摘要：長三角高等教育協(xié)同治理是省域高等教育實現(xiàn)高質量一體化發(fā)展的內生規(guī)定性要求。以歷史制度主義的分析視角審視，長三角高等教育協(xié)同治理政策的變遷歷程大致經歷了醞釀萌芽期、探索發(fā)展期、提速完善期三個發(fā)展階段，其政策變遷的階段性形態(tài)主要表征為漸進性政策更續(xù)和突破性政策躍遷。政策更續(xù)主要通過學習效應與適應性預期等機制實現(xiàn)，具有路徑依賴色彩；政策躍遷的動力機制要素主要為多元協(xié)同治理主體的治理實踐，具體表征為地方政府的自主協(xié)同促動政策位階上移、中央政府的頂層介入釋放政策牽引功效以及域內高校的合作深化積蓄政策躍遷動能。長三角高等教育協(xié)同治理政策變遷的基本走向主要受結構、環(huán)境與行動者等要素的約束，應明確域內多元協(xié)同治理主體責任，提高政策與經濟社會發(fā)展的適配度，深化域內監(jiān)測評估改革等，以進一步優(yōu)化長三角高等教育協(xié)同治理政策。關鍵詞：長三角；高等教育政策；協(xié)同治理；政策變遷；政策更續(xù)；政策躍遷；歷史制度主義長江三角洲（以下簡稱“長三角”）地區(qū)是我國經濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一［1］。高等教育協(xié)同治理不僅是長三角教育一體化發(fā)展政策的題中之義，而且是長三角教育一體化進程的現(xiàn)實之需。1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制，長三角地區(qū)14個城市當年就聯(lián)合召開長三角城市經濟協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會議，建立政府協(xié)商機制，正式開啟了長三角區(qū)域經濟一體化發(fā)展進程［2］。緣于社會經濟與高等教育間的互聯(lián)互通關系，加之當時的教育體制改革，區(qū)域一體化理念逐漸滲透至高等教育領域。隨后，在20世紀90年代“共建、調整、合作、合并”方針的指引下，第二次大規(guī)模院校調整掀起了高校合并的潮流，客觀上塑造了區(qū)域高等教育辦學資源跨省流轉的市場環(huán)境。上海、南京和杭州等地出現(xiàn)了大學城、飛地辦學等區(qū)域高等教育合作現(xiàn)象［3］，這些零散、自發(fā)的區(qū)域合作成為長三角高等教育一體化的開端［4］。需要強調的是，長三角高等教育一體化的起源，并非直接對應高等教育協(xié)同治理的起始點，客觀上前者為高等教育協(xié)同治理提供了制度環(huán)境，然而當時跨省域的高等教育合作多呈現(xiàn)非常態(tài)化、非制度化的特征，尚未形成制度化的府際聯(lián)動機制?？梢哉f，真正意義上的長三角高等教育協(xié)同治理遲滯于其高等教育一體化進程。21世紀以來，社會主義市場機制不斷完善，在此背景下，長三角經濟一體化戰(zhàn)略順勢推出。與此相呼應，長三角高等教育一體化進程應勢開啟，省級政府在高等教育領域推行協(xié)同治理日漸成為主流趨勢。長三角地域范圍從滬、蘇、浙一市兩?。ㄒ韵潞喎Q“一市兩省”）“擴容”至滬、蘇、浙、皖一市三?。ㄒ韵潞喎Q“一市三省”），央地政府高等教育協(xié)同治理政策不斷調整升級，為長三角高等教育協(xié)同發(fā)展注入新的活力。從長時段來看，政策變遷的多元變量會在不同時期產生不同的組合，以影響政策變遷的進程。縱觀長三角高等教育協(xié)同治理政策的變遷歷程，政治經濟體制、央地政府治理結構、區(qū)域高等教育多元利益主體在不同程度上推動著長三角高等教育協(xié)同治理政策在協(xié)同治理主體、協(xié)同治理內容、協(xié)同治理方式等方面發(fā)生變革。進一步審視，引致其變革的關鍵節(jié)點和動力機制等皆與歷史制度主義的核心觀點及其分析范式相契合。歷史制度主義的核心觀點包括結構觀與歷史觀。結構觀強調制度是依靠宏觀、中觀和微觀等多重疊合的社會背景因素形成、演進，甚至發(fā)展變革的，與政治、經濟、文化、觀念等多元變量間存在耦合關系。歷史觀注重對時間序列的分析邏輯，強調過往的政策抉擇會在不同程度上對后續(xù)的政策布局產生影響。并且在報酬遞增機制的影響下，制度變遷會呈現(xiàn)自我強化態(tài)勢。