摘要我國公平競爭審查制度，特別是以稅收優(yōu)惠政策為中心的實踐操作及其面臨的挑戰(zhàn)。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和公平競爭原則的普遍認同，確保稅收優(yōu)惠政策不損害市場公平競爭成為政策制定的關鍵考量。公平競爭審查制度的建立，旨在通過預先審查機制，避免政府行為對市場競爭產(chǎn)生不利影響，特別是在稅收優(yōu)惠政策領域，此舉對促進資源的有效配置、維護市場秩序具有重要意義。然而，實際操作中存在諸多挑戰(zhàn)，為改進和完善我國的公平競爭審查制度，本文通過分析當前我國公平競爭審查制度的實施現(xiàn)狀及存在的問題，提出了一系列改進措施，為政策制定提供科學、合理的決策支持，促進我國市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

關鍵詞：公平競爭審查制度；稅收優(yōu)惠政策；政府與市場AbstractThisstudyfocusesonChina'sFairCompetitionReviewSystem,especiallycenteringonthepracticaloperationandchallengesoftaxincentivepolicies.Withthedeepeningdevelopmentofthemarketeconomyandthegeneralrecognitionoftheprincipleoffaircompetition,ensuringthattaxincentivepoliciesdonotharmmarketfairnesshasbecomeakeyconsiderationinpolicyformulation.TheestablishmentoftheFairCompetitionReviewSystemaimstopreventgovernmentactionsfromadverselyaffectingmarketcompetitionthroughapreemptivereviewmechanism,especiallyintherealmoftaxincentives.Thisiscrucialforpromotingefficientresourceallocationandmaintainingmarketorder.However,severalchallengesexistinpracticalimplementation.ToimproveandrefineChina'sFairCompetitionReviewSystem,thispaperanalyzesthecurrentstatusandissuesofthesystemandproposesaseriesofimprovementmeasures.ItaimstoprovidescientificandrationaldecisionsupportforpolicyformulationandpromotethehealthydevelopmentofChina'smarketeconomy.Keywords:FairCompetitionReviewSystem;TaxIncentivePolicies;GovernmentandMarket一緒論（一）研究背景和意義1.稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查制度研究的背景在當今全球化的經(jīng)濟環(huán)境中，稅收政策不僅是國家宏觀經(jīng)濟管理的重要工具，也是調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟、保障社會公平正義的關鍵機制。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，其稅收優(yōu)惠政策在促進經(jīng)濟發(fā)展、引導產(chǎn)業(yè)升級、吸引外資等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟形勢的變化和市場環(huán)境的發(fā)展，稅收優(yōu)惠政策也可能引發(fā)市場競爭的不公平，影響經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展。因此，如何在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時保障市場公平競爭，成為了需要緊急解決的問題。本文旨在探討我國公平競爭審查制度——以稅收優(yōu)惠政策為中心，旨在深入分析稅收優(yōu)惠政策與公平競爭之間的關系，提出優(yōu)化我國公平競爭審查制度的建議，以期促進經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展和市場環(huán)境的公平正義。從稅收優(yōu)惠政策發(fā)展背景來看，自改革開放以來，稅收優(yōu)惠政策作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟結構、引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要手段被廣泛應用。我國政府實施這些政策在很大程度上促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，加快了高新技術產(chǎn)業(yè)的集聚，有效吸引了外資。這些政策在很大程度上推動了我國經(jīng)濟的高速增長。然而，一些地方政府為了吸引投資，往往通過提供稅收優(yōu)惠等手段，造成了地區(qū)之間的惡性競爭，不僅扭曲了市場經(jīng)濟秩序，而且有悖于稅收法律的公平性和正義性，影響了企業(yè)之間的公平競爭。此外，稅收優(yōu)惠政策的不透明和隨意性，有時也會成為腐敗的溫床，損害了政府的公信力和法律的權威。例如，地方政府之間為了爭奪資源和項目，往往采取過度的稅收優(yōu)惠措施，導致稅收基礎被侵蝕、市場公平競爭受損，以及財政收入分配不均等問題。為確保稅收減免措施的公正與合理性并保持市場經(jīng)濟的有序，中國逐步推進了公平競爭審查機制的發(fā)展和完善。這一機制在《反壟斷法》和《反不正當競爭法》的框架下形成，目的是評價各種政策對市場競爭的可能影響，避免因政策而產(chǎn)生的市場進入障礙和競爭不公，保障所有市場參與者的平等機會和公平競爭的環(huán)境。2022年6月24日，新修訂的《反壟斷法》被發(fā)布，明確了建立和完善公平競爭審查機制的要求，這將機制的重要性提升到了法律層面。此外，2023年4月，國家市場監(jiān)管總局更新了《公平競爭審查第三方評估實施指南》，對評估流程、評估內(nèi)容、以及第三方評估機構的標準進行了更為詳細的規(guī)定。緊接著，在2023年5月，市場監(jiān)管總局又提出《公平競爭審查條例（征求意見稿）》，進一步明確了審查的細節(jié)和標準，增強了制度的權威和法律效力。這些措施展現(xiàn)了中國構建一個全面、分層次、系統(tǒng)化的公平競爭審查機制的決心。該機制以《反壟斷法》為基石，以《公平競爭審查條例》和其他行政規(guī)章為主體，輔以《公平競爭審查第三方評估實施指南》等指導文件，目標是促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，通過確保公平競爭來維護市場秩序。2.本課題的研究意義 首先理論意義：通過對我國公平競爭審查制度的研究，可以豐富和完善稅收法律體系中的理論研究，為制定更加公正、合理的稅收政策提供理論支撐。提高法律適用性和有效性，深入分析稅收優(yōu)惠政策與公平競爭之間的關系，有助于提高相關法律法規(guī)在實際操作中的適用性和有效性，從而促進法律體系的完善和發(fā)展。其次實踐意義：研究稅收優(yōu)惠政策在公平競爭審查中的應用，有助于發(fā)現(xiàn)和解決當前稅收優(yōu)惠政策實施中存在的問題，促進市場環(huán)境的公平競爭。指導政策制定和調(diào)整，通過分析公平競爭審查制度的實施效果，為政府部門制定和調(diào)整稅收優(yōu)惠政策提供科學的依據(jù)和參考，避免因政策設計不當而引起的市場扭曲。維護經(jīng)濟健康發(fā)展，優(yōu)化公平競爭審查制度，有助于維護經(jīng)濟秩序，防止因稅收優(yōu)惠政策不當實施而造成的資源浪費和經(jīng)濟泡沫，促進經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。最后社會意義：完善的公平競爭審查機制對維護中小企業(yè)的法定權益發(fā)揮著關鍵作用，通過確保一個平等的競爭場景，有利于中小企業(yè)的成長和擴展。