營商環(huán)境視域下民營企業(yè)信用體系建設(shè)的法治路徑研究目錄TOC\o"1-3"\h\u21100引言 128403一、民營企業(yè)信用體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境 225861（一）事前企業(yè)征信法律不健全 2297071.企業(yè)征信相關(guān)法律法規(guī)缺位 3140112.立法秩序失范，地方立法各自為政 35397（二）事中信用評(píng)價(jià)實(shí)施不規(guī)范 3260381.企業(yè)信用評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一規(guī)范 3214952.信用評(píng)價(jià)實(shí)施監(jiān)管不到位 416187（三）事后信用監(jiān)管獎(jiǎng)懲不明確 461531.企業(yè)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲缺少法律指引 4183702.民營企業(yè)失信缺乏有效救濟(jì)機(jī)制 511357二、民營企業(yè)信用體系建設(shè)的桎梏分析 531910（一）發(fā)展歷程凸現(xiàn)企業(yè)信用建設(shè)的政策導(dǎo)向 5177101.中央層面規(guī)范性法律文件 6256902.地方層面規(guī)范性法律文件 628093（二）政策治理模式下政府與市場(chǎng)功能錯(cuò)置 6269561.政策治理表象：法律效力不足，地方治理不一 726032.政策治理實(shí)質(zhì)：政府權(quán)力擴(kuò)張，市場(chǎng)功能消融 77387（三）民營企業(yè)信用體系建設(shè)亟需向法治化轉(zhuǎn)變 813585三、民營企業(yè)信用體系建設(shè)的法治路徑 911024（一）完善事前信用征信法律規(guī)范 9160971.推進(jìn)企業(yè)信用征信頂層立法 9196982.構(gòu)建信用信息互聯(lián)互通機(jī)制 101373（二）規(guī)范事中信用評(píng)價(jià)法律監(jiān)管 10140031.規(guī)范企業(yè)信用評(píng)價(jià)運(yùn)行體系 10193592.加大信用評(píng)價(jià)預(yù)警法治監(jiān)管 1110244（三）推進(jìn)事后信用獎(jiǎng)懲修復(fù)法律指引 11162641.實(shí)現(xiàn)信用獎(jiǎng)懲法定化，規(guī)范失信備忘錄 11144212.實(shí)現(xiàn)民營企業(yè)信用修復(fù)常態(tài)化 1232661結(jié)語 12引言自黨的十八大以來，我國一直致力于優(yōu)化營商環(huán)境，助力民營企業(yè)的發(fā)展。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《綱要》）要求以更有力的法治舉措推動(dòng)營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，建立健全民營企業(yè)融資增信支持體系，信用建設(shè)與優(yōu)化營商環(huán)境相互輝映。“人無信不立，商無信不興”，良好的信用環(huán)境是企業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要保障，提升民營企業(yè)信用體系法治化水平是優(yōu)化營商環(huán)境的根本遵循。《綱要》作為國家層面社會(huì)信用體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)提出以來，社會(huì)信用立法在各個(gè)地區(qū)迅速開展。但是，以史為鑒，縱觀我國信用體系建設(shè)，特別式企業(yè)信用的建設(shè)并沒有在信用信息基礎(chǔ)概念、共融共享、評(píng)價(jià)機(jī)制、失信懲戒上達(dá)成共識(shí)。地區(qū)間民營企業(yè)信用建設(shè)狀況參差不齊，“融資難、難融資”問題一直困擾民營企業(yè)的發(fā)展。此外，根據(jù)世界銀行一年一度的營商環(huán)境評(píng)估報(bào)告顯示，近年來我國在絕大多數(shù)指標(biāo)排名中獲得了較大的提升。但評(píng)估報(bào)告中我國“獲得信貸”指標(biāo)一直排名居后，《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》作者簡介：許中緣；何雨桐基金項(xiàng)目：《2020年中國營商環(huán)境報(bào)告》，載/en/data/exploreeconomies/china作者簡介：許中緣；何雨桐基金項(xiàng)目：《2020年中國營商環(huán)境報(bào)告》，載/en/data/exploreeconomies/china，最后訪問時(shí)間：2021年9月20日。一、民營企業(yè)信用體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境企業(yè)信用體系是社會(huì)信用體系的組成部分，是指由企業(yè)信用觀念與文化以及企業(yè)信用評(píng)價(jià)與激勵(lì)、企業(yè)信用信息搜集、公示與使用、企業(yè)失信行為約束與懲戒等方面機(jī)制共同構(gòu)成的一個(gè)完整的社會(huì)機(jī)制系統(tǒng)。孫東俠，郝蕾：《企業(yè)信用體系建設(shè)的法治化思考》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。在如火如荼地開展社會(huì)信用體系建設(shè)的過程中，企業(yè)信用的建設(shè)是社會(huì)信用建設(shè)的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。早在20世紀(jì)80年代，我國在《民法通則》、《企業(yè)破產(chǎn)法》、《擔(dān)保法》等法律中就對(duì)企業(yè)信用進(jìn)行了規(guī)制，在強(qiáng)化企業(yè)信用意識(shí)方面起到一定作用孫東俠，郝蕾：《企業(yè)信用體系建設(shè)的法治化思考》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。