屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣激勵政策研究摘要在延緩氣候變化已成為國際共識的時代背景下，包括中國在內(nèi)的多個國家制定了多種政策限制溫室氣體排放，以便改善能源結(jié)構(gòu)，加快清潔能源的發(fā)展和應(yīng)用。光伏發(fā)電作為可再生能源發(fā)電最主要的形式之一，其中的分布式光伏發(fā)電具備發(fā)電成本低、清潔環(huán)保等優(yōu)勢，可以更好地改善我國當(dāng)前的能源結(jié)構(gòu)，是電力行業(yè)降低碳排放、滿足能源需求的重要發(fā)展途徑。在當(dāng)前居民用電量不斷增加的背景下，在居民中間推廣使用屋頂分布式光伏，可以在滿足居民用電需求的情況下緩解我國能源緊張的局面。A縣太陽能資源相當(dāng)豐富，在當(dāng)?shù)赝茝V使用屋頂分布式光伏有著得天獨厚的優(yōu)勢，為了鼓勵居民使用屋頂分布式光伏，當(dāng)?shù)卣趪野l(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H，制定了一些推廣激勵政策，這大大增加了屋頂分布式光伏在A縣居民中的普及力度，業(yè)為當(dāng)?shù)貛砹溯^大的節(jié)能效應(yīng)，但是對這些激勵政策進行深入分析，會發(fā)現(xiàn)這些政策還存在不少的問題，這會進一步阻礙屋頂分布式光伏在A縣居民屋頂?shù)耐茝V和普及。鑒于此，本文將以A縣為例，分析屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在的問題，并對這些激勵政策進行優(yōu)化設(shè)計，提出優(yōu)化政策實施的保障措施等。本文采取文獻研究法、案例分析法和實地調(diào)查法等，對A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策現(xiàn)狀進行分析，了解其推廣現(xiàn)狀及激勵政策的內(nèi)容，并分析其成效，發(fā)現(xiàn)政策的實施，使得屋頂分布式光伏在居民中的認(rèn)可度大大提升，居民屋頂分布式光伏的使用范圍進一步擴大，屋頂分布式光伏的節(jié)能效應(yīng)較為明顯，但激勵政策還存在一些問題，比如內(nèi)容結(jié)構(gòu)不夠合理、政策缺乏穩(wěn)定性、政策激勵程序較為繁瑣、激勵政策的監(jiān)督配套機制建設(shè)不完善等。鑒于此，在結(jié)合A縣實際的情況下，提出了幾點激勵政策優(yōu)化的對策，包括完善現(xiàn)有激勵政策的內(nèi)容、嚴(yán)格按照地方實際來制定穩(wěn)定的激勵政策、簡化政策執(zhí)行的程序、完善激勵政策的配套機制建設(shè)等，并從增加推廣力度、制定相關(guān)補貼制度、明確相關(guān)法律法規(guī)體系以及健全配套服務(wù)等方面保障優(yōu)化后政策的實施。希望本文的研究可以為A縣完善并執(zhí)行屋頂分布式光伏推廣的激勵政策提供一定的借鑒作用。關(guān)鍵詞：屋頂分布式光伏；激勵政策；推廣目錄一、緒論 1二、A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的現(xiàn)狀分析 4（一）A縣簡介 4（二）A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的現(xiàn)狀 41、屋頂分布式光伏在居民中的認(rèn)可度得到了一定的提升 42、居民屋頂分布式光伏的安裝量有所增加 53、居民屋頂分布式光伏的使用范圍進一步擴大 7（三）A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的困境 71、電網(wǎng)企業(yè)缺乏積極性，能源主管部門監(jiān)管乏力 72、建設(shè)條件限制過多，相關(guān)法律和金融等支持政策缺失 83、補貼政策執(zhí)行難到位，政策穩(wěn)定性和可預(yù)期性差 9三、A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策分析 10（一）A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策內(nèi)容 101、初投資補貼 112、度電補貼 113、“光伏貨貸”模式 12（二）A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策存在的問題 131、現(xiàn)有激勵政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)不夠合理 132、政策缺乏穩(wěn)定性，受到地方保護主義的影響 133、政策激勵程序較為繁瑣，面臨執(zhí)行不到位的問題 144、激勵政策的監(jiān)督配套機制建設(shè)不完善 14四、A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣激勵政策的優(yōu)化對策 16（一）優(yōu)化的目的 16（二）優(yōu)化的思路與原則 161、優(yōu)化思路 162、優(yōu)化原則 17（三）優(yōu)化對策 181、完善現(xiàn)有激勵政策的內(nèi)容 182、嚴(yán)格按照地方實際來制定穩(wěn)定的激勵政策 193、簡化政策執(zhí)行的程序 194、完善激勵政策的配套機制建設(shè) 20五、A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策優(yōu)化設(shè)計的保障措施 21（一）加強對激勵政策的推廣力度 21（二）制定并執(zhí)行對屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣使用的補貼制度 21（三）明確屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣使用的法律法規(guī)體系 22（四）健全激勵政策執(zhí)行的配套服務(wù) 23六、結(jié)論與展望 26（一）結(jié)論 26（二）展望 27參考文獻 28一、緒論隨著現(xiàn)代化進程不斷加快，能源消耗速度過快，導(dǎo)致環(huán)境污染和資源枯竭等問題日益嚴(yán)重。人類開始不斷努力探索與發(fā)現(xiàn)各種新型清潔能源，由原來的煤炭和化石等不可再生能源逐步轉(zhuǎn)向太陽能和風(fēng)能等清潔可再生能源。光伏產(chǎn)品是將太陽能轉(zhuǎn)化為電能的產(chǎn)品，其通過硅材料或者其他材料的光伏效應(yīng)獲得。光伏能源是可再生清潔能源，有無污染、使用壽命長的特點，開始得到各個國家的重視，光伏發(fā)電也成為我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。近年來光伏行業(yè)伴隨國家政策的傾斜而取得了突飛猛進的發(fā)展。2021年10月24日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確提出主要目標(biāo)：到2030年，二氧化碳排放量達到峰值并實現(xiàn)穩(wěn)中有降；到2060年，碳中和目標(biāo)順利實現(xiàn)。《意見》明確，要加快構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系，積極發(fā)展非化石能源，堅持集中式與分布式并舉，優(yōu)先推動風(fēng)能、太陽能就地就近開發(fā)利用。據(jù)國家能源局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示2017年底，我國光伏發(fā)電累計裝機量1.3億千瓦，提前實現(xiàn)“十三五”光伏裝機指導(dǎo)性目標(biāo)。截至2020年12月底，我國光伏發(fā)電裝機容量達到了2.28億千瓦，超額完成“十三五”規(guī)劃任務(wù)目標(biāo)一倍有余，其新增裝機容量更連續(xù)8年保持世界第一，大幅超出行業(yè)預(yù)期。2021年新增裝機容量達5493萬千瓦，同比增長14%，打造了連續(xù)9年穩(wěn)居世界首位的記錄。截至2021年12月底，光伏發(fā)電裝機容量約3.06億千瓦，同比增長20.9%。截至2021年12月底，全國累計納入2021年國家財政補貼規(guī)模戶用光伏項目裝機容量為2159.62萬千瓦。家庭屋頂分布式光伏發(fā)電，一般是指安裝在居民屋頂上的分布式光伏發(fā)電項目，與大規(guī)模的光伏電站相比，家庭屋頂分布式光伏的特點是用戶側(cè)采用自發(fā)自用、多余電量上網(wǎng)運行方式。在屋頂建設(shè)光伏發(fā)電系統(tǒng)，一方面可以充分利用屋頂資源，另一方面可以就近使用，減少輸電和配電線路上的配電損失。尤其對于中國這個人口大國來說，家庭屋頂資源十分豐富，家庭屋頂分布式光伏發(fā)電理應(yīng)成為分布式光伏發(fā)展的主力軍，但目前我國戶用光伏發(fā)展較為緩慢，與世界許多發(fā)達國家相比仍有較大差距。德國于1991年實施“千屋頂光伏項目”，到2021年底，德國3/5左右居民屋頂安裝有光伏系統(tǒng)，人均光伏裝機規(guī)模為511w，居全球之首；為大力發(fā)展屋頂光伏發(fā)電，日本在1974年便實行了“陽光計劃”，并在1994年又制定了“新陽光計劃”，截至到2021年底，日本居民屋頂安裝光伏系統(tǒng)數(shù)量約250萬戶，其人均光伏裝機量為336w、位居世界第二。20世紀(jì)90年代，我國在藏新隴青川等六省區(qū)開始出現(xiàn)了獨立式光伏用戶，2012年10月，國家電網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于加強分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)工作的意見》，宣布從2012年11月1日起，國家電網(wǎng)對10千伏及以下的電壓等級，且單個并網(wǎng)點總裝機容量不超過6兆瓦的分布式光伏發(fā)電項目免費接入電網(wǎng)。2012年11月14日浙江富陽市郊17家居民安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)且成功并網(wǎng)，開辟了我國居民屋頂分布式光伏發(fā)展的道路。國家能源局于2016年12月發(fā)布的《太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中指出要大力推進屋頂分布式光伏發(fā)電，鼓勵在太陽能資源較好的農(nóng)村及城鎮(zhèn)地區(qū)，實行居民屋頂光伏工程，形成若干光伏小鎮(zhèn)及光伏小村。據(jù)國家能源局統(tǒng)計，截止到2021年底，全國戶用光伏新增裝機量首次超過2000萬千瓦，直接達到了2150萬千瓦，占分布式裝機43.44%，占全國裝機容量17.60%；累計安裝戶數(shù)達到243.4萬戶。2021年全年，山東、河北、河南、安徽新增戶用裝機量排名全國前列，分別為763.22萬千瓦、534.07萬千瓦、343.23萬千瓦。根據(jù)國家能源局綜合司2021年4月份發(fā)布的《關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項的通知（征求意見稿）》，2021年全國風(fēng)電、光伏發(fā)電量占全社會用電量的比重達到11%左右，后續(xù)逐年提高，到2025年達到16.5%左右。2021年9月8日，國家能源局印發(fā)了《關(guān)于公布整縣（市、區(qū)）屋頂分布式光伏開發(fā)試點名單的通知》（國能綜通新能〔2021〕84號），公布了A縣列為國家第一批整縣屋頂分布式光伏開發(fā)試點縣。A縣太陽能資源豐富，屬于國家二類資源地區(qū)。