據(jù)此，基于歷史制度主義的核心觀點，依循結構觀與歷史觀的基本分析范式，本研究將長三角高等教育協(xié)同治理進程置于制度和社會歷史環(huán)境之中予以考察，依此探尋長三角高等教育協(xié)同治理政策是如何演進的，因何而變，緣何而遷，又走向何方。要厘清這些問題，我們須以結構觀為主線，兼顧歷史觀的時間之維，整體把握長三角高等教育協(xié)同治理政策的歷史發(fā)展進程及其環(huán)境，進而探析長三角高等教育協(xié)同治理政策變遷的內在機理和宏觀走向。一、長三角高等教育協(xié)同治理政策的歷史回溯政策變遷內嵌于時間序列之中。歷史制度主義的歷史觀認為，應關注歷史階段的關聯(lián)序列性和關鍵節(jié)點的時間重要性［5］，在關鍵節(jié)點發(fā)生的重大事件會直接影響下一個時期制度的發(fā)展方向［6］，導致制度發(fā)生斷裂式變遷。而重大事件既是宏觀社會環(huán)境作用下的產物，也是關鍵行動者理性選擇的結果。以標志性事件為關鍵節(jié)點，本研究系統(tǒng)回顧21世紀以來長三角高等教育協(xié)同治理政策的發(fā)展歷程，將其初步劃分為三個階段，即醞釀萌芽期（2003—2007年）、探索發(fā)展期（2008—2017年）、提速完善期（2018年至今）。（一）醞釀萌芽期（2003—2007年）：協(xié)同思維萌動，聚焦區(qū)域人才協(xié)同治理進入21世紀以來，為解決日益凸顯的區(qū)域發(fā)展不平衡問題，黨的十六屆三中全會首次提出區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略［7］，并明確了鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展等相關要求。而在實施人才強國戰(zhàn)略的時代背景下，人才要素在區(qū)域經濟以及教育一體化進程中扮演著重要角色，有力推動了長三角高等教育協(xié)同治理工作的開展。盡管長三角區(qū)域內的人才結構整體呈現(xiàn)相對較好的形態(tài)和布局，但單個城市和省份難以有效開發(fā)并提供高端、緊缺且急需的人才資源。各地政府突破地域限制，探索多類型人才協(xié)同治理機制，客觀上拉開了長三角高等教育協(xié)同治理實踐的序幕，具體特征表現(xiàn)在以下幾個方面。一是以論壇為依托，明確區(qū)域人才協(xié)同治理目標?！笆濉睍r期（2001—2005年），我國勞動年齡人口增長迅速，結構性失業(yè)問題日益凸顯［8］，高等教育作為推進教育、科技、人才“三位一體”協(xié)同融合發(fā)展的重要力量，其協(xié)同發(fā)展程度與治理效能是調適勞動力市場矛盾的關鍵工具。在此基礎上，合理規(guī)劃物質資本投入和高等教育人力資本投入，對于大力發(fā)展新產業(yè)、新經濟、新業(yè)態(tài)具有重要意義［9］。在此背景下，2003年4月，一市兩省首次聯(lián)手舉辦“長江三角洲人才開發(fā)一體化論壇”，共同簽署《長江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》，確定了力爭五年內初步實現(xiàn)長三角區(qū)域內人才整體規(guī)劃和自由流動的發(fā)展目標。二是以目標為導向，拓展區(qū)域人才協(xié)同治理內容。合作初期，一市兩省人才協(xié)同治理的關注點是就業(yè)市場領域。一市兩省共同簽署《長三角高校畢業(yè)生就業(yè)工作合作組織合作協(xié)議書》，提出了建立高校畢業(yè)生就業(yè)信息平臺，擴大就業(yè)市場開放等協(xié)同治理舉措。隨后，人才協(xié)同治理的內容拓展到高等教育領域，一市兩省教育行政部門相繼簽署《關于加強滬浙兩地教育合作的意見》《關于加強滬蘇兩地教育合作的意見》《上海市、江蘇省、浙江省關于長三角職業(yè)教育與成人教育合作協(xié)議》等，鼓勵高校跨省份開展校際教學合作，加強高校畢業(yè)生就業(yè)市場合作，打破職業(yè)資格準入壁壘。此外，在科技部牽頭組織的區(qū)域經濟發(fā)展會議上［10］，一市兩省簽訂的《滬蘇浙共同推進長三角創(chuàng)新體系建設協(xié)議書》《長三角教育科學研究合作協(xié)議》明確指出，鼓勵和支持一市兩省高等學校、科研院所及企業(yè)深化產學研合作［11］，以推動形成長三角區(qū)域科技合作的組織機制和工作機制。在政策牽引下，一些高校率先開展跨省域協(xié)同合作。