財(cái)政預(yù)算管理及執(zhí)行監(jiān)督制度一、引言財(cái)政預(yù)算是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其管理水平直接關(guān)系到財(cái)政資金的安全、高效使用以及公共服務(wù)的供給能力。財(cái)政預(yù)算管理及執(zhí)行監(jiān)督制度作為規(guī)范政府收支行為的核心制度框架，旨在通過“編制有標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行有剛性、監(jiān)督有實(shí)效、績(jī)效有約束”的全流程設(shè)計(jì)，確保預(yù)算資金“取之于民、用之于民”的本質(zhì)要求落地。本文基于《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）及相關(guān)配套法規(guī)，結(jié)合實(shí)踐中的制度創(chuàng)新，系統(tǒng)梳理預(yù)算管理全流程的核心制度安排，重點(diǎn)分析執(zhí)行監(jiān)督的多元制衡機(jī)制，為優(yōu)化預(yù)算治理提供理論支撐與實(shí)踐參考。二、財(cái)政預(yù)算編制制度：規(guī)范源頭管理預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點(diǎn)，其科學(xué)性、完整性直接決定了后續(xù)執(zhí)行與監(jiān)督的有效性。我國(guó)預(yù)算編制制度以“全口徑、精細(xì)化、績(jī)效導(dǎo)向”為核心，構(gòu)建了“原則引領(lǐng)、流程規(guī)范、項(xiàng)目支撐”的編制體系。（一）預(yù)算編制的基本原則根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算編制需遵循以下核心原則：1.完整性原則：政府所有收入和支出必須納入預(yù)算，不得隱瞞、少列或遺漏。包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的“四本預(yù)算”需統(tǒng)籌銜接，實(shí)現(xiàn)“收入一個(gè)籠子、支出一個(gè)盤子、預(yù)算一個(gè)口子”。2.真實(shí)性原則：預(yù)算編制需以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和部門職責(zé)為依據(jù)，收入預(yù)測(cè)需符合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，支出安排需真實(shí)反映公共需求，嚴(yán)禁虛列收入、虛增支出或編制“赤字預(yù)算”。3.科學(xué)性原則：采用“零基預(yù)算”替代傳統(tǒng)“基數(shù)法”，打破“基數(shù)固化”弊端；推行“績(jī)效預(yù)算”，將績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算編制的前置條件，實(shí)現(xiàn)“資金跟著項(xiàng)目走、項(xiàng)目跟著績(jī)效走”。4.統(tǒng)籌性原則：統(tǒng)籌各類資金來(lái)源，整合重復(fù)交叉的項(xiàng)目，避免資金碎片化；統(tǒng)籌當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，優(yōu)先保障民生、科技、環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域支出，確保預(yù)算與國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)銜接。（二）預(yù)算編制的流程與方法我國(guó)預(yù)算編制實(shí)行“兩上兩下”的法定流程，確保部門需求與財(cái)政統(tǒng)籌的平衡：1.“一上”：部門編報(bào)預(yù)算建議數(shù)：各預(yù)算單位根據(jù)年度工作任務(wù)，結(jié)合績(jī)效目標(biāo)，編制本單位預(yù)算建議數(shù)（包括收入預(yù)算、支出預(yù)算及項(xiàng)目申報(bào)），報(bào)同級(jí)財(cái)政部門。2.“一下”：財(cái)政下達(dá)預(yù)算控制數(shù)：財(cái)政部門根據(jù)年度收入預(yù)測(cè)、支出政策及部門需求，匯總編制本級(jí)預(yù)算草案，經(jīng)政府同意后，向部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)（包括收入控制數(shù)、支出控制數(shù)及項(xiàng)目安排意見）。3.“二上”：部門編報(bào)正式預(yù)算：部門根據(jù)財(cái)政下達(dá)的控制數(shù)，調(diào)整完善本單位預(yù)算，細(xì)化項(xiàng)目支出內(nèi)容，報(bào)財(cái)政部門審核。4.“二下”：財(cái)政批復(fù)部門預(yù)算：財(cái)政部門匯總部門預(yù)算，形成本級(jí)政府預(yù)算草案，經(jīng)人大批準(zhǔn)后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)批復(fù)部門預(yù)算（一般為人大批準(zhǔn)后20日內(nèi)）。（三）項(xiàng)目庫(kù)管理：強(qiáng)化預(yù)算編制的支撐項(xiàng)目庫(kù)是預(yù)算編制的“源頭數(shù)據(jù)庫(kù)”，旨在通過“儲(chǔ)備有標(biāo)準(zhǔn)、入庫(kù)有審核、出庫(kù)有依據(jù)”的動(dòng)態(tài)管理，解決預(yù)算編制“項(xiàng)目碎片化、資金分配隨意性”問題。