機關事業(yè)單位內部控制制度設計引言機關事業(yè)單位作為公共服務的提供者和財政資金的使用者，其運行效率與風險防控能力直接關系到公共資源的配置效益和政府公信力。2012年財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），2019年出臺《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》，明確要求機關事業(yè)單位建立“全流程、全覆蓋”的內部控制體系。然而，實踐中部分單位仍存在預算執(zhí)行剛性不足、資產賬實不符、合同管理混亂、監(jiān)督問責乏力等問題，根源在于內部控制制度設計的碎片化、形式化。本文結合《規(guī)范》要求與機關事業(yè)單位特點，探討內部控制制度的框架構建邏輯與實踐操作路徑，為單位建立健全內控體系提供參考。一、機關事業(yè)單位內部控制制度設計的基本原則內部控制制度設計需遵循“合規(guī)性、全面性、制衡性、適應性、成本效益”五大原則，兼顧公共屬性與管理規(guī)律。（一）合法性原則以國家法律法規(guī)、政策文件（如《預算法》《會計法》《規(guī)范》）為依據，確保制度設計符合上級要求。例如，預算調整需嚴格執(zhí)行“先有預算、后有支出”的規(guī)定，資產處置需符合國有資產管理辦法，避免因制度違規(guī)導致的法律風險。（二）全面性原則覆蓋單位所有業(yè)務領域（預算、收支、資產、合同、項目等）、所有流程環(huán)節(jié)（決策、執(zhí)行、監(jiān)督）及所有人員（從單位負責人到一線員工）。例如，預算管理需涵蓋編制、審批、執(zhí)行、調整、決算全流程，避免“重編制、輕執(zhí)行”的漏洞。（三）制衡性原則通過不相容崗位分離（如收款與會計記錄、采購與驗收、合同簽訂與款項支付）、授權審批層級（如重大支出需經黨組會議審議）、交叉復核（如財務審核與業(yè)務部門確認）等機制，實現“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權分離，防止權力集中導致的舞弊風險。（四）適應性原則結合單位職能定位（如行政機關與事業(yè)單位的業(yè)務差異）、規(guī)模層級（如中央單位與基層單位的管理復雜度）、業(yè)務變化（如新增項目或政策調整）及時調整制度。例如，基層事業(yè)單位因業(yè)務簡單，可簡化內控流程；而省級機關因資金量大、業(yè)務復雜，需強化精細化管控。（五）成本效益原則平衡內控投入與產出，避免過度管控增加行政成本。例如，對于小額日常支出，可采用“定額審批”簡化流程；對于大額項目支出，需嚴格執(zhí)行“可行性研究+集體決策”流程，確保資金使用效益。二、機關事業(yè)單位內部控制制度的核心框架設計根據《規(guī)范》要求，內部控制體系由組織架構、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監(jiān)督五大要素構成，形成“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”閉環(huán)。（一）組織架構：構建權責清晰的內控治理體系組織架構是內控的“頂層設計”，需明確決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層的職責邊界：決策層：單位負責人（如局長、院長）是內控第一責任人，負責審定內控方案、主持召開內控會議、督促內控執(zhí)行；黨組（黨委）負責重大事項（如大額資金支出、重大項目立項）的集體決策。執(zhí)行層：財務部門是內控牽頭部門，負責制定內控制度、協調跨部門流程、匯總風險信息；業(yè)務部門（如辦公室、業(yè)務處室）是內控責任主體，負責本部門業(yè)務流程的內控執(zhí)行（如預算編制、資產保管）。