如2005年，一市兩省六所高校發(fā)起成立長三角高校合作聯(lián)盟（E8），并于2006年6月簽署《長三角地區(qū)六高校交換生計劃備忘錄》，鼓勵優(yōu)秀大學生跨校學習。本研究通過梳理分析該階段有關重點政策（見表1）發(fā)現(xiàn)，這一階段關鍵特征為協(xié)同治理思維初步嵌入省級政府的治理安排，其治理實踐聚焦人才領域。這一階段雖未制定針對高等教育協(xié)同治理的專門性政策，也未形成系統(tǒng)化的協(xié)同治理體系，但協(xié)同治理規(guī)劃已初步納入府際教育治理決策，關于高等教育協(xié)同治理的發(fā)展要求散見于一市兩省各級各類教育合作的配套政策之中，各方在人才開發(fā)與流動及校際協(xié)同方面所采取的系列舉措成為此后央地政府推動長三角高等教育協(xié)同治理的源頭。（二）探索發(fā)展期（2008—2017年）：協(xié)同政策聯(lián)動，初建省域教育會商機制2008年，受全球金融市場次貸危機沖擊，長三角經濟增速明顯放緩，倒逼長三角各地聯(lián)手貫徹中央擴大內需政策措施，加快經濟轉型升級［12］。在此背景下，《國務院關于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經濟社會發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《意見》）是中央政府專門就長三角區(qū)域經濟社會發(fā)展首次作出總體部署［4］。其中關于高等教育協(xié)同治理的內容為長三角高等教育協(xié)同治理提供了良好的政策環(huán)境土壤。區(qū)域教育一體化的關鍵在于達成府際目標共識，齊心推進治理實踐。保持府際溝通協(xié)商渠道的穩(wěn)定性與政策的協(xié)同性成為該階段的顯著特征，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。一是省域教育會商機制初建。2009年3月，一市兩省在第一屆長三角教育聯(lián)動發(fā)展研討會上簽訂《關于建立長三角地區(qū)教育協(xié)作發(fā)展會商機制的協(xié)議書》，規(guī)定每年按期舉辦“長三角教育協(xié)作發(fā)展論壇”與“長三角教育聯(lián)動發(fā)展研討會”①。為進一步完善會商機制，一市兩省于2010年成立長三角教育聯(lián)動發(fā)展協(xié)調領導小組及其辦公室②。二是央地政策協(xié)同之態(tài)初顯。為響應《意見》提出的關于提高高?？萍紕?chuàng)新與服務能力及完善區(qū)域職業(yè)教育培訓體系等決策，一方面，一市兩省科技行政部門在《長三角科技合作三年行動計劃（2008—2010年）》中明確提出要通過整合政府、大學、科研院所、企業(yè)等各類優(yōu)質創(chuàng)新資源，形成覆蓋長三角的服務網絡，以進一步深化區(qū)域產學研合作，落實長三角“十一五”科技發(fā)展規(guī)劃的部署要求。另一方面，《教育部職業(yè)教育與成人教育司2012年工作要點》指出，要完善職業(yè)教育區(qū)域合作機制，支持長三角、珠三角等區(qū)域內的職業(yè)教育合作。此外，為進一步貫徹落實《意見》等文件精神，響應《教育部關于進一步推進長江三角洲地區(qū)教育改革與合作發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中有關完善創(chuàng)新區(qū)域教育合作體制機制等治理安排，一市三省教育行政部門于2016年12月聯(lián)合簽發(fā)《“十三五”深化長三角地區(qū)教育戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，明確提出要加快長三角應用型本科聯(lián)盟、高等工程教育聯(lián)盟等的建設和發(fā)展，完善高校合作育人機制。本研究通過梳理分析該階段有關重點政策（見表2）發(fā)現(xiàn)，這一階段關鍵特征為長三角高等教育協(xié)同治理提升至中央決策層面，治理實踐聚焦構建區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的制度規(guī)范與協(xié)商機制?！兑庖姟返某雠_標志著長三角高等教育協(xié)同治理正式進入中央政府的決策視野。在中央政府的政策牽動下，長三角高等教育協(xié)同治理由非常態(tài)化、非常規(guī)化轉向常態(tài)化、規(guī)范化。