第6章應(yīng)急計劃職能關(guān)鍵術(shù)語

應(yīng)急計劃戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃管理應(yīng)急預(yù)案管理應(yīng)急行動計劃管理恢復(fù)重建規(guī)劃管理重點問題應(yīng)急計劃的概念與類型戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃的流程應(yīng)急預(yù)案管理過程應(yīng)急行動計劃制訂過程恢復(fù)重建規(guī)劃管理過程引言：新時代應(yīng)急計劃觀

2013年4月20日，四川蘆山發(fā)生70級強烈地震。5月21日至23日習(xí)近平總書記到四川蘆山地震災(zāi)區(qū)考察，看望慰問受災(zāi)群眾。對于災(zāi)后重建，習(xí)近平要求“既要考慮災(zāi)區(qū)原有發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦，又要充分利用恢復(fù)重建提供的機遇，高起點、高標準建設(shè)，高度重視產(chǎn)業(yè)升級、節(jié)能環(huán)保，努力實現(xiàn)恢復(fù)重建和經(jīng)濟社會發(fā)展雙贏。要實行中央統(tǒng)籌、分級負責的體制機制，充分調(diào)動市場和社會力量，發(fā)揮群眾主體作用，積極引導(dǎo)災(zāi)區(qū)群眾開展自力更生、生產(chǎn)自救活動，充分調(diào)動群眾建房興業(yè)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、增收致富的積極性、主動性、創(chuàng)造性”。黨中央對應(yīng)急計劃工作的重視體現(xiàn)在多個方面。1.重視安全發(fā)展規(guī)劃2.重視應(yīng)急預(yù)案和處置計劃3.重視恢復(fù)重建規(guī)劃010203目錄應(yīng)急計劃概述戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃管理應(yīng)急預(yù)案管理應(yīng)急行動計劃管理恢復(fù)重建規(guī)劃管理0405應(yīng)急計劃概述016.1.1應(yīng)急計劃的概念和意義1.計劃的原理計劃有廣義和狹義之分。廣義的計劃職能是指管理者制定計劃、執(zhí)行計劃和檢查計劃執(zhí)行情況的全過程；狹義的計劃職能是指管理者事先對未來應(yīng)采取的行動所作的謀劃與安排。2.應(yīng)急計劃的概念

應(yīng)急計劃是指應(yīng)急管理主體針對突發(fā)事件應(yīng)對各個環(huán)節(jié)的活動制訂并實施戰(zhàn)略規(guī)劃與行動方案的過程。3.應(yīng)急計劃的意義應(yīng)急計劃重要性在于：（1）應(yīng)急計劃是實施突發(fā)事件應(yīng)對活動的重要依據(jù)。（2）應(yīng)急計劃可以增強應(yīng)急管理的預(yù)見性,規(guī)避風險,控制事態(tài)。（3）應(yīng)急計劃有利于在明確的目標下統(tǒng)一突發(fā)事件應(yīng)對人員的思想與行動。（4）應(yīng)急計劃有利于合理配置應(yīng)急資源,提高效率,減少突發(fā)事件帶來的損失。在我國，應(yīng)急計劃的重要性還體現(xiàn)在“一案三制”體系建設(shè)中的“一案”（一套應(yīng)急預(yù)案體系），在預(yù)案體系建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。6.1.2

應(yīng)急計劃的類型按照不同的分類標準，應(yīng)急計劃有不同的類型劃分。1.戰(zhàn)略性規(guī)劃與戰(zhàn)術(shù)性計劃應(yīng)急管理戰(zhàn)略性規(guī)劃是指對于突發(fā)事件應(yīng)對的工作體系或社會體系建設(shè)進行的規(guī)劃。應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃、總體應(yīng)急預(yù)案、總體災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃等屬于戰(zhàn)略性規(guī)劃。應(yīng)急管理戰(zhàn)術(shù)性計劃是指對某一項或某一類突發(fā)事件應(yīng)對活動所進行的計劃。預(yù)警計劃、專項應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急行動方案都屬于戰(zhàn)術(shù)性計劃。2.主動的計劃和被動的計劃在預(yù)防準備過程中，突發(fā)事件應(yīng)對的規(guī)劃與計劃往往有充分的準備，屬于主動的計劃；在預(yù)警響應(yīng)和其后各個環(huán)節(jié)，有關(guān)的應(yīng)對計劃、規(guī)劃都是被動的。主動的計劃在計劃時間、資源上都很寬裕，被動的計劃則有較大的約束性。3.常態(tài)計劃和非常態(tài)計劃相對而言，應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案、恢復(fù)重建規(guī)劃都是系統(tǒng)性更強的常態(tài)計劃，預(yù)警行動計劃、應(yīng)急處置救援計劃、過渡安置計劃等則是非常態(tài)計劃。6.1.3

應(yīng)急計劃的過程1.形勢分析研判

形勢分析研判包括對所在環(huán)境與大勢的判斷，指對當前或未來風險與突發(fā)事件形勢的分析研判，對應(yīng)對風險與突發(fā)事件條件（應(yīng)對主體的優(yōu)勢與劣勢）的調(diào)查分析等。2.制訂應(yīng)急計劃

制訂應(yīng)急計劃包括決定應(yīng)急計劃目標、展開應(yīng)急任務(wù)、明確實現(xiàn)目標與任務(wù)的措施等。其成果是制定任務(wù)文本。3.實施應(yīng)急計劃

按照計劃要求為落實應(yīng)急計劃而組織資源、開展相關(guān)活動。4.檢查調(diào)整計劃

在應(yīng)急計劃實施過程中，檢查計劃實施進度和環(huán)境任務(wù)變化要求。在必要時及時調(diào)整計劃。戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃管理026.2.1戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃的構(gòu)成1.公共安全與應(yīng)急管理戰(zhàn)略公共安全與應(yīng)急管理戰(zhàn)略是一個國家、地區(qū)或組織對于公共安全與應(yīng)急管理的最高級別的方向性、長遠性、全局性謀劃成果。它是其他規(guī)劃和工作的指南。2.應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃是以突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)為對象的專項規(guī)劃。在我國，該規(guī)劃是同級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理領(lǐng)域的細化，也是各級政府指導(dǎo)應(yīng)急管理領(lǐng)域工作，制定應(yīng)急管理領(lǐng)域相關(guān)政策，以及審批、核準應(yīng)急體系建設(shè)重大項目，安排政府投資和財政支出預(yù)算的依據(jù)。因此，應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃是開展應(yīng)急管理工作的前導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，既具有較強的宏觀性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性，又兼具可操作性、現(xiàn)實性、專業(yè)性。6.2.2應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容結(jié)構(gòu)1.規(guī)劃背景本部分的內(nèi)容是整個規(guī)劃的邏輯起點，應(yīng)在對應(yīng)急體系的現(xiàn)狀進行深入研究的基礎(chǔ)上簡要說明現(xiàn)有工作基礎(chǔ)、存在的主要薄弱環(huán)節(jié)，以及未來一段時期所面臨的形勢。2.總體要求總體要求包括指導(dǎo)思想、基本原則、建設(shè)目標。3.總體布局與主要任務(wù)總體布局包括各類應(yīng)急資源在空間上的布局、在不同類別突發(fā)公共事件應(yīng)對上的布局，以及在突發(fā)事件處置的不同環(huán)節(jié)上的布局。4.重點建設(shè)項目重點建設(shè)項目是實現(xiàn)規(guī)劃目標的重要抓手，是未來審批、核準重大項目，以及安排政府投資和財政支出預(yù)算的主要依據(jù)。5.相關(guān)政策措施規(guī)劃的相關(guān)政策措施是保障規(guī)劃順利實施的必要外部條件，如組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費投入機制、財政稅收保險政策、人才培養(yǎng)與科研開發(fā)政策、激勵與處罰政策措施等。6.2.3戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃的流程1.前期工作編制規(guī)劃前，要認真做好相關(guān)基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項目的論證等前期工作。可通過委托、招標、合作研究等方式對規(guī)劃涉及的關(guān)鍵重大課題進行調(diào)查研究。（1）風險分析。

（2）資源調(diào)查。

（3）能力評估。（4）確定工作方案。

（5）成立組織機構(gòu)。2.起草規(guī)劃規(guī)劃編制起草組要認真研究分析規(guī)劃前期調(diào)查研究資料，廣泛聽取和吸收各方面意見和建議，綜合與協(xié)調(diào)不同部門的體系建設(shè)需求，對主要規(guī)劃內(nèi)容進行反復(fù)論證，最終形成規(guī)劃草案及相關(guān)說明文件。（1）編寫規(guī)劃框架稿。

（2）編寫規(guī)劃初稿。（3）征求意見和修改完善。

（4）做好規(guī)劃的銜接。6.2.3戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃的流程3.規(guī)劃論證與審批（1）規(guī)劃的論證。

（2）規(guī)劃的審批。

（3）規(guī)劃的發(fā)布。4.規(guī)劃評估與修訂規(guī)劃的評估。在規(guī)劃實施的中期，規(guī)劃編制部門要適時組織開展規(guī)劃評估，監(jiān)督檢查各部門的規(guī)劃目標、任務(wù)完成情況，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施中存在的問題，對不適應(yīng)環(huán)境變化的規(guī)劃內(nèi)容及時調(diào)整和修訂，有針對性地采取新的政策和措施，促進規(guī)劃目標的最終實現(xiàn)。中期評估可以委托有資質(zhì)、獨立的社會中介機構(gòu)具體負責。規(guī)劃的修訂。規(guī)劃實施期間經(jīng)評估需要做出調(diào)整和修訂時，由原規(guī)劃編制部門提出調(diào)整、修訂意見，按規(guī)定的程序?qū)徟?、發(fā)布并執(zhí)行。應(yīng)急預(yù)案管理036.3.1應(yīng)急預(yù)案管理概述

應(yīng)急預(yù)案管理是應(yīng)急預(yù)案的規(guī)劃、制定、實施、修訂等工作的全過程。應(yīng)急預(yù)案管理遵循統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導(dǎo)、分級負責、動態(tài)管理的原則。

各種應(yīng)急預(yù)案的編制與實施既有共性，也有各自的特性。借鑒各國經(jīng)驗，并根據(jù)我國有關(guān)規(guī)劃與計劃管理的基本要求，應(yīng)急預(yù)案管理可分為編制、出臺、傳播、演練、修訂等環(huán)節(jié)。