其核心制度安排包括：項(xiàng)目?jī)?chǔ)備機(jī)制：要求部門提前1-2年開展項(xiàng)目可行性研究、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定及評(píng)審，形成“滾動(dòng)儲(chǔ)備、動(dòng)態(tài)更新”的項(xiàng)目庫(kù)。未納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，原則上不安排預(yù)算。項(xiàng)目分類分級(jí)管理：按項(xiàng)目性質(zhì)分為“經(jīng)常性項(xiàng)目”（如人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)）和“專項(xiàng)性項(xiàng)目”（如基建項(xiàng)目、民生補(bǔ)貼）；按資金規(guī)模分為“重大項(xiàng)目”（需報(bào)政府常務(wù)會(huì)審議）和“一般項(xiàng)目”（由財(cái)政部門審核）。項(xiàng)目出庫(kù)審核機(jī)制：預(yù)算編制時(shí)，從項(xiàng)目庫(kù)中選取符合年度政策導(dǎo)向、績(jī)效目標(biāo)明確、資金需求合理的項(xiàng)目，通過“專家評(píng)審、集體決策”方式確定預(yù)算安排。三、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理：確保剛性落地預(yù)算執(zhí)行是將預(yù)算藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為實(shí)際支出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其核心目標(biāo)是維護(hù)預(yù)算剛性，杜絕“隨意調(diào)整、截留挪用、資金沉淀”等問題。我國(guó)預(yù)算執(zhí)行管理制度以“國(guó)庫(kù)集中收付、預(yù)算調(diào)整法定、執(zhí)行監(jiān)控動(dòng)態(tài)”為核心。（一）預(yù)算執(zhí)行的剛性約束機(jī)制《預(yù)算法》明確規(guī)定“預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行”，其剛性約束主要體現(xiàn)在以下方面：無(wú)預(yù)算不支出：嚴(yán)禁超預(yù)算、無(wú)預(yù)算安排支出，不得將非預(yù)算資金納入預(yù)算管理，不得擅自擴(kuò)大支出范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)。收入及時(shí)入庫(kù)：稅收收入、非稅收入需按規(guī)定期限繳入國(guó)庫(kù)，不得拖延、截留或坐支（除法律規(guī)定的特殊情形外）。支出進(jìn)度要求：財(cái)政部門需定期通報(bào)部門支出進(jìn)度，對(duì)進(jìn)度緩慢的部門進(jìn)行約談、督促，確保年度支出進(jìn)度達(dá)到規(guī)定要求（如一般公共預(yù)算支出進(jìn)度需達(dá)到95%以上）。（二）國(guó)庫(kù)集中收付制度：規(guī)范資金撥付國(guó)庫(kù)集中收付制度是預(yù)算執(zhí)行的“中樞系統(tǒng)”，旨在通過“賬戶集中管理、資金直接支付”，減少資金撥付環(huán)節(jié)，防范資金挪用風(fēng)險(xiǎn)。其核心內(nèi)容包括：國(guó)庫(kù)單一賬戶體系：設(shè)立國(guó)庫(kù)存款賬戶（用于財(cái)政資金收納、撥付）、預(yù)算單位零余額賬戶（用于預(yù)算單位日常支出）、財(cái)政專戶（用于管理特定資金，如社?；穑┑龋胸?cái)政資金均通過該體系收付。資金支付方式：分為“財(cái)政直接支付”（用于大額支出，如基建項(xiàng)目、政府采購(gòu)）和“財(cái)政授權(quán)支付”（用于小額支出，如辦公費(fèi)、差旅費(fèi)）。財(cái)政直接支付由財(cái)政部門向代理銀行下達(dá)支付指令，資金直接支付給收款人；財(cái)政授權(quán)支付由預(yù)算單位向代理銀行下達(dá)支付指令，資金從國(guó)庫(kù)存款賬戶劃轉(zhuǎn)至預(yù)算單位零余額賬戶，再支付給收款人。資金清算流程：代理銀行每日將支付信息匯總至國(guó)庫(kù)部門，國(guó)庫(kù)部門與代理銀行進(jìn)行資金清算，確保資金及時(shí)到賬。（三）預(yù)算調(diào)整與調(diào)劑的法定程序預(yù)算調(diào)整是預(yù)算執(zhí)行中的特殊情形，需嚴(yán)格遵循“法定事由、法定程序”原則：預(yù)算調(diào)整的法定事由：僅當(dāng)出現(xiàn)“上級(jí)政府追加補(bǔ)助、重大政策調(diào)整、突發(fā)事件”等情形時(shí)，方可申請(qǐng)預(yù)算調(diào)整。預(yù)算調(diào)整的程序：部門需向財(cái)政部門提出調(diào)整申請(qǐng)，說明調(diào)整理由、調(diào)整金額及資金用途；財(cái)政部門審核后，形成預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)政府常務(wù)會(huì)審議；經(jīng)政府同意后，報(bào)人大常委會(huì)審批（需經(jīng)人大常委會(huì)全體會(huì)議半數(shù)以上通過）；審批通過后，財(cái)政部門下達(dá)調(diào)整批復(fù)。