此外，加強公平競爭審查不僅提升了法律環(huán)境的質(zhì)量，也有助于建立更加公正的市場秩序，促進中小企業(yè)的健康發(fā)展，增強社會公眾對法律公正性和有效性的信心。綜上所述，對我國公平競爭審查制度的研究——以稅收優(yōu)惠政策為中心，不僅對于理論研究具有重要的意義，更對于實踐操作和社會發(fā)展具有深遠的影響。通過這項研究，可以為我國稅收政策的優(yōu)化、市場競爭環(huán)境的改善以及經(jīng)濟社會的健康發(fā)展提供有力的支持和保障。（二）文獻綜述1.國內(nèi)研究（1）稅收優(yōu)惠政策的清理在國家進行稅制改革的過程中，對地方稅收優(yōu)惠政策也在進行不斷地規(guī)范清理。張現(xiàn)彬、王瑩（2016）提到地方稅收優(yōu)惠政策的積極效應和消極影響，且重申其弊端不能掩蓋存在的必要性。重點應當規(guī)范地方稅收優(yōu)惠政策的制定形式，不能僅以非正式規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，而是要提高指導文件的法律位階張現(xiàn)彬，張現(xiàn)彬，王瑩.地方稅收優(yōu)惠政策“路在何方”——以稅收法定和稅政管理權切入[J].地方財政研究,2017(3).（2）公平競爭審查制度構建及完善張濤（2018）闡述了一系列不同的地方保護主義的具體表現(xiàn)，在路徑選擇中提出了在例外規(guī)定制度構建上，應采用事先控制模式以及尊重地區(qū)差異的基礎上細化抽象化的審查標準張濤.張濤.新能源汽車產(chǎn)業(yè)公平競爭審查研究[D].華東政法大學,2018.在審查方式問題上，李俊峰（2016）提出應當建立透明、高效的信息處理機制，對于審查工作的實施情況和評估結果，會直接對領導干部的政績產(chǎn)生影響，以此推動公平競爭審查機制的順利推進李俊峰.李俊峰.公平競爭自我審查的困局及其破解[D].華東政法大學,2017.在審查標準方面，樓淼苗（2019）提出公平競爭審查制度的實施前提，是必須制定詳細的審查標準。應當把審查標準納入相應的法律規(guī)范之中，賦予其強硬的法律效力，以促使審查主體可以明確適用樓淼苗.樓淼苗.公平競爭審查制度中的監(jiān)督與追責機制研究[D].浙江理工大學，2019.（3）稅收優(yōu)惠公平競爭審查研究左夢凡，華國慶（2018）認為現(xiàn)存的部分稅收優(yōu)惠政策，是具有歧視性的傾斜性質(zhì)的，其不利于外地企業(yè)和本地企業(yè)進行公平競爭。建議借鑒澳大利亞在稅收優(yōu)惠領域的評估標準，把定性分析和定量分析相結合左夢凡，華國慶.左夢凡，華國慶.論稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查制度的優(yōu)化[J].鄭州輕工業(yè)學院學報,2018(19).鄭德群.論歐盟稅收措施公平競爭審查中的選擇性標準及其對我國的借鑒意義[J].邵陽學院學報,2019(18).2.國外研究（1）公平競爭審查制度理論學者AugustinePeter（1982）就指出競爭政策已成為國家經(jīng)濟政策的第四大支柱，與貨幣政策、財政政策和貿(mào)易政策并列，包括反競爭協(xié)定、濫用支配地位、反競爭合并和提倡競爭的現(xiàn)代競爭法被認為是現(xiàn)代市場經(jīng)濟運作的必要先決條件AugustinePeter.RegionalTradeAgreementsandCompetitionPolicy:SomeLessonsforIndia[J].IndianEconomicJournal.2010.。英國學者LeeMcGowan（1998）指出，新自由主義思想的掌握、資本主義的勝利和全球化進程等因素確保了競爭政策的出現(xiàn)和持久的重要性LeeMcGowan.Protectingcompetitioninaglobalmarket:thepursuitofaninternationalcompetitionpolicy[J].EuropeanBusinessReview.1998.328–339.。必須對公開批準的壟斷企業(yè)審查適用競爭規(guī)則，同時在優(yōu)化審查程序上繼續(xù)發(fā)力。法國學者PeterHulte′n和瑞典學者VladimirVanyushyn（2010）認為自由和公平競爭是技術進步和財富創(chuàng)造的根本源泉PeterHultén,VladimirVanyushyn.Anewresearchparadigmtoanalyzethethreatsagainstfaircompetitionintheglobalmarketplace[J].CompetitivenessReview:AnInternationalBusinessJournalincorporatingJournalofGlobalCompetitiveness.2010.。AugustinePeter.RegionalTradeAgreementsandCompetitionPolicy:SomeLessonsforIndia[J].IndianEconomicJournal.2010.LeeMcGowan.Protectingcompetitioninaglobalmarket:thepursuitofaninternationalcompetitionpolicy[J].EuropeanBusinessReview.1998.328–339.PeterHultén,VladimirVanyushyn.Anewresearchparadigmtoanalyzethethreatsagainstfaircompetitionintheglobalmarketplace[J].CompetitivenessReview:AnInternationalBusinessJournalincorporatingJournalofGlobalCompetitiveness.2010.（2）公平競爭審查的具體舉措選擇ChrisJose、StephenP.King和GraemeSamuel（2013）將澳大利亞作為研究對象，圍繞該國的競爭政策展開深入分析并全面整理相關的成功經(jīng)驗，強調(diào)財政獎勵機制在成功推進競爭政策落實過程中的決定性作用ChrisJose,StephenP.King,GraemeSamuel.AnAgendaforAustralia'sNationalCompetitionPolicyInquiry[J].SSRNElectronicJournal,January2013.。美國學者PatrickDeGraba和GregoryRosston（2015）以一起“無線公司收購案”為研究案例分析，認為國有公司應當通過建立一套審查合并的指導方針來提高其決策過程的透明度，以此來明確的評估競爭和公共利益DeGraba,Rosston.ReviewingWirelessMergers:ProvidingClarityonHowtoEvaluateCompetition,Efficiency,andthe“PublicInterest”[J].TheAntitrustBulletin.2015.。ChrisJose,StephenP.King,GraemeSamuel.AnAgendaforAustralia'sNationalCompetitionPolicyInquiry[J].SSRNElectronicJournal,January2013.DeGraba,Rosston.ReviewingWirelessMergers:ProvidingClarityonHowtoEvaluateCompetition,Efficiency,andthe“PublicInterest”[J].TheAntitrustBulletin.2015.（三）課題研究方法和內(nèi)容1.研究方法本論文在撰寫過程中主要運用了以下四種研究方法：文獻研究法：通過綜合評估和審視國內(nèi)外學術文獻，以及從政府及相關機構的官方網(wǎng)站上收集法規(guī)和政策信息，本研究深入分析和理解公平競爭審查機制以及稅收減免政策的基本理論框架和最新研究動態(tài)，為本研究提供理論支撐和參考框架。比較研究法：對比分析中國與其他國家（如澳大利亞、美國、歐盟等）公平競爭審查制度的異同，特別是在稅收優(yōu)惠政策審查方面的實踐，從中借鑒先進經(jīng)驗，為我國制度優(yōu)化提供參考。案例分析法：選取具有代表性的稅收優(yōu)惠政策和公平競爭審查案例進行深入分析，探討審查制度在實際操作中的有效性和存在的問題，從而提出專門的改進建議。規(guī)范分析法：通過深入解析《意見》、《實施細則》、《反壟斷法修訂征求意見稿》等與公平競爭審查機制相關的文件，使本研究更準確把握公平競爭審查機制的實質(zhì)含義，并識別需要解決的法律議題。