應(yīng)急預(yù)案管理的功能體現(xiàn)在：（1）推動完善應(yīng)急機制。突發(fā)事件的應(yīng)對工作涉及面廣，往往需要多部門與多機構(gòu)相互配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動。應(yīng)急預(yù)案制定與實施過程有助于完善突發(fā)事件應(yīng)對的機制性的安排。（2）推動應(yīng)急人員準備。突發(fā)事件的偶發(fā)性使得人們很難積累突發(fā)事件處置的直接經(jīng)驗。通過應(yīng)急預(yù)案的修編和演練，有助于推動應(yīng)急人員的思想與能力準備。（3）推動應(yīng)急資源準備。突發(fā)事件的應(yīng)對處置，往往需要調(diào)度和動用各種應(yīng)急資源。應(yīng)急預(yù)案的制定與演練有助于推動所需資源提前準備到位。6.3.2預(yù)案編制1.啟動預(yù)案編制工作依據(jù)規(guī)劃啟動預(yù)案編制。通常，各級政府或有關(guān)機構(gòu)要針對本區(qū)域本機構(gòu)制訂其應(yīng)急預(yù)案編制規(guī)劃，在規(guī)劃的指導(dǎo)下啟動有關(guān)預(yù)案編制工作。組建應(yīng)急預(yù)案編制工作團隊。應(yīng)急預(yù)案編制工作團隊的成員應(yīng)當具有廣泛的代表性，吸收預(yù)案涉及的主要部門和單位的相關(guān)業(yè)務(wù)人員、有關(guān)專家及其他有相關(guān)經(jīng)驗的人員參加。2.評估問題情景為準確把握預(yù)案的針對性，應(yīng)急預(yù)案編制要明確風險所在。如果沒有對相關(guān)風險進行評估，應(yīng)首先對風險作出評估。在對風險進行基本把握的基礎(chǔ)上，還應(yīng)對風險鏈進行分析，即分析事件可能產(chǎn)生的各種直接后果以及次生、衍生后果，評估各種后果的危害方式與危害程度。3.評估資源能力資源與能力是實現(xiàn)計劃目標的物質(zhì)基礎(chǔ)，各類應(yīng)急預(yù)案都要評估資源能力。（1）資源調(diào)查資源調(diào)查是調(diào)查實現(xiàn)計劃目標所需的資源滿足情況。應(yīng)急預(yù)案編制需要特別強調(diào)應(yīng)急資源調(diào)查。（2）應(yīng)急能力評估應(yīng)急能力評估是依據(jù)風險分析和資源調(diào)查的結(jié)果，對現(xiàn)有應(yīng)急能力進行的綜合評估。6.3.2預(yù)案編制4.預(yù)案編制（1）應(yīng)急預(yù)案編制的組織應(yīng)急預(yù)案的編制必須基于風險或災(zāi)情分析結(jié)果、參考應(yīng)急資源能力需求與現(xiàn)狀，以及有關(guān)法律法規(guī)要求。（2）準備預(yù)案編寫資料法律法規(guī)；相關(guān)預(yù)案；編寫指導(dǎo)文件和模板此外，比這些文件更具體、更具有便利性的，是應(yīng)急預(yù)案的編制模板。（3）設(shè)計行動措施對于應(yīng)急預(yù)案，要建立應(yīng)急指揮體系，明確應(yīng)急體系中各個機構(gòu)的組成以及機構(gòu)從平時的職能狀態(tài)轉(zhuǎn)換到戰(zhàn)時職能狀態(tài)的職責；根據(jù)對突發(fā)事件的分類分級，制定相應(yīng)的應(yīng)對措施；對于應(yīng)急處置的每個步驟，都應(yīng)該有明確的責任人和操作的先后順序。編制預(yù)案時，應(yīng)當在評價與潛在危險相對應(yīng)的應(yīng)急資源和能力的基礎(chǔ)上，根據(jù)突發(fā)事件的可能發(fā)生地和資源所在地以及不同類別、級別事件對各類資源的需求數(shù)量，結(jié)合自然和社會環(huán)境，確定資源調(diào)度的數(shù)量和路線。（4）應(yīng)急預(yù)案的構(gòu)成要素1）總則。 2）組織指揮體系及職責。 3）預(yù)警和預(yù)防機制。4）應(yīng)急響應(yīng)。 5）后期處置。 6）保障措施。7）附則。6.3.3預(yù)案出臺1.評審為保證應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、合理性以及與實際情況的符合性，應(yīng)急預(yù)案必須經(jīng)過評審，包括組織內(nèi)部評審和專家評審，必要時請上級應(yīng)急機構(gòu)進行評審。應(yīng)急預(yù)案評審的主要標準包括如下方面：（1）形式的完備性。（2）內(nèi)容的合規(guī)性。（3）目標的針對性。（4）內(nèi)容的實用性。（5）內(nèi)容的可操作性。（6）與其他相關(guān)預(yù)案的兼容性。2.發(fā)布應(yīng)急預(yù)案評審?fù)ㄟ^后，應(yīng)當報有關(guān)部門批準，批準后進行正式發(fā)布和備案。政府預(yù)案的發(fā)布方式由以下行動構(gòu)成：（1）主要行政首長簽署。（2）通過政府新聞辦、政府網(wǎng)站、公共媒體向社會公布并印發(fā)給相關(guān)部門。涉密的專項應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)按照保密要求公布簡本或簡明操作手冊。（3）宣布生效日期。（4）向上級政府備案(選擇性要求)。企事業(yè)單位的預(yù)案發(fā)布方式則大致為：（1）單位主要負責人簽署。（2）通過新聞媒體或其他形式向社會公布。（3）宣布生效日期。（4）向主管部門備案（必要性要求）。6.3.3預(yù)案出臺3.備案應(yīng)急預(yù)案的備案是按照相關(guān)管理制度的要求到指定主管部門將預(yù)案存檔（備查）的程序。部門預(yù)案和專項預(yù)案應(yīng)當報上級行政主管部門備案。企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案由單位領(lǐng)導(dǎo)批準，自行印發(fā)，并應(yīng)報行政主管部門備案。從備案的概念上講，它對預(yù)案本身不具有審查職責，但是，主管部門有權(quán)拒絕為不合要求的預(yù)案備案。如《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第二十一條規(guī)定：“受理備案登記的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當對應(yīng)急預(yù)案進行形式審查，經(jīng)審查符合要求的，予以備案并出具應(yīng)急預(yù)案備案登記表；不符合要求的，不予備案并說明理由?！?.3.4預(yù)案傳播應(yīng)急預(yù)案編制單位應(yīng)當通過編發(fā)培訓(xùn)材料、舉辦培訓(xùn)班、開展工作研討等方式，對與應(yīng)急預(yù)案實施密切相關(guān)的管理人員和專業(yè)救援人員等組織開展應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)。各級政府及有關(guān)部門應(yīng)將應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)作為應(yīng)急管理培訓(xùn)的重要內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)、公務(wù)員培訓(xùn)、應(yīng)急管理干部日常培訓(xùn)內(nèi)容。對需要公眾廣泛參與的非涉密的應(yīng)急預(yù)案，編制單位應(yīng)當充分利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視、報刊等多種媒體廣泛宣傳，制作通俗易懂、好記管用的宣傳普及材料，向公眾免費發(fā)放。6.3.5預(yù)案演練1.演練的概念與目的（1）演練的概念

《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》將演練定義為：各級人民政府及其部門、企事業(yè)單位、社會團體等（以下統(tǒng)稱演練組織單位）組織相關(guān)單位及人員，依據(jù)有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，模擬應(yīng)對突發(fā)事件的活動。（2）演練的目的依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》，演練的目的包括：1）檢驗預(yù)案。 2）完善準備。

3）鍛煉隊伍。4）磨合機制。 5）科普宣教。2.應(yīng)急演練的基本類型與國內(nèi)流行的桌面演練和實戰(zhàn)演練的二分法不同，按照應(yīng)急演練組織形式劃分，可將應(yīng)急演練分為桌面演練、實操演練、指揮演練、綜合演練四種基本類型。3.應(yīng)急演練設(shè)計為規(guī)范演練設(shè)計和推動無腳本、高挑戰(zhàn)性的應(yīng)急演練，在進行演練場景設(shè)計時，有必要區(qū)分演練底本和演練腳本兩個概念。6.3.6預(yù)案修訂應(yīng)急預(yù)案編制單位應(yīng)當建立定期評估制度，分析評價預(yù)案內(nèi)容的針對性、實用性和可操作性，實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的動態(tài)優(yōu)化和科學(xué)規(guī)范管理。應(yīng)急預(yù)案必須進行持續(xù)改進。應(yīng)急預(yù)案修訂的重要性并不亞于預(yù)案的制定。為了不斷完善和改進應(yīng)急預(yù)案并保證預(yù)案的時效性，只有及時對預(yù)案進行修訂，才能更有效地應(yīng)對突發(fā)事件。應(yīng)急預(yù)案修訂涉及組織指揮體系與職責、應(yīng)急處置程序、主要處置措施、突發(fā)事件分級標準等重要內(nèi)容的，修訂工作應(yīng)參照規(guī)定的預(yù)案編制、審批、備案、公布程序組織進行。僅涉及其他內(nèi)容的，修訂程序可根據(jù)情況適當簡化。應(yīng)急行動計劃管理046.4.1應(yīng)急行動計劃管理概述應(yīng)急行動計劃管理是突發(fā)事件應(yīng)對過程中，針對具體事件制訂與實施行動方案的過程。制訂應(yīng)急行動方案是應(yīng)急響應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其本質(zhì)是以應(yīng)急預(yù)案為依據(jù)，由應(yīng)急指揮部門根據(jù)獲取的應(yīng)急信息，對錯綜復(fù)雜的應(yīng)急態(tài)勢進行綜合研判，根據(jù)各相關(guān)部門的應(yīng)急領(lǐng)域知識,識別應(yīng)急目標，并制訂相應(yīng)的行動方案。各級應(yīng)急指揮部都應(yīng)當有自身的應(yīng)急行動方案，指揮部職能組和應(yīng)急救援隊伍都應(yīng)當制訂其行動方案。應(yīng)急行動計劃包括預(yù)警行動計劃、應(yīng)急處置救援計劃、過渡安置計劃等在突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中制訂并實施的應(yīng)急行動方案。小型突發(fā)事件發(fā)生時，現(xiàn)場指揮官可自行制訂應(yīng)急行動方案，但如果事件規(guī)模擴大，指揮官則可能需設(shè)立計劃小組（通常是綜合協(xié)調(diào)組充當這一角色）。計劃小組的主要任務(wù)是對事件的發(fā)展態(tài)勢和可用資源的狀況進行信息搜集、評估，在此基礎(chǔ)上起草應(yīng)急行動方案。6.4.2把握態(tài)勢1.獲得動態(tài)信息

