山東省S市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配現(xiàn)狀和問題的調(diào)研分析目錄TOC\o"1-3"\h\u8904山東省S市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配現(xiàn)狀和問題的調(diào)研分析 134041山東省S市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配現(xiàn)狀 1176912S市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配的滿意度調(diào)查 2261872.1政府應(yīng)該參與收益分配的比例 3237652.2集體內(nèi)部分配的比例 338613山東省S市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配存在的問題及其原因分析 426043.1收益分配措施不合理 4105163.2收益分配比例不均衡 527533.3收益分配機(jī)制不完善 576163.4收益分配監(jiān)督管理不到位 61山東省S市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配現(xiàn)狀在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市利益分配時(shí)，應(yīng)在考慮政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)體的基礎(chǔ)上，采用貨幣、股票、實(shí)物和公用事業(yè)等不同類型的方式分配土地增值收入。截至2019年，S市進(jìn)入市場(chǎng)的143宗土地增值調(diào)整成本為13-30％，平均為19.39％。在集體和個(gè)人之間分配收入時(shí)，以相應(yīng)比例進(jìn)行資金分配和股份追加。例如：房寺鎮(zhèn)賈集村入市土地11.04畝作價(jià)收入136.05萬(wàn)元，扣除各項(xiàng)費(fèi)用后的凈收入102.03萬(wàn)元，村民選擇以入股形式和市供銷社共同成立為民服務(wù)中心，方便了周邊1000多個(gè)蔬菜大棚種植戶。截至2019年8月，該市共有143宗土地，共計(jì)1,980畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，總收益約為1.9億元，其中政府獲得增值土地收入3860.96萬(wàn)元（包括增值調(diào)整基金3582.95萬(wàn)元和匯款428.01萬(wàn)元），根據(jù)相關(guān)規(guī)定，集體所得入市收益將全部用于村集體公共事業(yè)，進(jìn)一步方便土地入市。農(nóng)村集體和個(gè)體農(nóng)民分別獲得12217.23萬(wàn)元和3304.32萬(wàn)元。農(nóng)民進(jìn)城當(dāng)年的土地所有者人均總收入2086元，對(duì)農(nóng)民土地所有權(quán)收入的增長(zhǎng)起著重要作用。本文選取了S市2017年最早入市的12宗土地進(jìn)行研究，作為最早入市典例，其中也最能體現(xiàn)出S市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)性入市收益分配遇到的問題。（表4）表5S市部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配情況入市主體土地用途總收益參與分配政府收益集體收益農(nóng)民人均收入編號(hào)（萬(wàn)元）人數(shù)（萬(wàn)元）（萬(wàn)元）（萬(wàn)元）1工業(yè)用地82.7325111.1744.360.102工業(yè)用地163.52108026.17109.890.033工業(yè)用地140.68180148.65624.350.874工業(yè)用地152.02308234.9693.650.01

5工業(yè)用地328.3010752.53220.610.52

6工業(yè)用地705.971740105.90480.660.07

7工業(yè)用地393.9083160.20210.220.14

8工業(yè)用地178.9813753.69100.230.189工業(yè)用地140.6852121.0781.330.2110工業(yè)用地347.07169104.12194.360.2911商服用地684.82200164.36416.370.5212倉(cāng)儲(chǔ)用地530.22421127.20322.260.19數(shù)據(jù)來(lái)源：S市政府網(wǎng)站從表4中可以看出，在土地入市初期，S市入市的土地主要為工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、商服用地，其中工業(yè)用地占得比例較大。收益分配主體為政府、集體和農(nóng)民，根據(jù)S市相關(guān)文件規(guī)定，S市政府主要以收取土地增值調(diào)節(jié)金的方式參與分配，在試點(diǎn)初期，土地增值調(diào)節(jié)為主要為收取出讓金的16%，后經(jīng)調(diào)整，工業(yè)土地增值調(diào)節(jié)金主要分為兩部分，一為出讓方按照增值收益30%繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，二為受讓方按照出讓價(jià)款4%繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金。