劉瑛，《企業(yè)信用法律規(guī)制研究》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第29頁。（一）事前企業(yè)征信法律不健全廣義的征信泛指調(diào)查、了解、驗(yàn)證他人信用，狹義的征信主要指信用機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)或個(gè)人信用進(jìn)行調(diào)查、驗(yàn)證并出具信用報(bào)告。喻明、林鈞躍、孫杰編著：《國家信用管理體系》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第8頁。具體來說，征信即為信用的征集。企業(yè)征信喻明、林鈞躍、孫杰編著：《國家信用管理體系》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第8頁。1.企業(yè)征信相關(guān)法律法規(guī)缺位隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，信用信息被各種互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)深度采集、挖掘用以判斷個(gè)人、企業(yè)信用狀況。相比傳統(tǒng)的信用征信，新時(shí)代下的征信信息收集范圍擴(kuò)大、信息種類復(fù)雜、征信行為主體更加多元，對(duì)信用信息數(shù)據(jù)的公開與共享提出了更高的要求。但現(xiàn)有的法律法規(guī)建設(shè)滯后，相關(guān)立法出現(xiàn)空缺。一是征信相關(guān)基礎(chǔ)概念缺乏明確定義。對(duì)于企業(yè)信用信息的概念、被征集信息的種類范圍、應(yīng)當(dāng)公開的范圍等均沒有法定邊界。二是各地區(qū)部門間的信用數(shù)據(jù)互融共同缺乏法律指引。民營企業(yè)信用信息來源縱向上分布之廣，上通國家省直、橫貫市直、下聯(lián)縣區(qū)。橫向上涉及政府部門眾多，分布在工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、財(cái)政、發(fā)改委、商務(wù)、公安、金融等不同行政機(jī)關(guān)及社會(huì)組織。各部門各地區(qū)建立的信用信息平臺(tái)和收集系統(tǒng)基本上相互獨(dú)立，掌握的數(shù)據(jù)相互割裂。在沒有法律指引信息共享下，信用信息對(duì)接效率低，甚至反復(fù)征集，導(dǎo)致“信息孤島”現(xiàn)象。三是被征信人的權(quán)益保障方面。相關(guān)企業(yè)征信立法不僅是為了提供企業(yè)征信便利，更是為了防止侵犯涉及隱私、商業(yè)秘密的信用信息。由于民營企業(yè)的信用信息具有隱私性，而相應(yīng)的信息公開和傳遞都沒有法律保障，征信機(jī)構(gòu)在信用信息采集的過程中很難界定，難免侵犯被征信主體的信息權(quán)益。2.立法秩序失范，地方立法各自為政為響應(yīng)黨中央和國務(wù)院的要求，各地區(qū)紛紛制定地方規(guī)范性法律文件，以推進(jìn)本地區(qū)的征信制度，為頂層立法積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，在推進(jìn)信用體系建設(shè)的過程中，由于缺少相關(guān)企業(yè)征信的全國性法律規(guī)范，地方立法與政策推進(jìn)的企業(yè)征信模式與具體措施差異較大。而征信業(yè)務(wù)的發(fā)展旨在促進(jìn)信用信息的共融共通，各個(gè)地方在信用信息的收集、使用、公示等環(huán)節(jié)的不一致，增加了不必要的成本與風(fēng)險(xiǎn)。此外，自下而上的立法模式下，地方立法往往局限于某一個(gè)側(cè)面，缺乏全面的統(tǒng)籌實(shí)施，難以保障實(shí)施效果，也不利于信用信息的統(tǒng)一。（二）事中信用評(píng)價(jià)實(shí)施不規(guī)范信用評(píng)價(jià)是授信者利用各種評(píng)估方法，分析受信者在信用關(guān)系中的履約趨勢(shì)、償債能力、信用狀況、可信程度并進(jìn)行公正審查和評(píng)估的活動(dòng)。劉瑛：《企業(yè)信用法律規(guī)制研究》，中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文2劉瑛：《企業(yè)信用法律規(guī)制研究》，中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文2004年5月。1.企業(yè)信用評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一規(guī)范健全的信用評(píng)價(jià)機(jī)制是為營商環(huán)境提供風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，增進(jìn)民營企業(yè)的自主信用意識(shí)的關(guān)鍵。無論是以政府為主導(dǎo)的信用評(píng)價(jià)，還是依托第三方中介機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)，都需要要明確企業(yè)信用評(píng)價(jià)實(shí)施的統(tǒng)一規(guī)范。2019年由中國人民銀行等部門聯(lián)合出臺(tái)的《信用評(píng)級(jí)業(yè)暫行管理辦法》在信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)管理、信用評(píng)級(jí)從業(yè)人員管理、評(píng)級(jí)程序等方面作出了規(guī)定。但是對(duì)于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的法律地位、市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出，評(píng)估的主要內(nèi)容、評(píng)級(jí)結(jié)果的法律認(rèn)定等方面尚有欠缺。