把握態(tài)勢所需要的動態(tài)信息可以來自下級報告、自行調(diào)查，并可以借助遙感衛(wèi)星照相等現(xiàn)代監(jiān)測手段。2.快速評估快速評估一般是指在事態(tài)不確定性較高、時間非常緊迫、資源與信息有限的情況下進行的評估。快速評估要求在突發(fā)事件發(fā)生后的較短時間內(nèi)，由履行領(lǐng)導(dǎo)職責或組織處置突發(fā)事件的政府及其有關(guān)部門按照有關(guān)規(guī)定，指派工作組或有關(guān)機構(gòu)針對特定問題進行快速調(diào)查，短時間內(nèi)提供相關(guān)結(jié)論。快速評估的內(nèi)容包括兩方面：（１）突發(fā)事件損失和影響。（２）受災(zāi)人員和影響區(qū)域的需求。3.明確優(yōu)先項明確要優(yōu)先解決的問題，就是對態(tài)勢進行判斷的過程。其中，要特別注意前瞻性地把握問題，著重注意下列問題是否處于優(yōu)先處理的地位：●對生命安全造成威脅的情況；●基礎(chǔ)設(shè)施等不動產(chǎn)受到威脅的情況；●對環(huán)境造成的影響程度：●造成極高損害的可能性；●突發(fā)事件及其發(fā)展演變的復(fù)雜性。6.4.3確立目標

制訂行動方案的第二個環(huán)節(jié)是在明確問題的優(yōu)先項基礎(chǔ)之上，確定所要實現(xiàn)的應(yīng)急處置目標。應(yīng)急指揮者的應(yīng)急處置目標主要有如下五個方面：（1）管理性目標，即確保應(yīng)急指揮體系有效運作。（2）控制性目標，即采取措施控制危險源，控制危急事態(tài)發(fā)展。（3）救助性目標，即開展對受災(zāi)、受害人員的搶救、扶助工作。（4）恢復(fù)性目標，即設(shè)法恢復(fù)基本秩序，恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施功能。（5）溝通性目標，即開展公眾溝通工作，動員社會參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。

6.4.4制訂計劃上述處置目標需要采取一系列措施才能實現(xiàn)。制訂應(yīng)急行動計劃的過程是確定應(yīng)急處置措施與策略的過程。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定及對典型突發(fā)事件處置案例的分析，這里將突發(fā)事件應(yīng)急處置分為三個階段，分階段提出若干處置措施與策略，供制訂應(yīng)急行動方案參考。1.重點響應(yīng)期重點響應(yīng)期作為突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的第一個階段，也稱為先期響應(yīng)階段，往往是最危急、最緊迫的階段。這一階段，應(yīng)急指揮者的核心任務(wù)是迅速控制事態(tài)，盡最大努力保障人的生命財產(chǎn)安全。其持續(xù)時間可能短至幾個小時（如地震發(fā)生后，外部救援力量沒有抵達前的幾個小時）。在這期間，可能根本來不及制訂任何書面的行動計劃。但應(yīng)急指揮者需要迅速形成工作思路，并將基本措施與策略傳達出去。2.全面響應(yīng)期在全面響應(yīng)期，各項應(yīng)急處置工作全面鋪開,需要形成系統(tǒng)的應(yīng)急處置工作思路。這一階段可能會持續(xù)數(shù)十小時或若干天（如地震后從重點響應(yīng)到震后黃金72小時內(nèi)）。通常，本級政府要協(xié)調(diào)上級和外部力量，指導(dǎo)下級具體工作的任務(wù)也十分繁重。3.深度響應(yīng)期在深度響應(yīng)期，各項應(yīng)急處置工作都已經(jīng)步入正軌。需要在全面開展好各項工作的基礎(chǔ)上，注重解決深層次處置問題，加強指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。這一階段持續(xù)的時間更長（如地震應(yīng)對72小時到過渡安置期之前），工作部署要更加細致、周到。6.4.5形成計劃1.應(yīng)急行動方案的內(nèi)容要求

（１）表述清楚、簡明，避免繁文縟節(jié)；（２）準確表達由什么人以什么手段，在什么時間內(nèi)，完成什么任務(wù)，達到什么樣的結(jié)果，等等；（３）明確執(zhí)行者的具體權(quán)限；（４）明確何時向何人報告執(zhí)行情況。

2.應(yīng)急行動方案與應(yīng)急預(yù)案的關(guān)系

（１）應(yīng)急預(yù)案的有關(guān)內(nèi)容可以直接用來作為應(yīng)急行動方案。這種情況往往僅限于常規(guī)性、并不復(fù)雜的突發(fā)事件處置。（２）對應(yīng)急預(yù)案的部分內(nèi)容進行替換來形成應(yīng)急行動方案。這在應(yīng)急預(yù)案基本可用，只需對個別內(nèi)容進行更換的情況下可以采用。（３）對應(yīng)急預(yù)案加以改編，形成應(yīng)急行動方案。這是需要對預(yù)案進行大范圍的修改的情形。（４）對應(yīng)急預(yù)案實施顛覆性改造，形成應(yīng)急行動方案。這是在應(yīng)急預(yù)案基本不可用的全新形勢下，采用完全不同的思路制訂應(yīng)急行動方案的過程。在此，應(yīng)急預(yù)案只是提供了最基本的政策和某些思路線索。

6.4.6實施評估

在應(yīng)急行動方案實施過程中，執(zhí)行者應(yīng)定期（如每天一次）向指揮機構(gòu)匯報方案實施情況，并提出方案改進意見建議。指揮機構(gòu)則應(yīng)及時評估應(yīng)急行動方案的有效性、適應(yīng)性，在必要時對方案進行適時調(diào)整?；謴?fù)重建規(guī)劃管理056.5.1恢復(fù)重建規(guī)劃概述恢復(fù)重建規(guī)劃是在重大突發(fā)事件應(yīng)急處置的后期啟動的事后處置工作規(guī)劃?；謴?fù)重建規(guī)劃管理包括災(zāi)害調(diào)查和損失評估、制訂恢復(fù)重建規(guī)劃、實施恢復(fù)重建規(guī)劃等環(huán)節(jié)。

在突發(fā)事件應(yīng)急處置的后期，有關(guān)方面要制訂恢復(fù)重建規(guī)劃。恢復(fù)重建規(guī)劃既包括經(jīng)濟恢復(fù)與重建的內(nèi)容，包括社會層面和心理精神層面的內(nèi)容。規(guī)劃在制訂與實施過程中會面臨一系列特殊的挑戰(zhàn)和問題。一方面時間緊、任務(wù)急，另一方面規(guī)劃所需的智力資源和重建的財力資源有限。這可能帶來以下問題：一是不能仔細科學(xué)地論證，有時規(guī)劃方案粗糙，有時規(guī)劃沒有充分考慮未來防災(zāi)減災(zāi)需求。二是不能充分發(fā)揮創(chuàng)造性，不能通過集思廣益和充分論證實現(xiàn)創(chuàng)新性恢復(fù)重建，導(dǎo)致恢復(fù)重建思路平平、規(guī)劃質(zhì)量不高。三是一些地方政府可能存有趁重建之機搞華而不實的“政績工程”的沖動，容易浪費寶貴的資源，甚至給未來發(fā)展造成困難和問題。因此，恢復(fù)重建規(guī)劃需要在嚴格制度要求、遵從科學(xué)方法的基礎(chǔ)上，在資源約束與理想方案、輿論壓力與科學(xué)精神之間尋找最佳的平衡點。6.5.2災(zāi)害調(diào)查和損失評估災(zāi)害調(diào)查和損失評估是制訂恢復(fù)重建規(guī)劃和有效防災(zāi)減災(zāi)的重要依據(jù)和基礎(chǔ)。損失評估既要從微觀層面對已經(jīng)發(fā)生的災(zāi)害作出評估，又要在宏觀層面對城市承載能力、抗風險程度、關(guān)系民生的各項資源的承載能力進行綜合評估。綜合評估城鄉(xiāng)住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、土地、文物、工商企業(yè)等災(zāi)害損失，實事求是、客觀科學(xué)地確定災(zāi)害范圍和災(zāi)害損失，形成綜合評估報告，按程序報批后作為災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃的重要依據(jù)。在自然災(zāi)害調(diào)查和損失評估方面，《自然災(zāi)害情況統(tǒng)計制度》對災(zāi)情統(tǒng)計的責任主體、指標要求、報送時限、報表體系等作出了明確規(guī)定。評估應(yīng)分為快速需求評估和初步損害評估兩個階段?？焖傩枨笤u估的目的是認清災(zāi)難程度，確定在災(zāi)難應(yīng)對中救生及維持生命所需的資源；初步損害評估的目的是獲得災(zāi)害影響的準確信息，以確定災(zāi)區(qū)所需的服務(wù)、人員、資源，在此基礎(chǔ)上判斷是否需要申請援助。6.5.3制訂恢復(fù)重建規(guī)劃制訂恢復(fù)重建規(guī)劃是有序開展災(zāi)后恢復(fù)重建工作的基礎(chǔ)，通過規(guī)劃可以明確總體思路、目標任務(wù)、建設(shè)內(nèi)容、政策支持和參與重建各方的責任及協(xié)調(diào)機制等。根據(jù)災(zāi)后恢復(fù)重建資金規(guī)模，結(jié)合國家相關(guān)政策和地方實際，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價基礎(chǔ)上，組織編制或指導(dǎo)地方編制災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)體系、鄉(xiāng)村振興、基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)住房、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文物搶救保護、生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域的重大項目?；謴?fù)重建規(guī)劃的開展，應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和預(yù)案規(guī)定，在突發(fā)事件后調(diào)查評估的基礎(chǔ)上，由各級政府和部門分級分類進行。通常先進行總體規(guī)劃，之后再編制專項規(guī)劃。恢復(fù)重建規(guī)劃應(yīng)當堅持短期恢復(fù)與長期發(fā)展并重的方針，按照因地制宜、合理布局、科學(xué)規(guī)劃、分類指導(dǎo)、區(qū)別對待、突出重點、分步實施的原則，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有計劃、有步驟地實施。6.5.4實施恢復(fù)重建規(guī)劃實施恢復(fù)重建規(guī)劃是指在受突發(fā)事件影響的區(qū)域內(nèi)，各級恢復(fù)重建組織架構(gòu)在規(guī)劃指導(dǎo)下，充分調(diào)動和發(fā)揮當?shù)馗髡块T、企事業(yè)單位以及人民群眾的主動性和積極性，在上級政府、對口支援?。ㄊ小^(qū)）以及廣大社會力量的支持、支援和扶助下，實現(xiàn)重建的過程。本章小結(jié)1.應(yīng)急計劃是指應(yīng)急管理主體針對突發(fā)事件應(yīng)對各個環(huán)節(jié)的活動制訂并實施戰(zhàn)略規(guī)劃與行動方案的過程。應(yīng)急計劃有戰(zhàn)略性規(guī)劃與戰(zhàn)術(shù)性計劃、主動的計劃和被動的計劃、常態(tài)計劃和非常態(tài)計劃之分。2.戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃管理包括公共安全與應(yīng)急管理戰(zhàn)略、應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃。戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃的流程包括前期工作、起草規(guī)劃、規(guī)劃論證與審批、規(guī)劃評估與修訂。3.應(yīng)急預(yù)案管理是應(yīng)急預(yù)案的規(guī)劃、制定、實施、修訂等工作的全過程。應(yīng)急預(yù)案管理可分為編制、出臺、傳播、演練、修訂等環(huán)節(jié)。4.應(yīng)急行動計劃管理是突發(fā)事件應(yīng)對過程中,針對具體事件制訂與實施行動方案的過程。應(yīng)急行動計劃管理分為把握態(tài)勢、確立目標、開發(fā)計劃、制訂計劃、實施評估五個步驟。5.恢復(fù)重建規(guī)劃在重大突發(fā)事件應(yīng)急處置的后期啟動的事后處置工作規(guī)劃?；謴?fù)重建規(guī)劃管理包括災(zāi)害調(diào)查和損失評估、制訂恢復(fù)重建規(guī)劃、實施恢復(fù)重建規(guī)劃等環(huán)節(jié)。復(fù)習(xí)思考題1.什么是應(yīng)急計劃？應(yīng)急計劃有何意義？2.什么是應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃?結(jié)合實際探討行業(yè)、地方或組織的應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃。3.聯(lián)系實際探討怎樣對應(yīng)急預(yù)案進行有效的管理。4.結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)急處置案例探討如何開展應(yīng)急行動計劃管理。5.結(jié)合自然災(zāi)害災(zāi)后重建案例探討如何更好實施恢復(fù)重建規(guī)劃管理。案例分析應(yīng)急管理通論全國黨校行政學(xué)院系統(tǒng)應(yīng)急管理系列教材THANKYOU應(yīng)急管理通論（第二版）