同時，A縣交通和電網(wǎng)建設(shè)較成熟，空閑屋頂資源豐富，據(jù)初步統(tǒng)計，全縣屋頂總面積約558.72萬平方米，可用于光伏安裝的面積約116.97萬平方米，為分布式光伏的發(fā)展提供了充裕的屋頂資源。但這些巨大的潛力并沒有被完全挖掘進而轉(zhuǎn)化為分布式光伏發(fā)電。制約A縣分布式光伏發(fā)展的主要因素包括屋頂業(yè)主認(rèn)識不足、屋頂質(zhì)量差、政府激勵和推廣不足等。其中，政府的激勵和推廣嚴(yán)重制約了屋頂業(yè)主對分布式光伏的認(rèn)識，導(dǎo)致屋頂分布式光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠理想。有效提升太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平對于促進節(jié)能減排、改善能源結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)國民經(jīng)濟的綠色可持續(xù)發(fā)展都具有重大的意義。作為政策導(dǎo)向型的新興產(chǎn)業(yè)，在國家和地方各級政府產(chǎn)業(yè)政策的大力推動下，我國的太陽能光伏產(chǎn)業(yè)正迅速發(fā)展并呈現(xiàn)出蓬勃態(tài)勢。但與之形成鮮明對比的是A縣整個產(chǎn)業(yè)還處于初步發(fā)展階段，支持居民屋頂分布式光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策體系尚不健全，激勵政策嚴(yán)重不足，這不利于屋頂分布式光伏在A縣居民屋頂?shù)耐茝V。因此，本文將對A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策進行分析，發(fā)現(xiàn)政策存在的問題，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H，提出針對性的激勵政策改善的對策。本文的研究內(nèi)容如下：第一部分是緒論，主要闡述本文的研究背景、研究意義、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀、研究內(nèi)容、方法和創(chuàng)新點等；第二部分是A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策現(xiàn)狀分析，先介紹屋頂分布式光伏在A縣屋頂?shù)耐茝V情況及相關(guān)的激勵政策內(nèi)容，并分析激勵政策的成效，指出激勵政策存在的問題；第三部分是A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣激勵政策的優(yōu)化對策，分別明確優(yōu)化的目的、思路與原則，并從政策的內(nèi)容、政策執(zhí)行的程序、政策的穩(wěn)定性、政策的配套機制等方面提出針對性的改善對策；第五部分是A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策優(yōu)化設(shè)計的保障措施，包括加強對激勵政策的推廣力度、制定并執(zhí)行對屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣使用的補貼制度、明確屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣使用的法律法規(guī)體系、健全激勵政策執(zhí)行的配套服務(wù)等。最后一部分是結(jié)論與展望，主要對本文的觀點進行總結(jié)，指出不足，并對未來的研究方向進行展望。二、A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的現(xiàn)狀分析（一）A縣簡介大理白族自治州（以下簡稱“大理州”）是云南的16個地級行政區(qū)之一，地處云南省中部偏西，海拔2090米，東鄰楚雄州，南靠普洱市、臨滄市，西與保山市、怒江州相連，北接麗江市，是中國西南邊疆開發(fā)較早的地區(qū)之一。大理州轄1市、8縣、3自治縣、110個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積29459平方千米，截止到2021年底，全州戶籍總?cè)丝?64.36萬人。A縣處于大理州東南部，國土面積1523平方公里，其中，壩區(qū)面積132平方公里、占8.66%，總?cè)丝?2.79萬，下轄6鎮(zhèn)2鄉(xiāng)。屬中亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，冬無嚴(yán)寒，夏無酷暑，氣候溫和，沒有明顯的四季之分，只有干季，雨季之別，年平均氣溫17.3℃；降雨量824.4毫米。截至2021年底，A縣常住人口為261205人，截止2021年，A縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值85.99億元、增長5.1%。隨著城市經(jīng)濟不斷發(fā)展，A縣常住人口不斷增多，居民生活用能也不斷上升，比如每百戶空調(diào)數(shù)量從1999年的85.2臺上升至250臺，居民生活能耗已成為社會能耗的重要組成部分。（二）A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的現(xiàn)狀1、屋頂分布式光伏在居民中的認(rèn)可度得到了一定的提升當(dāng)前，為了促進了光伏發(fā)電在居民中的普及和利用，A縣制定了屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策，也就是說凡是安裝屋頂分布式光伏的居民可以享有一定的激勵補貼，這大大增加了部分居民的安裝熱情。但因為是新生事物，屋頂分布式光伏最初并未獲得很多居民的青睞，很多居民主要采取的是觀望態(tài)度，會存在這樣或者那樣的擔(dān)心，比如屋頂分布式光伏安裝的成本是不是很高？安裝后用電量是否能得到充分保障？使用后用電是否穩(wěn)定等，這些問題讓很多居民望而卻步。雖然不少居民知道屋頂分布式光伏的使用對緩解我國的能源危機或者環(huán)境污染問題等有著非常大的價值，但是權(quán)衡比較自己的利益和環(huán)境效益，或者自己的便捷程度或者社會效益，很多居民都變得不是很積極。于是A縣開始利用互聯(lián)網(wǎng)、報紙、雜志、電視節(jié)目和微信平臺等多種媒體工具來對屋頂分布式光伏的原理和利弊等進行宣傳，并一一解決居民有關(guān)安裝屋頂分布式光伏的疑惑，通過充分了解這一事物，從而開始慢慢接受這一事物。經(jīng)過當(dāng)?shù)卣男麄?，居民才知道屋頂分布式光伏發(fā)電特指在用戶建筑物屋頂，運行方式以用戶側(cè)自發(fā)自用、多余電量上網(wǎng)，且在配電系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)為特征的光伏發(fā)電設(shè)施。作為一種新型的、具有廣闊發(fā)展前景的發(fā)電和能源綜合利用方式，屋頂分布式光伏發(fā)電倡導(dǎo)就近發(fā)電，就近并網(wǎng)，就近轉(zhuǎn)換，就近使用的原則，具有污染小、可以發(fā)電用電并存、輸出功率相對較小等優(yōu)勢，不僅能夠有效提高同等規(guī)模光伏電站的發(fā)電量，同時還有效解決了電力在升壓及長途運輸中的損耗問題，還可以保障居民的用電量，目前相關(guān)技術(shù)已經(jīng)趨于成熟，可以保障居民的基本用電。A縣電視臺甚至增加一系列與能源相關(guān)的科學(xué)節(jié)目，邀請?zhí)柲芄夥鼘＜抑v解安裝屋頂分布式光伏系統(tǒng)的優(yōu)勢，或者對屋頂業(yè)主和光伏行業(yè)專家之間進行訪談，以解決和糾正常見的誤解。這些措施大大提升了居民對屋頂分布式光伏安裝的認(rèn)可度。很多居民甚至了解到，購買機器并安裝還可以充分節(jié)省自家的電費，是非常經(jīng)濟的一大選擇，于是開始考慮是否安裝的問題。2019年至2021年期間，A縣整體安裝屋頂分布式光伏的數(shù)量迅速增長，整體節(jié)能效果較佳。以2021年為例，A縣居民光伏發(fā)電共計發(fā)電量279.93萬度，發(fā)電量共計279.93萬度，市級及省級發(fā)電補貼共計229.54萬元。上網(wǎng)電量192.06萬度，余量上網(wǎng)補貼共計79.80萬元。自發(fā)自用電量87.87萬度，平均節(jié)省電費61.51萬元，全區(qū)居民分布式光伏發(fā)電每戶平均年收益為6642.60元。具體明細(xì)如表1所示：表1大理州A縣2021年居民屋頂分布式光伏發(fā)電和補貼季度明細(xì)時間發(fā)電戶數(shù)(戶)電量結(jié)算(萬度)補貼金額(萬元)合計金額(萬元)上網(wǎng)電量發(fā)電量上網(wǎng)電費中央補助地方補貼第一季度43932.7946.2113.6218.4819.4151.52第二季度49957.7776.1024.0030.4431.9686.41第三季度61355.8889.9523.2235.9837.7896.98第四季度69445.6167.6718.9527.0728.4274.44合計—192.06279.9379.80111.97117.57309.342、居民屋頂分布式光伏的安裝量有所增加在耗能不斷增加的背景下，A縣依據(jù)國家和省出臺的分布式光伏發(fā)電實施細(xì)則，適時出臺屋頂分布式光伏發(fā)電項目建設(shè)管理辦法，明確不同場景分布式光伏發(fā)電項目在設(shè)備、土建、電氣等方面的要求并嚴(yán)格執(zhí)行。同時，針對當(dāng)?shù)鼐用裰贫宋蓓敺植际焦夥诰用裎蓓斖茝V的激勵政策，大力推行屋頂分布式光伏的利用，鼓勵居民安裝分布式發(fā)電。2018年，國家對光伏發(fā)電扶持政策有所收緊，同年大理州發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》，暫停2018年6月30日后備案的補貼，2018年光伏安裝數(shù)量即呈現(xiàn)出大幅度下降，以A縣為例，2015年A縣住宅分布式光伏共計69例，2016年新增209例，2017年新增305例，2018年新增182例，2019年新增僅101例，可見市場對政策變動十分敏感，補貼下調(diào)后，年新增數(shù)量急劇下降。根據(jù)市場平均投資及安裝水平，每戶居民平屋頂面積可安裝光伏設(shè)備面積平均為14平方米，平均裝機容量約為5kW，平均投資約為5.2萬元，平均成本回收7.82年。2018年降低補貼后，回收成本時間更長，居民安裝分布式光伏所承擔(dān)的風(fēng)險更高，這是2018年、2019年A縣屋頂分布式光伏安裝數(shù)量明顯下降的主要原因。表2A縣新增光伏裝機容量表（單位：萬kW）光伏電站分布式光伏新增裝機容量2019年50.0801.0952020年30.0211.0602021年40.0211.513表3累計光伏裝機容量表（單位：萬kW）光伏電站分布式光伏累計裝機容量累計發(fā)電量:kWh2019年90.26217.450.09億2020年120.46728.050.025億2021年160.60643.180.0392億為了扭轉(zhuǎn)屋頂分布式光伏在居民屋頂中的推廣現(xiàn)狀，大理州結(jié)合當(dāng)?shù)氐幕厩闆r，于2021年8月19日發(fā)布了《大理州發(fā)展分布式光伏發(fā)電指導(dǎo)意見（試行）》，該指導(dǎo)意見明確指出，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，以實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”為目標(biāo)，將發(fā)展分布式光伏發(fā)電作為構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的重要措施，以黨政機關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校、廠房、工商業(yè)建筑等屋頂分布式光伏發(fā)電項目建設(shè)促進整縣推進為重點，扎實推動光伏與礦山治理、生態(tài)修復(fù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等融合發(fā)展，統(tǒng)籌謀劃、合理布局，強化政策保障，積極推動大理州分布式光伏發(fā)電高質(zhì)量發(fā)展。