信賴利益保護原則研究摘要：信賴利益保護原則的實質是保障個人的合法權益，對公權力的行使規(guī)范化。根據我國行政案件的實際情況，該原則仍然是一個重要且值得研究的課題。研究行政法中的信賴利益保護原則，有利于切實保障行政相對人的合法權益，也符合在依法治國大環(huán)境下，我國建立健全法制政府的要求。同時，新發(fā)布的關于行政協(xié)議的司法解釋也與信賴利益保護原則有著密切關系，因此研究信賴利益保護原則有著必要性與時效性。本文通過對信賴利益保護原則相關文獻的收集和閱讀，概括對比分析現階段信賴利益保護原則存在的問題以及所對應的解決策略，主要從信賴利益保護原則的概論、現存問題、解決策略等方面，結合當今行政法的實踐情況及具體國情進行研究。關鍵詞：信賴利益保護行政法信賴利益公共利益社會不斷進步，法制日益完善，人民對于自身利益的保護尤為關注，希望政府可以言出必行，將公民的合法權益保障落實。我國最早涉及該原則的是2004年的《行政許可法》，其中第八條①《行政許可法》第八條：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。規(guī)定，行政機關不能擅自改變已經生效的行政許可，同時該法的第六十九條②《①《行政許可法》第八條：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。②《行政許可法》第六十九條：有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。依照本條第一款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。依照本條第二款的規(guī)定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。一、信賴利益保護原則的概述行政相對人基于對公權力的信任所作出的行為所產生的正當利益應當受到行政機關的保護，這是信賴利益保護原則的基本內涵。信賴利益保護原則的理論依據對于信賴利益保護原則的理論依據，學界主要為三種觀點③陳志強.論行政法的信賴利益保護原則[G].職工法律天地，2018(2).③陳志強.論行政法的信賴利益保護原則[G].職工法律天地，2018(2).信賴利益保護原則的構成要件信賴利益保護原則保護相對人的信賴利益是有條件并且是有程序的，行政相對人的信賴利益完整構成是其利益受到國家保護的關鍵前提。信賴利益主要包括四個方面，第一方面是信賴基礎、第二方面是信賴表現、第三方面是信賴的正當性、第四方面是信賴利益與公共利益之間的衡量，環(huán)環(huán)相扣的是前三個要件，即信賴基礎、信賴表現、信賴的正當性。信賴基礎是基于有效行政行為產生的，如果一個行政行為是無效的，那么就不存在正當合理的信賴。行政行為是國家的意思表達，倘若行政行為不完整不明確，該信賴基礎就不構成。簡而言之，可以構成信賴基礎的是可以讓公民產生信賴的公信力。信賴基礎包括具體行政行為、抽象行政行為、行政作為和行政不作為，在實際中，不具有直接行政法律效力的行為，如行政指導、行政合同等也產生信賴基礎。可見，行政相對人的信賴基礎的生成前提是行政機關所作出的行為，且該行為對行政相對人產生影響和信賴。信賴表現是指在生成信賴基礎后，行政相對人因為信賴該行政行為，根據日常經驗對行政權力的理解和遵從而作出的行為、對生活做的安排或是其他行為表現?？梢?，信賴表現主要有四個要求，第一是行政相對人所做的某種行為是遵從或依據信賴基礎的；第二是該行為需要以一定形式表現出來；第三是該表現本身應該是一種經濟成本支出；第四是要求該表現與信賴基礎之間應該是因果關系。只有這樣，才會和行政相對人的利益有所涉及。因為產生信賴基礎的行政行為多種多樣，相對應的也有多種信賴表現。