2.研究內(nèi)容本論文研究內(nèi)容主要圍繞公平競爭審查制度及其對稅收優(yōu)惠政策的適用進行展開，具體包括以下幾個方面：第一部分為緒論，簡要介紹本文的研究背景與意義，對稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查制度的背景展開闡述，探討了國內(nèi)外與稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查制度相關的文獻及研究方法與內(nèi)容，提出本文的研究意義。第二部分為公平競爭審查制度和稅收優(yōu)惠政策概述，詳細闡述公平競爭審查制度的基本理論，包括制度的基本內(nèi)容，為后續(xù)研究提供理論依據(jù)。探討稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)涵、種類及其功能，特別是對經(jīng)濟和市場競爭的作用，為審查制度的適用提供政策背景。分析稅收優(yōu)惠政策在公平競爭審查制度下的適用情況，包括稅收優(yōu)惠政策所產(chǎn)生的負面效應、稅收公平與競爭公平的價值平衡以及審查標準的適用過程。第三部分為我國稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查的現(xiàn)狀及問題，基于案例分析，評估我國稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查的實施現(xiàn)狀，識別存在的問題和挑戰(zhàn)。第四部分為域外稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查的機制與參考，通過比較研究，分析澳大利亞、美國、歐盟等地區(qū)稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查的機制，為我國制度優(yōu)化提供借鑒和參考。第五部分為我國稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查制度的優(yōu)化路徑，在綜合分析研究發(fā)現(xiàn)的基礎上，提出針對性的優(yōu)化路徑和建議，包括審查困境的解決對策、法律規(guī)范的完善、審查標準的細化以及第三方評估機構的引入等。第六部分為總結，通過上述研究內(nèi)容的深入探討，為我國公平競爭審查制度的完善、稅收優(yōu)惠政策的合理制定與實施提供科學合理的建議。二我國稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查的現(xiàn)狀及問題（一）稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查的現(xiàn)狀 1.稅收優(yōu)惠政策的必要性及其負面效應 考慮到我國地域廣闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不均，國家采取了“優(yōu)先發(fā)展東部，大力開發(fā)西部，振興東北，推動中部崛起”的發(fā)展戰(zhàn)略，稅收優(yōu)惠在這一過程中扮演了關鍵角色。通過利用地理優(yōu)勢，形成了沿海到內(nèi)陸不同程度的經(jīng)濟發(fā)展帶，推動了經(jīng)濟增長，并對特別貧困地區(qū)給予更深入的稅收減免。面對我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，實施的“三降一補一去”策略，為高新技術產(chǎn)業(yè)和資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)提供了更大的稅收減免，全國范圍內(nèi)建立了高新技術園區(qū)，通過降低稅負、加速資產(chǎn)折舊和稅收抵扣等措施進行優(yōu)惠。中央和地方政府通過分稅制度實施財政管理，有效激發(fā)了雙方的積極性和主動性。然而，這些政策也可能帶來一系列負面效應，包括稅基侵蝕、公平性問題、以及潛在的濫用風險。首先，稅基侵蝕是稅收優(yōu)惠政策的一個主要負面效應。當政府為特定行業(yè)或活動提供稅收減免時，可能會減少政府的稅收收入，影響其提供公共服務的能力。例如，在《財政部、國家稅務總局關于印發(fā)〈促進創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)健康發(fā)展的稅收政策〉的通知》中，雖然旨在支持創(chuàng)業(yè)投資，但過度的稅收優(yōu)惠可能導致稅基的大幅縮水財政部,國家稅務總局.財政部,國家稅務總局.關于促進創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展有關稅收政策的通知[J]財稅，2007（31）.2.稅收優(yōu)惠政策審查標準的執(zhí)行適用 稅收審查標準的執(zhí)行遵循“兩階段三環(huán)節(jié)”的流程。初始階段基于特定稅收項目的審查，這一部分聚焦于是否存在無法通過稅收法律、法規(guī)或國務院規(guī)定直接支持的特殊稅收優(yōu)惠。此處，審查先判定優(yōu)惠政策是否實質(zhì)性影響了公平競爭，隨后評估其是否有足夠的法律依據(jù)。這一階段分為實質(zhì)性和形式性兩部分審查：首先是評估政策是否僅針對特定企業(yè)提供優(yōu)惠，進而影響競爭公平；其次是考察政策是否有具體的法律、法規(guī)支撐。第二階段通過例外條款進行審查，作為整個審查過程的第三個環(huán)節(jié)。在整個審查過程中，如果稅收優(yōu)惠政策在所有環(huán)節(jié)中均不符合標準，則被視為違反公平競爭審查制度；反之，若任一環(huán)節(jié)符合標準，則認為政策符合公平競爭審查制度。每個審查環(huán)節(jié)具體如下：首個環(huán)節(jié)是實質(zhì)審查，旨在確保市場公平競爭不被稅收政策扭曲，具體要求稅收優(yōu)惠政策不應無故針對特定經(jīng)營者。第二環(huán)節(jié)的形式審查關注優(yōu)惠政策是否有明確的法律、法規(guī)或國務院規(guī)定作為依據(jù)。第三環(huán)節(jié)是綜合考量是否符合例外規(guī)定，包括政策是否為實現(xiàn)特定合理目標而不可或缺，是否在不嚴重限制市場競爭的前提下實施，以及政策的明確實施期限。3.稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查的實施現(xiàn)狀 在探討稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查的實施現(xiàn)狀時，不可忽視的是中華人民共和國市場監(jiān)督管理總局的權威數(shù)據(jù)。據(jù)該局統(tǒng)計，2022年全國依法辦結各類壟斷案件187件，罰沒金額7.84億元；審結經(jīng)營者集中案794件，附條件批準5件；《反壟斷法》完成頒布15年來首次修改2023年全國市場監(jiān)管系統(tǒng)反壟斷工作會議[EB/OL]./jzxts/sjdt/tpxw/art/2023/art_bd26d84e9cc84e3bb04c71371f76170b.html.2023年全國市場監(jiān)管系統(tǒng)反壟斷工作會議[EB/OL]./jzxts/sjdt/tpxw/art/2023/art_bd26d84e9cc84e3bb04c71371f76170b.html.公平競爭審查制度深入實施，2022年各地區(qū)、各部門審查增量政策措施16.37萬件，清理存量政策措施45.2萬件，廢止修訂2.04萬件。完成2021年公平競爭審查督查，對督查發(fā)現(xiàn)的160項排除、限制競爭政策措施全部完成整改。2022年4月發(fā)布的《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》明確提出，要加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護和市場分割，打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，加快建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場2023年反壟斷劃重點:錨定一個大市場破除地方保護聯(lián)動國內(nèi)外資源[EB/OL]./article/20230210/6ad5095b45d04ca1164618262efd628e.html.。此外，部分地區(qū)在審查實施上的創(chuàng)新舉措也值得一提。