為優(yōu)化能源消費方式和結(jié)構(gòu)，A縣政府有在這一意見指導(dǎo)下制定了相關(guān)的政策措施，比如制定了《A縣分布式光伏發(fā)電項目備案管理辦法》，該辦法明確規(guī)定：結(jié)合本地實際，對于可利用面積充裕、電網(wǎng)接入和消納條件好的既有建筑屋頂，按照“宜建則建”原則進行開發(fā)，優(yōu)先納入保障性并網(wǎng)規(guī)模。對于黨政機關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、機場、火車站等新建公共建筑以及政府統(tǒng)一新建的保障性住房、移民安置區(qū)，原則上安裝光伏比例的屋頂面積不低于可利用面積的50%。A縣正在全力推行發(fā)展新型能源，支持能源服務(wù)公司、居民與電力公司合作，開發(fā)屋頂分布式光伏。3、居民屋頂分布式光伏的使用范圍進一步擴大當(dāng)前，屋頂分布式光伏的安裝并不適合全部的居民屋頂，但隨著技術(shù)的改造，屋頂分布式光伏系統(tǒng)的應(yīng)用范圍在不斷增加，原先僅適合安裝在城市居民屋頂?shù)木窒揲_始被解除，甚至開始在農(nóng)村、牧區(qū)、山區(qū)等居民屋頂中使用，可以充分解決這些地區(qū)居民的用電需求，尤其是電網(wǎng)觸及不到的地區(qū)。A縣政府正在鼓勵居民引進技術(shù)更好的屋頂分布式光伏系統(tǒng)，這些光伏產(chǎn)品有三腳架式屋頂支架系統(tǒng)、可調(diào)腳式的屋頂支架系統(tǒng)、夾具類屋頂支架系統(tǒng)等多種類型，不同的類型適用于不同的屋頂，當(dāng)前，這些系統(tǒng)的種類還在進一步增加，我國正在研發(fā)更多適用于各種屋頂?shù)姆植际焦夥到y(tǒng)，這會進一步拓展屋頂分布式光伏的使用范圍，從而使其在大、中、小城市或商業(yè)區(qū)附近建造，解決當(dāng)?shù)赜脩粲秒娦枨?。為了鼓勵居民使用屋頂分布式光伏系統(tǒng)，當(dāng)?shù)氐恼踔两档土宋蓓敺植际焦夥到y(tǒng)使用的申請限制，為各種房屋條件尋找合適光伏系統(tǒng)。在具體過程中，A縣政府簡化了申請辦理房產(chǎn)證的程序，以增加符合條件的優(yōu)質(zhì)屋頂資源數(shù)量。如果在短期內(nèi)無法實現(xiàn)這一點，政府還考慮放寬并網(wǎng)條件。例如，除了房產(chǎn)證之外，允許土地使用證書或其他更容易獲得的相關(guān)證明來代替。同時，房產(chǎn)證也會影響開發(fā)商貸款，于是鼓勵銀行建立新的貸款機制，并考慮放寬處理這種貸款的條件，允許居民通過貸款進行安裝。（三）A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的困境盡管技術(shù)水平不斷提高、應(yīng)用成本明顯下降及一系列利好政策的推動，A縣居民分布式光伏發(fā)電已具備大規(guī)模發(fā)展的條件。然而在實踐中，A縣居民分布式光伏發(fā)電的推廣還面臨一系列障礙，嚴(yán)重阻礙了將A縣居民分布式光伏發(fā)電的大規(guī)模應(yīng)用。這些主要影響因素有：1、電網(wǎng)企業(yè)缺乏積極性，能源主管部門監(jiān)管乏力按照目前的政策“對于個人利用住宅建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項目，由電網(wǎng)企業(yè)直接受理并網(wǎng)申請后代個人向當(dāng)?shù)啬茉粗鞴懿块T辦理項目備案，并及時開展相關(guān)并網(wǎng)服務(wù)”。同日水“電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)分布式光伏項目發(fā)電量和國家確定的補貼標(biāo)準(zhǔn)，按電費結(jié)算周期及時向個人支付補貼資金”。換言之，無論是備案、并網(wǎng)還是發(fā)放補貼，分布式光伏項目的居民都是同電網(wǎng)企業(yè)在打交道，是電網(wǎng)企業(yè)代居民向政府主管部門備案、開展并網(wǎng)服務(wù)，同時將相關(guān)的財政補貼和賣電收入發(fā)放到居民手中。因此，在很大程度上電網(wǎng)企業(yè)的態(tài)度和行為決定目前居民分布式光伏發(fā)電能否得到快速發(fā)展。在現(xiàn)行的制度安排下，電網(wǎng)企業(yè)成為唯一一個沒有任何直接好處卻要付出額外成本的主體。在居民分布式光伏推廣的過程中，各級政府實現(xiàn)了能源結(jié)構(gòu)清潔化等政策目標(biāo)，光伏設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)銷售了產(chǎn)品，專業(yè)化應(yīng)用企業(yè)看到了商機，具體用戶拿到了補貼，但電網(wǎng)企業(yè)不僅要接納隨機性、間歇性較強的光伏發(fā)電的電量，給電網(wǎng)運行的管理和調(diào)度增加額外的負(fù)擔(dān)，還要承擔(dān)并網(wǎng)所帶來的一系列成本，包括制訂接入系統(tǒng)方案、更換電表、線路接入、并網(wǎng)驗收和調(diào)試等費用。盡管國務(wù)院在《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中，提出要將分布式光伏發(fā)電量作為電網(wǎng)企業(yè)業(yè)績考核指標(biāo)，國家能源局也強調(diào)其派出機構(gòu)要加強對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管。但在項目落實的過程中，電網(wǎng)企業(yè)事實上具有很大空間的自由裁量權(quán)。在現(xiàn)有激勵安排下，對這種只能給自身帶來負(fù)擔(dān)的居民分布式光伏發(fā)電項目，地方電網(wǎng)企業(yè)多半會采取能拖則拖的方式?，F(xiàn)實的情況也正是如此，雖然根據(jù)相關(guān)法律和政策的要求，電網(wǎng)公司對居民分布式光伏發(fā)電項目的申請應(yīng)是直接接受的，國家電網(wǎng)公司《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)工作的意見》中還明確規(guī)定辦理并網(wǎng)流程的具體時限。然而根據(jù)實際情況，不少地方電網(wǎng)企業(yè)在接受申請時根本不會開具回執(zhí)，沒有起始時間，就使相關(guān)時限的嚴(yán)格規(guī)定成為一紙空文。此外，一些地方電網(wǎng)企業(yè)還以各種借口對項目申請進行推i}和拖延。如，有要求物業(yè)同意的，要求小區(qū)業(yè)委會同意的，要求城管同意的，要求住建局備案同意的，等等。盡管電網(wǎng)企業(yè)對居民分布式光伏發(fā)電項目的相關(guān)并網(wǎng)要求具有一定的合理性，然而在現(xiàn)有激勵扭曲的環(huán)境下，這些并網(wǎng)前提條件更多時候是被地方電網(wǎng)企業(yè)當(dāng)作拖延手段在使用，它使相當(dāng)多的居民分布式光伏發(fā)電項目陷入遙遙無期的等待或進退兩難的僵局?？傊?，電網(wǎng)企業(yè)在當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電推廣中扮演著重要角色，但同時它又最缺乏積極性，因此“并網(wǎng)難”已成為制約當(dāng)前我國居民分布式光伏發(fā)電快速發(fā)展的最關(guān)鍵因素之一。2、建設(shè)條件限制過多，相關(guān)法律和金融等支持政策缺失除備案流程不規(guī)范、并網(wǎng)難問題外，居民分布式光伏發(fā)電項目還面臨建設(shè)難的問題。首先，居民分布式光伏項目的施工單位被要求同時具有電力設(shè)施許可證、建筑施工許可證和安全生產(chǎn)許可證，一個企業(yè)要獲得電力設(shè)施許可證通常最少要有1000萬元的注冊資金，能同時擁有上述跨行業(yè)三證的企業(yè)并不多。對光伏項目施工單位的三證要求，如果對大規(guī)模的光伏電站而言具有一定合理性，那么對只有幾千瓦規(guī)模的居民分布式光伏項目而言，就過于苛刻。在現(xiàn)實的情況中，大多數(shù)居民分布式光伏項目的施工單位資質(zhì)達不到這個要求，它由此也經(jīng)常成為電網(wǎng)企業(yè)拒絕居民分布式光伏項目的一個借口。其次，居民住宅尤其是高層住宅的屋頂產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，相關(guān)法律的缺失導(dǎo)致各方(業(yè)主、物業(yè)公司、業(yè)委會等)的權(quán)責(zé)界定相當(dāng)模糊。在現(xiàn)實情況下，物業(yè)公司經(jīng)常采取“多一事不如少一事”的消極態(tài)度，并不鼓勵管轄范圍內(nèi)的居民興建分布式光伏發(fā)電項目，甚至采取各種手段加以阻擾。再次，由于居民分布式光伏發(fā)電項目規(guī)模小、條件復(fù)雜、情況各異，所以目前更多是專業(yè)化的小公司(包括一些新興的創(chuàng)業(yè)型企業(yè))在此領(lǐng)域開展相關(guān)的業(yè)務(wù)、探索可行的商業(yè)化模式。然而就目前出臺的各種政策看，政府對這些專業(yè)化企業(yè)并未給予足夠的關(guān)注和幫助，而這些更具創(chuàng)新能力和活力的小企業(yè)生存處境的艱難也反過來影響了居民分布式光伏發(fā)電的有效推廣。3、補貼政策執(zhí)行難到位，政策穩(wěn)定性和可預(yù)期性差對居民分布式光伏發(fā)電，盡管國家已有明確的補貼政策，不少地方政府也出臺各自的補貼政策，然而這些補貼政策在執(zhí)行過程中常常由于部門協(xié)調(diào)不暢、手續(xù)繁雜、監(jiān)管不力等原因，執(zhí)行難以到位。如，居民在領(lǐng)取發(fā)電補貼和售電收入時，被電網(wǎng)企業(yè)要求必須到稅務(wù)部門開相應(yīng)的發(fā)票;按照國家稅務(wù)總局的規(guī)定，只有注冊公司或個體戶才可以開發(fā)票;再根據(jù)工商部門的規(guī)定，要想成為能夠售電的公司或個體戶，必須要有供電業(yè)務(wù)許可證;但能源部門又要求供電業(yè)務(wù)許可證是不能發(fā)給居民個人的，由此從事分布式光伏發(fā)電的居民要想拿到財政補貼和售電收入，就陷入了一個事實上的死循環(huán)。雖然上述問題最終由國家稅務(wù)總局出臺“居民并網(wǎng)賣電發(fā)票由電網(wǎng)代開”的規(guī)定而得到解決。然而，仍存在光伏補貼和上網(wǎng)電費被扣稅的問題。目前，電網(wǎng)支付給居民的發(fā)電補貼和售電收入，均被扣除17%的增值稅。然而根據(jù)國家稅務(wù)總局《關(guān)于中央財政補貼有關(guān)問題的公告》：“納稅人取得中央財政補貼不屬于增值稅應(yīng)稅收入，不征收增值稅”，以及財政部鐵于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》：“對納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實行增值稅即征即退50%的政策”，居民分布式光伏發(fā)電所得的補貼應(yīng)不交增值稅、售電收入則交納8.5%的增值稅。地方電網(wǎng)公司對此的解釋是，財政部在向電網(wǎng)轉(zhuǎn)付補貼，已扣除了17%的增值稅。