軟件知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)若干規(guī)定2009-06地方政府規(guī)章深圳市行政部門27寧夏回族自治區(qū)計算機(jī)安全保護(hù)條例2009-07地方性法規(guī)寧夏人大28中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法2009-12法律全國人大29重慶市未成年人保護(hù)條例2010-07地方性法規(guī)重慶市人大30網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法（失效）2010-08部門規(guī)章原文化部31新版《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》（2017修正）2011-03部門規(guī)章原文化部32互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定2011-02部門規(guī)章原文化部33音像制品進(jìn)口管理辦法2011-04部門規(guī)章原新聞出版總署34南京市知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)和保護(hù)條例2011-10南京市人大35浙江省著作權(quán)管理辦法（2012修正）2012-04地方政府規(guī)章浙江省行政部門36貴陽市計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)管理辦法2012-05地方政府規(guī)章貴陽市行政部門37關(guān)于審理侵害信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定2012-12司法解釋最高院38關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定2012-12法律全國人大常委會39信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例（2013修訂）2013-01行政法規(guī)國務(wù)院40遼寧省計算機(jī)信息系統(tǒng)安全管理條例2013-09地方性法規(guī)遼寧省人大41中華人民共和國消費者權(quán)益保護(hù)法（2013修訂）2013-09法律全國人大42中華人民共和國廣告法2015-04法律全國人大43中華人民共和國刑法修正案（九）2015-08法律全國人大44網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定2016-02部門規(guī)章原工信部45中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法2016-11法律全國人大46網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)營活動管理辦法2016-11部門規(guī)章國新辦47互聯(lián)網(wǎng)域名管理辦法2017-08部門規(guī)章原工信部48網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法（失效）2017-12部門規(guī)章原文化部49互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位內(nèi)容管理從業(yè)人員管理辦法2017-12部門規(guī)章網(wǎng)信辦50互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例（2019修正）2019-03行政法規(guī)國務(wù)院51網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定2019-12部門規(guī)章網(wǎng)信辦從網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制涉及法律的內(nèi)容上看。從1994年至2019年間，國內(nèi)涉及網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制的法律中，目前正在實行的有45項，占比88%，已經(jīng)失效的有6項，占比12%。在法律覆蓋范圍方面，由全國人大及其常委會制定的涉及網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制的法律8項，涉及運營秩序維護(hù)、消費者權(quán)益保護(hù)等；國務(wù)院制定的行政法規(guī)10項，涉及信息傳播、營業(yè)場所管理等；國務(wù)院組成部門制定的部門規(guī)章18項，涉及域名管理、游戲管理、信息管理、文化產(chǎn)業(yè)管理、知識產(chǎn)權(quán)管理等，其中以《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》（失效）的制定出臺為標(biāo)志，網(wǎng)絡(luò)游戲行政規(guī)制有了較為完善的專門性法律依托；地方人大及常委會制定的地方性法規(guī)5項，涉及信息安全及地方游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展；地方政府制定的地方政府規(guī)章4項，涉及游戲運營管理的具體事宜；相關(guān)司法解釋6項，涉及與網(wǎng)絡(luò)游戲運營關(guān)聯(lián)的民事、刑事案件的審判。其中我們可以歸納其中行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章共計24項，占比72%，其主要的執(zhí)行主體為政府行政部門，行政色彩濃厚，因此這部分法律是本文的研究重點。從法律內(nèi)容方面，通過對文本的細(xì)讀及思考，筆者也發(fā)現(xiàn)以下三個方面的問題：一是當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)游戲行政規(guī)制依托的法律立法質(zhì)量還不高，立法過程缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，一些重要的、急需的法律規(guī)范還沒有制定出來，一些該修訂的法律也沒有及時修訂。二是立法位階較低，部門規(guī)章之間存在沖突，內(nèi)容上也不完善，甚至有些法律之間存在許多不協(xié)調(diào)、不銜接甚至相互矛盾的現(xiàn)象，法律文本的編纂、修訂、清理、廢除工作沒有常態(tài)化、制度化。三是立法滯后性較為明顯，網(wǎng)絡(luò)游戲運營領(lǐng)域立法、執(zhí)法難度較大，立法的前瞻性往往不夠，其他還存在權(quán)利保護(hù)力度不夠，違法行為執(zhí)法力度不強(qiáng)等問題。從網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制法律的具體特征上看。一是立法數(shù)量逐年上升。總體而言我國網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制立法實踐是在不斷推進(jìn)的，立法文件的數(shù)量是在逐年上升的，如表1-3所示1994年至1999年我國網(wǎng)絡(luò)游戲運營行政規(guī)制法律出臺增幅不大，每年基本1-2項。