宏觀指導(dǎo)意見下，地方各地區(qū)針對(duì)不同的企業(yè)類型制定了不同的企業(yè)評(píng)價(jià)辦法。文件數(shù)量多，但是由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范，各地區(qū)各部門信用信息評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一。例如，《海南省企業(yè)信用評(píng)級(jí)辦法》對(duì)工業(yè)企業(yè)、商業(yè)企業(yè)、金融企業(yè)和房地產(chǎn)企業(yè)分別設(shè)定，定級(jí)分為四等，而《成都市中小企業(yè)信用評(píng)級(jí)管理暫行辦法》企業(yè)信用等級(jí)分三等九級(jí)。信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致、重復(fù)評(píng)價(jià)等問題，導(dǎo)致信用評(píng)價(jià)權(quán)威性缺失，信用評(píng)價(jià)結(jié)果的市場(chǎng)整體認(rèn)可度不高，民營企業(yè)獲得信貸的難度就得不到緩解。2.信用評(píng)價(jià)實(shí)施監(jiān)管不到位民營企業(yè)的信用評(píng)價(jià)包括政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)的兩種形式，因?yàn)樾庞迷u(píng)價(jià)涉及個(gè)人隱私、商業(yè)信息，因此信用評(píng)價(jià)實(shí)施必須具備相應(yīng)的監(jiān)管措施。但是，我國目前的民營企業(yè)信用建設(shè)方面的重點(diǎn)在于失信懲戒，而對(duì)于信用評(píng)價(jià)的監(jiān)管預(yù)警缺乏有效實(shí)施。信用評(píng)價(jià)預(yù)警是加強(qiáng)企業(yè)信用狀況監(jiān)管，促進(jìn)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制形成，輔助市場(chǎng)投資者、銀行等識(shí)別檢測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。參見王嵐，《浙江省企業(yè)信用評(píng)價(jià)和預(yù)警研究》，載《中國物價(jià)》2參見王嵐，《浙江省企業(yè)信用評(píng)價(jià)和預(yù)警研究》，載《中國物價(jià)》2020年6月。（三）事后信用監(jiān)管獎(jiǎng)懲不明確失信懲罰措施和糾錯(cuò)機(jī)制是一個(gè)硬幣的兩面,兩者不可或缺。王偉：《企業(yè)信息公示機(jī)制的王偉：《企業(yè)信息公示機(jī)制的邏輯與立法研究》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第1期。1.企業(yè)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲缺少法律指引對(duì)失信企業(yè)進(jìn)行懲戒制裁能加快企業(yè)信用體系發(fā)揮信用治理的效率。而懲戒是對(duì)行為主體權(quán)益的直接限制或剝奪,聯(lián)合懲戒具有行政處罰性質(zhì)。范偉文，王順：《“黑名單”制度法律屬性探究及其行政法規(guī)制——以<上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定>第25條為視角》,載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期。我國在對(duì)民營企業(yè)進(jìn)行信用懲戒的方式不僅局限于將失信企業(yè)納入失信名單，進(jìn)行信用治理，還包括行政黑名單、限制或剝奪失信主體權(quán)益、限制自由等具有嚴(yán)格行政處罰色彩的措施。但是，我國的法律規(guī)定上并沒有對(duì)失信懲戒或者聯(lián)合獎(jiǎng)懲作出明文規(guī)定，《規(guī)劃綱要》等規(guī)范性指導(dǎo)文件沒有明確獎(jiǎng)懲權(quán)力行使的邊界，也不夠成信用獎(jiǎng)懲的頂層立法。我國現(xiàn)階段對(duì)于企業(yè)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲規(guī)定最多的政策文件形式是“失信備忘錄”。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，截止2020年1月，國家層面共簽署51個(gè)備忘錄，包括43個(gè)“懲戒備忘錄”、5個(gè)“激勵(lì)備忘錄”以及3個(gè)“激勵(lì)與懲戒備忘錄”。吳堉琳，劉恒，《信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲合作備忘錄：運(yùn)作邏輯、法律性質(zhì)與法治化進(jìn)路》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第3期。不同部門和地區(qū)的信用獎(jiǎng)懲規(guī)則不一致，工商、市場(chǎng)監(jiān)管部門與司法機(jī)關(guān)的聯(lián)合懲戒的制度也未實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)，有的側(cè)重于實(shí)質(zhì)懲罰，有的側(cè)重于對(duì)失信行為的公開公示，懲戒標(biāo)準(zhǔn)與措施透明度不高，重復(fù)處罰范偉文，王順：《“黑名單”制度法律屬性探究及其行政法規(guī)制——以<上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定>第25條為視角》,載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期。