第四講：地方政府與國(guó)有企業(yè)一、引言政府治理不僅涉及多層級(jí)的政府之間的關(guān)系，也涉及政府與企業(yè)的關(guān)系，政府間關(guān)系和政企關(guān)系是相互影響的。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)并不是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)組織，它承擔(dān)了政府發(fā)包的大量的行政和社會(huì)責(zé)任，如同一個(gè)基層的準(zhǔn)行政組織。國(guó)有企業(yè)和行政部門的領(lǐng)導(dǎo)同在一個(gè)“官場(chǎng)”相互流動(dòng)就說(shuō)明了這一點(diǎn)。國(guó)有企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)事務(wù)的承包人這個(gè)特殊身份深刻地影響了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效和改革路徑。政企和政商關(guān)系反映了地方政府在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)中的作用和地位，而它的演變可以很好地折射出政府職能的變化和中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特征。二、地方政府與國(guó)有企業(yè)：歷史與現(xiàn)實(shí)建國(guó)之初，中國(guó)模仿蘇聯(lián)集中管理的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式建立了國(guó)有企業(yè)的管理制度，成立了許多綜合性和專業(yè)性的中央管理部門，對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的控制。企業(yè)的生產(chǎn)、物資供應(yīng)、產(chǎn)品定價(jià)與銷售以及收入分配完全按照國(guó)家的指令性計(jì)劃進(jìn)行。企業(yè)成為政府部門的行政附屬物，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)。企業(yè)利潤(rùn)全部上交政府部門，企業(yè)所需的投資和經(jīng)費(fèi)也由政府部門撥付，統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)務(wù)管理體制使得企業(yè)對(duì)于節(jié)約成本和提高效益缺乏激勵(lì)。50年代中期，隨著社會(huì)主義“三大改造”任務(wù)的基本完成，各種私有經(jīng)濟(jì)成分逐漸消失，公有制經(jīng)濟(jì)占據(jù)了主導(dǎo)地位，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也基本納入了中央的計(jì)劃范圍之內(nèi)。但是這種計(jì)劃體制賦予地方政府和企業(yè)的機(jī)動(dòng)性很小，中央權(quán)力過(guò)度集中的問(wèn)題暴漏出來(lái)。于是就有了1958年大規(guī)模的“體制下放”改革，其核心是將原來(lái)屬于中央直接管理的企業(yè)下放給地方，同時(shí)下放計(jì)劃管理、基建投資、物資分配、信貸、財(cái)政和稅收等權(quán)力。在放權(quán)讓利過(guò)程中，地方政府是主要的受益者，下放的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限基本上被地方政府獲得，企業(yè)仍然是地方政府的行政附屬物和計(jì)劃生產(chǎn)單位。所以這種權(quán)力下放屬于典型的“行政性分權(quán)”，即權(quán)力主要從中央政府下放給了地方政府，而沒(méi)有主要下放給企業(yè)。體制下放改革確實(shí)調(diào)動(dòng)了地方和企業(yè)的積極性，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架沒(méi)有觸動(dòng)的局面下，這種積極性的井噴帶來(lái)的更多是計(jì)劃失控、生產(chǎn)混亂和通貨膨脹。企業(yè)之間原有的協(xié)作關(guān)系被打破了，各地區(qū)之間出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)封鎖和地方保護(hù)主義傾向。1959年，中央急剎車，決定收回下放權(quán)力，重新回到中央集權(quán)。經(jīng)過(guò)1961-1963年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與調(diào)整，1958年經(jīng)濟(jì)大躍進(jìn)造成的經(jīng)濟(jì)混亂消失了，財(cái)政赤字和信貸失衡都得到了很好的控制，然而中央集權(quán)的種種弊端又凸顯了。結(jié)果從1966年開(kāi)始，中央又開(kāi)始醞釀新一輪放權(quán)改革，1970年正式實(shí)施。改革思路類似，改革結(jié)果也類似，1970年的放權(quán)造成接下來(lái)幾年里全國(guó)范圍內(nèi)的基建投資失控，財(cái)政赤字嚴(yán)重，生產(chǎn)秩序混亂。最后下方的權(quán)力被悉數(shù)收回。