常態(tài)化主要表現(xiàn)為省域教育會商機制初建，規(guī)范化主要表現(xiàn)為央地政策協(xié)同之態(tài)初顯。（三）提速完善期（2018年至今）：協(xié)同戰(zhàn)略牽動，延展協(xié)同治理對象內容2018年11月，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上宣布：“支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略……”［13］。此后，長三角區(qū)域經濟一體化進入“升級版”，即全方位、更高質量的一體化發(fā)展階段［3］。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018—2022年）》，中共中央、國務院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），明確提出要構建長三角教育協(xié)作發(fā)展新格局，推動長三角率先實現(xiàn)區(qū)域教育現(xiàn)代化。新格局的“新”主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是“新”在長三角高等教育協(xié)同治理對象內容的延展上。為深入貫徹落實中央的決策部署，一市三省陸續(xù)簽署了《長三角地區(qū)教育一體化發(fā)展三年行動計劃（2018—2020年）》《長三角教育一體化發(fā)展近期工作要點（2019—2020年）》《長三角一體化教育協(xié)同發(fā)展三年行動計劃（2021—2023年）》《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2024—2026年）》等，在職業(yè)教育、人才交流以及產學研合作等領域作出了具體治理安排，不斷拓展長三角高等教育協(xié)同治理的對象內容范圍。這對于推進高等教育資源跨區(qū)域共建共享與合理配置，打造區(qū)域高等教育一體化高質量發(fā)展的全國樣板區(qū)具有重要作用。同時，《三省一市共建長三角科技創(chuàng)新共同體行動方案（2022—2025年）》進一步提出要鼓勵高校積極參與國家實驗室建設和國家重點實驗室重組，尤其要注重提升高水平研究型大學基礎研究和成果轉化能力，打造高水平人才團隊。《2022長三角區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新指數(shù)》報告顯示，2022年長三角區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新指數(shù)較2011年增長了近1.5倍，年均增速達到9.47%［14］。目前，長三角坐擁上海張江、安徽合肥兩個綜合性國家科學中心，擁有國家工程研究中心和工程實驗室等創(chuàng)新平臺近300家，科技創(chuàng)新優(yōu)勢明顯。二是“新”在關注長三角高等教育協(xié)同治理中省域主體的非對稱關系上。與滬、蘇、浙一市兩省相比，安徽省的教育資源相對薄弱，這就需要有針對性的治理措施?！兑?guī)劃綱要》明確指出要鼓勵滬蘇浙一流大學、科研院所到安徽設立分支機構，《中共安徽省委安徽省人民政府關于深度融入長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略推動高質量發(fā)展的指導意見》提出要建設長三角國家技術創(chuàng)新中心安徽中心，聯(lián)合開展關鍵核心技術攻關，打造“科大硅谷”等科技成果轉化服務平臺等。上述聚焦省域非對稱性關系的治理舉措，對其他區(qū)域打造高等教育高質量發(fā)展共同體具有示范性政策價值。三是“新”在長三角教育協(xié)同監(jiān)測評估機制的建立上?！兑?guī)劃綱要》強調，率先實現(xiàn)長三角區(qū)域教育現(xiàn)代化需要研究發(fā)布統(tǒng)一的教育現(xiàn)代化指標體系，協(xié)同開展監(jiān)測評估，引導各級各類學校高質量發(fā)展。2021年4月，教育部印發(fā)《長三角教育現(xiàn)代化指標體系（試行）》并成立教育部長三角教育現(xiàn)代化監(jiān)測評估領導小組，以期為推動一市三省協(xié)同擴大優(yōu)質教育服務供給，引領高等教育高質量發(fā)展提供數(shù)據(jù)支撐和決策參考。