吳堉琳，劉恒，《信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲合作備忘錄：運(yùn)作邏輯、法律性質(zhì)與法治化進(jìn)路》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第3期。2.民營企業(yè)失信缺乏有效救濟(jì)機(jī)制新冠疫情期間，多地為滿足條件的失信企業(yè)快速辦理信用修復(fù)，幫助企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，取得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果。在民用企業(yè)信用體系的建設(shè)中，失信懲戒固然重要，但對(duì)失信企業(yè)提供重回市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，更能促進(jìn)企業(yè)樹立自主誠信意識(shí)，知錯(cuò)就改，更利于社會(huì)信用體系的重塑。當(dāng)前我國缺乏常態(tài)化的信用修復(fù)機(jī)制，失信企業(yè)“摘帽難”現(xiàn)象仍然導(dǎo)致失信企業(yè)經(jīng)營長期受限。錘子科技、蛋殼公寓等市場(chǎng)主體之所以屢屢暴雷，除了其企業(yè)自主信用意識(shí)不夠以外，失信之后無路可求的現(xiàn)狀使其更加輕視自己的信用，從而“一賴到底”。因此，我國目前的信用體系只“評(píng)”不“救”，“老賴”企業(yè)無法償還信用欠賬，進(jìn)而加劇失信暴雷對(duì)營商環(huán)境的影響。二、民營企業(yè)信用體系建設(shè)的桎梏分析制度在國家治理中具有根本性的作用，可以有效降低治理活動(dòng)中的負(fù)外部性。許中緣，范沁寧：《法治化營商環(huán)境的區(qū)域特征、差距緣由與優(yōu)化對(duì)策》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2許中緣，范沁寧：《法治化營商環(huán)境的區(qū)域特征、差距緣由與優(yōu)化對(duì)策》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第4期。（一）發(fā)展歷程凸現(xiàn)企業(yè)信用建設(shè)的政策導(dǎo)向我國民營企業(yè)信用建設(shè)開始于20世紀(jì)80年代末期，金融領(lǐng)域的信貸征信業(yè)務(wù)發(fā)展促進(jìn)了國家、社會(huì)與企業(yè)、個(gè)人開始注重信用建設(shè)與自身信譽(yù)。1999年設(shè)立“國家信用管理體系”課題后，我國開始開展對(duì)社會(huì)信用領(lǐng)域的初步探索。隨后，黨的十六大、十六屆三中全會(huì)、十七屆六中全會(huì)等重大會(huì)議中均強(qiáng)調(diào)要把社會(huì)信用體系建設(shè)放在突出位置，確立了企業(yè)信用建設(shè)的指導(dǎo)思想與宏觀方針。2001年10部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加強(qiáng)中小企業(yè)信用管理的若干意見》是我國第一個(gè)涉及信用體系建設(shè)的法律文件，表明我國開始加快企業(yè)信用體系的立法步伐。劉瑛，《企業(yè)信用法律規(guī)制研究》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第52頁。國務(wù)院2007年頒布的《政府信息公開條例》以及2009年頒布的《征信管理?xiàng)l例》，針對(duì)企業(yè)信用建設(shè)的第一個(gè)公示、征信環(huán)節(jié)進(jìn)行了法律規(guī)制，我國企業(yè)信用體系建設(shè)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)立法階段。2014年劉瑛，《企業(yè)信用法律規(guī)制研究》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第52頁。黨中央一直高度重視我國民營企業(yè)信用體系的建設(shè)，國務(wù)院及各部委陸續(xù)出臺(tái)了規(guī)范性指導(dǎo)文件，各級(jí)地方政府也紛紛響應(yīng)號(hào)召，出臺(tái)地方性政策層層推進(jìn)，我國民營企業(yè)信用建設(shè)得到了良好的發(fā)展。但是，以通知、指導(dǎo)意見、管理辦法等形式出現(xiàn)的規(guī)范性文件數(shù)量占比過高，相關(guān)正式立法數(shù)量偏少，立法位階等級(jí)偏低，凸顯出我國目前民營企業(yè)信用整體建設(shè)的政策導(dǎo)向性。筆者在北大法寶數(shù)據(jù)來源為截至2數(shù)據(jù)來源為截至2021年10月30日通過北大法寶網(wǎng)站檢索相關(guān)法律法規(guī)得出，/law/。1.中央層面規(guī)范性法律文件國務(wù)院2013年發(fā)布《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，2014年后相繼出臺(tái)社會(huì)信用體系相關(guān)規(guī)范性指導(dǎo)文件4件，確立了“政府推動(dòng)，社會(huì)共建”、“健全法制，規(guī)范發(fā)展”、“統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施“、“重點(diǎn)突破，強(qiáng)化應(yīng)用”的四項(xiàng)原則，重點(diǎn)布局規(guī)劃了信用信息互通與信用獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)的問題。國務(wù)院各部委局主要以發(fā)改委、中國人民銀行、海關(guān)總署、市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等職能部門貫徹落實(shí)中央的宏觀指導(dǎo)意見，現(xiàn)行有效規(guī)范性文件共計(jì)140余件，文件多以通知、意見、管理辦法、失信備忘錄等形式出現(xiàn)。