從1958年到1978年這段時(shí)期，中國(guó)的政企關(guān)系的調(diào)整就在“放權(quán)-收權(quán)”的循環(huán)中反復(fù)，放權(quán)也只屬于行政性分權(quán)，在中央和地方政府之間重新分配管理企業(yè)的權(quán)力，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)問(wèn)題基本上沒(méi)有進(jìn)入當(dāng)時(shí)決策者的視野，因而一直未能形成實(shí)質(zhì)性改革文革之后，國(guó)有企業(yè)改革又提到議事日程。此時(shí)改革的思路仍然延續(xù)傳統(tǒng)的“放權(quán)讓利”邏輯，但開(kāi)始把注意力放到了企業(yè)改革問(wèn)題上。1978-1979年在四川、北京、天津、上海等地進(jìn)行“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”的試點(diǎn)，一方面給企業(yè)更多的生產(chǎn)、銷售、勞動(dòng)人事、技術(shù)改造、中層干部任免等方面的機(jī)動(dòng)權(quán)，另一方面引入企業(yè)利潤(rùn)留成制度和職工獎(jiǎng)金制度，鼓勵(lì)企業(yè)和職工超額完成指令性計(jì)劃，更好地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算。這個(gè)改革沒(méi)有走多遠(yuǎn)，就遇到了“工資侵蝕利潤(rùn)”的問(wèn)題，如企業(yè)濫發(fā)獎(jiǎng)金，還有基建規(guī)模膨脹的問(wèn)題，使得政府的財(cái)政赤字達(dá)到歷史上的最高水平，物價(jià)水平上升壓力不斷增大。出現(xiàn)這種問(wèn)題其實(shí)很容易理解：當(dāng)企業(yè)利潤(rùn)留成和職工獎(jiǎng)金與企業(yè)產(chǎn)值掛鉤以后，企業(yè)有充分的激勵(lì)增加投資和其他辦法去擴(kuò)大產(chǎn)值。在政府和企業(yè)信息不對(duì)稱的情況下，企業(yè)有很多辦法去增加企業(yè)的利潤(rùn)留成和職工的獎(jiǎng)金支出，最后企業(yè)這些策略行為所造成的社會(huì)成本（如巨額的財(cái)政赤字和嚴(yán)重的通貨膨脹）必然是政府和社會(huì)共同買單。1980年中國(guó)出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)政赤字。這一年，中央和地方的財(cái)政體制實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政包干制。1981年初，一些地方政府為了穩(wěn)定財(cái)政收入，對(duì)所屬企業(yè)也實(shí)行了“包干加獎(jiǎng)勵(lì)”的辦法，即利潤(rùn)（損失）包干的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制調(diào)動(dòng)了企業(yè)和職工的積極性，然而在傳統(tǒng)的不合理的價(jià)格體系下，企業(yè)盈利增加不一定代表效率的提高。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制明確了企業(yè)和國(guó)家利益的邊界，使得企業(yè)有充分的激勵(lì)去盡可能地增加自身的利益，甚至不惜損害國(guó)家的利益，出現(xiàn)“利大大干，利小小干，無(wú)利不干”的現(xiàn)象。從1983年開(kāi)始，鑒于經(jīng)濟(jì)責(zé)任制帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)秩序混亂、財(cái)政連年赤字和通貨膨脹，中央決定停止承包制的全面推廣，轉(zhuǎn)而實(shí)行分兩步走的“利改稅”第一步利改稅改革于1983年6月實(shí)施，將以前國(guó)有大中型企業(yè)向主管部門上繳利潤(rùn)的制度，改為國(guó)有企業(yè)在繳納了毛利的55%的所得稅之后，稅后利潤(rùn)再一部分上繳給國(guó)家，一部分留給企業(yè)。1984年10月又進(jìn)行了第二步利改稅改革，即不再實(shí)行企業(yè)與政府主管部門的利潤(rùn)分成制，允許稅后利潤(rùn)全部留給國(guó)有企業(yè)，企業(yè)自負(fù)盈虧。另外，考慮到國(guó)家對(duì)產(chǎn)品價(jià)格的控制，對(duì)于面臨不同價(jià)格的企業(yè)來(lái)說(shuō)，很難按照相同的稅率繳納所得稅，因此，國(guó)家還向企業(yè)征收一戶一率的“調(diào)節(jié)稅”。利改稅將企業(yè)對(duì)政府承擔(dān)的責(zé)任由此前的行政隸屬意義上的利潤(rùn)上繳變成了法律上的納稅義務(wù)，這有助于避免利潤(rùn)留成和盈虧包干中經(jīng)常出現(xiàn)的“爭(zhēng)基數(shù)、吵比例”現(xiàn)象，可以實(shí)現(xiàn)改革設(shè)計(jì)者預(yù)期目標(biāo)：國(guó)家得大頭、企業(yè)得中頭、個(gè)人得小頭。但是，利改稅改革仍沒(méi)有給企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和合適的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，一戶一率的“調(diào)節(jié)稅”實(shí)際上讓政府可以根據(jù)每個(gè)企業(yè)歷史上的盈利狀況制定相應(yīng)的調(diào)節(jié)稅，如果企業(yè)盈利能力高，就把調(diào)節(jié)稅定高一點(diǎn)，這勢(shì)必導(dǎo)致“鞭打快牛”現(xiàn)象。