在集體內(nèi)部分配時(shí)，也是集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)體收益分配，農(nóng)民獲得的現(xiàn)金收益較少，如張莊鎮(zhèn)、辛店鎮(zhèn)成立的“收益分配工作組”制定的方案并不合理，計(jì)劃每年給所占宗地村民兩個(gè)季度共計(jì)1500元的賠償，農(nóng)民的收益很少。通過對(duì)12家主體收益分配進(jìn)行分析，由于每宗土地具體入市情況存在差異，每宗收益分配比例并不一致。通過統(tǒng)計(jì)，可以計(jì)算出S市集體土地入市收益分配主體主要有政府、集體和農(nóng)民三者的平均收益分配比例為15.23%、69.57%、15.2%。國(guó)家開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的目的就是提高農(nóng)民收入，讓農(nóng)民感受新時(shí)代的紅利，滿足人民的需求也已愈發(fā)重要。國(guó)家給予了試點(diǎn)政府足夠的空間，來(lái)探尋合理的收益分配，目前，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市利益分配比例仍需積極探索試驗(yàn)。2S市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配的滿意度調(diào)查為了能夠及時(shí)了解人民對(duì)當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市分配的滿意程度，于是利用調(diào)查問卷的方式在S市展開了調(diào)查，，問卷內(nèi)容主要針對(duì)收益分配比例、收益分配管理以及收益分配滿意情況等10個(gè)問題向S市人民展開問卷調(diào)查。此次問卷調(diào)查采取隨機(jī)抽樣，主要針對(duì)S市人民對(duì)當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市利益分配滿意度調(diào)查，采取網(wǎng)上和線下抽樣結(jié)合來(lái)填寫問卷的的形式，共發(fā)放50份調(diào)查問卷，目前共收回32份調(diào)查問卷。2.1政府應(yīng)該參與收益分配的比例當(dāng)前S市試點(diǎn)工作雖已經(jīng)結(jié)束，處于工作總結(jié)階段，一些數(shù)據(jù)并沒有公開，有關(guān)政府土地增值調(diào)節(jié)金比例的相關(guān)詳細(xì)問題，暫時(shí)無(wú)從而知，但是通過對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民個(gè)體問卷調(diào)查程度來(lái)看，約90.63%的人認(rèn)為政府獲得的收益應(yīng)低于30%。圖6調(diào)查認(rèn)為政府參與分配收益比例關(guān)于增值收益調(diào)節(jié)金，S市人民政府制定了《S市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，但并沒有公開，待政府工作總結(jié)完成后，仍需對(duì)其依據(jù)進(jìn)行研究。實(shí)踐操作中，地方人民政府具體獲得收益的多少仍然不為社會(huì)大眾所知曉。S市政府參與土地入市收益主要是通過征收一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金的形式參與收益分配，然而增值收益計(jì)算比較繁瑣，入市地塊的開發(fā)和取得包含大量的直接成本和間接成本，構(gòu)成復(fù)雜，國(guó)家尚無(wú)可參照的標(biāo)準(zhǔn)[12]。從而造成收益分配工作較模糊，容易引起矛盾。2.2集體內(nèi)部分配的比例集體內(nèi)部的分配是最直接影響農(nóng)民利益的一層利益關(guān)系，不管什么樣的分配方式、比例等都應(yīng)以直接或間接增加農(nóng)民收入為主。通過對(duì)S市的問卷調(diào)查來(lái)看，大約30%認(rèn)為集體分配比例為20%到30%。圖7調(diào)查認(rèn)為集體參與分配的比例在S市試點(diǎn)工作中，經(jīng)調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)，人民普遍反應(yīng)收益較少，甚至沒有收入，可能存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)府代管理土地增值收益的問題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后所得收益是巨大的，如2020年8月，S市辛寨鎮(zhèn)一塊工業(yè)用地入市的價(jià)格為804萬(wàn)元。這其中雖然用于集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)，屬于長(zhǎng)期效益。身為集體組織成員的農(nóng)民卻在短期來(lái)沒有看到切實(shí)的利益，這與改革的初衷相悖。在這次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在體會(huì)到入市收益的人民都對(duì)當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市收益分配感到滿意，主要因?yàn)橥恋卦鲋凳找娣峙涞奶岣吡俗约菏杖?，同時(shí)由于新興產(chǎn)業(yè)園的建造，解決了眾多農(nóng)民的就業(yè)問題，再就是集體股份分紅體制，由于土地增值帶給了農(nóng)民直接的收益，也在一定程度上解決了失地人民的未來(lái)發(fā)展和社會(huì)保障。