本來居民分布式光伏項目的經(jīng)濟性就比較差，相關(guān)補貼和稅收政策的執(zhí)行不到位更進一步打擊了居民用戶的積極性。此外，一些地方或者是積極性不夠，遲遲難以頒布鼓勵分布式光伏發(fā)電的地方配套文件;或者是相關(guān)政策出臺過于隨意，政策穩(wěn)定性差、選擇性過強(如過于強調(diào)使用本地產(chǎn)品、過于注重規(guī)?；虼笃髽I(yè))，不利于當(dāng)?shù)毓夥袌龅慕】蛋l(fā)展。三、A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策分析（一）A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策內(nèi)容2013-2014年國家新出臺了一系列鼓勵分布式光伏發(fā)電應(yīng)用的政策?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》提出完善電價和補貼政策，改進補貼資金管理；財政部《關(guān)于分布式光伏發(fā)電實行按照電量補貼政策等有關(guān)問題的通知》提出國家對分布式光伏發(fā)電項目按電量給予補貼，補貼資金通過電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)付給分布式光伏發(fā)電項目單位；國家發(fā)改委《關(guān)于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》明確對分布式光伏發(fā)電實行按照全電量補貼的政策，電價補貼標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時0.42元(含稅，下同)；國稅總局發(fā)布《關(guān)于中央財政補貼有關(guān)問題的公告》指出納稅人取得中央財政補貼不屬于增值稅應(yīng)稅收入，不征收增值稅；能源局《關(guān)于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》，針對屋頂資源、融資等發(fā)展難題提出諸多具體措施；家電網(wǎng)公司《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)的意見》，宣布對分布式光伏電源實行“免費接入、全額收購”政策。繼國務(wù)院、財政部、發(fā)改委發(fā)布光伏補貼的相關(guān)政策后，各省市也積極響應(yīng)，全國多個地方分布式太陽能補貼政策相繼出爐。2014年4月左右，各地對光伏發(fā)電的補貼政策漸漸明朗，如大理州新出臺《大理州可再生能源和新能源發(fā)展專項資金扶持辦法》規(guī)定，光伏及風(fēng)電兩類新能源項目將根據(jù)發(fā)電量獲得為期5年的獎勵。分布式光伏的度電補貼金額為工、商業(yè)用戶0.25元/千瓦時，個人用戶0.4元/千瓦時，加之國家補貼0.42元/千瓦時，用戶可獲得國家和地方得雙重優(yōu)惠，收益可觀。在這一背景下，A縣也制定了屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策，具體激勵內(nèi)容如下：1、初投資補貼為了加快可再生能源的利用，鼓勵A(yù)縣居民利用屋頂建設(shè)光伏發(fā)電項目，并制定了2019年3月發(fā)布了《關(guān)于加快推進分布式光伏在居民屋頂中應(yīng)用的實施意見》與《分布式光伏在居民屋頂中應(yīng)用財政補助資金管理暫行辦法》，對符合條件的屋頂分布式光伏建設(shè)項目給予最高20元/W的初投資補貼，拉開了屋頂分布式光伏應(yīng)用激勵政策的序幕，有效開拓了當(dāng)?shù)匚蓓敺植际焦夥膽?yīng)用市場。A縣采取如下模式來促進屋頂分布式光伏的利用：一是居民自建模式。由居民本人或委托第三方向當(dāng)?shù)乜h級能源管理部門提出建設(shè)申請，申請通過后由居民或受托方自行建設(shè)，項目建成并網(wǎng)后由省能源管理部門對居民進行投資補助。二是合同能源管理模式。由各區(qū)擇優(yōu)選定合同能源管理公司，由合同能源管理公司與有建設(shè)意愿的居民協(xié)商達成協(xié)議，按合同能源管理模式建設(shè)運營，居民享受雙方約定的電價及其他優(yōu)惠，合同能源管理公司享受省能源管理部門的投資補助；或居民按目錄電價支付電費，合同能源管理公司在約定的投資回收期后將產(chǎn)權(quán)無償移交居民。三是政府統(tǒng)一組織建設(shè)模式。由當(dāng)?shù)卣Y(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村土坯房改造和廉租房等工程，統(tǒng)一組織建設(shè)光伏發(fā)電設(shè)施，省能源管理部門給予投資補助。為此，A縣在最大程度簡化審批和并網(wǎng)手續(xù)的基礎(chǔ)上，對一期工程補貼4元/Wp，二期工程暫定3元/Wp，且按照不同建設(shè)模式將補助分別發(fā)放給居民、合同能源管理公司和政府部門指定的建設(shè)單位。此外，在既有公共建筑改造方面，2018年12月，A縣修訂了《A縣居民建筑節(jié)能改造示范項目專項補助資金管理暫行辦法》，明確居民區(qū)示范項目，以建筑單體為單位，根據(jù)單體的改造內(nèi)容予以補助，當(dāng)改造內(nèi)容包含太陽能光熱等可再生能源建筑應(yīng)用時，給予按30-40元/m2補助，是未包含可再生能源改造內(nèi)容的兩倍。2、度電補貼為對抗歐美國家“雙反”政策的劇烈沖擊，規(guī)范和促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，國家發(fā)改委于2013年8月發(fā)布《關(guān)于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，首次明確對分布式光伏發(fā)電實行按照全電量補貼的政策，電價補貼標(biāo)準(zhǔn)為0.42元/kWh，由電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)付。其中，分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)自用有余上網(wǎng)的電量，由電網(wǎng)企業(yè)按照當(dāng)?shù)厝济簷C組標(biāo)桿上網(wǎng)電價收購，推動了太陽能光伏建筑應(yīng)用高速增長。直到2017年12月，為落實國家關(guān)于新能源標(biāo)桿上網(wǎng)電價逐步退坡的要求，合理引導(dǎo)新能源投資，促進光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，國家發(fā)改委調(diào)整了2018年光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價政策，提出2018年1月1日以后投運的、采用“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目，全電量度電補貼標(biāo)準(zhǔn)降低0.05元，即補貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為0.37元/kWh。采用“全額上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目按所在資源區(qū)光伏電站價格執(zhí)行。隨后，隨著我國光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模不斷擴大，技術(shù)進步和成本下降速度明顯加快。為促進光伏行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，提高發(fā)展質(zhì)量，加快補貼退坡，國家發(fā)改委、財政部、能源局于2018年5月聯(lián)合發(fā)文，再次降低新投運的、采用“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目全電量度電補貼標(biāo)準(zhǔn)，即補貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為0.32元/kWh，并將2018年分布式光伏項目建設(shè)支持規(guī)模安排在10GW左右。不斷下調(diào)的度電補貼標(biāo)準(zhǔn)和緊縮的支持規(guī)模，重挫了高歌猛進的分布式光伏發(fā)展。當(dāng)前，隨著光伏發(fā)電平價上網(wǎng)時代的到來，分布式光伏市場漸漸復(fù)蘇繁榮。3、“光伏貨貸”模式A縣按照“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)，分類實施、創(chuàng)新模式”的原則，于2016-2020年開展了百萬家庭屋頂光伏工程建設(shè)，通過全款出資、商業(yè)貸款、出讓屋頂、合同管理等建設(shè)模式，推動家庭屋頂光伏工程項目建設(shè)。A縣為滿足農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶對家庭光伏發(fā)電的需求，積極探索三種模式：一是全額購買模式。對于有條件的農(nóng)戶直接全額付款購買，5-7年收回投資，平均每戶每年收益可達投資額的12%-20%；二是“光伏貸”模式。通過與銀行信貸合作，實施首付30%，3年按揭還款的“光伏貸”政策，減輕初投資壓力，讓農(nóng)戶在支付較少首付的基礎(chǔ)上，即可享受屋頂光伏電站的收益；三是租賃模式。低收人農(nóng)戶通過出租閑置屋頂給企業(yè)，由企業(yè)采用全價上網(wǎng)的方式投資建設(shè)光伏電站，企業(yè)與居民共享售電收益。據(jù)不完全統(tǒng)計，A縣11家銀行出臺了針對光伏發(fā)電項目的貸款。此外，A縣還制定了光伏發(fā)電全額保障性收購制度，光伏發(fā)電系統(tǒng)安裝及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力建設(shè)項目和光伏發(fā)電關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的財政資助等。從這些激勵政策的內(nèi)容來看，A縣扶持在電網(wǎng)未覆蓋的地區(qū)建設(shè)獨立可再生能源電力系統(tǒng)，尤其鼓勵和支持農(nóng)村地區(qū)戶安裝屋頂分布式光伏系統(tǒng)，并將為當(dāng)?shù)氐木用裉峁┮欢ǖ呢斦a助。此外，A縣話完善了相關(guān)的融資政策，讓銀行等金融機構(gòu)開發(fā)“光伏貸”等金融產(chǎn)品，鼓勵居民使用屋頂分布式光伏。對于銀行安排基本建設(shè)貸款的可再生能源發(fā)電項目給予2%財政貼息，中央項目由財政部貼息。最后，A縣實行屋頂分布式光伏項目的固定上網(wǎng)電價制度，這一制度主要是在國務(wù)院價格主管部門的指導(dǎo)下進行定價。（二）A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策存在的問題1、現(xiàn)有激勵政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)不夠合理雖然A縣已經(jīng)制定了屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策，但是政策的內(nèi)容還存在不夠合理的問題，其主要體現(xiàn)在如下幾方面中：一是激勵政策的形式比較簡單。A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策主要以針對固定資產(chǎn)投資方向增值稅、所得稅和調(diào)節(jié)稅這些方面的稅收優(yōu)惠政策為主，與國外發(fā)達國家相比，屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策形式過于簡單。