本研究通過梳理分析該階段有關重點政策（見表3）發(fā)現(xiàn)，這一階段關鍵特征為長三角高等教育協(xié)同治理的格局基本形成，央地協(xié)同決策日益常態(tài)化，政策體系朝著系統(tǒng)化、專業(yè)化方向不斷邁進，治理實踐聚焦延展高等教育協(xié)同治理的對象內容，關注高等教育協(xié)同治理中省域主體的非對稱關系，推進建立長三角教育協(xié)同監(jiān)測評估機制等方面。通過以上分析，本研究發(fā)現(xiàn)長三角高等教育協(xié)同治理政策發(fā)展的三個階段各由關鍵節(jié)點開啟。在每個階段內，政策變遷的形態(tài)主要表征為漸進性政策更續(xù)；在各個階段之間，政策變遷的形態(tài)主要表征為突破性政策躍遷。為此，進一步探究階段內政策因何而變，階段間政策緣何而遷，則是剖析政策演進深層動因之關鍵。二、長三角高等教育協(xié)同治理政策的更續(xù)分析路徑依賴是歷史制度主義分析制度變遷的重要范式。歷史制度主義的歷史觀認為，某個社會一旦進入某種制度模式之后，沿著同一條路徑繼續(xù)發(fā)展的可能性會增大，其原因在于一旦這種制度固定下來之后，學習效應、協(xié)同效應、適應性預期和退出成本的增大將使制度的改變越來越困難，即所謂的路徑依賴作用［15］。一旦路徑被選擇，制度和政策就會進入鎖定狀態(tài)，因為所有相關參與者都會調整策略以適應當前模式［16］。結合歷史制度主義分析框架，本研究發(fā)現(xiàn)長三角高等教育協(xié)同治理政策在不同階段內存在顯著的路徑依賴特征，呈現(xiàn)漸進性變遷態(tài)勢。（一）學習效應：跨域行政壁壘引發(fā)自我鎖定自我鎖定是指制度變遷被鎖定在某種低效率抑或是無效率的狀態(tài)。諾斯（DouglassC.North）認為，人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇［17］。當既有政策的治理安排較為妥當、合宜，在此基礎上出臺的新政策將會深化協(xié)同治理；反之，學習效應則會引發(fā)制度進入自我鎖定狀態(tài)。跨域行政壁壘是引發(fā)長三角高等教育協(xié)同治理政策自我鎖定的核心因素，具體體現(xiàn)在管理性壁壘和協(xié)同性壁壘兩個方面。管理性壁壘方面，一市三省公共事務的管理權歸屬不同，對超出市域、省域邊界的事務，各地政府往往關注不足，難以周全處理。長三角區(qū)域高校跨省學分互認是一項典型溢出行政邊界的事務。早在醞釀萌芽期，一市兩省就曾提出三地將實現(xiàn)高校學分互認等一系列合作事項［18］，之后的相關政策中也有學分互認的規(guī)定。如2014年的《關于進一步推進長江三角洲地區(qū)教育改革與合作發(fā)展的指導意見》強調鼓勵和支持區(qū)域內相關高校間的學分互認、跨校選課，2016年的《“十三五”深化長三角地區(qū)教育戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》提出推進區(qū)域內教師互聘、課程互選、學分互認等。反觀學分互認的實際，高校需要履行報備、審批手續(xù)，過程緩慢、程序煩瑣，加之課程認定標準和評價指標等差異，跨省校際學分認定工作進展極其緩慢。這其中不僅包含權力共享機制的權衡，而且涵蓋教育資源投入方面的斟酌，這些因素客觀上嚴重制約了長三角高等教育協(xié)同治理政策的執(zhí)行實效。協(xié)同性壁壘是指不同區(qū)域發(fā)展存在的差異和不均衡導致省級政府的職能重點不同，進而引致同類政策的供給水平存在較大差異。以長三角區(qū)域高等教育財政經費分配為例，在現(xiàn)行教育管理體制下，一市三省政府對高等教育的經費投入差距較大。具體而言，在基本支出預算方面，撥款規(guī)則和數(shù)額相對透明，但是在專項支出預算方面，政府相關部門的自由裁決權較大，撥款規(guī)則和分配過程的透明度較低［19］。為避免打破一市三省高校的資源獲取既有格局，長三角高等教育協(xié)同治理的系列政策鮮有關涉經費與資源獲取的條款，校際協(xié)同實踐更多依賴的不是資源調動與分配，而是自主與自律的自組織行為。如果校際長期處于不對等的狀態(tài)，高校協(xié)同治理的實效就會大打折扣，造成長三角高校聯(lián)盟的主體協(xié)同意愿偏離問題。（二）適應性預期：既有利益格局增強行動慣性適應性預期是指當現(xiàn)行制度給主體帶來利好收益時，主體會對該制度形成強烈且廣泛的適應預期，進而產生高度認同心理，這種心理又會反過來促使制度進一步強化。