通過統(tǒng)計(jì)可以看出，除開《征信業(yè)管理?xiàng)l例》以外，上述文件均為行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件，具有明顯的政策導(dǎo)向性。2.地方層面規(guī)范性法律文件廣東省、山東省、上海市、南京市等14個(gè)省市出臺(tái)《社會(huì)信用條例》，湖南省、福州市出臺(tái)《社會(huì)信用管理辦法》，臺(tái)州市出臺(tái)《企業(yè)信用促進(jìn)條例》，深圳市、蘇州市等14個(gè)省市出臺(tái)涉及征信、信息管理、評(píng)估、監(jiān)督的管理辦法，各省市相關(guān)地方規(guī)范性法律文件千余件。在信用信息互聯(lián)互通方面，信用中國網(wǎng)站上已聯(lián)通32個(gè)省區(qū)市的信用系統(tǒng)。社會(huì)信用體系建設(shè)以中央制定的政策為“樹根”，以國務(wù)院各部委制定的政策為“樹干”，以地方政府政策為“次干”，以征信機(jī)構(gòu)和信用管理部門的政策為“枝葉”，形成了我國社會(huì)信用體系建設(shè)的“政策能量樹”。焦國成：《中國社會(huì)信用體系建設(shè)的理論與實(shí)踐》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第110頁。（二）政策治理模式下政府與市場(chǎng)功能錯(cuò)置從民營企業(yè)信用體系建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程可以看出我國對(duì)民營企業(yè)的信用規(guī)制主要以政策推動(dòng)企業(yè)信用體系構(gòu)建。雖然頒布政策的方式能高效快捷地推動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)初期企業(yè)信用體系的初步建立，但在此種模式下，頂層立法缺失，政策法律效力不足，地方立法及政策缺乏一致性等問題凸顯。政策的隨意性取代了法律穩(wěn)定性，以政策推進(jìn)治理必將導(dǎo)致政府權(quán)力的擴(kuò)張，無法平衡政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，呈現(xiàn)出政府法律功能的錯(cuò)置，不利于自由市場(chǎng)效能的發(fā)揮。1.政策治理表象：法律效力不足，地方治理不一截至2020年12月，已有35部法律、42部行政法規(guī)中規(guī)定專門的信用條款。王偉：《信用監(jiān)管的制度邏輯與運(yùn)行機(jī)理——以國家治理現(xiàn)代化為視角》，載《科學(xué)社會(huì)主義》2021年第一期。中央層面上，《民法典》、《擔(dān)保法》、《中小企業(yè)促進(jìn)法》、《公司法》對(duì)公司、企業(yè)民事行為、經(jīng)營活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守誠實(shí)、信用、守信等原則進(jìn)行了規(guī)定，在企業(yè)名譽(yù)權(quán)和信息保護(hù)方面略有涉及，但是不足以形成針對(duì)企業(yè)信用建設(shè)的基礎(chǔ)性規(guī)范?！渡鐣?huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》等指導(dǎo)意見只能形成國家層面的宏觀規(guī)劃，缺乏立法的落實(shí)與實(shí)踐中的層層推進(jìn)?！墩餍艡C(jī)構(gòu)管理辦法》王偉：《信用監(jiān)管的制度邏輯與運(yùn)行機(jī)理——以國家治理現(xiàn)代化為視角》，載《科學(xué)社會(huì)主義》2021年第一期。地方層面上，由于對(duì)“企業(yè)信用”的概念、分類、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性問題沒有明確定義，導(dǎo)致地方信用立法“切口”不一。各地信用治理又多以管理辦法、實(shí)施意見、實(shí)施方案等形式，有關(guān)企業(yè)信用治理文件總體級(jí)別不高。在政府為主導(dǎo)的治理模式下，各地區(qū)各部門之間獨(dú)立發(fā)文，各自為政，部門之間缺乏協(xié)同治理，不利于信用信息的共融共通。民營企業(yè)信用管理的事前信用信息共享利用難以從本質(zhì)上得以突破，事中事后的評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲紛繁多樣。企業(yè)信用信息交流傳遞失序、運(yùn)用單一，失信懲戒范圍隨意、一事多罰，信用體系建設(shè)發(fā)展不平衡性等問題，整體呈現(xiàn)縱橫交錯(cuò)的局面。以地方立法政策先行，自下而上改革的方式對(duì)于企業(yè)信用建設(shè)并不適宜。2.政策治理實(shí)質(zhì)：政府權(quán)力擴(kuò)張，市場(chǎng)功能消融根據(jù)世界銀行的《營商環(huán)境報(bào)告》，“獲得信貸”（Getcredit）指標(biāo)由四個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，分別是“合法權(quán)利力度指數(shù)(Strengthoflegalrightsindex)、信貸信息深度指數(shù)(Depthofcreditinformationindex)、信貸登記機(jī)構(gòu)覆蓋率(Creditregistrycoverage)以及信用機(jī)構(gòu)覆蓋率(Creditbureaucoverage)”參見羅培新：《世界銀行“獲得信貸”指標(biāo)的法理分析及我國修法建議》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第2期。。參見羅培新：《世界銀行“獲得信貸”指標(biāo)的法理分析及我國修法建議》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第2期。我國民營企業(yè)信用體系建設(shè)采用政策治理模式，實(shí)質(zhì)上是政府權(quán)力擴(kuò)張的表現(xiàn)。