二是激勵政策涉及的范圍比較小。美國、日本和德國等發(fā)達國家對民用節(jié)能投資、太陽能和地?zé)崮茼椖?、新建的超?biāo)準(zhǔn)節(jié)能住宅、高性能的中央空調(diào)等均規(guī)定了不同的減稅措施，而A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策是針對部分新型墻體材料的。由此可知，相較于發(fā)達國家的激勵政策范圍，A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策范圍還不夠大。三是激勵政策的對象單一。A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策目前對需求方還沒有任何激勵措施，只針對市場的供給方有一些屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策，而發(fā)達國家分別針對建筑節(jié)能領(lǐng)域的廠商和消費者規(guī)定了各自適用的補貼、減稅等內(nèi)容。四是激勵的效果不明顯。與美國、日本和德國等發(fā)達國家相比，我國激勵政策的適用對象不習(xí)慣主動地積極地去爭取獲得優(yōu)惠待遇的資格，A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策適用對象被動地享受建筑節(jié)能激勵政策帶來的優(yōu)惠，所以該激勵政策的激勵程度不高，而且激勵的效果也不明顯。2、政策缺乏穩(wěn)定性，受到地方保護主義的影響當(dāng)前，A縣光電開發(fā)主要集中在西部地區(qū)，光電裝機容量要高于消納能力，僅靠當(dāng)?shù)亟?jīng)濟需要已不能完成消納任務(wù)。而著眼于縣內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展市場，建立光電外送通道，進行光電市場化交易，無疑是解決光電消納問題的有效途徑。這要求在A縣進行電力系統(tǒng)規(guī)劃，建設(shè)統(tǒng)一的電源、電網(wǎng)規(guī)劃，綜合考慮能源供給安全與生態(tài)環(huán)境保護的問題。但A縣畢竟經(jīng)濟條件有限，當(dāng)?shù)卣呢斦⒉粚捲?，財政投入存在捉襟見肘的情況，政府自身缺乏財政資金，更別說對屋頂分布式光伏的推廣和激勵給予較大的財政支持了，于是為了發(fā)揮推廣的效果，又想節(jié)省相關(guān)的財政資金，A縣在制定相關(guān)激勵政策的過程中會存在朝令夕改的問題，大大增加了政策的不穩(wěn)定性，同時也降低了政府的公信力。當(dāng)?shù)氐牡胤絼萘α私獾竭@一情況，為了盈利，會采取措施幫助政府分擔(dān)一部分的經(jīng)濟壓力，但會使得屋頂分布式光伏的安裝按照自己的意愿來，從而從中謀利?？傊?，盡管A縣對分配的居民有明確的電價補貼政策，但也遵循相應(yīng)的電價補貼政策。然而，由于現(xiàn)有的體制機制，這些電價補貼政策通常難以在實踐中實施并且缺乏穩(wěn)定性。為了保護當(dāng)?shù)氐墓夥a(chǎn)業(yè)，A縣政府出臺了電價補貼政策，并附加了一些不合理的條件，例如用戶需要購買當(dāng)?shù)毓夥髽I(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品。A縣政府的政策相對隨意，政策穩(wěn)定性差，選擇性太強，具有地方保護主義的傾向，不利于光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。3、政策激勵程序較為繁瑣，面臨執(zhí)行不到位的問題隨著近兩年新能源技術(shù)的飛速發(fā)展，對包括屋頂分布式光伏在內(nèi)的新能源的補貼問題變得越來越突出。要獲得激勵，居民必須首先從地方行政機構(gòu)，價格單位以及電力和能源部門進行評估，然后由財政部，發(fā)改委和能源局進行審查。審批流程完成后，再進入單據(jù)清單，中央預(yù)算將補貼分配給“地方財政”。另外，由于A縣屋頂分布式光伏市場發(fā)展相對較晚，大部分屋頂分布式光伏項目投資不得不完全依靠國家補貼，因此光伏電價補貼的分配時間過長，立即造成了居民在安裝的過程中存在資金困難的問題，部分居民甚至認(rèn)為自己被政府所欺騙，甚至提起了相關(guān)的行政訴訟，這嚴(yán)重威脅著當(dāng)?shù)匚蓓敺植际焦夥I(lǐng)域的健康有序發(fā)展。此外，A縣政府由于財政困境，補貼的不及時的情況較為常見，導(dǎo)致政府的形象大受損失。當(dāng)?shù)鼐用駥χ衅诤秃笃谡l(fā)布的一些幫助和預(yù)防措施感到猶豫和懷疑，破壞了該行業(yè)發(fā)展中項目投資的信心。另一方面，在屋頂分布式光伏發(fā)展趨勢的早期，A縣政府部門設(shè)立了符合當(dāng)?shù)貙嶋H的電價補貼政策，以期從一次性項目投資補貼中迅速完成屋頂分布式光伏產(chǎn)業(yè)鏈的增長。從施工初期到隨后的“基準(zhǔn)價+政府補貼”的轉(zhuǎn)變。在一系列補貼法規(guī)和制度的推動下，A縣屋頂分布式光伏領(lǐng)域呈現(xiàn)爆炸性增長，快速發(fā)展的趨勢也給中央預(yù)算帶來了沉重的補貼資金壓力。4、激勵政策的監(jiān)督配套機制建設(shè)不完善A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策的監(jiān)督配套機制建設(shè)不完善的地方主要體現(xiàn)在如下幾方面中：一是未考慮地域特征，總量規(guī)劃失衡。在光伏發(fā)電領(lǐng)域的快速增長之后，A縣出現(xiàn)了斷電和廢棄光的現(xiàn)象，A縣政府隨后將審批系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒赶到y(tǒng)，即能源局將本年度業(yè)務(wù)規(guī)模指標(biāo)值的總體計劃分配給每個村鎮(zhèn)，在安裝屋頂分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)方面，A縣需要首先獲得大理州地區(qū)國家發(fā)展和改革委員會的申請同意，然后由國家發(fā)展和改革委員會申請備案文件，按照規(guī)定的期限和規(guī)定辦理手續(xù)。能源管理局（EnergyAdministration）全年對光伏發(fā)電建設(shè)項目的總產(chǎn)量實施一項宏觀經(jīng)濟政策，并使用了當(dāng)年的業(yè)務(wù)規(guī)模指標(biāo)值進行整體管理?；窘ㄔO(shè)指標(biāo)值的分配和一次收緊尚未有效平衡今年總體基本建設(shè)指標(biāo)值的總體規(guī)劃。但是A縣缺乏指數(shù)值，存在賣出“路障”的情況，雖然具有指標(biāo)值，但基本施工量尚未完成。A縣當(dāng)年的基本建設(shè)指數(shù)值低于需求情況，部分居民生活在山區(qū)，基礎(chǔ)建設(shè)難度大，屋頂分布式光伏的安裝成本也較高，從而導(dǎo)致屋頂分布式光伏的安裝無法進行下去。二是財政局補貼結(jié)算支付不及時。在A縣屋頂分布式光伏補貼資金管理的全過程中，居民向有關(guān)政府機構(gòu)提交有關(guān)申請材料，有關(guān)政府部門經(jīng)批準(zhǔn)后決定公司的補貼額度。與其他產(chǎn)業(yè)鏈的補貼分配制度不同，屋頂分布式光伏的電價補貼采取“固定支出”的補貼制度，補貼資金存在分配滯后的問題，導(dǎo)致居民的資金激勵遲遲沒有發(fā)放，讓很多居民開始懷疑這一激勵是否存在。另外，A縣屋頂分布式光伏的激勵發(fā)放涉及多個部門，比如縣級財政部、價格部門、電力和能源部、國家發(fā)展和能源部、改革委員會和能源管理局等，但可用于居民屋頂分布式光伏發(fā)電的補貼資金少之又少，如果居民后期需要承擔(dān)較大的維護成本，很多居民就會感到后悔安裝。再次，銀行貸款期限短，居民還款壓力大。A縣有不少的貧困戶，這些居民借款安裝屋頂分布式光伏系統(tǒng)后，會面臨較大的還款壓力，這大大增加了屋頂分布式光伏發(fā)電的資本門檻。四、A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣激勵政策的優(yōu)化對策（一）優(yōu)化的目的A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣激勵政策優(yōu)化的目的如下：一是希望通過發(fā)現(xiàn)近年來A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策存在的不足，比如現(xiàn)有激勵政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)不夠合理、政策缺乏穩(wěn)定性、政策激勵程序較為繁瑣、激勵政策的監(jiān)督配套機制建設(shè)不完善等問題，在利用相關(guān)理論的基礎(chǔ)上進行政策優(yōu)化設(shè)計，以便豐富學(xué)術(shù)界有關(guān)屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣激勵政策的相關(guān)研究成果。二是在利用公共管理理論的基礎(chǔ)上制定更加完善的屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策，為A縣政府提供相關(guān)的政策指導(dǎo)，以便更好地促進A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂?shù)耐茝V和利用。結(jié)合屋頂分布式光伏市場化的特點，從完善法律制度和相關(guān)政策、加強監(jiān)管的角度對構(gòu)建屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣激勵政策的優(yōu)化建議。（二）優(yōu)化的思路與原則1、優(yōu)化思路結(jié)合A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣激勵政策存在的問題，需要采取相應(yīng)的應(yīng)對策略，從多個方面來完善激勵政策。市場發(fā)育良好的國家的經(jīng)驗表明了利益引導(dǎo)相關(guān)利益主體進行節(jié)能相關(guān)工作的實施，A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣效果的好壞是影響相關(guān)利益主體是否積極節(jié)能的關(guān)鍵因素之一。因此，應(yīng)該制定基于市場的激勵政策，通過多元化的稅收優(yōu)惠政策，制定特別折舊制度，開征能源稅，對屋頂分布式光伏推廣和利用的相關(guān)利益主體進行補貼，制定政策性銀行貸款優(yōu)惠政策，建設(shè)貸款擔(dān)保等財政稅收方面的激勵政策機制，然后一步一步的建立鼓勵居民安裝屋頂分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)的節(jié)能公益基金和專項節(jié)能資金，不斷的完善A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策，從而提高相關(guān)利益主體參與住宅節(jié)能活動的積極性，做到從根本上支持屋頂分布式光伏的普及。在這過程中，還需要健全相關(guān)的配套機制。一是監(jiān)管機制。通過節(jié)能量績效驗證制度、能效公示制度、建筑用能定額制度、能源審計制度以及能耗統(tǒng)計制度等制度的實施對A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣利用進行監(jiān)管。