需要說明的是，這里的利好并不是專門指向利益層面，而是指滿足制度主體一般意義上需求的獲得感和舒適度，可以是物質利益層面的，也可以是道德心理層面的。主體對既有制度的認知會或潛或顯地影響其在政策決策時的價值取向和政策執(zhí)行時的行為選擇。對于決策主體而言，合作領域與范圍的拓展意味著其需綜合考慮一市三省的經濟實力、辦學需求等以及核算制度創(chuàng)新可能帶來的風險成本。一市三省政府作為決策主體，主導著治理安排的基本方向。多年來，雖然一市三省政府依據(jù)協(xié)同治理的行動邏輯，全面統(tǒng)籌并建立各類組織化、項目式合作機制，但在較長時間內卻對協(xié)同治理效果的評估診斷有所忽視。跨省域教育協(xié)同監(jiān)測評估是一項復雜的長期系統(tǒng)工程，尤其在長三角高等教育協(xié)同治理初期，多元治理主體的協(xié)同基礎還很薄弱，長三角教育協(xié)同監(jiān)測評估機制直到2021年才正式建立。而長三角教育協(xié)同監(jiān)測評估一旦啟動，監(jiān)評結果的應用問題便隨之而來。其結果可能對既有協(xié)同治理實踐背后的利益格局產生沖擊，甚至將其打破?；谝陨峡剂康乃季S邏輯及推演結果，協(xié)同監(jiān)測評估機制在相當長時期處于缺位狀態(tài)，也從側面印證了一市三省緣于路徑依賴而致的慣性和默契。從現(xiàn)實情況來看，當前相關政策的決策和執(zhí)行主體已經注意到這一問題并作出相應調整。2021年教育部印發(fā)《長三角教育現(xiàn)代化指標體系（試行）》，2022年教育部工作要點進一步指出要做好長三角教育現(xiàn)代化監(jiān)測評估，并發(fā)布長三角教育現(xiàn)代化指數(shù)。一市三省多地在政策指引下正在展開探索實踐，如浙江省在開展縣（市、區(qū)）教育現(xiàn)代化評估的基礎上啟動實施基礎教育現(xiàn)代化發(fā)展水平指數(shù)監(jiān)測等工作。如果長三角高等教育協(xié)同治理政策的變遷是一個動靜結合的過程，那么路徑依賴是在維系政策的漸進性變遷，使政策演進過程動中有靜，對路徑依賴的分析就是對“靜”的表征與成因的分析。如此，長三角高等教育協(xié)同治理政策的“動”又是如何呈現(xiàn)的呢？三、長三角高等教育協(xié)同治理政策的躍遷分析在制度建構過程中，利益驅動下的多元行動主體參與是推進制度變遷的核心動力［20］，也是制度動力機制發(fā)揮作用的行動中介。基于此，運用行動者間的策略互動來解釋長三角高等教育協(xié)同治理政策的階段變遷，探討央地政府、高等院校、企業(yè)及社會組織等行動主體在不同程度上促進政策在階段間的躍遷，對多元行動主體合理把握行動進程，釋放行動張力，突破既有治理安排的利益藩籬，系統(tǒng)優(yōu)化長三角高等教育協(xié)同治理政策具有重要的指導意義。（一）地方政府：自主協(xié)同促使政策位階上移醞釀萌芽期的協(xié)同治理政策的決策主體多為地方教育行政部門。在長三角經濟一體化進程加速的背景下，一市兩省先后簽署的《長江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》《關于加強滬浙兩地教育合作的意見》《關于加強滬蘇兩地教育合作的意見》成為省級政府部門正式介入長三角高等教育合作的標志［4］。2014年，教育部出臺首個針對長三角區(qū)域教育合作的專門性文件（《指導意見》），標志著長三角地區(qū)教育協(xié)同發(fā)展上升至國家層面，這在長三角地區(qū)教育協(xié)同治理進程中具有里程碑意義［21］?！吨笇б庖姟芬箝L三角地區(qū)著力深化教育領域綜合改革，在管理體制、辦學體制、人才培養(yǎng)模式改革以及區(qū)域教育一體化建設等方面率先展開討論和探索。由此可見，長三角高等教育協(xié)同治理政策并不是始于自上而下的政策強制驅動，而是自下而上政策推廣的結果。總而言之，在長三角高等教育協(xié)同治理進程中，省級政府間的協(xié)同合作既是政策漸進性變遷的原點，也是政策階段性躍遷的起點，協(xié)同治理的實踐在無形中促使政策位階上移，推動協(xié)同治理政策從醞釀萌芽期轉入探索發(fā)展期。（二）中央政府：頂層介入釋放政策牽引功效長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略后，中央政府全力推動其向縱深發(fā)展，一系列政策相繼出臺，有力有序有效地促使長三角一體化發(fā)展各項工作穩(wěn)步落實。