監(jiān)督層：內部審計部門（或紀檢監(jiān)察部門）負責內控監(jiān)督與評價，獨立于業(yè)務部門，直接向單位負責人報告；財政、審計等外部部門負責對單位內控進行外部監(jiān)督。示例：某省級機關成立“內控領導小組”，由局長任組長，分管財務的副局長任副組長，各業(yè)務處室負責人為成員，負責統籌內控建設；財務處設“內控管理崗”，專職負責制度制定與流程協調；審計處每季度對各部門內控執(zhí)行情況進行檢查。（二）風險評估：建立全流程的風險防控機制風險評估是內控的“預警系統”，需定期識別、分析業(yè)務中的風險點，制定應對措施。1.風險識別：通過流程梳理（如繪制預算執(zhí)行流程圖）、問卷調查（如向業(yè)務人員了解潛在風險）、案例分析（如參考同類單位的違規(guī)案例），識別關鍵風險領域。例如，預算管理中的“預算編制不科學”“執(zhí)行進度滯后”；收支管理中的“亂收費”“虛列支出”；資產管理中的“賬實不符”“處置違規(guī)”。2.風險分析：采用風險矩陣法（將風險發(fā)生概率與影響程度分為高、中、低三檔），對識別出的風險進行排序。例如，“大額項目支出未進行可行性研究”屬于“高概率、高影響”風險，需重點防控；“日常辦公費超支”屬于“低概率、低影響”風險，可簡化管控。3.風險應對：根據風險等級制定應對策略：高風險：采用“規(guī)避”或“控制”策略（如禁止違規(guī)收費，嚴格執(zhí)行可行性研究流程）；中風險：采用“轉移”或“降低”策略（如通過合同條款轉移履約風險，加強對預算執(zhí)行的監(jiān)控）；低風險：采用“接受”策略（如對小額超支進行事后審批）。示例：某事業(yè)單位通過風險評估，發(fā)現“固定資產處置未進行資產評估”是高風險點，于是修訂《資產管理辦法》，規(guī)定“原值超過一定金額的資產處置需委托第三方機構評估”，并將評估報告作為處置審批的必備材料。（三）控制活動：設計關鍵業(yè)務流程的管控節(jié)點控制活動是內控的“執(zhí)行核心”，需針對預算、收支、資產、合同、項目五大關鍵業(yè)務，設計具體的管控流程與節(jié)點。1.預算管理控制：強化財政資金的剛性約束預算是機關事業(yè)單位的“資金總綱”，需圍繞“編制-審批-執(zhí)行-調整-決算”全流程設計控制：編制環(huán)節(jié)：要求業(yè)務部門根據職能職責與年度目標編制預算，財務部門匯總后進行合理性審核（如對比往年數據、分析項目可行性），提交黨組會議審批；執(zhí)行環(huán)節(jié)：實行“預算額度控制”（如通過財務系統設置預算指標，超額度無法支付），定期分析執(zhí)行進度（如每月編制預算執(zhí)行報表），對滯后項目進行預警；調整環(huán)節(jié)：嚴格控制預算調整，確需調整的需經業(yè)務部門申請、財務部門審核、黨組會議審批，重大調整需上報財政部門；決算環(huán)節(jié)：要求業(yè)務部門如實編制決算報表，財務部門進行真實性審核（如核對收支憑證、資產臺賬），確保決算與預算差異合理。示例：某行政機關通過“預算執(zhí)行預警系統”，對每月預算執(zhí)行進度低于80%的部門發(fā)送提醒，督促其加快執(zhí)行；對超預算的支出，需提交書面說明，經局長審批后方可支付。2.收支管理控制：確保資金流動的合規(guī)性收支管理是內控的“資金閘門”，需重點防控“亂收費、虛列支出”等問題：收入控制：所有收入需納入預算管理，使用財政部門統一印制的票據，實行“票款分離”（如收款由財務部門負責，票據開具由業(yè)務部門負責）；定期核對收入臺賬與銀行流水，確保收入全額上繳財政；支出控制：實行“授權審批制度”（如小額支出由部門負責人審批，大額支出由局長審批），要求支出憑證齊全（如發(fā)票、合同、驗收報告）；對會議費、差旅費等公務支出，嚴格執(zhí)行定額標準，避免鋪張浪費。