節(jié)能量績效驗證制度的作用是把節(jié)能的目標(biāo)落實到各個居民的新建住宅上，為節(jié)能獎勵提供制定依據(jù)。根據(jù)新建住宅節(jié)能的政策制度和相關(guān)的法律法規(guī)，建立政府部門的問責(zé)制度和審批責(zé)任制度，不斷的健全監(jiān)管體系，保證A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣利用工作的順利實施。除此之外，在行政部門的監(jiān)管過程中，對于違反了相關(guān)規(guī)定的處罰措施進行細(xì)化，以加強相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行的力度，以便于及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策法律法規(guī)的不足的地方，及時的對激勵政策加以改善，使激勵政策更好地未相關(guān)利益主體積極地服務(wù)。二是創(chuàng)新機制。需要進一步提高在屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣和利用上的工作思路和指導(dǎo)思想方面的認(rèn)識，把屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣和利用的認(rèn)識和定位提高到政府倡導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展觀的高度上。增強科技攻關(guān)和技術(shù)創(chuàng)新的工作力度，把關(guān)鍵技術(shù)的相關(guān)研究列入到國家科技的中長期發(fā)展計劃中來，還應(yīng)該建立政府推動、市場拉動和以企業(yè)為主體的，并且科研機構(gòu)和各個高校都積極參與的分工協(xié)作的技術(shù)創(chuàng)新體制，保障屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣和利用的激勵政策可以更符合A縣的實際。三是公眾參與機制。充分發(fā)揮居民的參與與監(jiān)督作用，設(shè)置公開的相關(guān)信息交流和共享的平臺和渠道，根據(jù)A縣現(xiàn)實狀況，來制定可以實施的具體工作細(xì)節(jié)，做好屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣利用激勵政策的信息公示，從而加強這方面的監(jiān)督管理工作，使得A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣得以順利完成。2、優(yōu)化原則（1）堅持以人為本的原則以人為本的原則是屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣激勵政策優(yōu)化制定需要遵循的首要原則。以人為本的原則要求屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣激勵政策制定的出發(fā)點是人民的利益；以人為本的原則要求屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣理念是堅持為人民服就是為了保障當(dāng)?shù)鼐用竦挠秒姍?quán)利和便利，共享屋頂分布式光伏的成果，讓居民的用電需求可以得到充分的滿足。從激勵政策的制定者來說，樹立以人為本的意識，才能保證屋頂分布式光伏在居民屋頂中的有效推廣，更好地為居民提供服務(wù)。（2）堅持因地制宜的原則屋頂分布式光伏在居民屋頂中的有效推廣需要具備相應(yīng)的條件，而不是“一刀切”，將全縣各個地區(qū)都納入到推廣和激勵的范疇中。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品的承載能力超出范圍之后，會產(chǎn)生“擁堵”，這樣不僅會造成公共文化設(shè)施的破壞，因此，需要結(jié)合各個地區(qū)的實際來制定激勵政策。屋頂分布式光伏在居民屋頂中的有效推廣是一個逐步進行的探索過程。有些地方由于財政等問題，可能在激勵和發(fā)放補貼方面存在不涉及時或者不到位的問題，這需要做到因地制宜，結(jié)合地方財政實際來進行，保障承諾給居民的補貼可以及時到位。（3）堅持不斷創(chuàng)新的原則屋頂分布式光伏在居民屋頂中的有效推廣需要創(chuàng)造性的注入活力。想當(dāng)?shù)鼐用裢茝V屋頂分布式光伏，并鼓勵當(dāng)?shù)鼐用癜惭b屋頂分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)后，會遇到與之前不一樣的問題，需要當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)造性地去解決這些問題，并保障居民的滿意。屋頂分布式光伏在居民屋頂中的有效推廣和激勵作為一項長期的政策之后，如何面對激勵力度不夠或者補貼資金發(fā)放不到位的壓力，或者如何保障相關(guān)光伏發(fā)電站等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以滿足相關(guān)要求，也是當(dāng)?shù)卣畷媾R的問題；在有限資金條件下，如何最大程度實現(xiàn)居民的滿意度等等，這些都是當(dāng)?shù)卣咧贫ㄕ咚媾R的前所未有的難題，需要當(dāng)?shù)卣咧贫ㄕ叩倪m應(yīng)新形勢，提出創(chuàng)造性的方案。（4）堅持公共參與原則屋頂分布式光伏在居民屋頂中的有效推廣是當(dāng)前高能耗下的大勢所趨，在這一政策中，居民和政府都是最大的受益者。屋頂分布式光伏在居民屋頂中的推廣效果離不開居民對屋頂分布式光伏的認(rèn)同和支持。對于居民提出的意見，公共設(shè)施的管理者要虛心接受，把這些意見當(dāng)作改進服務(wù)方向的指向標(biāo)。居民對屋頂分布式光伏推廣和利用的滿意度是當(dāng)?shù)卣?考核的最重要的指標(biāo)。面對屋頂分布式光伏在居民屋頂中推廣和激勵中遇到的一些問題，也可以采取“問計與民”，這樣不僅可以提高管理效率，還可以在這一過程中培養(yǎng)居民的主人翁意識，提高居民的參與素質(zhì)。（三）優(yōu)化對策1、完善現(xiàn)有激勵政策的內(nèi)容推動A縣屋頂分布式光伏發(fā)電建設(shè)關(guān)鍵在于完善的政策激勵體制，政府對屋頂分布式光伏產(chǎn)生的正外部性進行激勵，降低其邊際生產(chǎn)成本，從而使其在一定價格下擴大規(guī)模，適應(yīng)社會需求，實現(xiàn)資源的有效配置。此時，私人邊際效益提高到與社會效益相一致的水平，提高社會參與節(jié)能的積極性。在激勵政策方式上，改變現(xiàn)有的固定補貼，為階梯式補貼模式，主要保證A縣在節(jié)能投入的各階段收益均衡，激勵模式主要分為三個階段進行：第一階段：在投入屋頂分布式光伏的1-2年期間，是A縣光伏發(fā)展的初期。發(fā)展初期不僅有著更高的成本回收壓力，還有設(shè)備投入后的調(diào)試、運行、管理等運維成本壓力。在發(fā)展初期當(dāng)考慮給予更多激勵，在屋頂分布式光伏使用的前2-3年提高補貼系數(shù)，使得確保A縣能夠在初期回收大部分成本，則A縣決策是否實行節(jié)能，能夠?qū)ξ磥砉夥找娓诙A段：屋頂分布式光伏投入的3-4年是光伏發(fā)展的中期，中期特點是整體光伏穩(wěn)定運行、穩(wěn)定收益、發(fā)電用電平衡，產(chǎn)生一定的環(huán)保效益。在中期階段，政策性補貼和發(fā)電收益相當(dāng)，相較第一階段而言適當(dāng)降低補貼系數(shù)，基本與現(xiàn)有補貼比例相同，保證在運行過程中仍有較為可觀的補貼收益，促進在節(jié)能同時，吸引A縣再次擴大規(guī)模，增加光伏裝機容量。第三階段：屋頂分布式光伏投入的第5年后，是光伏發(fā)展的后期，后期階段有成熟的A縣光伏運行模式和管理模式，節(jié)能收益和上網(wǎng)電量占大部分節(jié)能收益，另有部分政策性補貼為輔。進入成熟期后，時間越長，補貼系數(shù)越低。由于政策性激勵普遍有補貼時間限制，A縣的節(jié)能收益最終完全來自于光伏發(fā)電設(shè)備的節(jié)能效果。2、嚴(yán)格按照地方實際來制定穩(wěn)定的激勵政策研究結(jié)果顯示，用戶自用電量的比例對投資決策也產(chǎn)生的很大的影響，自用比例越大，對投資者越不利，投資者的投資意愿越弱。針對這種情況，A縣政府可以根據(jù)自用比例的多少制定不同的激勵政策。比如當(dāng)自用比例較大時，政府可以通過提高電價補貼來激勵開發(fā)商。而當(dāng)自用比例較小時，A縣政府可以通過提高上網(wǎng)電價來激勵開發(fā)商。因此，建議政府在制定相關(guān)激勵政府時，比如在補貼方式上，A縣政府可以采取類似階梯式電價的遞增或累進補貼方式，將用戶用電量分為不同的階梯，不同的階梯采用不同的補貼標(biāo)準(zhǔn)，用戶用電量越大，得到的補貼就越多，開發(fā)商得到的收入就越高，投資光伏發(fā)電項目的意愿就越強。而用戶用電量的多少是和用戶類型相關(guān)的，一般情況下，工商業(yè)用戶的用電量比較大，家庭用電量相對較少。而在上網(wǎng)電價上，政府同樣可以采取類似的政策。3、簡化政策執(zhí)行的程序在簡化屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣激勵政策執(zhí)行程序的過程中，可以采取如下的措施進行：首先，通過立法強化政策執(zhí)行。在政府部門協(xié)助屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的過程中，確保有效上網(wǎng)電價，依法全面恢復(fù)的幾個關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，取得了較寬松的發(fā)展。要充分考慮該領(lǐng)域的長期可持續(xù)發(fā)展趨勢，以及電價補貼政策的減少甚至撤離，應(yīng)盡快依法實施可再生資源的強制性配額制度，并強制執(zhí)行綠色證書。積極推進交易工作，進一步加強產(chǎn)業(yè)鏈。長期的發(fā)展趨勢是相關(guān)法律保障措施的總體目標(biāo)，可以方便地滿足政府部門鼓勵居民安裝屋頂分布式光伏系統(tǒng)，有效調(diào)整電力能源產(chǎn)業(yè)合理布局，實施節(jié)能減排的初衷，支持屋頂分布式光伏在居民屋頂中的推廣和利用。其次，制定政策實施細(xì)則統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。A縣政府部門應(yīng)發(fā)布相關(guān)文件，要求嚴(yán)格禁止交易項目的備案文件和相關(guān)權(quán)益。一旦投資主體發(fā)生變化，則需要再次提交。A縣政府部門有必要制定一項國家產(chǎn)業(yè)政策，并在所有正常項目投資合作和具有客觀規(guī)范的交易路線之間進行區(qū)分。一方面，在制定現(xiàn)行政策時，必須設(shè)法防止過多的宏觀經(jīng)濟敘述。同時，必須制定客觀的標(biāo)準(zhǔn)以準(zhǔn)確執(zhí)行現(xiàn)行政策，以便對現(xiàn)行政策的接受者和實施者有清晰的認(rèn)識。只有這樣，政策支持的初衷才能被正確，合理地實施，此外，它還可以避免當(dāng)前政策的實施出現(xiàn)個人行為的偏向性。再次，建立政策執(zhí)行監(jiān)管體系。在屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣和利用的過程中，A縣政府已頒布了一系列股權(quán)融資政策，以向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝藘?yōu)惠待遇。