不滿意的主要體現(xiàn)在收益分配過程中出現(xiàn)了許多問題，如收益分配比例不均衡、分配方式不完整等問題。3山東省S市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配存在的問題及其原因分析3.1收益分配措施不合理根據(jù)《S市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法》可知，在集體土地入市的過程當(dāng)中，收益分配的主體為政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)體，然后在分配過程中，出現(xiàn)了兩個(gè)問題。一為集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利強(qiáng)化，從而也就表示這農(nóng)民權(quán)利的弱化，在S農(nóng)村當(dāng)中，人民對(duì)集體土地入市這一概念也比較模糊，法律意識(shí)也相對(duì)單薄，從而導(dǎo)致在內(nèi)部分配時(shí)，村集體占據(jù)了收益分配的主導(dǎo)地位。上文提到的辛莊鎮(zhèn)成立“收益分配小組”，每年給予農(nóng)民兩季度1500元補(bǔ)償，導(dǎo)致農(nóng)民的收入大大減少。二為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉，在S市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在政府收取土地增值調(diào)節(jié)金后，余下的部分收益由政府或者村集體用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、公共設(shè)施和公益事業(yè)的建設(shè)，有的甚至全部用于當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)。雖然，這一做法主張長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，但是民眾現(xiàn)階段在乎的是短期收益，也就是自己的現(xiàn)金收益，這一做法在一定程度損害了民眾的利益。3.2收益分配比例不均衡在S市試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)，土地增值收益的計(jì)算相對(duì)繁瑣，從而導(dǎo)致政府調(diào)節(jié)金收取的比例也是在不斷調(diào)整，在集體內(nèi)部的收益分配，S市政府給予了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)極大的空間，并沒有制定規(guī)范的文件，主要由各個(gè)鄉(xiāng)政府和村集體來(lái)探尋合理的分配比例，這種主觀臆斷的分配比例是較不合理的。通過對(duì)山東省S市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于土地區(qū)域不同，土地入市流轉(zhuǎn)單位價(jià)格存在差異，并且各村鎮(zhèn)對(duì)于收益分配的目的不同，導(dǎo)致各地區(qū)收益分配比例存在很大的差異，并且部分地區(qū)存在收益分配比例不均衡的現(xiàn)象[12]。如在倫鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)園。S熊氏食品有限公司就以每畝7.5萬(wàn)元的價(jià)格從倫鎮(zhèn)政府手中購(gòu)得一塊面積40.38畝土地使用權(quán)，而S萬(wàn)創(chuàng)科技服務(wù)有限公司，則是與辛店鎮(zhèn)辛店街村村委會(huì)簽訂出讓協(xié)議，以每畝7.2萬(wàn)元購(gòu)得一塊37.88畝地的使用權(quán)。兩者直接交易主體不同，流轉(zhuǎn)價(jià)格不同，以及村集體不同，其中最主要原因?yàn)閮烧呒w組織不相同，S市政府給予集體經(jīng)濟(jì)組織很大空間，每個(gè)集體的分配方案和方式可能會(huì)相差許多，這也因此導(dǎo)致了分配不均衡的現(xiàn)象。3.3收益分配機(jī)制不完善在試點(diǎn)過程中，由于分配機(jī)制的不完善，導(dǎo)致農(nóng)民處于劣勢(shì)地位，主要原因有兩點(diǎn)。一位在S市試點(diǎn)當(dāng)中，交易主體為村集體或者是村民小組，雖然村民享有表決權(quán)，但是集體經(jīng)營(yíng)組織和農(nóng)民個(gè)體往往會(huì)因?yàn)槔娌灰恢露a(chǎn)生爭(zhēng)端。二為決定分配政策往往為地方政府或者上級(jí)機(jī)關(guān)，又因?yàn)闆]有相關(guān)法律的制約，從而民眾的權(quán)利更加被弱化，如上文提到的張莊鎮(zhèn)和辛店鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府代管理土地入市收益，農(nóng)民看不到收益，從而影響了農(nóng)民的入市積極性。3.4收益分配監(jiān)督管理不到位雖然集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過程的不斷深入，入市收益的不斷增多，可能會(huì)出現(xiàn)些違法亂紀(jì)現(xiàn)象。出現(xiàn)了兩個(gè)問題。一為監(jiān)督制度的缺失，不管是在集體內(nèi)部收益分配還是在收益使用上，在集體內(nèi)部收益分配上，極易出現(xiàn)個(gè)人貪污的情況，使得農(nóng)民的利益