例如，重慶不僅把評估成果細分為四級，還在積極推進成渝地區(qū)內(nèi)部的第三方評估和相互評價的聯(lián)動體系重慶市市場監(jiān)督管理總局2023年反壟斷劃重點:錨定一個大市場破除地方保護聯(lián)動國內(nèi)外資源[EB/OL]./article/20230210/6ad5095b45d04ca1164618262efd628e.html.重慶市市場監(jiān)督管理總局.“曬”出成績單，重慶公布市級部門公平競爭審查第三方評估結果[EB/OL]./fldj/tzgg/gpjzsc/201912/t20191225_309487.html.金竹.北京市財政局以公平競爭審查工作助力高質(zhì)量財政制度體系建設[J].中國價格監(jiān)管與反壟斷，2019(11)南通市市場監(jiān)督管理總局.南通市公平競爭審查第三方評估工作取得階段性成果[J].中國價格監(jiān)管與反壟斷，2021（2）.通過市場監(jiān)督管理總局提供的準確數(shù)據(jù)和各地具體實施案例的考察，可以看出稅收優(yōu)惠政策在公平競爭審查中的實施現(xiàn)狀不僅取得了一定成效，還體現(xiàn)了政策制定和審查過程中的透明度和公正性。（二）稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查的困境原因1.核心術語的理解偏差在分析和實施稅收優(yōu)惠政策的公平競爭審查時，面臨的一個主要挑戰(zhàn)是如何恰當界定“歧視性”政策。這種歧視性通常體現(xiàn)在對本地注冊企業(yè)提供財稅獎勵和補貼，或以企業(yè)對當?shù)亟?jīng)濟貢獻作為稅收優(yōu)惠條件。這類政策雖促進本地經(jīng)濟發(fā)展，但可能對外地經(jīng)營者造成不公平競爭。通過廣泛研究和向各省市區(qū)（縣）提交公開第三方公平競爭審查評估報告的申請，發(fā)現(xiàn)許多政策文件涉及此類問題，顯示出在公平競爭審查過程中對“歧視性”含義的理解存在明顯分歧。例如，上海市普陀區(qū)的第三方評估報告中指出，多項政策文件以企業(yè)對區(qū)域經(jīng)濟的貢獻度作為稅收優(yōu)惠的依據(jù)，這引發(fā)了關于政策是否具有歧視性的討論上海普陀市場監(jiān)管局.上海普陀市場監(jiān)管局.關于公開上海市普陀區(qū)存量政策措施公平競爭審查的第三方評估報告（2023年）評估結果的通知[EB/OL]./scjgj/zw-gonggao/20231120/925836.html.“特定經(jīng)營者”概念的理解也缺乏歧義?！秾嵤┘殑t》禁止無依據(jù)地給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠政策，但在具體應用中對于何為“特定經(jīng)營者”的優(yōu)惠政策存在廣泛的理解差異。某些政策雖然明確針對特定企業(yè)或項目，卻基于促進科技創(chuàng)新或增加研發(fā)投入的合理目的，這種情況下是否構成對特定經(jīng)營者的不當優(yōu)惠，成為一個爭議點。1.適用例外規(guī)定的缺乏在公平競爭審查實施過程中，例外規(guī)定的應用成為了一大挑戰(zhàn)。雖然這些規(guī)定旨在為特定政策措施提供必要的操作空間，確保政策目的的實現(xiàn)不會因過于嚴格的審查而受阻，但實際操作中卻遭遇了諸多困難。一方面，例外規(guī)定的條件被認為過于苛刻，要求政策不僅對實現(xiàn)其目的必不可少，同時還必須保證不會嚴重影響市場競爭，并明確規(guī)定實施期限。另一方面，這些規(guī)定以公共利益為依據(jù)，但其標準模糊不清，增加了審查過程的不確定性，也引發(fā)了關于行政機關可能濫用這一條款的擔憂。然而，從實際的審查實踐來看，例外規(guī)定并未被廣泛應用，也未見濫用的情況。通過分析十個省市區(qū)（縣）的第三方公平競爭審查報告，發(fā)現(xiàn)沒有任何一個案例中明確適用了例外規(guī)定。此外，根據(jù)政策清理數(shù)據(jù)，例外規(guī)定的適用率極低，最高的省份僅為0.47%。這表明，盡管理論上設有例外規(guī)定，但在實際操作中，由于缺乏清晰的標準和具體的案例指導，審查機構在適用這些規(guī)定時面臨困難，難以準確判斷何時可以啟用例外條款，導致這一機制未能有效發(fā)揮其應有的作用。（三）稅收優(yōu)惠政策的公平競爭審查實施的問題稅收優(yōu)惠政策的公平競爭審査法律不夠健全公平競爭審查制度作為市場監(jiān)管體系中的重要機制，自2016年由國務院發(fā)布《關于在市場體系中建立公平競爭審查制度的意見》后，進一步在2017年11月通過《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》得到具體化。這兩項文件分別作為行政法規(guī)和部門規(guī)章，構成了當前公平競爭審查的基本法律框架。盡管如此，這一框架的法律層級相對較低，可能影響到制度的權威性和執(zhí)行力。國家稅務局在2019年推出的《稅務部門規(guī)章制定實施辦法》和《稅務規(guī)范性文件制定管理辦法》中，雖然提及了公平競爭審查的必要性，但對于審查的具體實施措施描述較為籠統(tǒng)，缺乏詳細操作指南國家稅務總局.國家稅務總局.關于修改稅收規(guī)范性文件制定管理辦法的決定.[EB/OL]./chinatax/n810341/n810765/n4182981/201911/c5141962/content.html.地方層面上，廣東省推出了《廣東省進一步推動競爭政策在粵港澳大灣區(qū)行落地的實施方案》廣東省人民政府.廣東省人民政府關于印發(fā)廣東省進一步推動競爭政策在粵港澳大灣區(qū)先行落地實施方案的通知.[EB/OL]廣東省人民政府.廣東省人民政府關于印發(fā)廣東省進一步推動競爭政策在粵港澳大灣區(qū)先行落地實施方案的通知.[EB/OL]./zwgk/wjk/qbwj/yfh/content/post_3232197.html.稅收優(yōu)惠政策的公平競爭審查標準規(guī)定寬泛《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（簡稱《實施細則》），分別提出了18條和50條具體的執(zhí)行標準，旨在為審查工作設定明確的界限。這些規(guī)定本質(zhì)上構成了一份負面清單，為審查人員判定政策措施是否違反公平競爭原則提供了便利。盡管如此，公平競爭審查面臨的挑戰(zhàn)并非一攬子規(guī)則所能全覆蓋。特別是在審查涉及復雜、要求較高的專業(yè)稅收優(yōu)惠政策時，現(xiàn)有的標準可能顯得不夠精細，難以捕捉那些表面合規(guī)但實際上可能損害市場公平競爭環(huán)境的政策細節(jié)。這種情況下，即便是遵循了所有的“不得”條款，也可能無法有效防止或糾正所有的反競爭行為。與國際審查制度相比，我國的標準在多樣性和針對性上存在一定的局限。對于簡單的稅收政策問題，現(xiàn)行的標準框架能夠提供相對快速和直觀的判斷依據(jù)。然而，遇到更加復雜和微妙的情況時，現(xiàn)有的制度框架可能難以應對，顯示出對這類復雜情境下的審查策略和方法需要進一步的完善和發(fā)展。自我審查為主的審查方式弊端明顯流于形式我國在實施公平競爭審查制度中，主要采納了由政策措施制定機關進行自我審查的模式，輔以外部監(jiān)督。這種做法在當前階段看來，既有其合理性也伴隨著一定的局限性李俊峰.公平競爭自我審查的困局及其破解[J].華東政法大學學報,2017.李俊峰.公平競爭自我審查的困局及其破解[J].華東政法大學學報,2017.自我審查機制的實施基于幾個現(xiàn)實的考慮。首先，鑒于我國市場經(jīng)濟活動中相關政策的數(shù)量龐大，對所有政策措施進行細致的公平競爭審查無疑是一項龐大的任務。在公平競爭審查制度初步實施階段，自我審查提供了一種相對高效的方式來應對這一挑戰(zhàn)。其次，作為政策的直接制定者，地方政府和相關機構對自己制定的政策有著最深刻的理解，從而能夠更準確地評估政策對市場競爭的影響。此外，自我審查機制能夠提高制定機關的責任感和積極性，有利于在公平競爭制度的推廣和實施初期獲得更廣泛的社會認可朱靜潔.朱靜潔.我國行政性壟斷的公平競爭審查規(guī)制研究.價格理論與實踐，2017（6）.然而，自我審查機制也存在明顯的不足。一方面，由于地方政府在推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展中可能存在的利益訴求，他們可能會傾向于為某些特定行業(yè)或企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，這種做法可能損害其他市場參與者的利益，違背了設立稅收優(yōu)惠制度的原初目的。