因此，政府應(yīng)明確規(guī)定了資產(chǎn)的主要用途和發(fā)展趨勢，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在付款申請過程中進行控制。非屋頂分布式光伏發(fā)電項目的主要用途無法付款，真正保證光伏貸款資產(chǎn)專項資金專用。此外，有必要嚴(yán)格控制可再生資源電費的額外收取和管理，確保額外資產(chǎn)被充分收取，并確保穩(wěn)定的光伏發(fā)電支持資金來源。另一方面，還需要完善補貼資金的支付方式和程序，對每一步驟的審查時間范圍進行完全透明的控制，以防止人為因素和高效率因素造成的補貼資金分配延誤。4、完善激勵政策的配套機制建設(shè)雖然A縣已經(jīng)頒布實施了一系列屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策，但關(guān)于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的討論和爭論依舊很多，主要集中在屋頂分布式光伏發(fā)電的發(fā)展目標(biāo)和作用、是否應(yīng)盡快實施固定上網(wǎng)電價政策等方面。綜合考慮國際屋頂分布式光伏發(fā)電的激勵政策的經(jīng)驗和教訓(xùn)，根據(jù)A縣屋頂分布式光伏的發(fā)展現(xiàn)狀和財政實力，近期應(yīng)盡快開展下面三個方面的工作，定方向、定措施、打基礎(chǔ)，為未來屋頂分布式光伏發(fā)電的大規(guī)模應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。首先，盡快研究制定我國光伏市場的中長期發(fā)展目標(biāo)和路線圖。認(rèn)真研究國際光伏激勵政策和市場走勢，吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，明確我國的光伏產(chǎn)業(yè)和市場發(fā)展目標(biāo)，在支持屋頂分布式光伏在居民中的推廣和市場長期穩(wěn)定發(fā)展的同時，避免出現(xiàn)投資過熱和產(chǎn)業(yè)泡沫的問題。其次，綜合考慮各種光伏激勵政策，包括稅收優(yōu)惠政策、固定上網(wǎng)電價、初始投資補貼政策、凈電量計量法等，研究設(shè)計適合我國的光伏激勵政策體系，確定合理、經(jīng)濟的支持力度，為屋頂分布式光伏在居民中的推廣營造合理的利潤空間，支持屋頂分布式光伏在居民中推廣的可持續(xù)發(fā)展。再次，建立健全屋頂分布式光伏發(fā)電應(yīng)用的管理體系，包括產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、檢測和認(rèn)證體系的建設(shè)、項目管理辦法的研究制定、并網(wǎng)管理辦法的研究制定等等，為未來屋頂分布式光伏發(fā)電的大規(guī)模應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。五、A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策優(yōu)化設(shè)計的保障措施（一）加強對激勵政策的推廣力度加強A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂利用的信息推廣可有效降低屋頂分布式光伏市場信息不對成帶來的弊端，信息公開平臺不僅是業(yè)主獲得資源的渠道，也是政府宣貫政策、鼓勵節(jié)能的渠道，有助于屋頂分布式光伏市場的良性發(fā)展，激勵釋放潛在的節(jié)能客戶群。在這方面，A縣應(yīng)提供便捷的節(jié)能信息咨詢服務(wù)，建立包含政府職能部門、供電企業(yè)、物業(yè)、居委會、業(yè)主、能源服務(wù)公司等在內(nèi)的節(jié)能信息服務(wù)系統(tǒng)，以A縣為單位，建立試點工程，將合同機制、工程程序、改造效果、居民反饋等信息，制作宣傳材料，對居民進行節(jié)能宣傳，提高居民對合同能源管理模式節(jié)能改造的認(rèn)知度，降低項目實施中的溝通協(xié)商成本。提供住房能耗成本、節(jié)能改造等方面的信息咨詢服務(wù)，公開咨詢投訴熱線，透明服務(wù)流程，讓A縣居民認(rèn)識到屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣和利用在環(huán)境城市熱島效應(yīng)、改變A縣環(huán)境中的重要作用，推動屋頂分布式光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（二）制定并執(zhí)行對屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣使用的補貼制度一方面，A縣應(yīng)提高農(nóng)村光伏發(fā)電項目政府初始補貼額度達到或高于50%，將使項目內(nèi)部收益率上升到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從而具有投資吸引力（對于度電補貼，對于農(nóng)村特殊市場，可以在0.42元/千瓦時的基礎(chǔ)上給予額外補貼，各地政府的政策都已漸漸出臺）。2009年7月，財政部、科技部、國家能源局三部委啟動金太陽示范工程，頒布《關(guān)于實施金太陽示范工程的通知》，計劃在2-3年內(nèi)，采取財政補助方式支持不低于500兆瓦的光伏發(fā)電示范項目，規(guī)定原則上按光伏發(fā)電系統(tǒng)及其配套輸配電工程總投資的50%給予補助，其中偏遠無電地區(qū)的獨立光伏發(fā)電系統(tǒng)按總投資的10%給予補助。A縣農(nóng)村地區(qū)人民生活水平低，無法承擔(dān)屋頂分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)的初始投資，因而需要A縣政府的強力支持。另一方面，A縣政府應(yīng)當(dāng)綜合權(quán)衡各地區(qū)SRI，LCOE，F(xiàn)IT和電價，依據(jù)地區(qū)特征建立最優(yōu)補貼政策。太陽輻射資源充沛的西北部地區(qū)，由于地區(qū)電價和FIT非常低，所以當(dāng)?shù)鼐用駧缀鯖]有動力通過減少有限的電力開支或以低價出售額外電力來獲得少量的利潤，因此，A縣政府應(yīng)當(dāng)減少此類地區(qū)的補貼力度，縣內(nèi)東南部地區(qū)的電價和FIT顯著高于全縣的電價和FIT平均值，這些地區(qū)的居民更愿意自發(fā)投資大容量的光伏設(shè)施，以通過節(jié)省高額電費和高價出售額外電力來獲取可觀利潤，因此，此類地區(qū)的居民無需政府補貼，會自發(fā)投資大容量光伏設(shè)備；國內(nèi)中東部地區(qū)既沒有充沛的太陽輻射資源，也沒有過高或過低的地區(qū)電價和FIT，居民投資行為依賴于政策誘導(dǎo)，因此，A縣政府應(yīng)當(dāng)著重針對此類地區(qū)制定更具有針對性的補貼政策，誘導(dǎo)此區(qū)域居民投資更大容量光伏設(shè)備。（三）明確屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣使用的法律法規(guī)體系在明確屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣使用的法律法規(guī)體系方面，可以從如下幾方面進行：首先，修訂《電力法》相關(guān)條文。一方面，增加自然人主體發(fā)電并網(wǎng)資質(zhì)的規(guī)定。修訂《電力法》中與電力體制改革和分布式光伏市場化促進不相適應(yīng)的部分。由于分布式光伏電源多建在居民或業(yè)主的屋頂、樓頂，所以分布式光伏建設(shè)主體多為居民或者小區(qū)業(yè)主?！峨娏Ψā返诙l對分布式發(fā)電并網(wǎng)主體作出了具體說明，規(guī)定：分布式光伏發(fā)電的并網(wǎng)主體應(yīng)當(dāng)是“具備獨立法人資格的電力生產(chǎn)者”。但是，小型分布式光伏或者戶用分布式光伏的發(fā)電主體往往是不具備獨立法人地位的自然人。當(dāng)自然人主體有電力并網(wǎng)需求的時候，其權(quán)益實際上是沒有保障的?！峨娏Ψā穼Σ⒕W(wǎng)主體資格做出的規(guī)定，不適應(yīng)分布式光伏市場化發(fā)展的現(xiàn)狀，限制了分布式光伏發(fā)電市場交易。在對法律制度進行修訂時，應(yīng)當(dāng)對自然人分布式光伏并網(wǎng)主體做出補充規(guī)定，確立自然人主體的市場地位，使自然人主體也享有合法的并網(wǎng)資質(zhì)，可以在電力市場中正當(dāng)交易。另一方面，增加分布式光伏供電資質(zhì)的規(guī)定?！峨娏Ψā返诙鍡l規(guī)定：一個供電營業(yè)區(qū)范圍內(nèi)只能建設(shè)一個電力經(jīng)營機構(gòu)。法律條文中沒有對這“一個供電營業(yè)機構(gòu)”的資質(zhì)做出規(guī)定，現(xiàn)實中，能夠獲得供電營業(yè)資質(zhì)的供電營業(yè)機構(gòu)往往是南方電網(wǎng)公司或國家電網(wǎng)公司這種大型的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)或者其下設(shè)的供電營業(yè)機構(gòu)。戶用或小型分布式光伏發(fā)電主體一般不能取得區(qū)域內(nèi)的供電營業(yè)資質(zhì)，分布式光伏發(fā)電主體對外出售電力是受到法律制度的限制的。所以，在國家允許分布式光伏電力市場交易的情形下，應(yīng)當(dāng)給予分布式光伏發(fā)電主體的供電資質(zhì)，允許分布式光伏在法律范圍內(nèi)對外出售電力。其次，修訂《可再生能源法》相關(guān)條文。《可再生能源法》第十七條和第十八條“鼓勵個人和單位安裝并使用光伏發(fā)電系統(tǒng)”。這一規(guī)定為開發(fā)、利用太陽能光伏提供了法律制度保障。國家的鼓勵政策主要是對光伏發(fā)電進行補貼，包括光伏發(fā)電上網(wǎng)電價補貼和分布式光伏初裝補貼，光伏發(fā)電由此爆發(fā)式增長。帶來的問題有高裝機量引發(fā)高棄光率、高額補貼導(dǎo)致國家財政壓力等問題。因此，國家在鼓勵開發(fā)、利用光伏的時候，要根據(jù)光伏裝機量和發(fā)電量做好光伏發(fā)電年度計劃和中長期規(guī)劃，合理布局光伏發(fā)電設(shè)備建設(shè)，在現(xiàn)有法律制度內(nèi)平衡補貼額度和市場化機制。（四）健全激勵政策執(zhí)行的配套服務(wù)在健全激勵政策執(zhí)行的配套服務(wù)方面，可以從如下幾方面來進行：首先，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建智能網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺。進一步自主創(chuàng)新和完善宏觀經(jīng)濟政策方法，利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，云計算技術(shù)等方法，構(gòu)建智能信息網(wǎng)絡(luò)綜合服務(wù)平臺，并根據(jù)收集到的太陽能，完善對光伏發(fā)電狀況的研究前預(yù)測信息內(nèi)容，并及時處理指示性，選擇性和不可逆轉(zhuǎn)的問題，立即跟蹤和解決問題，大大加快了政府部門履行服務(wù)項目職責(zé)的及時性。根據(jù)智能互聯(lián)網(wǎng)對數(shù)據(jù)和信息內(nèi)容的收集，將對當(dāng)前的中國光伏市場進行全面的系統(tǒng)軟件調(diào)查，并對基本建設(shè)指標(biāo)價值或其他政策支持的總體規(guī)劃進行有效的討論和分析。將要執(zhí)行。