示例：某事業(yè)單位規(guī)定，所有支出需通過“公務卡”結算，禁止現金支付；財務部門每月核對公務卡賬單與支出憑證，確保支出真實、合規(guī)。3.資產管理控制：防范國有資產流失資產是機關事業(yè)單位的“家底”，需圍繞“購置-使用-處置”全流程設計控制：購置環(huán)節(jié)：實行“政府采購”（如達到限額標準的資產需通過公開招標采購），要求業(yè)務部門提交購置申請（說明用途、數量、預算），財務部門審核預算額度，單位負責人審批；使用環(huán)節(jié)：建立“資產臺賬”（記錄資產名稱、型號、數量、使用部門、保管人），定期進行資產盤點（如每年至少一次全面盤點），確保賬實相符；對貴重資產（如電腦、儀器設備），實行“專人保管”，并簽訂保管責任書；處置環(huán)節(jié)：要求業(yè)務部門提交處置申請（說明處置原因、方式、價格），財務部門審核資產原值與凈值，內部審計部門進行合規(guī)性檢查，單位負責人審批；處置收入需全額上繳財政。示例：某醫(yī)院通過“資產信息化管理系統”，實現資產從購置到處置的全生命周期跟蹤，每季度自動生成資產盤點報表，及時發(fā)現并糾正“賬實不符”問題。4.合同管理控制：降低法律與履約風險合同是機關事業(yè)單位對外合作的“法律依據”，需重點防控“合同簽訂不規(guī)范、履約不到位”等問題：簽訂環(huán)節(jié)：實行“合同會審制度”（如業(yè)務部門負責內容審核，財務部門負責資金審核，法律部門負責條款審核）；重大合同需經黨組會議審批；合同文本需使用財政部門或行業(yè)主管部門制定的示范文本；履行環(huán)節(jié)：建立“合同臺賬”（記錄合同編號、對方單位、標的、金額、履行期限），定期跟蹤履約進度（如每月核對合同執(zhí)行情況）；對逾期未履行的合同，及時發(fā)送催款函或協商解決；歸檔環(huán)節(jié)：合同簽訂后，需將合同文本、會審記錄、審批文件等資料歸檔保存，保存期限不少于合同履行期限屆滿后5年。示例：某教育局規(guī)定，所有政府采購合同需經法律事務室審核，重點檢查“違約責任、爭議解決方式”等條款；合同履行過程中，業(yè)務部門每月向財務部門提交《合同執(zhí)行情況表》，確保資金支付與履約進度一致。5.項目管理控制：保障項目實施的效益性項目是機關事業(yè)單位履行職能的“載體”，需圍繞“立項-招標-實施-驗收”全流程設計控制：立項環(huán)節(jié)：要求業(yè)務部門提交《項目可行性研究報告》（包括項目目標、內容、預算、效益分析），財務部門審核預算，內部審計部門審核可行性，黨組會議審批；招標環(huán)節(jié)：實行“公開招標”（如達到限額標準的項目需通過公共資源交易平臺招標），禁止“暗箱操作”；招標過程需由紀檢監(jiān)察部門全程監(jiān)督；實施環(huán)節(jié)：建立“項目進度臺賬”（記錄項目階段、完成情況、資金使用情況），定期召開項目推進會（如每月一次），解決實施中的問題；驗收環(huán)節(jié)：要求業(yè)務部門組織專家進行竣工驗收（檢查項目是否達到預期目標、資金使用是否合規(guī)），出具驗收報告；驗收合格后，方可支付剩余款項。示例：某科研院所對重大科研項目實行“全過程跟蹤審計”，從立項到驗收，審計部門全程參與，確保項目資金使用規(guī)范、效益達標。（四）信息與溝通：搭建高效的信息傳遞平臺信息與溝通是內控的“神經中樞”，需確保信息在單位內部與外部及時、準確傳遞：內部信息溝通：建立“內控信息系統”（如整合預算、財務、資產、合同等模塊），實現數據共享（如預算執(zhí)行數據自動同步到財務系統）；定期召開內控會議（如每季度一次），由各部門匯報內控執(zhí)行情況，解決跨部門問題；外部信息溝通：加強與財政、審計、紀檢監(jiān)察等部門的溝通，及時了解政策變化（如預算管理新規(guī)定）；對外部監(jiān)督發(fā)現的問題，及時整改并反饋。