第二步利改稅之后，工業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)嚴(yán)重下滑，從1985年8月一直到1987年3月持續(xù)了20個(gè)月。在大多數(shù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況惡化、國(guó)家財(cái)政收入下滑的背景下，國(guó)務(wù)院在1986年進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于1987年5月決定在全國(guó)普遍推廣承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。承包制形式多種多樣，其中包括“兩保一掛”（即保上繳利潤(rùn)和技術(shù)改造，上繳利稅與工資總額掛鉤），上繳利潤(rùn)遞增包干，上繳基數(shù)包干、超收分檔分成，虧損包干等等。大約三分之二的企業(yè)承包期在3-4年以上。與1981-1983年第一輪的承包制相比，1987年以后的承包制是在擴(kuò)大企業(yè)各方面的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行相對(duì)完整的企業(yè)經(jīng)營(yíng)承包，此時(shí)除了企業(yè)的利潤(rùn)指標(biāo)仍由承包合同加以規(guī)定以外，其他原來(lái)由行政部門下達(dá)的指令性計(jì)劃指標(biāo)已經(jīng)大部分被取消，企業(yè)可以相對(duì)自主地做出企業(yè)的生產(chǎn)、銷售、勞動(dòng)、勞動(dòng)人事和收入分配的決策。但是承包制不僅沒(méi)有解決政企不分的問(wèn)題，反而強(qiáng)化了上級(jí)主管部門與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系和依附關(guān)系，因?yàn)槠髽I(yè)最后簽訂的承包合同的條件以及事后的修改都依賴于雙方的討價(jià)還價(jià)，尤其要以地方政府的態(tài)度為轉(zhuǎn)移。第二輪承包制改革仍然面臨過(guò)去經(jīng)歷的老問(wèn)題，比如政府和企業(yè)“爭(zhēng)基數(shù)、吵比例”問(wèn)題，工資侵蝕利潤(rùn)問(wèn)題，企業(yè)苦樂(lè)不均和“鞭打快?！钡膯?wèn)題，自發(fā)漲價(jià)以轉(zhuǎn)嫁成本壓力等。股份制成為國(guó)有企業(yè)改革的主要形式是在1992年黨的十四大召開(kāi)之后。國(guó)有企業(yè)的改革從以前“放權(quán)讓利”的思路轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革思路，使企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)體1994年國(guó)務(wù)院選擇了100家國(guó)有企業(yè)進(jìn)行建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點(diǎn)。1997年的中共十五大，特別是1999年的中共十五屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確公司化改制的要求，國(guó)有大中型企業(yè)的公司化改革才真正進(jìn)入了按照國(guó)際通行規(guī)范建立現(xiàn)代公司的階段。從90年代中期以后，中國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的戰(zhàn)略進(jìn)行了重大調(diào)整，不再局限于“放權(quán)讓利”和“承包制”這種僅僅強(qiáng)化激勵(lì)的做法，而是深刻改變國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)。三、地方政府與國(guó)有企業(yè)：理論分析在傳統(tǒng)體制下的政企關(guān)系有如下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，政府既是國(guó)有企業(yè)的所有者，又是企業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的宏觀管理者，與此同時(shí)還是企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管者。政府的多重角色高度合一導(dǎo)致了政府管理企業(yè)的多重目標(biāo)之間的沖突，成為傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率低下的根源之一。第二，企業(yè)作為政府的行政附屬物，還承擔(dān)了許多非生產(chǎn)性的政府職能，為職工提供醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障甚至職工子女教育等等服務(wù)，即我們通常所說(shuō)的“企業(yè)辦社會(huì)”，更準(zhǔn)確地說(shuō)政府把許多政府職責(zé)發(fā)包給了國(guó)有企業(yè)，企業(yè)成為中國(guó)多級(jí)行政發(fā)包體制下的準(zhǔn)行政基層組織第三，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人是由上級(jí)主管部門任命，具有通用的行政級(jí)別。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人可以平級(jí)或提升到政府部門任職，政府部門的官員也可以任命為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人。