例如，具體行政行為中，行政相對人可以直接感知從而依要求而作出積極行為；相比具體行政行為，抽象行政行為較為穩(wěn)定，行政相對人難以感知，因此抽象行政行為所生成的法律秩序就更被信賴，相對人的信賴只要具有合理性，無論其表現是積極的還是消極的，其信賴利益都應該進行合理有效的保護。信賴值得被保護是指在具體行政行為中，在無過錯的前提下，行政相對人對于行政行為產生的信任是以一般社會經驗為基礎的，則該信賴可以受到保護，但是這必須是行政相對人主觀善意，正當的利益才值得被保護，任何人都不可以從自身違法的行為中獲得利益。正當的信賴是相對人對行政主體所確定的法律秩序深信不疑地遵從，并以此真誠的安排自己的行為時都是基于善意、無過失的。沒有過錯的行政相對人不應該承擔因為行政主體的原因導致的瑕疵或者違法的行政行為所產生的后果，這是違背公平理念的。如果當事人因違法、刻意操縱、違背“公序良俗”或不正當的行為而受益，則無法受到原則的保護。信賴利益與公共利益之間的衡量，該構成要件在學界中有較大的爭議，是否需要信賴利益與公共利益之間的衡量作為構成要件還取決于是否最大程度保護相對人正當合法的利益。該要件并非像前三個要件一樣需要進行整體的考量，但在實踐中，還是需要對二者衡量。如果行政主體為了維護社會公共利益從而改變了原行政行為，那么司法機關就要依據相關法律法規(guī)來裁判是否需要保護相對人的信賴利益，在此過程中就需要對二者進行衡量比較。二、我國行政法中信賴利益保護原則的發(fā)展私法領域是信賴利益保護原則的最初起源，隨后該原則逐漸的從私法領域延伸到公法領域，和民法上的“誠實信用原則”緊密相關，社會飛速進步，法制發(fā)展碩果累累，該原則也開始進入人們的視野。信賴利益保護原則的興起，體現了實質法治觀的張揚。德國在二戰(zhàn)之后首先提出信賴保護原則，后來被許多國家和地區(qū)所借鑒和采用，盡管其表現形式存在著這樣的或者那樣的差別，盡管它是以法的一般原則的身份出現，但大多數國家紛紛將其法律化、成文化，將其納入本國的行政法律規(guī)范之中，這是實質法治的體現。我國對信賴利益保護原則的研究相比較于其他國家和地區(qū)來說起步相對較晚，探究其中的原因，主要是因為我國受傳統(tǒng)思想的影響時間較長。作為行政主體本位的公共利益和私人利益發(fā)生沖突時，公共利益一直作為被維護的對象，盡管私人利益是合法合理的，仍然會被作為犧牲的一方，這就導致個人利益不能得到有效全面地保護。我國政府正在向形成服務性政府發(fā)展，隨著我國依法治國和民主法治建設的有效推進政府的管理理念也在逐步發(fā)生著變化，對于私人利益的保護也在不斷的加強。著名的1999年“田勇訴北京科技大學拒發(fā)畢業(yè)證、學位證案”被認為是中國信賴利益保護原則的源頭④吉化振.淺議行政法中的信賴利益保護原則[G].經濟師,2019(9).④吉化振.淺議行政法中的信賴利益保護原則[G].經濟師,2019(9).行政法中的信賴利益保護原則在我國的生成，主要經歷以下三個階段：最早介紹信賴利益保護原則是朱林學者，首次提及信賴利益保護原則是在其發(fā)表的《德國行政行為撤銷的理論及其立法評介》中，可并未受到學界的青睞。一直到2000年，何海波，戚建剛，沈林榮，劉小兵在各自的論著中對該原則作出論述，打開了我國行政法學對該原則的研究⑤胡若溟.行政訴訟中“信賴利益保護原則”的使用[G].行政法學研究,2017(1).⑤胡若溟.行政訴訟中“信賴利益保護原則”的使用[G].行政法學研究,2017(1).第二階段主要在2000年至2005年，在此階段，無論是立法規(guī)范還是司法實踐都要自身的形成路徑，都覆蓋著合法的外衣，保護方式上更加傾向于財產保護，是一種合法性判斷的標準，違反即視為違法，盡管以《行政許可法》為代表的行政法規(guī)將其作為獨立的原則，但是在“益民公司案”中卻將其作為構成要件，兩方相矛盾，為之后的理論和實踐探索提供了新的空間和素材。