第7章應(yīng)急組織職能關(guān)鍵術(shù)語

應(yīng)急組織

應(yīng)急協(xié)同機制

任務(wù)型應(yīng)急管理組織機制

應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)組織機制

恢復(fù)重建組織機制重點問題應(yīng)急組織的概念與類型應(yīng)急協(xié)同機制任務(wù)型應(yīng)急管理組織機制應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)組織機制恢復(fù)重建組織機制引言：新時代應(yīng)急組織觀

2020年3月30日16時許，四川涼山州西昌市經(jīng)久鄉(xiāng)馬鞍村發(fā)生一起森林火災(zāi)，因瞬間風向突變、風力陡增，撲火人員避讓不及，造成19人死亡、3人受傷。災(zāi)害發(fā)生后，中共中央總書記習(xí)近平高度重視并作出重要指示，要求迅速調(diào)集力量開展科學(xué)施救，在確保撲火人員安全的前提下全力組織滅火，嚴防次生災(zāi)害。應(yīng)急管理部立即派出工作組赴現(xiàn)場指導(dǎo)，并緊急增派國家森林消防和消防救援隊伍前往支援。在這一事件處置過程中，派出工作組，以及調(diào)集力量、組織滅火、增派隊伍等行為都是應(yīng)急組織行為。黨中央在應(yīng)急組織方面提出了一系列行之有效的思路與做法。

1.發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用

2.構(gòu)建組織網(wǎng)絡(luò)

3.加強應(yīng)急組織機制建設(shè)

4.發(fā)揮任務(wù)性組織的作用

5.開展高效現(xiàn)場救援組織工作

6.探索應(yīng)急組織規(guī)律010203目錄應(yīng)急組織概述應(yīng)急協(xié)同機制任務(wù)型應(yīng)急管理組織機制應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)組織機制恢復(fù)重建組織機制0405應(yīng)急組織概述017.1.1應(yīng)急組織的概念和意義1.組織原理

組織，一方面是指為了實施計劃而建立起來的一種結(jié)構(gòu)，該種結(jié)構(gòu)在很大程度上決定著計劃能否得以實現(xiàn)；另一方面是指為了實現(xiàn)計劃目標所進行的組織過程。組織職能的基本內(nèi)容包括：設(shè)計并建立組織結(jié)構(gòu)；設(shè)計并建立職權(quán)關(guān)系體系、組織制度規(guī)范體系與信息溝通模式，以完善并保障組織的有效運行；人員配備與人力資源開發(fā)；組織協(xié)調(diào)與變革。組織工作的一般原則是：（１）有效實現(xiàn)目標原則。（２）專業(yè)分工與協(xié)作的原則。（３）指揮統(tǒng)一原則。（４）有效管理幅度原則。（５）集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的原則。（６）責權(quán)利相結(jié)合原則。（７）穩(wěn)定性和適應(yīng)性相結(jié)合原則。（８）決策執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)分設(shè)原則。（９）精簡高效原則。7.1.1應(yīng)急組織的概念和意義2.應(yīng)急組織的概念所謂應(yīng)急組織，是指多方應(yīng)急管理主體在突發(fā)事件應(yīng)對各個環(huán)節(jié)進行有效整合的機制與過程。在各應(yīng)急管理主體職責相對明確的基礎(chǔ)上，應(yīng)急組織職能主要探討跨部門的應(yīng)急組織機制與過程。3.應(yīng)急組織的意義有效的應(yīng)急組織工作有如下意義：（1）整合跨部門資源，形成合力，共同應(yīng)對突發(fā)事件。（2）形成特殊的指揮與協(xié)調(diào)工作方式，有力控制事態(tài),實現(xiàn)應(yīng)急管理目標。（3）具有組織彈性，只在需要時啟動，能夠合理利用常態(tài)工作資源，減少額外工作成本。組織治理能力是一個系統(tǒng)和復(fù)雜的概念，既包括宏觀制度層面的適應(yīng)力、包容力、修復(fù)力、學(xué)習(xí)力等，又包括微觀個體層面的決策力、執(zhí)行力、控制力等。7.1.2

應(yīng)急組織的類型1.

項目式組織項目式組織是為了完成某一特定工作任務(wù)，而將一部分相關(guān)人員組織起來，設(shè)立的一種臨時性組織單元。應(yīng)急管理項目式組織既包括平時的督查組、工作組、工作專班（例如安全生產(chǎn)大檢查聯(lián)合工作組），又包括突發(fā)事件來臨時上級黨委政府向下級派出的指導(dǎo)協(xié)調(diào)組、現(xiàn)場搶險組等。2.

科層式組織科層式組織是一種以等級為基礎(chǔ)、信息從下向上流動、命令從上向下發(fā)出的“金字塔”式結(jié)構(gòu)。3.

網(wǎng)絡(luò)式組織網(wǎng)絡(luò)式組織是以契約關(guān)系的建立和維持為基礎(chǔ)的一種跨組織的組織形式。4.