另一方面，公平競爭審查并非一項簡單的任務，它需要綜合運用經(jīng)濟學、法學、甚至是社會學等多領域知識。鑒于專業(yè)人才的稀缺，自我審查的實效和質(zhì)量可能難以得到保證。此外，盡管目前國家對第三方評估持鼓勵態(tài)度，但對于是否引入第三方評估、具體的程序規(guī)則以及工作的銜接與配合等方面，尚未有明確規(guī)定。有些稅收優(yōu)惠政策存在形式上缺乏上位依據(jù)雖然大部分稅收優(yōu)惠措施是由財政部和國家稅務總局等機構提出的，但在多數(shù)情況下，它們并沒有直接的法律授權來針對除了城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅之外的稅種實施優(yōu)惠政策。這些部門通常依賴于國務院的批準或同意來執(zhí)行這些政策，這在某種程度上提供了法律基礎。然而，存在一些政策并沒有明確表示得到國務院的批準或同意，這在形式上呈現(xiàn)出法律依據(jù)的缺失。盡管某些中央政策文件指出通過財政和稅收政策支持特定領域的發(fā)展，這些僅僅是指導性的方針而非具體的法規(guī)或國務院的規(guī)定，這使得財政部和國家稅務總局根據(jù)這些指導性文件制定的稅收優(yōu)惠政策與稅種立法中指定的授權主體不一致。除了城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，其他稅種的稅收優(yōu)惠政策制定權并未明確授予財政部、國家稅務總局或海關總署。這些機構負責制定和執(zhí)行稅收政策，但他們在許多情況下缺乏明確的立法授權來實施這些優(yōu)惠措施。此外，一些稅種的優(yōu)惠政策制定權被授予國務院、省級人民政府或人大常委會，顯示了不同層級政府在稅收優(yōu)惠政策制定中的職責分工。對于那些沒有直接得到國務院批準或同意的稅收優(yōu)惠政策，它們在形式上存在法律依據(jù)不足的問題鄧偉.稅收優(yōu)惠的理論解析及其法治化路徑[J].稅務與經(jīng)濟，2023（1）.。鄧偉.稅收優(yōu)惠的理論解析及其法治化路徑[J].稅務與經(jīng)濟，2023（1）.5.少數(shù)稅收優(yōu)惠政策不符合例外規(guī)定適用要件在考慮稅收優(yōu)惠政策是否遵循公平競爭原則時，需對這些政策進行深入分析，以判斷它們是否滿足特定的例外條件。這些條件包括：確保政策的目標是正當和具有價值的、政策是實現(xiàn)這些目標所必需的、政策不會對市場競爭產(chǎn)生不當影響、以及政策有一個明確的有效期限。其一，關于政策的價值目標，只有當稅收優(yōu)惠直接旨在實現(xiàn)如國家安全、社會保障和公共利益等明確的目標時，才認為符合正當性要求。相比之下，對小微企業(yè)的支持雖然未直接列入特定價值目標，但已被認識到其對社會的重要性，并在一些政策文件中得到體現(xiàn)。其二，優(yōu)惠政策應當限制對市場競爭的負面影響。對于整個行業(yè)的優(yōu)惠可能僅影響行業(yè)間競爭，而針對特定企業(yè)的優(yōu)惠可能會扭曲行業(yè)內(nèi)競爭。在評估這一點時，考慮行業(yè)的競爭現(xiàn)狀和優(yōu)惠受益者的范圍至關重要。例如，針對所有小微企業(yè)的優(yōu)惠可能被視為對市場競爭影響有限，因為它幫助了一個相對弱勢群體。最后，政策應當有一個明確的實施期限。設置期限可以確保政策定期被重新評估其必要性和有效性。雖然一些稅收優(yōu)惠政策可能在表面上違反了公平競爭的原則，但許多都可以找到合法的法律基礎。對于那些似乎缺乏這樣的基礎的政策，它們通常滿足了限制負面影響和設置有效期限的條件。然而，有些政策可能無法證明它們符合正當價值目標或是實現(xiàn)這些目標所必需的，這表明按照現(xiàn)行規(guī)定，這些政策可能不滿足例外條件鄧偉.稅收政策公平競爭審查制度的問題及其對策[J].法商研究，2021（6）.鄧偉.稅收政策公平競爭審查制度的問題及其對策[J].法商研究，2021（6）.三域外稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查的機制與參考（一）域外稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查的法律機制1.澳大利亞稅收優(yōu)惠公平競爭審查機制在澳大利亞，稅收優(yōu)惠政策與公平競爭的評估并沒有被單獨界定為一個具體的術語，而是作為國家競爭政策（以下簡稱"NCP"）的核心組成部分。該政策通過一系列改革，包括針對稅收優(yōu)惠政策的評估，來促進公平的競爭環(huán)境。這些改革主要包括對可能影響競爭的法規(guī)進行全面審查（立法審查和改革），以及確保公有和私有企業(yè)在稅收方面受到同等待遇的競爭中立政策。立法審查和改革旨在識別和修改或廢除那些可能妨礙競爭的法律和政策，其中也涵蓋了稅收優(yōu)惠措施。這一過程強調(diào)了在沒有限制競爭或符合公共利益的明確證據(jù)下，限制競爭的稅收立法是不可接受的。此外，新的政策制定也會經(jīng)過這一審查過程，以確保它們不會無故限制競爭。競爭中立改革的目標是確保政府所有企業(yè)不因其公有性質(zhì)而獲得不正當?shù)母偁巸?yōu)勢。這意味著國有企業(yè)應該遵循與私營企業(yè)相同的稅收政策，或者受到具有相同凈效果的稅收制度的約束。這一政策的推動促成了對稅收安排的要求，即確保公有企業(yè)與私營企業(yè)在稅收上的平等對待。為了確保這些政策的有效實施，澳大利亞政府設立了生產(chǎn)力委員會（PC）和國家競爭委員會（NCC），兩個負責監(jiān)督和推動NCP的關鍵機構HilmerF.Nationalcompetitionpolicy.AustralianJournalofPublicAdministration,1993.HilmerF.Nationalcompetitionpolicy.AustralianJournalofPublicAdministration,1993.通過這一系列政策和指南，澳大利亞政府審查了近2000項現(xiàn)行法律和政策，包括稅收優(yōu)惠，修訂了其中的一部分以符合公平競爭原則CommonwealthCompetitiveNeutralityPolicyStatement.[EB/OL].CommonwealthCompetitiveNeutralityPolicyStatement.[EB/OL]..au/sites/default/files2019-03/cnps.pdf.WishartD.Australia'sNationalCompetitionPolicy1995-2005.TheAustralianNationalUniversity,2014.2.美國稅收優(yōu)惠公平競爭審查機制在美國，強調(diào)"政府干預越少越好"的理念，確立了自由競爭作為經(jīng)濟活動的基石。在19世紀末，美國經(jīng)歷了托拉斯的快速增長，這一現(xiàn)象挑戰(zhàn)了市場自由競爭的理念，并促使美國政府重新考慮對經(jīng)濟的干預，所以美國通過了《謝爾曼法》China’sFairCompetitionReview:InsightsfromtheU.S.Experience.[EB/OL].China’sFairCompetitionReview:InsightsfromtheU.S.Experience.[EB/OL]./system/files/documents/public_statements/993533/ohlhausen_-_faircomp_speech_10-27-16.pdf.盡管立法旨在糾正市場失靈，但也存在限制競爭的風險。如果監(jiān)管機構僅限于打擊私人部門的反競爭行為，可能會忽視政府行為本身對競爭的潛在威脅SchwekeW,RistC,DabsonB.Biddingforbusiness:Arecitiesandstatessellingthemselvesshort?.CorporationforEnterpriseDev,19.。美國在經(jīng)濟干預中廣泛采用稅收優(yōu)惠措施。例如，亞利桑那州的研究揭示了州際之間通過稅收優(yōu)惠進行的競爭。為應對這些挑戰(zhàn)，要求州采取更實際的方法來審查和評估稅收優(yōu)惠政策Statetaxbreaksforcorporationsatrisk.[EB/OL]SchwekeW,RistC,DabsonB.Biddingforbusiness:Arecitiesandstatessellingthemselvesshort?.CorporationforEnterpriseDev,19.Statetaxbreaksforcorporationsatrisk.[EB/OL]./2006/02/28/news/companies/daimlerchrysler_supreme_court/.2006.