預(yù)算調(diào)劑的規(guī)定：預(yù)算調(diào)劑是指在不改變預(yù)算總額的情況下，調(diào)整部門內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)（如從公用經(jīng)費(fèi)調(diào)劑到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)）。調(diào)劑需經(jīng)財(cái)政部門審核同意，原則上不得突破部門預(yù)算總額，不得調(diào)整到非預(yù)算項(xiàng)目。四、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制：構(gòu)建多元制衡預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是保障預(yù)算剛性的“防火墻”，旨在通過“內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結(jié)合、日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督并重”，形成“不敢違規(guī)、不能違規(guī)、不愿違規(guī)”的監(jiān)督氛圍。我國(guó)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系以“財(cái)政監(jiān)督為基礎(chǔ)、人大監(jiān)督為核心、審計(jì)監(jiān)督為專業(yè)、社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充”。（一）內(nèi)部監(jiān)督：強(qiáng)化自我約束內(nèi)部監(jiān)督是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的“第一道防線”，主要由財(cái)政部門和預(yù)算單位承擔(dān)：財(cái)政部門的監(jiān)督：建立“預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)”，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)資金撥付的實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警、核查。例如，監(jiān)控內(nèi)容包括：資金流向是否符合預(yù)算用途、是否超范圍支出、是否違規(guī)向非預(yù)算單位撥付資金等；對(duì)預(yù)警信息（如大額資金劃轉(zhuǎn)、異常支出）及時(shí)核查，發(fā)現(xiàn)問題后責(zé)令整改，情節(jié)嚴(yán)重的移交紀(jì)檢監(jiān)察部門。預(yù)算單位的自我監(jiān)督：要求部門建立內(nèi)部審計(jì)制度，定期檢查本單位預(yù)算執(zhí)行情況，重點(diǎn)核查“資金使用是否符合預(yù)算用途、是否存在截留挪用、是否達(dá)到績(jī)效目標(biāo)”等問題；同時(shí)，部門需向財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告（按月或按季）。（二）外部監(jiān)督：形成監(jiān)督合力外部監(jiān)督是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的“第二道防線”，主要包括人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督：人大監(jiān)督：人大是預(yù)算執(zhí)行的法定監(jiān)督主體，其監(jiān)督方式包括：聽取和審議政府預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告（每年6-9月，政府需向人大常委會(huì)報(bào)告上半年預(yù)算執(zhí)行情況）；開展預(yù)算執(zhí)行執(zhí)法檢查（重點(diǎn)檢查《預(yù)算法》落實(shí)情況、預(yù)算剛性執(zhí)行情況）；進(jìn)行專題詢問（針對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的突出問題，如資金沉淀、項(xiàng)目績(jī)效差等，詢問政府及部門負(fù)責(zé)人）。審計(jì)監(jiān)督：審計(jì)機(jī)關(guān)是預(yù)算執(zhí)行的專業(yè)監(jiān)督主體，其監(jiān)督內(nèi)容包括：預(yù)算執(zhí)行審計(jì)（每年對(duì)本級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況、部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，出具審計(jì)報(bào)告）；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（對(duì)部門負(fù)責(zé)人任期內(nèi)預(yù)算執(zhí)行、資金使用效益進(jìn)行審計(jì)）；專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查（針對(duì)重大政策落實(shí)、民生項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行調(diào)查）。社會(huì)監(jiān)督：通過“預(yù)算公開”實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督，要求政府及部門向社會(huì)公開預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、決算報(bào)告及“三公經(jīng)費(fèi)”等信息（公開范圍包括政府網(wǎng)站、報(bào)紙等媒體）；同時(shí)，設(shè)立舉報(bào)電話、信箱，接受公眾對(duì)預(yù)算執(zhí)行問題的舉報(bào)。