一是在企業(yè)信用征信方面。企業(yè)信用信息涉及工商、行政、稅收等多個(gè)部門，范圍之廣、領(lǐng)域之多，信用信息采集、整合、分析、運(yùn)用、共享等都是在政府權(quán)力運(yùn)行下予以推進(jìn)。權(quán)力正在從“擁有雄厚的資本”轉(zhuǎn)向“擁有豐富的信息”。約瑟夫·S.奈：《硬權(quán)力與軟權(quán)力》，門洪華譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第105頁。政府等部門通過發(fā)布政策性文件發(fā)揮引導(dǎo)性和主動(dòng)性作用，直接控制信用信息的運(yùn)作與管理，驅(qū)動(dòng)，無形之中行政權(quán)力得到了擴(kuò)張。無論是公共信用信息還是社會(huì)信用信息都具有私密性，政府在促進(jìn)信用信息公示、共融共享的同時(shí)理應(yīng)兼顧公民個(gè)人、企業(yè)的隱私權(quán)保障問題。而政策的隨意性，以及頂層征信相關(guān)立法的滯后，并不能讓權(quán)力在法律制度的籠子里運(yùn)行。二是在企業(yè)信用評(píng)級(jí)方面。國際上通行的信用評(píng)估模式包括政府設(shè)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)和具有國家主管部門認(rèn)定資質(zhì)的信用評(píng)估機(jī)構(gòu)。劉瑛，《企業(yè)信用法律規(guī)制研究》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第88頁?！稜I商環(huán)境報(bào)告》顯示我國公立的征信機(jī)構(gòu)約瑟夫·S.奈：《硬權(quán)力與軟權(quán)力》，門洪華譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第105頁。劉瑛，《企業(yè)信用法律規(guī)制研究》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第88頁。胡東：《改革開放40年行政法治建設(shè)的成就、問題與展望》，《學(xué)術(shù)交流》2018年第12期。（三）民營企業(yè)信用體系建設(shè)亟需向法治化轉(zhuǎn)變“正是政府擁有強(qiáng)制性的權(quán)力，這才使它能夠在提供那些無法經(jīng)由商業(yè)途徑提供的服務(wù)的方面獲得它所必需的資源；但這絕不意味著，作為這些服務(wù)的提供者或組織者，政府也應(yīng)當(dāng)能夠運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力。”[英]弗里德里?！W古斯特·馮[英]弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克:《法律、立法與自由》(第一卷)，鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，第332頁。一方面，民營企業(yè)信用體系的法治化建設(shè)，能推進(jìn)信用治理由剛性治理向柔性治理轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的政策治理模式下，在事前的信用征信公示上各部門各地區(qū)信息縱橫交錯(cuò)，政策的碎片性與不穩(wěn)定性無法使其共融共享。在事中的信用評(píng)價(jià)上，由于缺乏法律的權(quán)威背書，第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)可信度和權(quán)威性遭受質(zhì)疑，單一的政府主導(dǎo)模式無法緩解銀企之間信用信息不對(duì)稱的現(xiàn)狀。在事后的信用獎(jiǎng)懲修復(fù)中，各部門各地區(qū)之間執(zhí)法隨意性大，協(xié)同治理缺乏法律治理，信用恢復(fù)缺乏長效性的權(quán)威渠道。而民營企業(yè)信用體系建設(shè)的法治化轉(zhuǎn)變，需要自上而下的改革，明確國家的頂層立法，各地區(qū)更政府部門再層層推進(jìn)，確保民營企業(yè)信用體系建設(shè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。并且行政權(quán)力的行使必須于法有據(jù)，在法律的框架下促進(jìn)多元化治理模式，融合多方力量，自由市場(chǎng)充分也能發(fā)揮其效能。例如，對(duì)于輕微失信企業(yè)，可以采用勒令即使改正，并予以恢復(fù)補(bǔ)正的措施，不僅能及時(shí)制止危害行為的發(fā)生，減少社會(huì)不良影響。能對(duì)民營企業(yè)等商事主體的合法權(quán)益予以尊重與保護(hù)，能極大限度避免“一刀切”政策下帶來的“誤打”、“誤傷”。建議、勸導(dǎo)、督促等柔性執(zhí)法措施比強(qiáng)制、懲罰、處理等剛性執(zhí)法更能對(duì)民營企業(yè)的信用建設(shè)予以指引。行政管理人與民營企業(yè)相對(duì)方之間的良性互動(dòng)，多方治理更能推動(dòng)信用建設(shè)的常態(tài)化運(yùn)營與發(fā)展。剛性治理模式具有一定的弊端，但是也不能全盤否定。政策治理模式具有剛性特質(zhì)，法律治理模式彰顯剛?cè)岵?jì)。在企業(yè)信用體系的建設(shè)過程中，對(duì)標(biāo)“法治政府”的角色定位，由政策治理模式向法律柔性治理模式是我國民營企業(yè)信用體系建設(shè)的應(yīng)有之義。另一方面，我國民營企業(yè)自改革開放以來呈指數(shù)式增長，自身合規(guī)管理不健全，自主誠信意識(shí)不強(qiáng)。帶有濃厚經(jīng)營者個(gè)人風(fēng)格的企業(yè)，在一定程度上決定了民營企業(yè)的信用建設(shè)高度。彭濤：《儒家文化在企業(yè)文化建設(shè)中的價(jià)值和意義》，《東岳論叢》1998年第1期。傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與利己主義的思想桎梏以及社會(huì)整體對(duì)中小民營企業(yè)的不友好態(tài)度，使得新時(shí)代下民營企業(yè)以經(jīng)濟(jì)利益為中心，不愿或不能承擔(dān)社會(huì)公共利益。