2006年至2012年是信賴利益保護原則發(fā)展的第三階段，也是發(fā)展中重要的六年，該原則被實踐和理論普遍認可，在這六年里，原則的適用范圍擴張、保護客體拓展、保護路徑多樣化、政府強調信賴利益保護原則中政府行為發(fā)揮重要作用，但也不能否定行政行為相對人行為的意義，這時期的司法實踐成為該原則生成的主要動力。2019年發(fā)布的《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，解釋中對行政協(xié)議中的訴訟主體資格明確規(guī)定，這有利于行政協(xié)議中的公民、法人或其他組織在協(xié)議出現爭議時對自身權利有效及時的保障。解釋中堅持行政協(xié)議充分賠償原則和方便當事人訴訟的原則，這有利于當事人行使訴訟權利、實體權益的有效實現，也減輕當事人的訴訟負擔，使私人利益、社會利益和國家利益達到平衡。該解釋是信賴利益保護原則的一大發(fā)展。相比較其他原則，信賴利益保護原則仍然屬于較為年輕的原則，但是該原則在中國的發(fā)展是飛速的，在生成過程中仍然有許多的不足之處需要探討。三、我國信賴利益原則的運行方式目前對于需要變更、撤銷的行政行為，對行政相對人保護主要有三種方式，第一種是財產性保護、第二種是存續(xù)性保護、第三種是程序性保護。財產性保護是由于行政機關撤銷或變更行政行為而導致行政相對人的信賴利益受到損害時，行政機關對此應當向行政相對人作出相應的補償或賠償。存續(xù)性保護又稱之為維持現狀，指的是在行政行為中，對于行政機關和行政相對人之間所產生的法律關系，不管合法與否，都需要給予相對人的信賴利益保護，也使得相對人信賴的法律狀態(tài)處于一個穩(wěn)定的狀態(tài)?！缎姓S可法》第八條中的有關規(guī)定是存續(xù)性保護機制的具體體現，該條規(guī)定也有效提高了信賴利益保護的穩(wěn)定性。在何時使用存續(xù)性保護，需要在信賴利益保護的私人利益和撤銷行政行為所要保護的公共利益之間進行比較衡量。程序性保護是第三種保護方式，主要強調的是程序保障，其要求行政主體對因行政行為改變而受損的信賴利益予以保障，例如必要的通知、申辯以及聽證等程序性的保障。這種保護方式主要適用于英美法系國家，給相對人一定的參與權和請求權，使得相對人可以充分表達自己的看法和意見。四、信賴利益保護原則中現存問題及分析從信賴利益保護原則的引入到行政管理活動中的具體應用，每次的實踐都會遇到一定的困難。在具體的行政管理活動中，還未形成完整的制度體系，對相對人的保護方式不具有全面性，公共利益和信賴利益的權衡問題也較為突出，這些問題都需要加以研究。（一）適用范圍狹隘、不明確由于行政法調整大部分社會活動，因此將涉及信賴利益保護原則。我國現階段立法，只在《行政許可法》中利用到信賴利益保護原則，當前該原則僅僅適用于撤銷以及廢除行政許可上，并且在立法層面上無明文規(guī)定?？梢钥闯?，信賴利益保護的只有行政許可行為這種受益性行政行為，但是在具體實踐中，依舊有其他行政行為可能損害到相對人的信賴利益，使相對人利益受損。由于我國目前的相關法律尚未健全，在實踐中，信賴利益保護原則不能發(fā)揮出其巨大的作用，該原則在缺少可適用的法律的情況下作為法律依據判決，且只能用于說理解釋。信賴利益保護原則在我國《行政許可法》中有所涉及，但是該原則是作為誠實信用原則的子原則存在的，沒有明文規(guī)定將其納為基本原則，使其不能真正保護公民的利益，相比于其他國家還不夠完善。原則的是否適用，更多的取決于法律使用者的自我衡量。（二）判斷基準不明確，公正性難以保障我國《行政許可法》中第八條規(guī)定依法對行政許可的撤銷或者變更需要滿足條件，即變更或撤銷是為了滿足公共利益的需要，而對于其中提到的“公共利益”的標準成為爭議的焦點。目前法律缺少利益權衡的規(guī)定，只是簡單地規(guī)定了行政主體可以因為公共利益而撤銷或變更行政行為。