美國稅收優(yōu)惠政策的法律依據(jù)有成文法和判例法。《美國憲法》和《第12866號行政命令》等文檔是關鍵的法律基礎?！兜?2866號行政命令》要求機構在制定監(jiān)管政策時考慮公眾利益和成本效益。美國的稅收優(yōu)惠審查機制通過司法審查、競爭政策和行政命令綜合形成，以靈活適應時代變化。FTC的競爭倡導計劃和司法部的反壟斷行動是此機制的關鍵組成部分，它們共同保護市場競爭，防止政府和私人行為的反競爭行為。特別是在處理州際稅收優(yōu)惠競爭問題時，美國最高法院的裁決強調(diào)了稅收優(yōu)惠政策需保持對州內(nèi)外企業(yè)的中立，確保不違反憲法規(guī)定的非歧視原則。美國稅收優(yōu)惠審查的一個特例是國家豁免原則，源自Parkerv.Brown案，允許州政府在某些情況下限制競爭，但私人行為尋求豁免時必須證明其符合州政府明確規(guī)定的政策且受到積極監(jiān)督。這一原則體現(xiàn)了在維護競爭原則和允許必要的經(jīng)濟干預之間尋找平衡的嘗試。歐盟稅收優(yōu)惠公平競爭審查機制官方數(shù)據(jù)顯示，歐盟的單一市場是全球最先進和最開放的市場之一。這一成就得益于有效的競爭政策，禁止所有阻礙市場競爭的行為，確保市場參與者在共同市場內(nèi)享有平等的競爭機會。自成立初期，《羅馬條約》就確立了競爭中立的原則，禁止成員國提供能夠破壞公平競爭的稅收優(yōu)惠SchliederW.Europeancompetitionpolicy.AntitrustLawJournal,1981.。這一原則在后續(xù)《歐洲聯(lián)盟運作條約》（TFEU）中得到繼承和發(fā)展，明確了防止市場競爭扭曲和促進經(jīng)濟社會一體化的目標。TFEU規(guī)定，雖然一般情況下禁止國家援助，但也提供了一些豁免情況，確保成員國提供的支持不會對單一市場的公平競爭造成不利影響TraversaE,FlaminiA.FightingharmfultaxcompetitionthroughEUStateaidlaw:willthehardeningofsoftlawsuffice.Eur.St.AidLQ.2015,3SchliederW.Europeancompetitionpolicy.AntitrustLawJournal,1981.TraversaE,FlaminiA.FightingharmfultaxcompetitionthroughEUStateaidlaw:willthehardeningofsoftlawsuffice.Eur.St.AidLQ.2015,3.歐盟的稅收政策審查機制強調(diào)了稅收政策透明度的重要性，通過要求成員國公開援助措施的詳細信息，減少市場上的信息不對稱，促進經(jīng)濟增長的同時確保公平競爭。此外，歐盟還鼓勵公司和消費者通過投訴機制參與公平競爭的維護DirectorateforFinancialandEnterpriseAffairsCompetitionCommittee,RoundtableonCompetitiveNeutralityinCompetitionEnforcement(NotebytheEuropeanUnion).[EB/OL].DirectorateforFinancialandEnterpriseAffairsCompetitionCommittee,RoundtableonCompetitiveNeutralityinCompetitionEnforcement(NotebytheEuropeanUnion).[EB/OL]./officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DAF/COMP/WD(2015)31&docLanguage=En.2015.（二）對域外稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查的參考1.詳細的審查標準和聯(lián)邦政府的激勵制度澳大利亞在稅收優(yōu)惠公平競爭審查方面實施了一套獨特的機制，其顯著特點包括細致的審查準則和有效的聯(lián)邦激勵措施。首先，國家競爭委員會（NCC）制定的《立法審查指南》為參與審查過程的各方提供了明確的指導，詳細闡述了審查的具體步驟，并配備了多種評估工具和表格。這些資源旨在確保即使是對相關專業(yè)領域了解不深的人員，也能夠準確評估法律法規(guī)的影響。這種做法不僅提升了審查的專業(yè)性，也增加了整個過程的透明度和參與度。另一方面，澳大利亞聯(lián)邦政府采取了激勵措施，通過競爭性資金獎勵那些積極執(zhí)行國家競爭政策的州和領區(qū)政府。NCC負責評估各州和領區(qū)的立法審查工作表現(xiàn)，基于此來決定是否以及如何分配聯(lián)邦資金獎勵。這一策略極大激發(fā)了地方政府的積極性，使其更主動地參與到立法審查和改革中。據(jù)統(tǒng)計，在1997年至2005年間，聯(lián)邦政府共支付了約57億美元的獎勵AustralianGovernmentCompetitiveNeutralityComplaintsOffice：AustralianHearing.[EB/OL].AustralianGovernmentCompetitiveNeutralityComplaintsOffice：AustralianHearing.[EB/OL]..au/inquiries/completed/australian-hearing/australian-hearing.pdf“硬法”和“軟法”相結合在美國，稅收優(yōu)惠政策的公平競爭審查體系融合了正式法律規(guī)定與非正式倡導策略的雙重方法。通過結合“硬法”和“軟法”，美國確立了一個全面的框架來防止稅收政策對市場競爭的不當干預。正式法律，包括憲法和判例法等，為稅收政策設定了明確的界限，確保稅收措施不得違背市場的公平和自由競爭原則HellersteinW,CoenenDT.Commerceclauserestraintsonstatebusinessdevelopmentincentives.CornellLawReview,1996.HellersteinW,CoenenDT.Commerceclauserestraintsonstatebusinessdevelopmentincentives.CornellLawReview,1996.同時，美國采取的“軟法”措施，如競爭倡導計劃，補充了這一法律框架，通過提升公眾和政策制定者對競爭原則的認識和尊重，強化了市場競爭環(huán)境。盡管這些倡導計劃本身不具有法律強制力，但它們在塑造一種積極的競爭文化方面發(fā)揮著關鍵作用。通過教育、宣傳和推廣，這些計劃提高了各方在制定和實施政策時的競爭意識，使立法者、執(zhí)法機構和消費者更加警覺于任何可能限制競爭的措施。此種雙軌制的審查機制不僅強化了對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的監(jiān)督和審查，也促進了長期的市場健康和競爭力。它確保了稅收政策的制定和執(zhí)行既符合法律要求，又能夠適應市場和社會對公平競爭的需求。稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查的選擇性標準歐盟在其稅收優(yōu)惠公平競爭審查體系中實施的選擇性標準是一個獨特且值得學習的特點。該標準由歐盟委員會及歐洲法院用來核心評估成員國的稅收優(yōu)惠政策是否違背了國家援助的法律規(guī)定COLLIE,DAVIDR.StateAidInTheEuropeanUnion:theprohibitionofsubsidiesinanintegratedCOLLIE,DAVIDR.StateAidInTheEuropeanUnion:theprohibitionofsubsidiesinanintegratedmarket[J].InternationalJournalofIndustrialOrganization,2000(18).這種選擇性標準的應用體現(xiàn)了歐盟對市場平等參與權的高度重視，其與美國法律中的非歧視原則有著相似的理念——即所有市場參與者在面對稅收政策時應享有平等的待遇。這不僅保證了市場競爭的公平性，也促進了一個更為健康和活躍的經(jīng)濟環(huán)境。通過這一標準的執(zhí)行，歐盟能夠有效地識別并糾正那些可能偏袒特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，從而損害公平競爭環(huán)境的稅收政策。這種審查機制的實踐表明，確保稅收政策的普遍性和非選擇性對于維護一個開放和競爭的市場至關重要。