解決這些問題需要運(yùn)用法律明確彭濤：《儒家文化在企業(yè)文化建設(shè)中的價(jià)值和意義》，《東岳論叢》1998年第1期。三、民營企業(yè)信用體系建設(shè)的法治路徑促進(jìn)政策治理模式向法律治理模式轉(zhuǎn)變是新時(shí)代社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。參見杜楠等：《從政府賦能到法的賦能：對(duì)信用體系建設(shè)的思考》，載《征信》2021年第39期。在全面依法治國的時(shí)代，由于市場(chǎng)自主發(fā)展動(dòng)力不足，仍需要以政府為主要推手，構(gòu)建以法律為主、政策為輔、剛?cè)岵?jì)的民營企業(yè)信用體系。民營企業(yè)信用體系的法治化建設(shè)需要通過頂層立法構(gòu)建基礎(chǔ)框架，厘清民營企業(yè)信用體系中政府與市場(chǎng)角色分配。需要地方立法層層推進(jìn)，在民營企業(yè)信用征信、信用評(píng)價(jià)、信用獎(jiǎng)懲修復(fù)三個(gè)環(huán)節(jié)做好法律指引與法律保障，推動(dòng)民營參見杜楠等：《從政府賦能到法的賦能：對(duì)信用體系建設(shè)的思考》，載《征信》2021年第39期。（一）完善事前信用征信法律規(guī)范1.推進(jìn)企業(yè)信用征信頂層立法信息機(jī)制是政府借以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的重要工具。王偉，《企業(yè)信息公示機(jī)制的邏輯與立法研究》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期。中央及各級(jí)政府均制定了企業(yè)征信相關(guān)制度政策，但是一直以來政策代替立法先行，地方立法各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重。因此需要構(gòu)建企業(yè)信用征信的頂層組織法律體系，以自上而下的方式推進(jìn)地方立法施行。一是厘清民營企業(yè)信用信息的概念內(nèi)涵，明確企業(yè)信用信息采集的法律邊界?，F(xiàn)代《公司法》從“資本信用”轉(zhuǎn)向“資產(chǎn)信用”，選擇資產(chǎn)信息作為更能準(zhǔn)確展現(xiàn)企業(yè)信用的標(biāo)桿。王偉，《企業(yè)信息公示機(jī)制的邏輯與立法研究》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期。趙淵：《中小企業(yè)融資需求的信用信息傳遞機(jī)制之構(gòu)建》，載《法學(xué)》2013年第10期。彭小娟：《論我國中小企業(yè)信用制度的建設(shè)》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。2.構(gòu)建信用信息互聯(lián)互通機(jī)制“法治政府”是對(duì)“有限政府”理念的制度回應(yīng)，在企業(yè)信用信息傳遞機(jī)制中其行使權(quán)力與履行職責(zé)應(yīng)有法可依，依法行政。王艷梅，《企業(yè)信用信息傳遞機(jī)制中政府與市場(chǎng)的法律功能定位》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第5期。在信息傳遞過程中政府以監(jiān)管信用信息傳遞為主，促進(jìn)信用信息共享公示多元化發(fā)展。建立“上通國家省直、橫貫市直、下聯(lián)縣區(qū)”的民營企業(yè)信用信息交流監(jiān)管平臺(tái)。通過各地區(qū)的立法活動(dòng)規(guī)范民營企業(yè)信用信息的有效歸集體系，打通各個(gè)部門之間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)各部門之間信用信息資源的互聯(lián)互通，加強(qiáng)公共信用信息與市場(chǎng)信用信息的融通與共享共用。各部門在對(duì)民營企業(yè)的行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰等過程中所形成的基礎(chǔ)信息、信用信息，應(yīng)按照合法性、關(guān)聯(lián)性等基本法律原則，建立全方位的企業(yè)信用信息總數(shù)據(jù)庫；在全面升級(jí)信息共通共享共用平臺(tái)的技術(shù)基礎(chǔ)上，可以采用接納部分地區(qū)的先進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，并在全國范圍內(nèi)予以推廣。比如，王艷梅，《企業(yè)信用信息傳遞機(jī)制中政府與市場(chǎng)的法律功能定位》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第5期。（二）規(guī)范事中信用評(píng)價(jià)法律監(jiān)管1.規(guī)范企業(yè)信用評(píng)價(jià)運(yùn)行體系信用的增長能夠使人們減少對(duì)交易對(duì)象的監(jiān)控而更多地去信任契約以及法律制度，從而降低法律的運(yùn)行成本和社會(huì)的交易成本。吳晶妹:《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)》，載《新視野》2002年第3期。全面、公正的企業(yè)信用評(píng)價(jià)是促進(jìn)信用交易的橋梁。規(guī)范企業(yè)信用評(píng)價(jià)運(yùn)行體系，首先要完善企業(yè)信用評(píng)價(jià)法律法規(guī)，做好信用評(píng)價(jià)的頂層指引，提高企業(yè)信用評(píng)價(jià)的社會(huì)認(rèn)可度。其次，要規(guī)范企業(yè)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。