示例：某省級機關建立“內控綜合管理平臺”，將預算、財務、資產、合同等業(yè)務整合到一個系統中，實現“一鍵查詢”（如查詢某項目的預算額度、執(zhí)行進度、資金支付情況），提高了信息傳遞效率。（五）內部監(jiān)督：形成閉環(huán)的監(jiān)督評價機制內部監(jiān)督是內控的“反饋機制”，需確保制度執(zhí)行到位、問題及時整改：日常監(jiān)督：由業(yè)務部門負責本部門內控執(zhí)行情況的自查（如每月檢查預算執(zhí)行進度、資產保管情況），提交《日常監(jiān)督報告》；專項監(jiān)督：由內部審計部門負責對重點領域（如大額項目支出、資產處置）進行專項檢查（如每半年一次），出具《專項監(jiān)督報告》；自我評價：每年年末，由單位負責人組織開展內控自我評價，編制《內控自我評價報告》，報財政部門備案；結果運用：將內控執(zhí)行情況納入績效考核（如占比10%-20%），對執(zhí)行好的部門和個人進行獎勵（如評優(yōu)評先、發(fā)放獎金），對執(zhí)行差的進行懲罰（如通報批評、扣減績效）。示例：某事業(yè)單位將內控執(zhí)行情況與部門績效考核掛鉤，對連續(xù)三個月預算執(zhí)行進度達標的部門，給予部門負責人5%的績效獎勵；對未按規(guī)定進行資產盤點的部門，扣減部門績效的10%。三、機關事業(yè)單位內部控制制度的實施保障內部控制制度設計需“落地生根”，需從組織、人員、技術、文化、考核五方面提供保障。（一）組織保障：成立內控領導小組與工作機構單位需成立“內控領導小組”，由單位負責人任組長，分管財務的領導任副組長，各業(yè)務部門負責人為成員，負責統籌內控建設；設立“內控管理崗”（可設在財務部門），專職負責制度制定、流程協調、風險評估等工作；各業(yè)務部門設“內控聯絡員”，負責本部門內控執(zhí)行與信息反饋。（二）人員保障：加強內控培訓與隊伍建設定期組織內控培訓（如每年至少兩次），培訓內容包括《規(guī)范》解讀、制度流程、風險防控等；針對不同崗位（如財務人員、業(yè)務人員、領導干部）設計個性化培訓（如財務人員重點培訓預算管理與收支控制，領導干部重點培訓決策流程與責任擔當）；鼓勵員工參加內控相關考試（如注冊內部控制師），提高專業(yè)能力。（三）技術保障：推進內控信息化建設加大內控信息化投入，建立“內控綜合管理平臺”，整合預算、財務、資產、合同等業(yè)務系統，實現數據共享與實時監(jiān)控；利用大數據技術（如風險預警模型），對業(yè)務流程中的風險點進行自動識別與預警（如預算執(zhí)行超額度時自動提醒）；加強信息系統安全管理（如設置權限控制、數據備份），防止信息泄露。（四）文化保障：培育內控文化氛圍通過宣傳標語、專題講座、案例分析等方式，培育“合規(guī)、誠信、負責”的內控文化；單位負責人要帶頭遵守內控制度（如嚴格執(zhí)行授權審批流程），發(fā)揮示范作用；鼓勵員工參與內控建設（如提出制度改進建議），增強員工的歸屬感與責任感。（五）考核保障：建立內控執(zhí)行激勵約束機制將內控執(zhí)行情況納入績效考核體系，明確考核指標（如預算執(zhí)行準確率、資產盤點合格率、合同會審率）；制定具體的獎懲措施（如對執(zhí)行好的部門給予獎勵，對執(zhí)行差的部門進行懲罰）；定期通報考核結果（如每季度一次），督促部門改進。結論機關事業(yè)單位內部控制制度設計是一個系統工程，需遵循“基本原則-核心框架-實施保障”的邏輯，兼顧合規(guī)性與實用性。通過構建“權責清晰的組織架構、全流程的風險評估機制、關鍵業(yè)務的管控節(jié)點、高效的信息溝通平臺、閉環(huán)的監(jiān)督評價體系”，并輔以組織、人員、技術、文化、考核等保障措施，可有效防范風險、提高效率、提升治理能力現代化水平。需要注意