相對(duì)于私有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)的低效率是各國(guó)都能觀察到的普遍現(xiàn)象，在社會(huì)主義轉(zhuǎn)型國(guó)家尤其明顯。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？最著名的解釋是由科爾奈提出，他認(rèn)為根源在于國(guó)有企業(yè)面臨“軟預(yù)算約束”。企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，出現(xiàn)嚴(yán)重虧損時(shí)，政府出于“父愛(ài)主義”動(dòng)機(jī)，仍然會(huì)出面救助，企業(yè)經(jīng)理如果事先預(yù)期到企業(yè)虧損之后政府事后會(huì)出面救助，那么就沒(méi)有激勵(lì)去改善經(jīng)營(yíng)，提高效率。根據(jù)林毅夫等人的觀點(diǎn)，國(guó)有企業(yè)的預(yù)算軟約束問(wèn)題來(lái)源于國(guó)家趕超戰(zhàn)略下企業(yè)缺乏自生能力和所承擔(dān)的政策負(fù)擔(dān)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格不再反映資源的相對(duì)稀缺程度，企業(yè)的利潤(rùn)也不可能準(zhǔn)確反映企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。傳統(tǒng)計(jì)劃體制又壓抑了企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，政府也就失去了利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的信息。當(dāng)價(jià)格和盈利信號(hào)無(wú)法傳遞經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)能力和努力的信息時(shí)，作為委托人的政府對(duì)作為代理人的企業(yè)也就失去了間接監(jiān)督的能力，只能直接監(jiān)督和控制，以限制經(jīng)理人可能的自由裁量權(quán)。這可以解釋為什么計(jì)劃體制下國(guó)有企業(yè)缺乏經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，在八九十年代政府遲遲不愿意把經(jīng)營(yíng)自主權(quán)下放給企業(yè)。給予國(guó)有企業(yè)弱化的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)還有更深層次的組織設(shè)計(jì)考慮。如果把企業(yè)真正轉(zhuǎn)換成了一個(gè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的純經(jīng)濟(jì)組織，那么，企業(yè)對(duì)保障職工就業(yè)和提高職工醫(yī)療衛(wèi)生退休等社會(huì)服務(wù)的積極性就自然會(huì)下降，因?yàn)?，提供這些服務(wù)惠及全社會(huì)（有利于社會(huì)穩(wěn)定），具有公共產(chǎn)品屬性，企業(yè)不愿意自己出錢做對(duì)全社會(huì)都有利的事情，而愿意“免費(fèi)搭車”。所以為了維持國(guó)有企業(yè)對(duì)履行這些公共職能的激勵(lì)，不能使企業(yè)成為自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)主體。這可以解釋為什么國(guó)企改革相對(duì)其他領(lǐng)域的改革是滯后的政府把大量的政府職能發(fā)包給國(guó)有企業(yè)承擔(dān)，國(guó)有企業(yè)以此作為尋求國(guó)家補(bǔ)貼和救助的借口，雙方進(jìn)入一種隱含的交換關(guān)系，彼此相互依賴，也相互制約，這種雙壟斷關(guān)系也是造成預(yù)算軟約束的根源之一。政府依賴國(guó)有企業(yè)提供就業(yè)和社會(huì)保障限制了政府關(guān)閉長(zhǎng)期虧損企業(yè)的威脅能力，國(guó)有企業(yè)利用政府的“軟肋”以及信息不對(duì)稱而向政府不斷索取各種政策優(yōu)惠和財(cái)政支持政府直接控制和管理雖然可以降低代理成本，但也同時(shí)帶來(lái)了政治控制的成本，即政府干預(yù)本身可能帶來(lái)的瞎指揮和管得過(guò)死的毛病。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)有企業(yè)的改革一直面臨著“代理成本”和“政治控制成本”的權(quán)衡。政企關(guān)系中“代理成本”和“政治控制成本”的交替，根源在于改革思路僅限于擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)和增強(qiáng)物質(zhì)激勵(lì)。從1993年開(kāi)始尤其是1997年之后，國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。這個(gè)階段推行的一系列改革旨在同時(shí)降低國(guó)有企業(yè)的“代理成本”和“政治控制成本”。（1）國(guó)有企業(yè)的“去政治化”（Depoliticization）（2）建立有效的“公司治理結(jié)構(gòu)”（3）“去社會(huì)化”（Desocialization）為什么進(jìn)入90年代中期以后，國(guó)有企業(yè)改革會(huì)逐漸走向大規(guī)模改制的道路？