此外，它也強化了成員國在制定稅收政策時對于公平競爭原則的認識和遵守，從而促進了整個歐盟范圍內(nèi)經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)和一致。四我國稅收優(yōu)惠政策公平競爭審查制度的優(yōu)化路徑（一）審查困境的解決對策1.厘清核心術語稅收優(yōu)惠的核心目的是為了給予某些特定的商家比其他競爭對手更有利的條件。因此，簡單地將“歧視”等同于對不同商家的區(qū)別對待，在理論和實際操作上都存在缺陷。美國通過其長期的法律實踐，對州際稅務立法中的“歧視性”問題進行了深入探討，并致力于防止各州利用稅收權力阻礙州際貿(mào)易，這為中國在處理類似問題上提供了參考。在評估是否對“特定經(jīng)營者”提供稅收優(yōu)惠時，中國的審查者們不僅應考量政策對這些特定經(jīng)營者的直接影響，而且還應關注政策的整體目標及其對市場競爭的真實影響。例如，如果某項稅收優(yōu)惠政策是為了吸引投資或促進技術發(fā)展而給予的，即使它可能導致某些商品或服務的價格上升或?qū)λ萁?jīng)營者不利，但如果這一政策不會導致經(jīng)營者放棄跨州貿(mào)易，則可以認為是競爭中立的。此外，聚群效應解釋了為何非本地企業(yè)也可以享受稅收優(yōu)惠，如通過促進地方投資、提高生產(chǎn)效率或技術溢出來吸引特定企業(yè)。因此，在判斷一項稅收優(yōu)惠政策是否為“歧視性”時，關鍵在于是否對跨地區(qū)的交易和競爭產(chǎn)生了實質(zhì)性的阻礙約翰.羅斯福.正義論[M].何懷宏,何包鋼,廖申白譯,北京：中國社會科學出版社,2015.。約翰.羅斯福.正義論[M].何懷宏,何包鋼,廖申白譯,北京：中國社會科學出版社,2015.2.完善指導原則和分析方法為確保稅收優(yōu)惠政策不破壞公平競爭，只有那些確實妨礙競爭的措施才被視為違規(guī)，無論它們是否賦予某些地方或特定商家競爭上的優(yōu)勢。評價一項政策如何影響競爭涉及復雜的分析，這不僅需要具體案例分析，還需要向?qū)彶檎咛峁嵱?、明確的分析框架和指導方針，幫助他們在既定框架內(nèi)進行有效的審查。其一，符合主要目標的政策。在開始公平競爭審查前，首先確定那些不會實質(zhì)性扭曲或限制競爭的稅收優(yōu)惠政策，這些政策應與創(chuàng)建一個高效、規(guī)范、公平競爭和全面開放的國家統(tǒng)一大市場的主要目標一致。其二，確立明確的評估框架和指導原則。第一應用比例原則曹勝亮.稅收優(yōu)惠制度的法理機理與建構路徑——以企業(yè)所得稅優(yōu)惠制度為視角[J].湖北行政學院學報,2015(04).。政府干預市場應限于必要和最小范圍內(nèi)，以最小的援助實現(xiàn)最大的效果。這涉及評估稅收優(yōu)惠的適當幅度和對競爭扭曲的影響。第二提升審查過程的透明度。公平競爭審查的透明化有助于積累經(jīng)驗、糾正錯誤，并基于實踐經(jīng)驗和典型案例分析建立標準。曹勝亮.稅收優(yōu)惠制度的法理機理與建構路徑——以企業(yè)所得稅優(yōu)惠制度為視角[J].湖北行政學院學報,2015(04).其三，強調(diào)經(jīng)濟分析方法的應用?？紤]政府管制的經(jīng)濟成本和收益，評估政策是否整體上帶來正面效果，同時沒有其他更少限制競爭的替代方案。這需要利用經(jīng)濟學的分析方法，特別是經(jīng)濟觀察法，以理解稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)濟實質(zhì)和其對市場競爭的實際影響。3.例外情形的適用競爭政策作為經(jīng)濟政策的一部分，其核心目的是防止市場競爭中的排他性和限制性行為，同時也關注那些可能對市場競爭造成損害或扭曲的社會政策。然而，《實施細則》對這三類情形沒有進行明確區(qū)分，將它們放在等同的地位上，并適用相同的豁免條件，這在審查過程中可能會導致混淆和困惑蔣悟真.稅收優(yōu)惠分權的法治化：標準、困境與出路[J].廣東社會科學，2020（1）.蔣悟真.稅收優(yōu)惠分權的法治化：標準、困境與出路[J].廣東社會科學，2020（1）.在制定社會政策時，應盡量避免對市場競爭產(chǎn)生不利影響，如果存在其他較少影響競爭的替代措施，則應優(yōu)先考慮。在對社會政策免除競爭審查時，應當依據(jù)比例原則和經(jīng)濟分析法，對政策的影響進行全面評價。政策制定者需要明確展示政策實施是為了達成其社會目標的必要和最低限度的手段。至于經(jīng)濟政策，在進行公平競爭審查時，必須嚴格堅持競爭政策的基本原則。如果某一政策明顯對競爭產(chǎn)生了實質(zhì)性的損害或扭曲效果，那么不應給予豁免。這要求審查者在評估經(jīng)濟政策時，必須認真考慮其對市場競爭秩序的長遠影響，確保不僅短期內(nèi)的經(jīng)濟利益，也要維護長期的市場健康和公平競爭環(huán)境。（二）完善地方稅收優(yōu)惠政策公平競爭審査法律規(guī)范觀察西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，我們可以看到法律法規(guī)在其經(jīng)濟增長和社會發(fā)展中扮演了不可或缺的角色。特別是地方政府在對某些行業(yè)或主體實施稅收減免時，如果偏袒過甚，便可能導致市場競爭失衡，阻礙國家統(tǒng)一市場的形成。因此，確保地方稅收優(yōu)惠政策的公平性變得尤為重要，這需要通過法律法規(guī)的框架進行審查和指導。在中國現(xiàn)行的法制環(huán)境下，針對行政壟斷和地方稅收優(yōu)惠政策的公平競爭審查的具體規(guī)定較為缺乏陳燦祁，陳燦祁，葉蜜.公平競爭審查制度的優(yōu)化路徑研究[J].中國價格監(jiān)管與反壟斷.2018（2）.我國可以學習歐盟，在憲法或其他高級法律中增加關于維護公平競爭、平等保護以及限制政府反競爭行為的具體條款，明確規(guī)定禁止市場競爭排除和限制的行為。此外，根據(jù)我國各地區(qū)的具體情況，制定更為針對性的規(guī)章制度，促進公平競爭審查制度的有效實施。關于公平競爭審查制度的法律地位和監(jiān)管主體的界定也需進一步明確，將相關法律法規(guī)納入公平競爭審查范疇，并強化對執(zhí)法機構的授權。在法規(guī)內(nèi)容方面，應明確禁止的壟斷行為和不正當競爭行為，保障市場的公平性，確保公平競爭審查的合法性、合規(guī)性和合理性，從而使審查標準得以有效執(zhí)行。在《反壟斷法》的修訂過程中，應考慮設置專章明確公平競爭審查制度，并將稅收優(yōu)惠政策的公平競爭審查納入其中，為之提供法律上的明確性和確定性。這樣的法律框架不僅有助于規(guī)范政府行為，促進市場公平競爭，還能為經(jīng)濟的健康發(fā)展提供堅實的法律保障。（三）稅收優(yōu)惠政策公平競爭審査標準的重構確立市場要素自由流動審查原則以歐盟為例，在經(jīng)濟一體化的進程中，勞動、資本、服務和貨物的自由流動成為基本原則，對成員國的違法行為設立了明確的規(guī)定。在我國，確立市場要素流動自由化的審查原則對完善公平競爭審查制度、整合違法行為的法律規(guī)定以及構建適用框架具有深刻意義。該原則主要包括：（1）生產(chǎn)要素的自由流動常修澤,何亞斌.要素市場化配置與產(chǎn)權市場命運——產(chǎn)權“生產(chǎn)要素生命論”探討[J].產(chǎn)權導刊,2020.。歐盟將勞動和資本的自由流動視為市場一體化的關鍵，通過對勞動力的行政管理和對資本流動的稅收政策來進行控制和引導。在國內(nèi)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和政策的深化，技術和資本成為關注的重點，地方政府通過稅收優(yōu)惠等措施對這些要素的流動進行影響，如對特定規(guī)模資本投資的稅收返還政策，以及對高新技術企業(yè)給予的稅收減免，都是對生產(chǎn)要素自由流動的直接干預。（2）商品與服務的自由流動許光耀.歐共體競爭法通論[M].武漢：武漢大學出版社,2006.常修澤,何亞斌.要素市場化配置與產(chǎn)權市場命運——產(chǎn)權“生產(chǎn)要素生命論”探討[J].產(chǎn)權導刊,2020.許光耀.歐共體競爭法通論[M].武漢：武漢大學出版社,2006.2.構建公平競爭審查的審查要件在對國家和地方層面實施的經(jīng)濟政策性稅收減免進行公平競爭審查時，存在未明確列出的市場要素如資本、商品、服務、技術等方面的違規(guī)情形。這要求我們通過通用的評估標準，對這類稅收優(yōu)惠政策進行細致審查張金昌.波特的國家競爭優(yōu)勢理論剖析[J].中國工業(yè)經(jīng)濟,2001,(9).張金昌.波特的國家競爭優(yōu)勢理論剖析[J].中國工業(yè)經(jīng)濟,2001,(9).