從2000年至2010年我國網(wǎng)絡(luò)游戲運營行政規(guī)制法律出臺幅度不斷增大，地方性立法的積極性不斷增強(qiáng)，如2000年新增法律4項、2006年3項、2009年4項，其余基本均在2項。從2010年以后我國網(wǎng)絡(luò)游戲運營行政規(guī)制法律的立法數(shù)量處于穩(wěn)定增長期。二是立法階段性特征明顯。我國網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制法律除了立法數(shù)量上呈現(xiàn)逐年增長的趨勢外，還具有較為鮮明的階段性特征，主要以2000年以及2010為兩個節(jié)點，從1994年至1999年網(wǎng)絡(luò)游戲法律出臺處于一種萌芽狀態(tài)，除了規(guī)制法律數(shù)量較少外，規(guī)制的內(nèi)容也較為單一，主要側(cè)重于網(wǎng)絡(luò)游戲安全保障。從2000年至2010年網(wǎng)絡(luò)游戲法律出臺處于一種快速發(fā)展階段，除了規(guī)制法律數(shù)量不斷增加外，有了明確涉及網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制的法律，立法類型也更加多樣化，這期間制定的法律有3項、行政法規(guī)有5項、地方性法規(guī)有3項、部門規(guī)章有6項、地方政府規(guī)章有2項、司法解釋有4項。三是以行政法規(guī)和規(guī)章為主。我國網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制法律的另一個特點就是以行政法規(guī)以及規(guī)章為主。從表1-3可見，在51項規(guī)制法律中行政法規(guī)和規(guī)章有32項，占比57%，我國網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制法律以行政法規(guī)和規(guī)章為主，這既是我國網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制法律立法的特點，也是我國網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制實踐主要依托于行政職能部門的具體實踐所決定的，相比較人大、法院等機(jī)構(gòu)，行政職能部門在網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制領(lǐng)域立法的積極性要更強(qiáng)。二、行政規(guī)范性文件梳理在此筆者對1994年至2020年間涉及網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制的相關(guān)行政規(guī)范性文件進(jìn)行了梳理，主要包括39項行政規(guī)范性文件。數(shù)據(jù)來源:根據(jù)“北大法寶”數(shù)據(jù)庫、“無訟”法律數(shù)據(jù)庫、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)等整理.具體見表1-4。數(shù)據(jù)來源:根據(jù)“北大法寶”數(shù)據(jù)庫、“無訟”法律數(shù)據(jù)庫、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)等整理.表1-4網(wǎng)絡(luò)游戲運營行政規(guī)制涉及的規(guī)范性文件梳理（1994-2019）序號主要規(guī)范性文件發(fā)布時間創(chuàng)制部門1關(guān)于對與國際聯(lián)網(wǎng)的計算機(jī)信息系統(tǒng)進(jìn)行備案工作的通知1996-01公安部2關(guān)于印發(fā)《申辦計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)主要程序》的通知1998-09原信息產(chǎn)業(yè)部3關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)中文域名管理的通知2000-11原信息產(chǎn)業(yè)部4互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理辦法2001-04原信息產(chǎn)業(yè)部5音像制品進(jìn)口管理辦法2002-04原文化部6關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)文化市場管理的通知2002-05原文化部7關(guān)于開展“網(wǎng)吧”等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所專項治理的通知2002-06原文化部等8關(guān)于在游戲出版物中登載《健康游戲忠告》的通知2003-08原新聞出版總署9關(guān)于禁止播出電腦網(wǎng)絡(luò)游戲類節(jié)目通知2004-04原廣電總局10關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品內(nèi)容審查工作通知2004-05原文化部11文化部辦公廳關(guān)于查處第一批違法網(wǎng)絡(luò)游戲的通知2004-09原文化部12關(guān)于進(jìn)一步深化網(wǎng)吧專項整治工作的意見2004-10原文化部13關(guān)于進(jìn)一步加大打擊淫穢色情口袋本圖書、有害卡通畫冊和游戲軟件工作力度的通知2004-11原新聞出版總署14關(guān)于禁止利用網(wǎng)絡(luò)游戲從事賭博活動的通知2005-01原新聞出版總署15關(guān)于加強(qiáng)文化產(chǎn)品進(jìn)口管理的辦法2005-04中央宣傳部、原文化部、原國家廣電總局16關(guān)于凈化網(wǎng)絡(luò)游戲工作的通知2005-06原文化部、原中央文明辦、原信息產(chǎn)業(yè)部、公安部、原工商行政管理總局17關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲發(fā)展和管理的若干意見2005-07原文化部、原信息產(chǎn)業(yè)部18關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營秩序查禁利用網(wǎng)絡(luò)游戲賭博的通知2007-01公安部、原信息產(chǎn)業(yè)部、原文化部、原新聞出版總署19關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)吧及網(wǎng)絡(luò)游戲管理工作的通知2007-02原文化部等20文化部關(guān)于進(jìn)一步凈化網(wǎng)吧市場有關(guān)工作的通知2009-03原文化部21關(guān)于開展文化市場集中整治行動的通知2009-06原文化部22關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容管理工作的通知2009-11原文化部23關(guān)于加強(qiáng)對進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟O(jiān)管的通知2009-11原新聞出版總署24關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣監(jiān)管工作的通知2009-11原文化部、商務(wù)部25關(guān)于在游戲出版物中登載健康游戲忠告的通知2011-08原新聞出版總署26關(guān)于印發(fā)《未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲成癮綜合防治工程工作方案》的通知2013-02原文化部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、原工商總局等27關(guān)于深入開展網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷實名驗證工作的通知2014-10原國家新聞出版廣電總局28關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲宣傳推廣活動監(jiān)管的通知2015-03原文化部292015-09原文化部、公安部30網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定2016-02原新聞出版廣電總局、原工信部31關(guān)于移動游戲出版服務(wù)管理的通知2016-07原國家新聞出版廣電總局32關(guān)于加強(qiáng)國家網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)化工作的若干意見2016-08國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室33關(guān)于實施“中國原創(chuàng)游戲精品出版工程”的通知2016-11原國家新聞出版廣電總局34關(guān)于印發(fā)《網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)營活動管理辦法》的通知2016-12原文化部35關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲運營加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作的通知2017-05原文化部36關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品內(nèi)容審查工作通知2018-09原文化部37關(guān)于防止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲的通知2019-10國家新聞出版總署38關(guān)于印發(fā)《游戲游藝設(shè)備管理辦法》的通知2019-11文化和旅游部39網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定2019-12國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制領(lǐng)域規(guī)范性文件主要為行政規(guī)范性文件，黨內(nèi)規(guī)范性文件極為少見。從表1-4可見從1994年到2019年網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制所涉及的主要規(guī)范性文件中基本都是行政規(guī)范性文件。故此本文規(guī)范性文件法治化研究對象為行政規(guī)范性文件。在網(wǎng)絡(luò)游戲運營行政規(guī)制領(lǐng)域，處于較高位階的法律的落實主要依托于行政規(guī)范性文件的執(zhí)行，行政規(guī)范性文件可以高效的解決好網(wǎng)絡(luò)游戲領(lǐng)域短期的、局部的一些問題，相應(yīng)的措施也更加多樣化和更具靈活性。當(dāng)前對于網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)行行政規(guī)制缺乏高位階法律的統(tǒng)領(lǐng)，充斥著大量的行政規(guī)范性文件，在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)游戲的規(guī)制實踐中其確實發(fā)揮著無可替代的支撐作用，需要對諸多行之有效的行政規(guī)范性文件法治化轉(zhuǎn)型來解決當(dāng)前存在的問題。對網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制領(lǐng)域現(xiàn)行有效的51項法律（具體見表1-3）以及39項規(guī)范性文件文本進(jìn)行細(xì)讀（具體見表1-4）的基礎(chǔ)上，筆者發(fā)現(xiàn)雖然我國網(wǎng)絡(luò)游戲行政規(guī)制涉及法律，但是在規(guī)制實踐過程中主要還是以行政職能部門的行政規(guī)范性文件為主，相關(guān)法律雖然數(shù)量較多但是有43項涉及網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制的法律是綜合性的，涉及內(nèi)容較少，而反觀39項規(guī)范性文件的梳理基本為國務(wù)院組成部門創(chuàng)設(shè)的行政規(guī)范性文件，還有大量的地方政府創(chuàng)設(shè)的行政規(guī)范性文件筆者尚未予以統(tǒng)計，它們數(shù)量更大、領(lǐng)域更廣。當(dāng)前對于網(wǎng)絡(luò)游戲行政規(guī)制行政規(guī)范性文件具有以下幾個方面的具體特征，總體評價為各自為政者較多，互為支撐偏少，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是重堵輕疏，對于網(wǎng)絡(luò)游戲發(fā)展過程中面臨的困境，相關(guān)行政規(guī)范性文件更加重視加強(qiáng)規(guī)制的堵而沒有意識到柔性疏導(dǎo)，這導(dǎo)致政府相關(guān)職能部門在具體行政行為中更多的強(qiáng)調(diào)針對問題提出解決性具體措施，往往忽視了問題解決的疏導(dǎo)過程而更多通過行政強(qiáng)制手段逼迫問題消失，只能短暫的解決表象問題，缺乏從根源上的疏導(dǎo)并不利于網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是特別規(guī)制多，普遍規(guī)制少。對于網(wǎng)絡(luò)游戲運營規(guī)制行政規(guī)范性文件特別規(guī)定較多，普遍性規(guī)定缺乏，這導(dǎo)致了行政職能部門在體制分割和利益驅(qū)動下，容易根據(jù)職權(quán)范圍確定行政規(guī)范性文件制定方向，按照各自重點開展行政規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)工作，導(dǎo)致種種特別規(guī)則多變、復(fù)雜、不透明，各行政職能部門相互隔離，使得整個行政規(guī)范性文件體系缺乏整體規(guī)劃和頂層設(shè)計，存在大量制度真空以及僅簡單將傳統(tǒng)法律衍生至網(wǎng)絡(luò)游戲領(lǐng)域。三是過于強(qiáng)調(diào)