在此過程中，高等教育各類要素在區(qū)域內的自由流動得以加速推進，長三角高等教育協(xié)同發(fā)展對全國的示范引領效應也不斷增強。《規(guī)劃綱要》作為指導長三角地區(qū)當前和今后一個時期一體化發(fā)展的綱領性文件，是提速完善期高等教育協(xié)同治理相關政策制定的關鍵依據(jù)。正因如此，“區(qū)域一體化”“長三角教育一體化”等表述成為當前長三角高等教育協(xié)同治理政策內容的關鍵詞，“一體化”正式成為長三角區(qū)域高等教育的發(fā)展方向并在官方文件中被確認［22］。該階段，一市三省簽署《長三角地區(qū)教育更高質量一體化發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)作框架協(xié)議》，發(fā)布《長三角地區(qū)教育一體化發(fā)展三年行動計劃（2018—2020年）》。該計劃明確指出，未來三年，長三角教育將率先在高教、職教、師資等若干領域深化協(xié)作、重點發(fā)力，在高等教育領域探索建立長三角跨區(qū)域聯(lián)合實驗室，形成需求導向的聯(lián)合共管機制等。毋庸置疑，中央政府的決策部署既是探索發(fā)展期政策漸進性變遷的壓艙石，也是長三角高等教育協(xié)同治理政策階段性躍遷的風向標。頂層政治力量介入釋放的政策牽引功效，促使長三角高等教育協(xié)同治理政策突破探索發(fā)展期，轉入提速完善期。（三）域內高校：合作深化積蓄政策躍遷動能要讓長三角高等教育協(xié)同治理政策切實落地并取得實際成效，就必須緊密結合高校在區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展中的實際狀況。這種現(xiàn)實狀況從客觀上對高?？缡∮騾f(xié)同形成倒逼，這在長三角高校聯(lián)盟領域表現(xiàn)得尤為突出?！兑?guī)劃綱要》明確提出要鼓勵行業(yè)組織、商會、產學研聯(lián)盟等開展多領域跨區(qū)域合作?！堕L三角教育一體化發(fā)展近期工作要點（2019—2020年）》提出要在高等教育領域探索組建長三角高校協(xié)同創(chuàng)新及其他特色聯(lián)盟，推動產學研合作。由此，長三角高校聯(lián)盟發(fā)展迅猛，數(shù)量持續(xù)攀升，類型穩(wěn)步增多。截至2024年4月，長三角高校聯(lián)盟已建有29個，僅2019年就成立了10個。同時，校際合作交流活動日趨頻繁，多項教育合作協(xié)議先后簽署，就開展校際教學合作、學分互認、師資互聘、聯(lián)合辦學、科研合作、高校招生和畢業(yè)生就業(yè)合作等方面達成共識，為后續(xù)深化長三角高等教育協(xié)同治理提供了較為有效的政策框架［3］。有關社會組織則通過各級各類政產學研合作機制參與高等教育協(xié)同治理。需要強調的是，域內高校與社會組織同為長三角高等教育協(xié)同治理的利益相關主體，以央地政策要求為主線的協(xié)同實踐，為長三角高等教育協(xié)同治理政策的階段性躍遷積蓄了動能。四、長三角高等教育協(xié)同治理政策的優(yōu)化路徑政策優(yōu)化的核心在于，基于政策變遷過程中結構性約束要素的深度剖析，有針對性地提出切實可行的優(yōu)化路徑。歷史制度主義的結構觀強調，結構、環(huán)境與行動者是引發(fā)制度變遷的核心變量，它們間的結構關系共同約束政策的走向。正如拉金（CharlesC.Ragin）所言：“通常某種結果不是由單一的而是多種原因變量的結合導致的；特定結果不是原因變量的特定結合，而是多種原因變量多種方式的結合所導致。”［23］本研究以歷史制度主義的結構觀為分析框架，探索長三角高等教育協(xié)同治理政策的優(yōu)化路徑，以期為長三角這塊我國經濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域更好地擔負起教育強國的歷史使命提供一定借鑒。（一）深化“放管服”改革，明確域內多元協(xié)同治理主體責任結構包含制度結構和權力結構。權力結構是制度得以有效運行的基礎［24］，制度如何形成、怎樣變遷以及產生何種程度的影響，均主要依賴于權力結構，也就是說，權力結構決定著制度結構［25］。優(yōu)化長三角高等教育協(xié)同治理政策的首要問題在于明確長三角區(qū)域內多元協(xié)同治理主體及其權責?！胺殴芊笔恰昂喺艡?