五、績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用：提升資金效益績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算管理的“指揮棒”，旨在通過“花錢問效、無(wú)效問責(zé)”，推動(dòng)預(yù)算資金從“重投入”向“重效益”轉(zhuǎn)變。我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)制度以“全覆蓋、強(qiáng)應(yīng)用”為核心，構(gòu)建了“績(jī)效目標(biāo)設(shè)定—績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控—績(jī)效評(píng)價(jià)—結(jié)果應(yīng)用”的全流程績(jī)效管理制度。（一）績(jī)效評(píng)價(jià)的全覆蓋體系評(píng)價(jià)范圍全覆蓋：包括“項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)”（針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目，如“農(nóng)村危房改造項(xiàng)目”）、“部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)”（針對(duì)部門全部支出，如教育部門整體績(jī)效）、“政策績(jī)效評(píng)價(jià)”（針對(duì)重大政策實(shí)施效果，如鄉(xiāng)村振興政策績(jī)效）。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：按“產(chǎn)出指標(biāo)（如數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效）、效果指標(biāo)（如經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益）、滿意度指標(biāo)（如服務(wù)對(duì)象滿意度）”分類，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)制定具體指標(biāo)（如“農(nóng)村危房改造項(xiàng)目”的產(chǎn)出指標(biāo)包括“改造戶數(shù)”“工程驗(yàn)收合格率”，效果指標(biāo)包括“農(nóng)戶住房安全率”“貧困農(nóng)戶脫貧率”）。（二）績(jī)效結(jié)果的剛性應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是預(yù)算調(diào)整、資金分配的重要依據(jù)，其剛性應(yīng)用主要體現(xiàn)在以下方面：與預(yù)算安排掛鉤：對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的項(xiàng)目，下一年度優(yōu)先安排資金；對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)不合格的項(xiàng)目，減少或取消資金安排（如某民生項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為“差”，下一年度預(yù)算調(diào)減50%）。與部門考核掛鉤：將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入部門績(jī)效考核，作為部門負(fù)責(zé)人晉升、獎(jiǎng)懲的依據(jù)（如某部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)為“優(yōu)秀”，部門績(jī)效考核加5分；評(píng)價(jià)為“不合格”，扣10分）。與責(zé)任追究掛鉤：對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的“截留挪用資金、違規(guī)支出”等問題，依法追究相關(guān)人員責(zé)任（如某項(xiàng)目存在“資金挪用”問題，移送紀(jì)檢監(jiān)察部門處理）。六、結(jié)論與展望財(cái)政預(yù)算管理及執(zhí)行監(jiān)督制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心，其完善程度直接關(guān)系到國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。我國(guó)通過“編制有標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行有剛性、監(jiān)督有實(shí)效、績(jī)效有約束”的全流程制度設(shè)計(jì)，已初步構(gòu)建了“規(guī)范、透明、高效”的預(yù)算管理體系。展望未來(lái)，隨著數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展，智慧預(yù)算管理系統(tǒng)將成為預(yù)算管理的重要方向——通過大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的“精準(zhǔn)預(yù)測(cè)”、執(zhí)行的“實(shí)時(shí)監(jiān)控”、監(jiān)督的“智能預(yù)警”、績(jī)效的“自動(dòng)評(píng)價(jià)”，進(jìn)一步提升預(yù)算管理的效率和透明度