我國遵循公共利益優(yōu)先于個人利益的社會價值取向，從而導致對個人利益疏忽，然而不可置疑的是個人利益也同樣值得被保護的。在價值判斷中有較多的主觀性，則會導致信賴利益不被保護，無法達到法律的公平公正。在行政管理活動中，公共利益存在一定的優(yōu)先性，但是從價值角度上考慮，公共利益和個人利益是在同一價值位階上的，不能因為公共利益的重要性而放棄對行政相對人的個人利益的保護，也不能因為保護相對人的個人利益而忽視對公共利益的保護，需要平等對待，二者之間需要做好權衡，因而要一定的衡量標準。（三）保護方式的存在不足所有權利都需要有力的保障。對于個人利益和財產，我國采取的保護方式主要是財產性補償。我國《行政許可法》第八條規(guī)定了行政相對人可以受到合理補償是要被改變或撤銷的行政行為是因為行政機關的的客觀原因或公共利益需要而發(fā)生的。可見，我國已經初步確定了財產性保護方式，對于如何補償，補償的程序和補償的標準尚未明確，這在一定程度上導致行政機關的自由裁量權擴大，補償工作難以落實，滋生腐敗，導致職權濫用。而且有關存續(xù)性保護和和程序性保護在目前的信賴利益保護原則的法條中并沒有明確的規(guī)定，不利于相對人利益的保護。根據西方相關學者所述，存續(xù)性保護是保護行政相對人利益中財產保護僅是第二選擇，存續(xù)性保護才是最好的保護方式。由此可見，我國目前的保護方式存在漏洞，需要及時完善，才可以將體現信賴精神的條文有效執(zhí)行。（四）公共利益范圍不明確當前，我國還未明晰公共利益的范圍，法律界人士和學者對此也各有理解和認識。盡管有人可以區(qū)分公共利益的種類，知曉公共利益是多種利益的總和，可是在概念上依舊無法從其本身對公共利益嚴格判斷和界定，這在一定程度上擴大了自由裁量權，要去除自由裁量權的恣意性，就要在司法適用中不斷實踐，并且用其他的方法和標準進行界定。五、信賴利益保護原則的完善（一）立法明確原則保護范圍對信賴利益保護原則的范圍進行立法明確，并且不斷擴大范圍，進而對之前行政行為有效約束，在實踐中將發(fā)揮重要作用。合法行政行為會產生信賴利益，同樣的，違法行政行為也會產生信賴利益，對該信賴利益加以保護反映了信賴利益保護原則與合法行政原則之間的沖突問題。具體行政行為會因為行政機關而造成一部分利益的損害，則抽象行政行為的利益也有可能因為行政機關而受到損害，由于信任行政機關而受到的利益損害，就應當得到相應的保護。關于行政主體的瑕疵行為和不當行為導致行政行為予以變更或撤銷的，也應當適用該原則，因為撤銷行為會導致一部分主體的利益犧牲，行政機關行為存在違法或瑕疵，理應對此負責。信賴利益保護原則的設計目的就是為了規(guī)范公權力保護私權利，只要是行政相對人本身善意并且無過錯，其合法預期就值得被保護，即對相對人進行信賴保護時，不應該著重于該行政行為是否有瑕疵，而是著眼于行政相對人是否是善意的。對于該原則的使用范圍應當是建立在相對人的善意基礎上，同時要符合要件，只有這樣權益才可以得到全面的保障。（二）確立利益權衡司法規(guī)則從案件的審判角度出發(fā)，司法機關對于案件的處理要經得住雙重評價，即社會效果評價和法律效果的評價，因此做好對信賴利益和公共利益的權衡至關重要，運用價值位階原理在權衡二者的關系中不可或缺。在權衡的過程中，需要重點關注和把握公共利益和信賴利益保護原則兩者之間的關系，從多方面進行考量，如公共利益、所涉及人數、群體性的利益、群體性需求等，從厲害關系人和相關群眾那收集意見，這樣才可以有效確定信賴利益的構成。德國例子是值得借鑒的：憑借價值位階原理作出科學的判斷，即行政機關的級別越高，所獲得的強度就越強，產生的信賴利益就越高；與口頭形式所確立的信賴利益相比較，書面的信賴利益則更高；確定利益衡量的規(guī)則可以通過比例的原則，通過衡量判定行政行為是否可以撤銷或變更，變更后又將予以怎樣的補償。（三）完善補償制度法律的價值應當能夠給予社會整體的公共利益以保障，還能最大限度的保障公民個人利益。