委員會式組織委員會式組織是由多個個體組成一個委員會來對組織進行管理的組織形式。7.1.3

應(yīng)急組織的過程組織過程通常可理解為設(shè)計、建立并維持一種科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)，是為成功地實現(xiàn)組織目標而采取行動的一個連續(xù)的過程。組織過程一般包括如下步驟：（1）確定所要設(shè)立或改革的組織目標；（2）對組織目標進行分解，擬定分目標；（3）根據(jù)組織目標體系設(shè)計組織單元（分工）體系；（4）根據(jù)目標對每個組織單元的權(quán)力、責任進行定義，構(gòu)建組織制度體系；（5）為各個組織單元配備人力資源；（6）通過職權(quán)關(guān)系和信息系統(tǒng)，把各層次、各單元聯(lián)結(jié)成一個有機整體；（7）根據(jù)環(huán)境與任務(wù)變化對組織進行再造。據(jù)此，應(yīng)急組織過程也可分為如下過程：（1）既有母組織（一個或多個）定義新設(shè)組織的目標與任務(wù)。（2）根據(jù)組織目標任務(wù)設(shè)計新設(shè)組織的類型、結(jié)構(gòu)、崗位、職責等。（3）成立組織。（4）運行組織。（5）終止、改進或再造組織等。應(yīng)急協(xié)同機制027.2.1應(yīng)急協(xié)同機制概述應(yīng)急協(xié)同是為了應(yīng)對可能或已經(jīng)造成嚴重損失和影響社會秩序的重大突發(fā)事件，部門間、區(qū)域間、政企間、政社間、軍地間攜手合作建立伙伴關(guān)系，綜合運用行政、法律、協(xié)商、信息技術(shù)等治理工具，達成信息共享、資源共享、協(xié)同行動與持久合作目標的互動過程。應(yīng)急協(xié)同著眼于構(gòu)建應(yīng)急協(xié)同治理體系，其范疇遠大于協(xié)同應(yīng)急。一般說來，協(xié)同應(yīng)急通常是指突發(fā)事件發(fā)生后的被動協(xié)同，屬于常規(guī)性維護公共安全的舉措；應(yīng)急協(xié)同是指應(yīng)急管理全過程的協(xié)同，尤其強調(diào)常態(tài)下的協(xié)同風險防范與協(xié)同應(yīng)急準備，是主動協(xié)同，屬于戰(zhàn)略性的塑造公共安全治理與應(yīng)急管理格局的舉措。要把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域全過程就必須把應(yīng)急協(xié)同作為重要的基礎(chǔ)保障措施。7.2.2應(yīng)急協(xié)同的方式在綜合應(yīng)急管理的框架之下，無論是全災(zāi)種管理還是全過程管理，都離不開多主體參與。多主體協(xié)同有多種形式，但基本有兩種形態(tài)：一種是兩個主體之間的協(xié)同機制建立與運行，稱為雙邊協(xié)同；另一種是多個主體之間的協(xié)同，稱為多邊協(xié)同。其中，雙邊協(xié)同機制由于涉及主體少，是最容易達成的協(xié)同；多邊協(xié)同機制則需要多方溝通聯(lián)絡(luò)，需要較多的協(xié)同成本。應(yīng)急協(xié)同機制往往具有如下特征：（1）簽訂應(yīng)急合作協(xié)議。（2）建立聯(lián)席會議制度。（3）編制聯(lián)動應(yīng)急預(yù)案和開展聯(lián)合演練。（4）加強應(yīng)急信息通報。（5）推動實現(xiàn)資源共享。7.2.3應(yīng)急協(xié)同機制的類型應(yīng)急協(xié)同既可以聚焦在單一業(yè)務(wù)與功能方面，又可以開展多業(yè)務(wù)協(xié)同；既可以聚焦于單一災(zāi)害事故類型的協(xié)同應(yīng)對，又可以著力加強多災(zāi)種協(xié)同治理。構(gòu)建大安全大應(yīng)急框架，應(yīng)以多業(yè)務(wù)協(xié)同與多災(zāi)種協(xié)同為主要的應(yīng)急業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展方向。1.信息交流協(xié)同機制信息交流協(xié)同以解決信息孤島問題為己任，包括各類風險監(jiān)測信息的協(xié)同交流、政府應(yīng)急管理信息的協(xié)同交流、政府與媒體合作向社會發(fā)布信息的協(xié)同等。2.風險防控協(xié)同機制應(yīng)急協(xié)同機制通常要把風險防控協(xié)同作為機制建設(shè)的重點。3.應(yīng)急準備協(xié)同機制應(yīng)急準備協(xié)同是對突發(fā)事件應(yīng)急處置救援的系統(tǒng)性跨主體應(yīng)急準備，屬于基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的應(yīng)急管理工作。應(yīng)急準備協(xié)同的關(guān)鍵是人力資源的應(yīng)急協(xié)同。應(yīng)急準備協(xié)同的另一個重要方面是物力資源的協(xié)同。4.不同災(zāi)害應(yīng)對的應(yīng)急協(xié)同機制針對共同關(guān)注的主要突發(fā)事件類型確立應(yīng)急協(xié)同機制是一種針對性強、各方積極性高、時效性強的應(yīng)急協(xié)同方式。任務(wù)型應(yīng)急管理組織機制037.3.1任務(wù)型應(yīng)急管理組織的類型1.領(lǐng)導(dǎo)小組針對特定任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)小組的組織成員主要限于核心決策部門，數(shù)量相對較少。2.工作組各種臨時性的督查組、督導(dǎo)組、檢查組等都屬于工作組這種組織形式。在我國，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的各種督導(dǎo)檢查工作很多都由定期或不定期組建的工作組完成。工作組的優(yōu)勢是靈活適應(yīng)性，可以根據(jù)任務(wù)需要靈活組建，迅速開展工作，完成任務(wù)后即可解散。其劣勢是相對于常態(tài)機制而言，有時難免顯得“疊床架屋”，甚至給下級帶來迎接檢查的額外負擔。3.工作專班工作專班是針對一定時期的任務(wù)而設(shè)立的兼具決策職能和執(zhí)行職能的任務(wù)型工作機制。4.專門委員會為了完成防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)任務(wù)，有的國家會組織以官方機構(gòu)代表為主，并吸收專業(yè)力量參與的專門委員會。7.3.2任務(wù)型應(yīng)急管理組織的工作流程任務(wù)型應(yīng)急管理組織的工作流程通常包括周期性會商、現(xiàn)場辦公與處置、信息傳遞與溝通、督導(dǎo)檢查等。1.周期性會商周期性會商即建立工作例會制度，用以開展工作會商和工作調(diào)度。2.現(xiàn)場辦公與處置任務(wù)型應(yīng)急管理組織需要深入一線進行現(xiàn)場辦公與處置，從而提高政策執(zhí)行的效率，開展現(xiàn)場核查處置。3.信息傳遞與溝通任務(wù)型應(yīng)急管理組織還需要加強工作信息的橫向傳遞和縱向溝通。一般來說，各成員單位可指定一名聯(lián)絡(luò)員，負責周期性報送信息。4.督導(dǎo)檢查除了周期性會商和信息通報外，任務(wù)型應(yīng)急管理組織也可以進行周期性的督導(dǎo)檢查，并開展定期評價。應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)組織機制047.4.1總體性應(yīng)急指揮機制當突發(fā)事件達到一定嚴重程度時，政府要啟動總體性應(yīng)急指揮機制。其中一種是啟動政府應(yīng)急指揮中心，另一種是啟動專項應(yīng)急指揮部。1.政府應(yīng)急指揮中心政府應(yīng)急指揮中心往往是由政府綜合應(yīng)急管理部門支撐的、能夠支持眾多部門參與應(yīng)急處置與協(xié)調(diào)的場所。2.專項應(yīng)急指揮部7.4.2現(xiàn)場應(yīng)急指揮機制現(xiàn)場應(yīng)急指揮機制是在突發(fā)事件現(xiàn)場負責應(yīng)急處置工作的指揮機制，現(xiàn)場應(yīng)急指揮機制的核心是現(xiàn)場指揮部?，F(xiàn)場指揮部有兩種基本含義：一是作為某一級專項指揮部向下派出的代理性指揮部，例如市地震應(yīng)急指揮部可能會向受地震破壞嚴重的縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐市“前線指揮部”，代表市政府領(lǐng)導(dǎo)該地區(qū)的應(yīng)急處置工作；二是作為進行專業(yè)化處置的現(xiàn)場戰(zhàn)術(shù)性指揮部,是與處于后方的總體性或戰(zhàn)略性應(yīng)急指揮中心或?qū)ｍ棏?yīng)急指揮部相對應(yīng)的概念。在我國，不同的專項應(yīng)急預(yù)案往往規(guī)定了不同現(xiàn)場應(yīng)急指揮部的結(jié)構(gòu)，現(xiàn)場應(yīng)急指揮尚未形成統(tǒng)一的標準和規(guī)范。缺乏標準，就難以實現(xiàn)人員、信息、資源等要素的快速集成和整合。7.4.3社會性應(yīng)急救援組織網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件發(fā)生后，大量社會性應(yīng)急救援組織會深入受災(zāi)地區(qū)參與救援和重建等活動。為了協(xié)調(diào)行動，就需要形成相關(guān)組織網(wǎng)絡(luò)。1.政府牽頭形成組織網(wǎng)絡(luò)政府牽頭形成組織網(wǎng)絡(luò)，是迅速把有關(guān)社會組織協(xié)調(diào)起來的最有效的方式。2.民間自發(fā)組成合作網(wǎng)絡(luò)民間自發(fā)組成合作網(wǎng)絡(luò)是指有關(guān)志愿者組織、基金會、企業(yè)等自愿形成組織網(wǎng)絡(luò)，以便分享信息、協(xié)調(diào)行動。恢復(fù)重建組織機制057.5.1管委會型恢復(fù)重建組織當政府出面組建了對恢復(fù)重建工作實行統(tǒng)一管理的委員會時，就產(chǎn)生了管委會型恢復(fù)重建組織。我國往往會在某級政府設(shè)立災(zāi)后重建委員會來負責災(zāi)后恢復(fù)重建工作。例如，汶川地震后，四川省成立了各級政府的災(zāi)后重建委員會。在日本，通常對于巨災(zāi)設(shè)立國家和地方兩級管委會型領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，整體推進災(zāi)后重建工作。7.5.2指揮部型恢復(fù)重建組織當政府為了加快恢復(fù)重建速度、提升領(lǐng)導(dǎo)恢復(fù)重建工作的權(quán)威性而成立恢復(fù)重建指揮部時，就產(chǎn)生了指揮部型恢復(fù)重建組織。這種組織類似于應(yīng)急指揮部，采取某種“準戰(zhàn)時”工作方式，強力推進恢復(fù)重建工作。在我國，巨災(zāi)之后，為了實現(xiàn)重建目標，往往會成立災(zāi)后重建指揮部。例如，蘆山地震后，雅安市除了成立災(zāi)后恢復(fù)重建委員會外,還成立了“4·20”蘆山地震雅安市災(zāi)后重建規(guī)劃指揮部，統(tǒng)一指揮全市災(zāi)后重建規(guī)劃的調(diào)整和整合工作。指揮部由一位雅安市委副書記兼副市長任指揮長，四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳總規(guī)劃師任總顧問。指揮部的主要職責是協(xié)調(diào)跨區(qū)域、跨行業(yè)的災(zāi)后重建項目實施工作，審議災(zāi)后重建項目規(guī)劃符合性，指導(dǎo)有關(guān)災(zāi)后重建項目實施工作。7.5.3顧問型恢復(fù)重建組織當專門設(shè)立的恢復(fù)重建組織的職能主要側(cè)重于政策的提出與協(xié)調(diào)時，就產(chǎn)生了顧問型恢復(fù)重建組織。例如，在美國，恢復(fù)工作組(recoverytaskforce)是一個地區(qū)監(jiān)督恢復(fù)和重建過程、為地方政府負責恢復(fù)工作的官員提供咨詢的機構(gòu)。它由當?shù)貜V泛的代表構(gòu)成，由地方負責人或管理者任主席，組成人員來自公共信息官、律師、公共安全部門、社區(qū)服務(wù)部門、社區(qū)發(fā)展部門、公共工程部門、公用事業(yè)部門、衛(wèi)生保障部門、市長、財政部門、港口部門、規(guī)劃部門、主要社區(qū)、學(xué)校、突發(fā)事件管理者、市議會等各個方面。具體職責包括：監(jiān)督恢復(fù)、重建和更新過程；建議恢復(fù)重建的優(yōu)先順序；指導(dǎo)落實支持政策；制定幫助反復(fù)遭受災(zāi)害破壞的地區(qū)經(jīng)濟復(fù)興的政策；推動災(zāi)害減除；確定遷移和獲取受損不動產(chǎn)的優(yōu)先權(quán)；審查損失報告；提出恢復(fù)項目建議；提出相關(guān)規(guī)章的程序修改建議；評估受損的公共設(shè)施；參與社區(qū)經(jīng)濟復(fù)興方案的編制；建議制定新的規(guī)章、條例和法令；確定用于災(zāi)害減除的資源等。從這些職責看，顧問型恢復(fù)重建組織在很大程度上起到了恢復(fù)工作領(lǐng)導(dǎo)者的作用，盡管它表面上是顧問型組織。本章小結(jié)1.應(yīng)急組織是指多方應(yīng)急管理主體在突發(fā)事件應(yīng)對各個環(huán)節(jié)進行有效整合的機制與過程。在各應(yīng)急管理主體職責相對明確的基礎(chǔ)上,應(yīng)急組織職能主要探討跨部門的應(yīng)急組織機制與過程。2.按組織形態(tài)劃分,應(yīng)急組織有項目式組織、科層式組織、網(wǎng)絡(luò)式組織、委員會式組織等。臨時性應(yīng)急工作組就是項目式組織。應(yīng)急指揮部就是一種典型的科層式應(yīng)急組織。各種區(qū)域協(xié)調(diào)機制、聯(lián)席會議等往往是網(wǎng)絡(luò)式組織。各級政府的突發(fā)事件應(yīng)對委員會,如減災(zāi)委員會、食品安全委員會屬于委員會式組織。3.按組織時態(tài)劃分,有常態(tài)組織與非常態(tài)組織。其中的常態(tài)應(yīng)急組織是指主要在預(yù)防與應(yīng)急準備工作中發(fā)揮作用的組織機制,非常態(tài)應(yīng)急組織是指主要在應(yīng)急響應(yīng)與恢復(fù)重建中發(fā)揮作用的組織機制。常態(tài)化的各種協(xié)調(diào)委員會是長期存在的組織,而一些應(yīng)急指揮部往往是非常態(tài)的臨時性組織。4.應(yīng)急協(xié)同機制是為了應(yīng)對可能或已經(jīng)造成嚴重損失和影響社會秩序的重大突發(fā)事件，部門間、區(qū)域間、政企政社間、軍地間攜手合作建立伙伴關(guān)系，綜合運用行政、法律、協(xié)商、信息技術(shù)等治理工具，達成信息共享、資源共享、協(xié)同行動與持久合作目標的互動過程。5.領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組、工作專班屬于常態(tài)任務(wù)型應(yīng)急組織。這些組織主要在平時的預(yù)防與應(yīng)急準備中發(fā)揮落實專項工作任務(wù)的作用。6.應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)組織機制作為突發(fā)事件發(fā)生時的應(yīng)急組織形式,主要有總體性應(yīng)急指揮機制、現(xiàn)場應(yīng)急指揮機制、社會性應(yīng)急救援組織網(wǎng)絡(luò)等形式。7.重大突發(fā)事件發(fā)生后,需要對恢復(fù)重建進行特殊安排時,就要成立管委會型、指揮部型或顧問型恢復(fù)重建組織。復(fù)習(xí)思考題1.何謂應(yīng)急組織?應(yīng)急組織有哪些基本類型?2.應(yīng)急協(xié)同機制的特征和類型是什么？3.任務(wù)型應(yīng)急管理組織的類型和工作流程是什么？4.簡述應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)組織機制的形式。5.簡述恢復(fù)重建組織的類型。案例分析應(yīng)急管理通論全國黨校行政學(xué)院系統(tǒng)應(yīng)急管理系列教材THANKYOU應(yīng)急管理通論（第二版）