對于準(zhǔn)確的太陽能資源計量，評估和信息管理系統(tǒng)，對上游，中游和下游重要因素的基礎(chǔ)建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)評估和測試標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)系統(tǒng)，根據(jù)實際環(huán)境因素，制定了太陽能總體規(guī)劃協(xié)助。只有這樣，我們才能在高層建筑和城市感到不自在的情況下，沒有抓住或模糊地把握中國太陽能發(fā)展趨勢的具體情況，就無需政策支持。只有當(dāng)當(dāng)前政策與具體情況相符時，我們才能確保當(dāng)前政策在中期和后期的可行性分析和適用性。此外，將有效推進智能電網(wǎng)示范點示范工作：一批新的不同類型，規(guī)模的示范項目己經(jīng)完成。突破一批重大核心技術(shù)和關(guān)鍵武器裝備，使智能電網(wǎng)技術(shù)成為國際一流水平，理想信念得到加強。初步建立智能電網(wǎng)市場經(jīng)濟體制和市場體系，基本完善智能電網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范管理體系，制定一批關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，促進智能電網(wǎng)多元化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢。智能電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)鏈管理體系基本建成后，智能電網(wǎng)市場經(jīng)濟體系管理體系的勤奮發(fā)展趨勢相對健全，產(chǎn)生了較為完整的技術(shù)和規(guī)范，促進了現(xiàn)代化的完成，使其成為高效的電能的使用和工業(yè)發(fā)展計劃的另一個里程碑。其次，建立統(tǒng)一管理平臺促進信息共享。當(dāng)前的政策通常是由國家發(fā)改委，市財政局，電網(wǎng)公司和地方政府實施的。在信息內(nèi)容級別，通常會分別掌握系統(tǒng)軟件中信息內(nèi)容和資料的狀態(tài)。信息內(nèi)容共享資源，不能保證信息。在每個階段，實施單位的及時性和統(tǒng)一性通常更加以自我為中心。在實施光伏電價補貼政策支持過程中，出現(xiàn)了一些要素監(jiān)管機構(gòu)交叉監(jiān)管的情況，導(dǎo)致在與太陽能合資企業(yè)打交道時出現(xiàn)信息不對稱的情況，如一地多管的情況以及在該地所遇到的土地資源。太陽能電站項目投資后發(fā)現(xiàn)，在項目的基本建設(shè)完成后，林業(yè)局將該土地評估為林地。政府部門禁止使用林地建設(shè)太陽能電站，但在基本建設(shè)獲得批準(zhǔn)后，也適用于合資企業(yè)。在新的光伏發(fā)電項目的基本建設(shè)完成之后，建設(shè)許可證的批準(zhǔn)使合資企業(yè)陷入了尷尬的境地。還有一些太陽能電站已獲得土地使用證，并已進行了基本建設(shè)。草原監(jiān)督機構(gòu)已通知征收草原補貼費。突如其來的資本成本在項目建設(shè)之前還不得而知，因此在光伏公司的投資回報率的早期階段也不能考慮。在這之中，合資企業(yè)措手不及，感到尷尬。僅僅由于土地利用單位的不同，在土地利用的判斷和批準(zhǔn)中存在交叉類型和內(nèi)向性，不能全面考慮商業(yè)用地的成本。它與工程圖的坐標(biāo)點管理系統(tǒng)的不一致一樣小。紅色棒狀的土地資源分區(qū)不一致。因此，如果各個政府部門不能共享和整合各自的資源，將嚴(yán)重?fù)p害投資者在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中對光伏產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展趨勢的自信心，將無法做到追回此問題引起的直接間接資產(chǎn)損失。由于管理方法單位的不同，導(dǎo)致同一土地資源的土地資源分區(qū)特征不一致，導(dǎo)致同一土地資源的信息不對稱，資源共享不統(tǒng)一，嚴(yán)重?fù)p害了土地所有者的權(quán)益。光伏發(fā)電領(lǐng)域的投資者。因此，有必要建立一個管理平臺，使各單元的信息內(nèi)容進行通信，在第一時間完成共享資源的統(tǒng)一，防止雙頭管理被層層阻塞。再次，簡化流程手續(xù)加快補貼發(fā)放進度。加快補貼分配的重要途徑之一就是完善可再生資源補貼資金的分配制度，簡化分配程序。能源管理局應(yīng)與財政部和電網(wǎng)公司進行協(xié)調(diào)，以盡快簡化補貼的資產(chǎn)分配步驟，簡化每個部門的流程，并縮短每個階段的申請?zhí)幚頃r間，以及某些應(yīng)用程序的處理時間。簡化或以數(shù)字方式解決必要的文檔。在這一階段，可再生資源補貼資金逐級上報和審查。通過審核并滿足條件后，將按級別發(fā)放付款。電網(wǎng)公司將按月轉(zhuǎn)移付款。當(dāng)可再生資源的額外成本不足時，將優(yōu)先考慮分布式分配。對新的光伏項目的補貼；例如由普通合作伙伴項目投資的分布式光伏新項目，補貼可以由電網(wǎng)公司墊付。停留在舞臺上需要很長時間，公司通常需要一到兩年的時間才能獲得補貼。盡管電網(wǎng)公司有了先進的系統(tǒng)，但該對策并未真正提高審核和分配階段的審批效率，簡化了審批流程圖，并加快了分配過程。絕大多數(shù)補貼資金是新的大中型集中式光伏發(fā)電項目。由于分布式系統(tǒng)的容量和發(fā)電能力有限，補貼資金僅占其中很小的比例，這嚴(yán)重增加了公司的項目投資成本。收費嚴(yán)重打擊了投資者在不斷發(fā)展的趨勢的光伏發(fā)電領(lǐng)域的自信心。因此，有必要從源頭上提高政府部門分配政府補貼的及時性?？紤]到簡化步驟和提高工作效率，應(yīng)解決補貼分配緩慢問題的所有方面。為進一步簡化光伏項目的注冊程序，國務(wù)院辦公廳在審批階段明確提出了三個關(guān)鍵點的有關(guān)管理規(guī)定。如果有材料，國家發(fā)展和改革委員會將被視為處理光伏項目材料的注冊?？梢蕴幚砉夥椖康脑缙诔绦?，而無需為新項目提供項目可行性報告。相關(guān)項目信息只需要顯示項目概述，公司即可獨立進行編譯，無需授權(quán)專業(yè)技術(shù)第三方進行編寫。根據(jù)目前的政策可以看出，政府部門在現(xiàn)階段還了解光伏項目基本建設(shè)和補貼分配的全過程中的各種程序和復(fù)雜的程序，因此將來有可能簡化程序。六、結(jié)論與展望（一）結(jié)論我國的一次能源儲量遠小于全球平均水平，再加上人口多、資源少的事實，我國的電力能源供給方法相比其他國家不那么樂觀。在這種自然環(huán)境下，可再生資源的開發(fā)和設(shè)計，特別是光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展趨勢就顯得至關(guān)重要。光伏發(fā)電是取之不盡用之不竭的能源，電能的使用具有無限的發(fā)展?jié)摿?。但是，如果政府部門沒有強有力的政策補貼和援助，這一領(lǐng)域的發(fā)展可能會相對緩慢，傳統(tǒng)電能替代率的法規(guī)將難以預(yù)測。A縣政府遵循國家政策的變化步伐，在幫助光伏發(fā)電的發(fā)展趨勢時，回顧其現(xiàn)狀并準(zhǔn)確地定位其在幫助工業(yè)發(fā)展計劃的各個方面，以及應(yīng)給予的國家補貼的范圍方面的作用，制定相應(yīng)的動態(tài)可調(diào)管理模型。除了提供維護和支持外，還應(yīng)始終跟蹤補貼預(yù)防措施的執(zhí)行情況和結(jié)果，創(chuàng)建跟蹤反饋，并在各個地區(qū)做好相關(guān)補貼預(yù)防措施的執(zhí)行管理和控制工作，盡快調(diào)整現(xiàn)行政策為了正確地引導(dǎo)趨勢。在宏觀經(jīng)濟政策框架下，有效、動態(tài)地調(diào)整資源配置，逐步改善輔助崗位，并以有效和可持續(xù)的發(fā)展理念為光伏發(fā)電領(lǐng)域提供支持和預(yù)防措施。本文對A縣屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策現(xiàn)狀進行研究發(fā)現(xiàn)，屋頂分布式光伏在居民屋頂推廣的激勵政策已經(jīng)取得了一定的成效，發(fā)現(xiàn)政策的實施，使得屋頂分布式光伏在居民中的認(rèn)可度大大提升，居民屋頂分布式光伏的使用范圍進一步擴大，屋頂分布式光伏的節(jié)能效應(yīng)較為明顯，但激勵政策還存在一些問題，比如內(nèi)容結(jié)構(gòu)不夠合理、政策缺乏穩(wěn)定性、政策激勵程序較為繁瑣、激勵政策的監(jiān)督配套機制建設(shè)不完善等。鑒于此，在結(jié)合A縣實際的情況下，提出了幾點激勵政策優(yōu)化的對策，包括完善現(xiàn)有激勵政策的內(nèi)容、嚴(yán)格按照地方實際來制定穩(wěn)定的激勵政策、簡化政策執(zhí)行的程序、完善激勵政策的配套機制建設(shè)等，并從增加推廣力度、制定相關(guān)補貼制度、明確相關(guān)法律法規(guī)體系以及健全配套服務(wù)等方面保障優(yōu)化后政策的實施?？傊?，A縣政府在居民群體中推廣和普及屋頂分布式光伏之初就應(yīng)充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃的特點，從最初的國家補貼到正確指導(dǎo)最終的宏觀經(jīng)濟政策調(diào)控作用轉(zhuǎn)變，直至光伏發(fā)電完成為止。發(fā)電平價電網(wǎng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入社會化激勵機制的明確目標(biāo)，是在各個環(huán)節(jié)制定援助和預(yù)防措施，動態(tài)調(diào)整補貼的內(nèi)容和范圍，并隨著增長的增長立即調(diào)整補貼資金的相應(yīng)減少工業(yè)發(fā)展計劃的速度。該政策平衡地分配了社會資源，并穩(wěn)定了工業(yè)發(fā)展計劃的速度。此外，A縣政府應(yīng)繼續(xù)鼓勵技術(shù)發(fā)展，并在幫助發(fā)展發(fā)電產(chǎn)業(yè)的各個環(huán)節(jié)中降低成本。這是目前有利于產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展的合理政策手段之一。（二）展望后續(xù)研究可根據(jù)此研究進一步完善，進一步探索屋頂分布式光伏在A縣居民屋頂推廣的激勵政策的經(jīng)濟效應(yīng)：（1）進一步研究在科學(xué)預(yù)測未來幾十年屋頂分布式光伏的推廣與利用價值。由于目前A縣居民屋頂分布式光伏的利用范圍還有待增加，這一推廣與利用的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益尚未可知，并沒有十分科學(xué)并廣泛應(yīng)用的預(yù)測方法，因此本研究并未實證分析屋頂分布式光伏在A縣居民屋頂推廣的激勵政策的經(jīng)濟效應(yīng)，在一定程度上影響案例分析結(jié)果的準(zhǔn)確性。但隨著屋頂分布式光伏技術(shù)的日益成熟，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍Υ说难芯坎粩嗌钊?，未來將會有?zhǔn)確的預(yù)測未來屋頂分布式光伏利用效益的方法，從而使研究結(jié)果更加精確。（2）進一步影響屋頂分布式光伏在A縣居民屋頂推廣中的主要影響因素。由于影響屋頂分布式光伏在A縣居民屋頂推廣中的因素很多，國內(nèi)外學(xué)者也做過較多相關(guān)的研究。本文將進一步研究這些因素對屋頂分布式光伏利用效益的影響。因此可以通過研究多個影響因素對屋頂分布式光伏利用效益的相關(guān)研究。參考文獻[1] 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