我國行政法中的信賴利益保護原則的主要保護方式是財產性保護，但是法條中的規(guī)定較為抽象，實踐中也存在著一定的問題，需要對財產性保護做出完善，使其更加適用于行政管理活動中。首先要確定財產性保護的適用范圍。即涉及的信賴利益和財產直接相關的，財產性保護為主，其他保護方式為輔；涉及非財產的，財產性保護則為輔助，其他相應的保護方式為主要方式。其次，明確財產性保護所保護的信賴利益的范圍。信賴利益的損失是包含方方面面的，不僅有財產方面，例如受教育權、選舉權等各種人身權利也可能受到損害，行政機關既要對既得利益補償，還要對期待利益保護，確保行政相對人的合法權益受到全方位的保障。由于所保護的期待利益是可以預見的，認定時不可盲目擴大，財產性保護的補償范圍也應當合理設置。把最高限定為期待利益，而財產性保護作為最低限，只有將最高限和最低限明確，在日后的實踐中才可以對此出現爭議有效避免。除此之外，財產性保護的時效也應當作為完善的重點。在合理的時間內，行政機關應當給予相對人財產補償，只有這樣才可以實現財產性保護的價值。增加時效制度的限制，在具體行政管理活動中加以落實，以保障相對人受損的利益可以及時得到補償。將存續(xù)性保護方式在立法中明確具體的規(guī)定，財產性保護僅僅是金錢的彌補，是有限的，信賴利益本質上是無法用金錢來衡量的。借鑒臺灣地區(qū)的做法，用性質來確定保護方式，行政許可的性質不同，其保護方式也不同，例如合法行政許可信賴程度較高，與之對應的是存續(xù)性保護，相反的，信賴程度較低的違法行政行為則采用財產性保護，這樣較為合理與科學。我國在信賴利益保護方式上規(guī)定不全面，大部分是財產性保護方式，會相對涉及存續(xù)保護方式，而僅僅依靠這兩種是不現實的，需要一種暫時性的存續(xù)保護方式⑥2015周麗.行政許可法中信賴利益保護原則適用問題研究[D].遼寧大學，2015.⑥2015周麗.行政許可法中信賴利益保護原則適用問題研究[D].遼寧大學，2015.（四）對公共利益進行明確通常，公共利益要求廣泛符合一個地區(qū)幾乎所有人的利益，并且在內容上要滿足公共或該利益自身具備公益性。此外，因為公共利益在不同社會階段是不一樣的，這要求行政程序對公共利益的界定要清晰、判斷要符合標準，在這過程中包括聽證、調查等。如前文所述，對權力的限制和保障是行政程序的功能，該過程不取決于行政主體的專斷和肆意進而作出的決定，是一個通過事實和證據來保證主體間平等協(xié)商的過程。因此，可以規(guī)定撤銷或改變行政行為要依據正當的要求和程序，明確一系列細則規(guī)定，例如行政主體資格、申請、審查、通知等基本程序。對公共利益的概念界定不清晰嚴謹，會將公共利益和私人利益混淆，導致兩者混亂不清。在界定公共利益的過程中，行政人員應當注意以下四點：第一，受益人并非某一個特定人，需要具備非特定性，這才與公共之說相符合；第二，法律需要明確規(guī)定公共利益的范圍劃分，由于其具有廣泛性而無法全部列出，則可以采取正反列舉或概括等方法規(guī)定，以此保證在判斷公共利益時的準確性；第三，不具備營利性；第四，行政相對人充分行使權利應當被公共利益切實保障。公共利益是應該符合全社會成員的根本利益，符合社會發(fā)展規(guī)律的，能夠被全體社會成員所擁護，能夠促進社會的不斷發(fā)展。六、結語信賴利益保護原則在我國行政許可法中的應用是歷史性的突破，該原則在維護法律安定性、保護行政相對人信賴利益、限制公權力濫用以及構建誠信政府等方面發(fā)揮著重要的作用。但是該原則的發(fā)展及適用仍然處于較淺顯較初級的階段，其適用范圍、補償機制、權衡標準、立法層面等多方面依舊有不足之處，這需要今后在行政法法制建設中不斷完善。信賴利益保護原則的興起適應了目前世界普遍要求加強人權保障這一發(fā)展大勢。信賴保護原則符合我國提出的總目標，即建設中國特色社會主義法制體系、建設社會主義法治國家，該原則為我國法制建設