或者說(shuō)，為什么政府會(huì)最終放棄對(duì)大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的控制權(quán)，這背后是什么力量在推動(dòng)？這是一個(gè)值得深入研究的問(wèn)題。從已有的文獻(xiàn)來(lái)看，其背后的驅(qū)動(dòng)因素是國(guó)有企業(yè)的大面積虧損、地方政府預(yù)算約束硬化和產(chǎn)品市場(chǎng)及資本市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。四、地方政府：從經(jīng)營(yíng)企業(yè)到經(jīng)營(yíng)城市90年代中期以后，地方政府工作重心開(kāi)始轉(zhuǎn)移，經(jīng)營(yíng)城市成為地方政府重置和盤活城市資產(chǎn)、招商引資、創(chuàng)造財(cái)政收入、提高城市經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。在改革之前，中國(guó)城市的國(guó)有土地使用制度是行政劃撥，具有無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)的特點(diǎn)。改革以后，土地使用制度逐步轉(zhuǎn)向有償、有限期和有流動(dòng)。在這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，對(duì)于城市經(jīng)營(yíng)來(lái)說(shuō)，最重要的法律基礎(chǔ)是1990年5月19日國(guó)務(wù)院頒布的兩個(gè)關(guān)于土地開(kāi)發(fā)的文件，一是《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，一是《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》。這兩份文件賦予地方政府負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)和有償出讓事宜，規(guī)定市縣均享有國(guó)有土地使用權(quán)的出讓權(quán)。在國(guó)土資源分級(jí)管理的體制下，土地規(guī)劃、土地審批、土地出讓金收取等權(quán)力實(shí)際上屬于地方政府。城市資產(chǎn)包括城市的基礎(chǔ)設(shè)施、土地等有形資產(chǎn)和附著在這些資產(chǎn)之上的城市形象、品牌、政府政策等無(wú)形資產(chǎn)，而土地?zé)o疑是城市經(jīng)營(yíng)中的重中之重。事實(shí)上，目前大多數(shù)城市經(jīng)營(yíng)的核心是經(jīng)營(yíng)土地，通過(guò)改造城市的硬件(基礎(chǔ)設(shè)施）和軟件（招商政策），改進(jìn)城市的居住、投資、旅游條件，使房?jī)r(jià)上漲，土地升值，然后采取土地置換和有償出讓土地的方式，增加城市的財(cái)政收入。土地出讓日益成為地方政府最重要的財(cái)政來(lái)源。但是，經(jīng)營(yíng)城市并不是簡(jiǎn)單地“拆房子、倒地皮”。很多城市通過(guò)通過(guò)經(jīng)營(yíng)，確實(shí)促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的飛躍發(fā)展，也開(kāi)創(chuàng)了城市建設(shè)融資和開(kāi)發(fā)的新體制。但是，城市經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了諸多問(wèn)題，受到社會(huì)廣泛批評(píng)和置疑：首先，城市經(jīng)營(yíng)的主體仍然是各級(jí)地方政府，地方政府決定城市的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和經(jīng)營(yíng)，其中雖有市場(chǎng)化的運(yùn)作，如吸引民間資本進(jìn)入，但運(yùn)作主體依然是強(qiáng)勢(shì)政府。政府成立眾多政策性公司直接涉足地產(chǎn)、金融、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、體育等諸多領(lǐng)域“與民爭(zhēng)利”，再次模糊了政府與企業(yè)、市場(chǎng)的邊界，與政府職能轉(zhuǎn)變（如政企分開(kāi)、國(guó)退民進(jìn)和建立有限政府）和市場(chǎng)化進(jìn)程是沖突的。其次，政府直接主導(dǎo)和介入城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程勢(shì)必把政府直接管理經(jīng)濟(jì)的各種弊端帶進(jìn)來(lái)，如產(chǎn)權(quán)模糊，軟預(yù)算約束，行為短期化，權(quán)力設(shè)租和尋租，官員腐敗等等，導(dǎo)致城市經(jīng)營(yíng)效率低下，城市可持續(xù)發(fā)展的潛力受到破壞，同時(shí)也有損社會(huì)公平。由于司法不健全，政府的行為缺乏監(jiān)督和制約，在重置城市資產(chǎn)（尤其是土地）時(shí)，個(gè)人和社會(huì)的權(quán)益無(wú)法得到有力保障城市經(jīng)營(yíng)在不少地區(qū)表現(xiàn)為轟轟烈的“造城運(yùn)動(dòng)”，政府大規(guī)模征地，強(qiáng)制拆遷導(dǎo)致大量農(nóng)田被侵占，文物