第8章應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)職能關(guān)鍵術(shù)語

應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)

科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)

倫理領(lǐng)導(dǎo)

自我激勵動員

動員他人與公眾

探索未知題解重點問題應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)的概念與過程事后處置的領(lǐng)導(dǎo)策略風險防控的領(lǐng)導(dǎo)策略應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者能力提升策略應(yīng)急響應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)策略引言：新時代應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)觀

2020年初，我國暴發(fā)新冠疫情。習(xí)近平總書記在回顧這一段工作時指出：“武漢新型冠狀病毒肺炎疫情發(fā)生后，1月7日，我主持召開中央政治局常委會會議時，就對新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作提出了要求。1月20日，我專門就疫情防控工作作出批示，指出必須高度重視疫情，全力做好防控工作，要求各級黨委和政府及有關(guān)部門把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，采取切實有效措施，堅決遏制疫情蔓延勢頭。1月22日，鑒于疫情迅速蔓延、防控工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)，我明確要求湖北省對人員外流實施全面嚴格管控。正月初一，我再次主持召開中央政治局常委會會議，對疫情防控特別是患者治療工作進行再研究、再部署、再動員，并決定成立中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組。從年初一到現(xiàn)在，疫情防控是我最關(guān)注的問題，我時刻跟蹤著疫情蔓延形勢和防控工作進展情況，不斷作出口頭指示和批示?！笨梢哉f，在突發(fā)事件面前，中國領(lǐng)導(dǎo)人身體力行的實踐是應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)的最好表率?？傮w上，中國應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)有著鮮明的特色與優(yōu)勢。

1.中國共產(chǎn)黨發(fā)揮應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)作用

2.提升防范化解風險能力

3.以擔當精神扎實推進應(yīng)急管理工作

4.提升應(yīng)急處突能力010203目錄應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)概述風險防控的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急響應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)事后處置的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者能力提升0405應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)概述018.1.1應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)的概念和意義1.領(lǐng)導(dǎo)原理領(lǐng)導(dǎo)職能是指管理者通過行使所擁有的權(quán)力，引導(dǎo)、影響和激勵組織成員為實現(xiàn)既定目標而努力的過程。從上述領(lǐng)導(dǎo)職能含義中不難看出，領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是一種影響力，是被領(lǐng)導(dǎo)者的追隨和服從，其作用主要表現(xiàn)為以下四個：（1）指揮作用。

（2）協(xié)調(diào)作用。（3）激勵作用。

（4）凝聚作用。2.應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)的概念所謂應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)，是指在突發(fā)事件應(yīng)對各個環(huán)節(jié)中，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者把握自我、動員他人、完成突發(fā)事件應(yīng)對任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)行為。3.應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)的意義應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)的作用通常體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)者個人和領(lǐng)導(dǎo)團隊領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)者完成突發(fā)事件應(yīng)對任務(wù)的過程中。具體包括如下方面：（1）方向引領(lǐng)作用。（2）激勵凝聚作用。（3）決策指揮作用。8.1.2應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)的模式1.不同情境下的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)家保羅·赫塞(PaulHersey)的情境領(lǐng)導(dǎo)理論認為，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)隨組織環(huán)境及個體變換而改變領(lǐng)導(dǎo)風格及管理方式。突發(fā)事件應(yīng)對的實踐表明，常態(tài)應(yīng)急管理工作所需的領(lǐng)導(dǎo)風格、方式與非常態(tài)下的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)風格、方式有所不同，不同程度的非常態(tài)下的領(lǐng)導(dǎo)風格、方式也有所不同。2.不同風格的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者往往需要在集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)和民主式領(lǐng)導(dǎo)這兩種領(lǐng)導(dǎo)風格之間作出選擇。集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)者，就是把管理的制度權(quán)力牢固地掌握在手中的領(lǐng)導(dǎo)者。民主式領(lǐng)導(dǎo)者是向被領(lǐng)導(dǎo)者授權(quán)，鼓勵下屬參與，并且主要依賴于其個人專長和影響力來影響下屬的領(lǐng)導(dǎo)者。3.不同指向的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)行為往往有不同的指向，其中遵從規(guī)律的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和注重道德的倫理領(lǐng)導(dǎo)是兩種基本指向。科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)通常是指領(lǐng)導(dǎo)行為注重符合領(lǐng)導(dǎo)活動的基本規(guī)律，順應(yīng)社會發(fā)展方向，主觀與客觀相統(tǒng)一。倫理領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者通過個人語言、行動和人際互動中所包含的道義力量對被領(lǐng)導(dǎo)者及社會公眾產(chǎn)生影響力、感召力、說服力的行為過程。8.1.3應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)的過程邏輯上說，要在應(yīng)急管理過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用就需要自我激勵動員、動員他人與公眾、探索未知題解。1.自我激勵動員突發(fā)事件應(yīng)對中的種種約束和困難,要求應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者有意識地進行自我激勵自我動員，調(diào)動自身潛能，發(fā)揮最大的主觀能動性。2.動員他人與公眾應(yīng)對突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)者更多時候面對著復(fù)雜無序的情境,需要有效動員他人,集思廣益；需要有效動員公眾，形成解決問題的合力，共同應(yīng)對突發(fā)事件帶來的種種挑戰(zhàn)。3.探索未知題解領(lǐng)導(dǎo)者只有正視未知、探索未知,才能在克服未知中領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)動群眾創(chuàng)造最好的可能前景。風險防控的領(lǐng)導(dǎo)028.2.1挑戰(zhàn)與任務(wù)1.

領(lǐng)導(dǎo)的挑戰(zhàn)風險防控中的領(lǐng)導(dǎo)似乎是容易的。因為風險防控主要屬于常態(tài)工作行為，領(lǐng)導(dǎo)層有充裕的風險防控策劃與落實的時間。但是，領(lǐng)導(dǎo)者面對的挑戰(zhàn)是深刻的、難以克服的。（1）人與組織自身的挑戰(zhàn)風險防控領(lǐng)導(dǎo)之難，首先體現(xiàn)在人們思想松懈不重視風險，會形成工作中的極大阻力，其次體現(xiàn)在長期堅持做好風險防控需要領(lǐng)導(dǎo)者的韌性。（2）資源約束的挑戰(zhàn)組織決策議程中的各方面事項之間往往是競爭關(guān)系。在繁重的業(yè)務(wù)任務(wù)指標、激烈的競爭面前，任何組織都需要對決策的議程進行排序。（3）風險信號不易識別的挑戰(zhàn)重大安全風險事件的早期風險識別對于及時處置風險意義重大。但是恰恰在這一階段，風險信號弱，風險識別困難。由于風險的潛伏性和新穎性，重大風險尤其是新型重大風險的早期監(jiān)控往往成為一個難點。（4）早期預(yù)測和預(yù)警的挑戰(zhàn)在危機醞釀期或前危機期，客觀情勢的最大特點是不確定性。不確定性既可能是由危機尚未展開所導(dǎo)致的信息不足或冗余造成的，也可能是由于全新的危機類型本身造成的。

8.2.1挑戰(zhàn)與任務(wù)2.領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)（1）動員他人參與風險防控要推動組織內(nèi)外的相關(guān)人員增強風險意識，并積極投入到風險防控工作當中去。領(lǐng)導(dǎo)者要推動形成重視風險防控的文化氛圍。對于一個組織內(nèi)部而言，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者的任務(wù)是推進組織文化變革，亦即從只注重完成發(fā)展指標的任務(wù)型組織文化轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r重視風險的責任型組織文化。（2）把握監(jiān)測預(yù)警的關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)測預(yù)警領(lǐng)導(dǎo)工作與常規(guī)監(jiān)測預(yù)警工作不同。常規(guī)監(jiān)測預(yù)警工作是有關(guān)人員利用現(xiàn)有的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，對通常的水旱災(zāi)害、火災(zāi)、傳染病疫情等常規(guī)型突發(fā)事件進行的信息報送、災(zāi)情監(jiān)測、發(fā)布預(yù)警等工作。監(jiān)測預(yù)警的領(lǐng)導(dǎo)活動則主要體現(xiàn)在應(yīng)對非常規(guī)信息、非常規(guī)事件苗頭時，領(lǐng)導(dǎo)者所發(fā)揮的信息捕獲、研判、作出決策并采取行動的作用。相比之下，常規(guī)監(jiān)測預(yù)警工作是體系性、常規(guī)性工作，監(jiān)測預(yù)警領(lǐng)導(dǎo)工作則主要體現(xiàn)在高層面、處置非常規(guī)情形的工作中。