頂層立法上針對(duì)不同類別的企業(yè)劃分具體的評(píng)級(jí)級(jí)別，地方推進(jìn)實(shí)施完善評(píng)價(jià)細(xì)則。構(gòu)建全面性、系統(tǒng)性的政企銀三方合作模式。在評(píng)價(jià)指標(biāo)中充分結(jié)合財(cái)務(wù)性指標(biāo)和非財(cái)務(wù)性指標(biāo)，綜合考量民營企業(yè)的償還能力、償還意愿等因素，平衡權(quán)重。發(fā)揮大數(shù)據(jù)時(shí)代下信用信息的高效、便捷等優(yōu)勢(shì)，以信用信息的及時(shí)更新為前提，構(gòu)建法治保障、錯(cuò)位發(fā)展、相互補(bǔ)充的民營企業(yè)信用評(píng)價(jià)體系。再次，信用評(píng)級(jí)要通過法律法規(guī)規(guī)范信用信息的挖掘與傳遞，充分調(diào)動(dòng)自由市場(chǎng)的主觀能動(dòng)性。對(duì)民營企業(yè)的運(yùn)營、納稅等時(shí)效性強(qiáng)、儲(chǔ)量大和敏感吳晶妹:《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)》，載《新視野》2002年第3期。2.加大信用評(píng)價(jià)預(yù)警法治監(jiān)管未來隨著信用市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府的角色應(yīng)從依法供給信用信息轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ūO(jiān)管信息的傳遞，并建立完整的行政救濟(jì)制度框架。高富平主編:《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和利用國際規(guī)則：源流與趨勢(shì)》，法律出版社2016年版，第15頁。信用的預(yù)警，既可以對(duì)產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)提早進(jìn)行防范，也可以警示其他市場(chǎng)主體與該企業(yè)繼續(xù)交易存在的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)市場(chǎng)交易安全，降低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)入繁復(fù)的破產(chǎn)程序后造成的消極影響，減少資源浪費(fèi)。加大企業(yè)信用評(píng)價(jià)預(yù)警監(jiān)管，在信用監(jiān)管的數(shù)據(jù)應(yīng)用層面，可以依托動(dòng)態(tài)信用數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，探索建立依據(jù)企業(yè)信用數(shù)據(jù)為評(píng)價(jià)核心的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警高富平主編:《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和利用國際規(guī)則：源流與趨勢(shì)》，法律出版社2016年版，第15頁。（三）推進(jìn)事后信用獎(jiǎng)懲修復(fù)法律指引1.實(shí)現(xiàn)信用獎(jiǎng)懲法定化，規(guī)范失信備忘錄王利明教授認(rèn)為:“所謂信用權(quán),是指民事主體享受并支配其信用及其利益的人格權(quán),或者說是自然人、法人或者其他組織對(duì)其所具有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其能力的良好評(píng)價(jià)所享有的權(quán)利。”王利明:《人格權(quán)法研究》,中國人民大學(xué)出版社2005年版，第540頁。民營企業(yè)信用體系建設(shè)的過程中既要約束失信行為，也要保障合法的信用權(quán)利不受侵犯。因此，由于失信聯(lián)合懲戒約束、“紅黑明單”等失信公示等機(jī)制具有嚴(yán)厲的行政處罰性質(zhì)，對(duì)于政府、執(zhí)法部門的權(quán)力行使也必須以法指引，于法有據(jù)。在優(yōu)化守信激勵(lì)、失信懲戒時(shí)，加強(qiáng)各部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法能力的基礎(chǔ)上，注重強(qiáng)化信用體系王利明:《人格權(quán)法研究》,中國人民大學(xué)出版社2005年版，第540頁。一方面要協(xié)調(diào)處理民營企業(yè)信用立法與失信備忘錄之間的關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)民營企業(yè)信用立法與失信備忘錄改革的銜接，將先前“懲戒備忘錄”、“激勵(lì)備忘錄”等備忘錄模式積累下的有益經(jīng)驗(yàn)及時(shí)在法律中予以明確，確保立法與改革適應(yīng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。在民營企業(yè)信用獎(jiǎng)懲立法方面，要確保信用獎(jiǎng)懲的標(biāo)準(zhǔn)法定、執(zhí)法權(quán)力機(jī)構(gòu)法定、獎(jiǎng)懲處罰措施法定、內(nèi)部決策機(jī)制法定、外部社會(huì)監(jiān)督機(jī)制法定、權(quán)益保障機(jī)制法定等內(nèi)容。備忘錄等過渡性文件要符合合理性原則、合法性原則、比例原則等要求，不能與上位法等法律文件相抵觸。另一方面在頂層立法設(shè)計(jì)確定制度框架的前提下，推進(jìn)地方立法細(xì)則推進(jìn)。各個(gè)地區(qū)都在大力推進(jìn)民營企業(yè)信用體系的建設(shè)，但各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展模式以及企業(yè)類型都有所差異，因此信用獎(jiǎng)懲法定化需要結(jié)合地方實(shí)際制定具體實(shí)施措施和實(shí)