（1）行政機關的市場干預行為。只有當行政機關的行為涉及對市場經(jīng)濟的干預時，才需要進行公平競爭審查。這包括中央和地方層面對經(jīng)濟活動的直接調(diào)控，如稅收優(yōu)惠政策等。行政機關的定義應擴展到具有法定職權的機構，確保所有可能影響市場公平性的主體均在審查范圍內(nèi)。行政行為不僅包括政策制定和解釋，還包括與市場參與者達成的具體協(xié)議或行政指導等。（2）市場參與者的競爭優(yōu)勢獲取張占江.中國法律競爭評估制度的建構[J].法學,2015,(4).。從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的貿(mào)易理論，對企業(yè)競爭優(yōu)勢的解釋多種多樣。審查時應考慮稅收優(yōu)惠政策如何影響生產(chǎn)要素的分配和市場參與者的競爭地位，特別是政策如何促使資源向特定市場參與者傾斜，從而在市場上獲得不公平的優(yōu)勢。（3）行政行為對市場競爭的影響。張占江.中國法律競爭評估制度的建構[J].法學,2015,(4).3.建立選擇性標準的審查范式歐洲法院在面對成員國稅收優(yōu)惠政策審查時，引入了“選擇性標準”概念，有效地擴展了審查范圍并提供了合理判斷的工具。此概念包括實質(zhì)選擇性標準和地域選擇性標準兩個層面，本文所指選擇性標準主要聚焦于后者。選擇性審查標準的建立對我國稅收優(yōu)惠政策的公平競爭審查制度完善具有重要的啟示意義，其審查框架主要涉及以下三個方面：（1）確立審查的參考框架。選擇性標準的建立首先需要確定一個參考框架，該框架是比較稅收優(yōu)惠措施是否形成市場扭曲的基準。該框架應涵蓋地域范圍，通常是指國家級別的稅制，特殊情況下可考慮自治區(qū)域的稅制。我國實踐中，應以國家基本稅制作為參考框架。（2）界定受影響企業(yè)的范圍。在選擇性審查標準下，明確哪些企業(yè)因稅收政策受到影響是關鍵一步。這涉及到分析稅收措施的目標和追求的合法性，以及這些目標在特定群體中的適用性。通過對稅收優(yōu)惠政策追求的目標進行分析，可以幫助縮小受影響企業(yè)的范圍，確立具有可比性的企業(yè)群體。（3）評估差異化待遇。選擇性標準的核心在于評估政策是否給予市場主體差異化的待遇丁茂中.公平競爭審查制度研究[M].北京：法律出版社,2019.。這要求在同一參考框架和受影響企業(yè)范圍內(nèi)，比較不同市場主體間是否存在待遇差異。差異化待遇的判斷不僅要考慮到稅收政策與正常稅制的對比，而且要基于市場主體在類似法律和實際情況下的可比性。丁茂中.公平競爭審查制度研究[M].北京：法律出版社,2019.通過引入選擇性審查標準，可以更精確地分析和評價稅收優(yōu)惠政策對市場競爭的影響，從而促進公平競爭審查制度的發(fā)展和完善。這種方法不僅解決了審查標準的片面性、審查范圍的局限性問題，還增強了審查制度的系統(tǒng)性和針對性。（四）自我審查以第三方評估機構提供技術支持1.完善自我審查機制目前的自我審查機制主要依賴于政策制定機關自身，但存在專業(yè)能力不足的問題袁日新.公平競爭審查制度的法治進路[J].社會科學家,2019.袁日新.公平競爭審查制度的法治進路[J].社會科學家,2019.對于涉及社會功能較大范圍、豁免彈性較大的稅收優(yōu)惠政策，應交由專門機構審查，以保障法律的一致性和穩(wěn)定性。對于經(jīng)濟功能型的稅收優(yōu)惠政策，則應以政策制定機關為主導，同時增強專家、專業(yè)機構、法律顧問等第三方在審查過程中的輔助作用，提升政策制定機關的審查效能。針對稅收優(yōu)惠政策制定機關的自我審查，引入具備專業(yè)知識的第三方評估機構作為輔助是一個有效的解決方案。這不僅可以緩解政策制定機關自身評估的局限性，而且可以借助第三方專業(yè)力量促進公平競爭審查工作的深入進行。為保證第三方評估機構的獨立性，需要明確其與政策制定機關之間的獨立運作原則，同時確保第三方評估機構的評估結果具有一定的約束力和權威性。2.建立外部審查機制對于稅收優(yōu)惠政策，應引入外部審查機制，特別是對于那些影響較大、范圍較廣的政策，由專門機構進行綜合評估。例如，促進特定貧困地區(qū)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，應由具有專業(yè)評估能力的機構進行審查，以確保稅收優(yōu)惠政策不會導致不公平競爭或市場扭曲。為加強稅收優(yōu)惠政策的公平競爭審查，建議采取以下措施：第一強化第三方評估機構的角色孫晉,衛(wèi)才旺.自貿(mào)區(qū)政府采購中公平競爭審查的理論檢視和制度匡正[J].河南財經(jīng)政法大學學報,2019.。確保第三方評估機構獨立性，提高其評估的權威性和影響力。第二提高透明度和社會參與度。通過公開征求意見、舉辦聽證會等方式增加公眾參與，提升政策制定的透明度。第三優(yōu)化外部監(jiān)督機制金善明.公平競爭審查機制的制度檢討及路徑優(yōu)化[J].法學,2019.。加強社會監(jiān)督，特別是利益相關方的監(jiān)督作用，通過建立有效的投訴機制和反饋機制，提升監(jiān)督的實效性。第四增強相互監(jiān)督和協(xié)調(diào)孫晉,衛(wèi)才旺.自貿(mào)區(qū)政府采購中公平競爭審查的理論檢視和制度匡正[J].河南財經(jīng)政法大學學報,2019.金善明.公平競爭審查機制的制度檢討及路徑優(yōu)化[J].法學,2019.（五）鞏固少數(shù)保留的特定型稅收優(yōu)惠的上位依據(jù)基礎首先，由國務院負責制定特定型稅收優(yōu)惠政策，具有三方面的考量：其一，確保政策的合法性。稅收政策作為重要的經(jīng)濟手段，必須有明確的法律、法規(guī)或國務院規(guī)定作為依據(jù)，而國務院制定的行政法規(guī)或規(guī)定正好能提供這一依據(jù)。其二，考慮到政策的時效性。國務院制定稅收優(yōu)惠政策可以更快地響應經(jīng)濟發(fā)展的需要。其三，國務院制定稅收優(yōu)惠政策是符合我國稅收立法的通行做法。即除特定稅種外，國務院擁有制定各稅種優(yōu)惠政策的權力，這與稅收法律原則相一致。確保各行政部門在制定稅收優(yōu)惠政策時不違背稅種立法的規(guī)定馬銘婉.我國公平競爭審查制度的規(guī)制模式論析[J].中共樂山市委黨校學報,2018.馬銘婉.我國公平競爭審查制度的規(guī)制模式論析[J].中共樂山市委黨校學報,2018.（六）推動稅收優(yōu)惠政策符合例外規(guī)定適用要件為確保個別稅收優(yōu)惠政策符合法定的例外規(guī)定和適用標準，必須對這些政策進行精確的調(diào)整和完善。首先，根據(jù)價值目標的要求，每項優(yōu)惠政策都需要有一個明確且合理的目的。通常這些目的應與法律中明確規(guī)定的例外目標一致，并且在政策文檔中清楚地表明其旨在實現(xiàn)的目標。其次，基于積極效果的評估，政策應明顯促進既定目標的實現(xiàn)，并在設計時評估其相對于可行替代政策的優(yōu)勢。此外，考慮到消極影響的限制，任何稅收優(yōu)惠政策都不能對市場競爭造成重大限制。在評估政策的積極效果時，制定機關需要深入分析政策對市場競爭環(huán)境、市場結構以及特定產(chǎn)品和服務的供求關系等方面的可能影響，確保不會對競爭造成不利影響。最后，制定稅收優(yōu)惠政策的過程中，政策制定機關應開展全面的前期調(diào)研和分析，以確保政策設計的科學性和合理性。此外，政策制定過程中的公平競爭審查環(huán)節(jié)應詳細記錄分析過程和結果鄧偉,鄧偉,李慧敏.公平競爭審查視角下的稅收優(yōu)惠政策及其完善路徑[J].稅務研究.2023.五總結本文主要探討我國公平競爭審查制度下稅收優(yōu)惠政策的實施現(xiàn)狀、存在的問題及其改進方向。公平競爭審查制度的實施有助于消除市場準入的不合理限制，防止市場壟斷，促進資源的有效配置。然而，在實際操作中，稅收優(yōu)惠政策的公平競爭審查仍面臨著多方面的挑戰(zhàn)。一方面，部分政策制定機關在專業(yè)能力和審查經(jīng)驗上存在不足，難以全面評估稅收優(yōu)惠政策對市場競爭的影響；另一方面，自我審查機制的彈性較大，第三方機構的參與程度有限，導致審查的獨立性和客觀性不足。此外，稅收優(yōu)惠政策的目標、效果及其對市場競爭的影響往往涉及復雜的經(jīng)濟分析，需要綜合運用法律、經(jīng)濟學等多學科知識，增加了審查的難度。針對上述問題，我國公平競爭審查制度尤其是稅收優(yōu)惠政策審查的完善方向應包括：一是厘清核心術語、完善指導原則和分析方法、例外情形適用；二是完善地方稅收優(yōu)惠政策公平競爭審査法律規(guī)范；三是稅收優(yōu)惠政策公平競爭審査標準的重構；四是自我審查以第三方評估機構提供技術支持，不僅完善自我審查機制而且