、放管結合、優(yōu)化服務”的簡稱，其中“放”是根本［26］，在于厘清政府、高校、社會之間的權責邊界，關鍵是要解決好政府的簡政放權問題。在央地政府關系層面，鑒于央地政府共擔共享高等教育管理權，長三角高等教育協(xié)同治理政策應明晰其協(xié)同范圍與治理權限，制定教育行政部門的權力清單和責任清單，規(guī)范央地政府的協(xié)同治理行為，真正做到“法無授權不可為”。在省級政府關系層面，一市三省政府需進一步轉變觀念，將建立長三角區(qū)域重大教育決策協(xié)商制度提上議事日程。在重大決策出臺前，一市三省務必充分溝通與協(xié)商，全面梳理并明確各方的共同訴求，同時深入了解現(xiàn)實狀況，共同謀劃制定相關政策。在域內校際關系層面，高校在長三角高等教育協(xié)同治理中扮演著關鍵角色，既是重要參與者，也是政策具體實施者。一方面，高校需要協(xié)調好校際權責劃分，另一方面，要充分發(fā)揮高校聯(lián)盟和域內“雙一流”建設高校的引領帶動作用，尤其是集聚優(yōu)質高等教育資源的上海和江蘇，應擴大對其他省份的輻射帶動力度。同時，域內高校應抓住政策機遇期，拓展合作范圍，創(chuàng)新協(xié)同形態(tài)，重點在科技創(chuàng)新共同體建設、數(shù)字化教學技術創(chuàng)新、高等教育綠色化發(fā)展等國家戰(zhàn)略關注領域尋求突破。優(yōu)化社會組織關系，關鍵在于健全社會主體參與機制，打通協(xié)同治理渠道，讓各方力量都能高效融入，共同推動社會發(fā)展。各地務必全力保障社會組織在教育評估中的獨立地位，確保其在評估過程中免受任何外界不合理干預與不當影響。只有這樣，才能切實穩(wěn)固并廣泛傳播社會組織投身高等教育協(xié)同治理的成果，分享積累的寶貴經驗，打造出可復制、可推廣的成熟模式，推動高等教育治理水平實現(xiàn)全方位提升，促進高等教育事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。（二）優(yōu)化教育資源配置，提高政策與經濟社會發(fā)展的適配度環(huán)境，即制度環(huán)境。制度環(huán)境決定制度安排的性質、范圍和進程［27］。鑒于教育與經濟存在相互影響、彼此作用的耦合關系，若要優(yōu)化長三角高等教育協(xié)同治理政策，我們就務必將重點放在對經濟環(huán)境的關注上。這就不可避免地涉及區(qū)域高等教育政策與區(qū)域經濟社會發(fā)展的適配程度，只有確保二者高度契合，才能實現(xiàn)教育與經濟的良性互動、協(xié)同共進。高等教育協(xié)同治理的核心訴求是優(yōu)化區(qū)域教育資源配置。為此，破除各地資源壁壘，實現(xiàn)資源在全區(qū)域范圍內整合、流通、共享是推進長三角高等教育協(xié)同治理的關鍵一環(huán)。首要任務在于探尋長三角高等教育領域的共同公共利益，在此基礎上，健全高等教育公共資源的共享與流通機制。通過構建高效的資源調配機制，破除區(qū)域壁壘，推動優(yōu)質教育資源，如師資力量、教學設施、課程資源等在一市三省間合理流動、充分共享，長三角地區(qū)整體高等教育水平得以提升。妥善處理長三角高等教育合作中的異質性和不對稱問題是實現(xiàn)公共利益的關鍵。當前，一市三省高等教育在發(fā)展規(guī)模、質量、結構和效益上存在不平衡、不充分的情況。一市三省要在客觀審視差異化發(fā)展格局（如上海市、江蘇省高等教育學科實力卓越，江蘇省、浙江省高等職業(yè)教育特色顯著，安徽省人才需求旺盛等）的基礎上，構建跨省域公共利益項目化驅動機制，以此推動省域間高等教育協(xié)同共進。此外，長三角地區(qū)還應在以下四個方面予以推進：一是區(qū)分優(yōu)先發(fā)展次序，重點支持“優(yōu)質高等教育資源共建共享”“學科專業(yè)與區(qū)域產業(yè)結構優(yōu)化轉型的匹配調整”等有利于資源整合與共享的項目，以項目為依托，共同推進長三角高等教育新質生產力與高質量協(xié)同發(fā)展先行區(qū)、示范區(qū)建設；二是加強信息化資源共享平臺建設，尤其是一流課程等優(yōu)質高等教育資源；三是完善風險投資機制，通過財政轉移支付等方式吸納社會資本參與，充分激發(fā)長三角高等教育市場的活力；四是參考長三角區(qū)域經濟一體化的政策框架與行動范式，適時對標拓展高等教育協(xié)同治理的可為空間，積極尋求高等教育促動經濟一體化發(fā)展的新的公共利益增長點，全面釋放長三角高等教育系統(tǒng)的整體