8.2.2領(lǐng)導(dǎo)的原則1.以人為本，高度敏感監(jiān)測預(yù)警中的核心挑戰(zhàn)是對領(lǐng)導(dǎo)者道德能力的挑戰(zhàn)?！耙匀藶楸?、高度敏感”就是強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者要以高度的為人民負責的責任感，始終堅持公共利益至上，對于任何異?，F(xiàn)象都要非常敏感、非常關(guān)注。如果說制度化監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)監(jiān)控的是常規(guī)性的“擾動”信息，領(lǐng)導(dǎo)者就要更加關(guān)注非常規(guī)性、難以解釋的“擾動”信息。2.動態(tài)監(jiān)控、把握主動在危機醞釀期，情勢不斷發(fā)生變化，抓住解決問題的時機異常重要。任何慢半拍的行為都可能貽誤防止危機發(fā)生的“戰(zhàn)機”。這就需要領(lǐng)導(dǎo)者及時組織力量對已經(jīng)監(jiān)測到的異常情況進行密集監(jiān)控，采取主動應(yīng)對行動。3.勇于負責、敢于立異在可能的危機面前，領(lǐng)導(dǎo)者要勇敢面對危機的現(xiàn)實，敢于應(yīng)對自我的心理挑戰(zhàn)，勇于承擔責任、不怕失敗。須知，要披露危機真相，就會引發(fā)某種混亂，就會造成某些損失。沒有一定的勇氣是無法避免更大危機的。新問題往往需要新思維、新措施才能有效化解。在采取應(yīng)對可能危機的行動時，也需要勇敢地“標新立異”。

8.2.3領(lǐng)導(dǎo)方法與策略面對可能出現(xiàn)的危機，除了充分依賴現(xiàn)有的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)外，領(lǐng)導(dǎo)者還要使用以下主動應(yīng)對策略：1.機智捕獲信息領(lǐng)導(dǎo)者需要主動對零散、模糊的信息加以捕捉。來自不同部門、不同方向的突發(fā)事件信息往往是零散的、模糊的。領(lǐng)導(dǎo)者要敏感地對這些信息加以注意、捕捉。要捕獲的關(guān)鍵信息有兩類，一類是客觀上已經(jīng)存在的信息，另一類是推斷的信息。2.客觀研判形勢根據(jù)有限信息對形勢加以相對準確的研判。此外，在對形勢的總體把握方面，除了要研究已知的信息，還要認可未知。3.主動應(yīng)對可能的危機在研判的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)者需要及時作出早期應(yīng)對決策。其中尤其需要在應(yīng)對不足的決定和過度應(yīng)對的決定之間負責任地找到一個平衡點。在形勢研判的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)者要在決策和行動上主動應(yīng)對：首先，要果斷決策、果斷行動。其次，要實行動態(tài)領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)急響應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)038.3.1挑戰(zhàn)與任務(wù)1.領(lǐng)導(dǎo)的挑戰(zhàn)突發(fā)事件來臨時的非常領(lǐng)導(dǎo)情境具有多重屬性：處置與救援時間要求上的緊急情境；外在緊急情境轉(zhuǎn)化為內(nèi)在心理壓力的壓力情境；客觀緊急、主觀壓力與資源短缺造成完成任務(wù)過程中的困難情境；事態(tài)不斷變化造成的未知情境；等等。（1）緊急情境的挑戰(zhàn)（2）壓力情境的挑戰(zhàn)（3）困難情境的挑戰(zhàn)（4）未知情境的挑戰(zhàn)2.領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)非常情境對于領(lǐng)導(dǎo)者群體有特別要求。應(yīng)急處置與救援工作對于領(lǐng)導(dǎo)者群體的特別要求主要有素質(zhì)要求和行為要求兩個方面。在素質(zhì)要求方面，領(lǐng)導(dǎo)者要有良好的身體素質(zhì)、優(yōu)秀的思想道德品質(zhì)、必要的知識和能力。在行為要求方面，領(lǐng)導(dǎo)者要迅速反應(yīng)、依法應(yīng)對、科學(xué)應(yīng)對、創(chuàng)新性應(yīng)對等。具體地說，領(lǐng)導(dǎo)者的任務(wù)主要有如下三點：（1）自我精神動員（2）應(yīng)對危急事態(tài)（3）動員各方力量8.3.2領(lǐng)導(dǎo)的原則1.堅持以人為本領(lǐng)導(dǎo)非常態(tài)應(yīng)急工作的核心挑戰(zhàn)是對領(lǐng)導(dǎo)者道德能力的挑戰(zhàn)。領(lǐng)導(dǎo)者要以應(yīng)急管理核心理念為指導(dǎo)，尤其要堅持以人為本的核心價值觀。要以高度的對人民負責的責任感，始終堅持公共利益至上，以斗爭精神應(yīng)對突如其來的困難和挑戰(zhàn)。2.堅持擔當合作應(yīng)急決策的主體是“我”（領(lǐng)導(dǎo)者個人）和“我們”（領(lǐng)導(dǎo)集體）的統(tǒng)一。在應(yīng)急決策過程中，“我”要有擔當精神，“我們”要進行有效的合作。3.堅持隨機果斷突發(fā)事件應(yīng)對過程中難題不斷，問題情境也不斷變化。決策者必須一方面注意隨機地解決問題，另一方面果斷作出決策。所謂隨機，就是要根據(jù)情況變化不斷調(diào)整工作思路，作出適應(yīng)性決策。所謂果斷，就是要抓住主要矛盾，當斷則斷。4.堅持包容協(xié)作在應(yīng)急協(xié)調(diào)過程中，有關(guān)各方抱著“和而不同”的態(tài)度才能增進相互理解，有效化解矛盾，形成工作合力。為此，各方領(lǐng)導(dǎo)者要注意展現(xiàn)尊重、信任、平等的態(tài)度，避免傲慢和一味求勝。8.3.3領(lǐng)導(dǎo)方法與策略1.全面自我動員第一，自我思想動員。第二，自我心理動員。第三，自我思維動員。第四，自我行為動員。2.領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置的策略應(yīng)急處置過程中，形勢會不斷發(fā)展變化。在重點響應(yīng)期、全面響應(yīng)期、深度響應(yīng)期三個階段，領(lǐng)導(dǎo)者都要抓住各個階段的主要矛盾，提高領(lǐng)導(dǎo)指揮應(yīng)急處置的效能。（1）重點響應(yīng)期：抓好處置的“時”與“機”（2）全面響應(yīng)期：兼顧處置的“形”與“勢”（3）深度響應(yīng)期：優(yōu)化處置的“正”與“奇”3.領(lǐng)導(dǎo)公眾的策略（1）實行理念領(lǐng)導(dǎo)（2）發(fā)揮引領(lǐng)作用（3）發(fā)揮基層黨組織作用（4）推動開展心理撫慰工作事后處置的領(lǐng)導(dǎo)048.4.1挑戰(zhàn)與任務(wù)1.領(lǐng)導(dǎo)的挑戰(zhàn)在恢復(fù)重建任務(wù)面前，領(lǐng)導(dǎo)者仍會面臨著各種精神和心理壓力：受災(zāi)群眾對政府的期待會給領(lǐng)導(dǎo)者帶來巨大的自下而上的心理壓力；上級的要求會帶來自上而下的心理壓力；問責的呼聲、輿論場的熱議等都會給領(lǐng)導(dǎo)者帶來有形無形的和自外而內(nèi)的心理壓力。嚴峻的挑戰(zhàn)體現(xiàn)在這一階段領(lǐng)導(dǎo)活動的各個方面：（1）問責的挑戰(zhàn)（2）學(xué)習(xí)的挑戰(zhàn)（3）重建的挑戰(zhàn)（4）實施的挑戰(zhàn)2.領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)（1）領(lǐng)導(dǎo)問責工作（2）領(lǐng)導(dǎo)學(xué)習(xí)工作（3）領(lǐng)導(dǎo)恢復(fù)重建的規(guī)劃工作（4）領(lǐng)導(dǎo)恢復(fù)重建的實施工作8.4.2領(lǐng)導(dǎo)的原則1.實事求是的負責精神領(lǐng)導(dǎo)者首先本著對事業(yè)負責的精神，本著科學(xué)的態(tài)度主持或參與恢復(fù)重建工作。這是應(yīng)對上述挑戰(zhàn)和避免相關(guān)誤區(qū)的根本思想保證。在問責方面,要堅持依法問責、全面考慮。要將對個人原因與組織原因的追查相結(jié)合，將某一級的責任追究和有關(guān)各個層級的責任追究結(jié)合起來，使得結(jié)論客觀，經(jīng)得起歷史的考驗。在學(xué)習(xí)方面,除了直接經(jīng)驗教訓(xùn)的吸取，也要從思維模式、組織自身的體制機制障礙等方面查找原因，將直接原因與深層次原因的查找相結(jié)合。2.化危為機的創(chuàng)新精神領(lǐng)導(dǎo)者要把危機當契機，以創(chuàng)新精神發(fā)揮主觀能動性，創(chuàng)造性地解決恢復(fù)重建中的任務(wù)與資源矛盾，并在條件允許的情況下，負責任地解決深層次問題。3.長期堅持的韌性精神由于恢復(fù)重建是一個長期過程，領(lǐng)導(dǎo)者要具備韌性精神，不斷克服困難，持續(xù)推動有關(guān)工作，讓人民滿意、對歷史負責。8.4.3領(lǐng)導(dǎo)方法與策略1.把事后處置相關(guān)工作做到位領(lǐng)導(dǎo)者首先要通過對良好制度的堅持，和對不合時宜制度的修正來應(yīng)對恢復(fù)重建的多方面挑戰(zhàn)：在問責方面，要堅持依法問責、全面考慮。在學(xué)習(xí)方面，除了直接經(jīng)驗教訓(xùn)的吸取，也要從思維模式、組織自身的體制機制障礙等方面查找原因，把直接原因與深層次原因的查找相結(jié)合。在規(guī)劃方面，強調(diào)科學(xué)規(guī)劃、民主規(guī)劃，嚴格按照規(guī)劃和決策的規(guī)程來組織實施規(guī)劃工作和對規(guī)劃方案的審批工作。在重建方面，要嚴格執(zhí)行恢復(fù)重建規(guī)劃，充分調(diào)動各個方面的積極性。2.以事后處置為契機進行改革創(chuàng)新事后處置的較高境界是以事后處置為契機，積極推動改革創(chuàng)新，解決過去已存在的問題，實現(xiàn)社會運行質(zhì)量高于突發(fā)事件之前的水平。3.把學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為新一輪應(yīng)急準備的動力事后處置階段的學(xué)習(xí)成果應(yīng)當體現(xiàn)在新一輪應(yīng)急準備工作當中。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者能力提升058.5.1提升思想素養(yǎng)1.把握政治方向應(yīng)急管理系統(tǒng)肩負著維護國家安全、公共安全，以及防范化解重大風險的重要職責，政治責任重大。為此，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者必須切實堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在思想上堅定理想信念，在行動上堅決聽從黨的號令，永遠做黨和人民的忠誠“守夜人”。2.堅持人民立場在工作要求上，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者要永遠竭誠為民。作為維護公共安全的重要部門，人民群眾對應(yīng)急管理工作的期待很高、要求很高。為此，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者要堅持以人民為中心，自覺把人民放在心中，把人民生命財產(chǎn)安全放在第一位。3.狠抓作風建設(shè)應(yīng)急管理工作關(guān)乎國家公共利益和人民生命安全，絲毫馬虎不得，也絲毫松懈不得，應(yīng)急管理隊伍必須是一支作風過硬的“鐵軍”。4.鍛造斗爭精神應(yīng)急管理工作時刻面對著重各種風險挑戰(zhàn)，不時面對著處置突發(fā)事件的艱巨任務(wù)，應(yīng)急管理工作者必須要有極大的勇氣和過硬的本領(lǐng)來應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者要敢于赴湯蹈火。8.5.2提升思維能力1.戰(zhàn)略思維與歷史思維中國共產(chǎn)黨歷來注重以戰(zhàn)略思維把握大勢，以歷史思維謹言慎行。在黨近百年波瀾壯闊的歷史進程中，有著豐富的以戰(zhàn)略思維和歷史思維贏得勝利的經(jīng)驗，也有不少深刻的忽視戰(zhàn)略大局、忘記歷史教益的局部受挫和失敗的教訓(xùn)。應(yīng)急管理要注重看大局、顧大勢，這就需要以戰(zhàn)略思維引領(lǐng)。應(yīng)急管理要注重學(xué)經(jīng)驗、看教訓(xùn)。2.辯證思維與創(chuàng)新思維應(yīng)急管理要堅持辯證法。風險是客觀存在的，應(yīng)對風險的任務(wù)廣泛而艱巨。應(yīng)急管理要堅持創(chuàng)新性破解難題。3.法治思維與底線思維法治思維和底線思維既是國家治理的重要保障，又是應(yīng)急管理的重要保障。應(yīng)急管理關(guān)乎各方利益，要行之有法、行之有據(jù)。風險治理要堅守底線思維?！胺彩聫膲奶帨蕚?，努力爭取最好的結(jié)果。”8.5.3提升行動能力1.自我動員要勇于面對現(xiàn)實，克服逃避心理。要敢于實事求是，克服從眾心理。要努力認真負責，克服僥幸心理。2.動員他人要耐心溝通、韌性動員。要加強跨部門、跨界別合作。要積極發(fā)展人際關(guān)系,建立人際網(wǎng)絡(luò)。本章小結(jié)1.應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)是指在突發(fā)事件應(yīng)對各個環(huán)節(jié)中,應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者把握自我、動員他人、完成突發(fā)事件應(yīng)對任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)行為。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)的作用體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)者個人和領(lǐng)導(dǎo)團隊的方向引領(lǐng)作用、激勵凝聚作用、決策指揮作用。2.風險防控的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)是面對潛在的風險挑戰(zhàn),應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者要及時掌握風險信息，客觀研判形勢，主動防控風險。3.應(yīng)急響應(yīng)中，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者要把自己動員起來,把他人動員起來,做好各項處置工作。4.事后處置的領(lǐng)導(dǎo)者要把問責、學(xué)習(xí)、重建等事后處置相關(guān)工作做到位，要以事后處置為契機進行改革創(chuàng)新，把學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為新一輪應(yīng)急準備的動力。5.應(yīng)急能力由態(tài)度、認知與技能構(gòu)成，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者需要從提升思想素養(yǎng)、思維能力、行動能力等方面提升應(yīng)急能力。復(fù)習(xí)思考題1.何謂應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)?應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)的基本過程有哪些?2.聯(lián)系實際闡述怎樣領(lǐng)導(dǎo)好風險防控工作。3.聯(lián)系實際闡述怎樣領(lǐng)導(dǎo)好應(yīng)急響應(yīng)工作。4.聯(lián)系實際闡述怎樣領(lǐng)導(dǎo)好事后處置工作。5.聯(lián)系實際闡述應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者如何提升自我。案例分析應(yīng)急管理通論全國黨校行政學(xué)院系統(tǒng)應(yīng)急管理系列教材THANKYOU應(yīng)急管理通論（第二版）

第9章應(yīng)急溝通職能關(guān)鍵術(shù)語

應(yīng)急溝通

應(yīng)急信息管理公眾風險溝通突發(fā)事件信息發(fā)布

輿論危機重點問題應(yīng)急溝通的概念與意義應(yīng)急信息管理公眾風險溝通突發(fā)事件信息發(fā)布輿論危機管控引言：新時代應(yīng)急溝通觀

2014年8月3日，云南省昭通市魯?shù)榭h發(fā)生6.5級地震。地震共造成617人死亡，112人失蹤，3143人受傷，22.97萬人緊急轉(zhuǎn)移安置。2015年1月19日，中共中央總書記習(xí)近平看望魯?shù)榈卣馂?zāi)區(qū)干部群眾時強調(diào)：“天災(zāi)無情人有情。老天爺把大家的家園毀了，黨和政府一定要幫助大家建設(shè)一個更加美好的家園!我們13億多人民就是一個大家庭，全國各族人民就是一個大家庭，一方有難、八方支援。只要大家一條心，有黨和政府支持，有全國人民支援，再大的坎都能邁過去。大家要增強對美好生活的信心，不怕災(zāi)害，不怕困難，用自己勤勞的雙手，把新家園建設(shè)得更好!”這番話，向當?shù)厝罕妭鬟f了國家堅定支持魯?shù)榛謴?fù)重建的信息，傳遞了鼓舞干勁的信息，也向世人傳遞了中國共產(chǎn)黨以人民為中心的執(zhí)政理念?？梢哉f，新時代黨中央高度重視應(yīng)急溝通，主要觀點有以下幾個。1.堅持正確輿論導(dǎo)向2.統(tǒng)籌謀劃輿論引導(dǎo)3.求真務(wù)實地溝通4.發(fā)揮輿論監(jiān)督作用5.加強網(wǎng)上輿論引導(dǎo)6.加強國際輿論引導(dǎo)010203目錄應(yīng)急溝通概述應(yīng)急信息管理機制公眾風險溝通突發(fā)事件應(yīng)對信息發(fā)布輿論危機管控0405應(yīng)急溝通概述019.1.1應(yīng)急溝通的概念和意義1.溝通原理

美國管理學(xué)家斯蒂芬·羅賓斯認為“溝通是意義的傳遞與理解”。溝通的本質(zhì)是信息的分享和意義的理解，反映的是思想與感情的傳遞和反饋過程。溝通有如下特征：（１）溝通不僅傳遞信息，還傳遞感情；（２）溝通包括信息的傳遞和信息的理解；（３）溝通并不意味著雙方一定達成一致；（４）有效的溝通是一個雙向、互動的反饋和理解過程。2.應(yīng)急溝通的概念

所謂應(yīng)急溝通，是指各類應(yīng)急管理主體在其體系內(nèi)部，以及媒體、公眾等受眾溝通信息、相互交流的過程。3.應(yīng)急溝通的意義只有圍繞應(yīng)急目標進行及時有效的溝通，才能使多方力量共享信息、相互理解、彼此協(xié)調(diào)、形成合力。（1）確保應(yīng)急管理系統(tǒng)的有效運行（2）有利于資源整合和應(yīng)急處置（3）保障公眾知情權(quán)的實現(xiàn)（4）提高應(yīng)急管理主體形象修復(fù)能力9.1.2

應(yīng)急溝通的類型1.

內(nèi)部溝通與外部溝通

內(nèi)部溝通是指在一個組織體系內(nèi)部的信息溝通。應(yīng)急管理內(nèi)部溝通就是政府和其他負有應(yīng)急管理責任的組織體系在內(nèi)部開展的溝通工作。應(yīng)急管理內(nèi)部溝通往往通過文件、會議、管理信息系統(tǒng)等方式和渠道進行。外部溝通是與組織體系外部的各相關(guān)方之間的溝通。應(yīng)急管理外部溝通就是政府和其他應(yīng)急管理主體面向公眾和媒體的溝通。應(yīng)急管理外部溝通往往通過政府文告、新聞發(fā)布會、政府熱線、互聯(lián)網(wǎng)等方式和渠道進行。2.

單向溝通與雙向溝通單向溝通是指沒有反饋的溝通，強調(diào)以信息傳播者（政府、專家等信息資源擁有者）為中心向信息的接收者傳遞信息。雙向溝通是有反饋的溝通，是管理主體與各相關(guān)方的信息相互交流的過程。在應(yīng)急溝通中，雙向溝通是應(yīng)急管理主體同有關(guān)各方針對風險與突發(fā)事件交換意見和信息的互動過程。3.

正式溝通與非正式溝通

正式溝通一般在規(guī)定的渠道內(nèi)進行，信息流往往是雙向的：由上至下和由下至上，也稱垂直溝通。非正式溝通指借助正式溝通系統(tǒng)以外的溝通渠道的溝通。9.1.3

應(yīng)急溝通的過程溝通過程包括發(fā)送者、接收者、信息、渠道四個主要因素。第一，信息的發(fā)送者提供信息的來源，必須充分了解接受者的情況，以選擇合適的溝通渠道和利于接收者的理解。要順利完成信息的輸出，必須對信息進行編碼。第二，接收者是指獲得信息的人。接收者必須從事信息解碼的工作，即將信息轉(zhuǎn)化為他所能理解的內(nèi)容和感受。這一過程要受到接收者的經(jīng)驗、知識、才能、個人素質(zhì)以及對信息輸出者的期望等因素的影響。第三，信息是指在溝通過程中傳給接收者（包括口語和非口語）的消息。對于同樣的信息，輸出者和接收者可能有著不同的理解。第四，溝通渠道是信息得以傳送的載體，可分為正式或非正式的溝通渠道，以及向下溝通渠道、向上溝通渠道、水平溝通渠道等。應(yīng)急信息管理機制029.2.1

信息收集機制信息收集是應(yīng)急信息管理的邏輯起點。信息收集的基本任務(wù)是將各種風險、突發(fā)事件信息，以及其他相關(guān)信息匯集到應(yīng)急信息管理平臺中。應(yīng)急信息的收集，要保證信息的及時、真實與完整。健全科學(xué)規(guī)范的突發(fā)事件信息收集機制包括：1.建設(shè)各級應(yīng)急信息系統(tǒng)應(yīng)急管理主體應(yīng)創(chuàng)建集成的應(yīng)急信息系統(tǒng)，加強相關(guān)職能部門的信息系統(tǒng)之間的整合，確保應(yīng)急信息傳遞暢通無阻，實現(xiàn)應(yīng)急信息共享。在這方面，國家對政府應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)有明確要求。2.建立應(yīng)急數(shù)據(jù)庫應(yīng)急管理主體要建立應(yīng)急數(shù)據(jù)庫，持續(xù)搜集和存儲突發(fā)事件、應(yīng)急資源