薛寶娟孫穎趙陽葛君書王毅劉哲園厲將斌國(guó)家中醫(yī)藥管理局監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)中心摘要:中醫(yī)藥的傳承、創(chuàng)新和發(fā)展需要以中藥材為基礎(chǔ)，中藥材種業(yè)是中藥材生產(chǎn)的源頭，事關(guān)中藥材的穩(wěn)定供給和質(zhì)量安全。該文簡(jiǎn)述了中藥材種業(yè)基本情況，首先介紹了種業(yè)領(lǐng)域和中藥材領(lǐng)域涉及中藥材種的相關(guān)政策法規(guī)，目前《中藥材種子管理辦法》尚未出臺(tái)，中藥材種歸類為農(nóng)作物中的非主要農(nóng)作物管理；其次從中藥材種業(yè)技術(shù)支撐體系建設(shè)、中藥材種子標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、中藥材種質(zhì)資源保存體系建設(shè)、中藥材種子檢測(cè)及品種登記與保護(hù)、中藥材種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、中藥材種監(jiān)管等6個(gè)方面描述中藥材種子種苗體系建設(shè)現(xiàn)狀，總體處于發(fā)展階段。根據(jù)中藥材種業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀提出包括有關(guān)中藥材種子的配套制度和標(biāo)準(zhǔn)不完善、對(duì)中藥材種子的監(jiān)管執(zhí)法力度不夠、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施和資金投入不足、中藥材種業(yè)發(fā)展陷入低水平循環(huán)等四個(gè)問題，并針對(duì)問題提出解決的4點(diǎn)建議，包括完善法規(guī)政策、完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法和完善支撐體系建設(shè)，以推動(dòng)中藥材種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。關(guān)鍵詞：中藥材;種子種苗;現(xiàn)狀;發(fā)展建議;種業(yè)作為我國(guó)戰(zhàn)略性、核心性的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，一直以來受到國(guó)家的高度重視。中醫(yī)藥是世界醫(yī)學(xué)的重要組成部分，是打開中華文明寶庫(kù)的鑰匙，中醫(yī)藥的傳承、創(chuàng)新和發(fā)展需要以中藥材為基礎(chǔ)。中藥材種業(yè)是中藥材生產(chǎn)的源頭，事關(guān)中藥材的穩(wěn)定供給和質(zhì)量安全。我國(guó)常用的中藥材有600種左右，其中約300種已經(jīng)實(shí)現(xiàn)人工栽培。隨著中藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，全國(guó)中藥材種植面積持續(xù)增加，對(duì)中藥材種子種苗的需求量也日益增長(zhǎng)。近20年來，中藥材種業(yè)得到快速發(fā)展，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005—2021年，已育出新品種的中藥材種類從20世紀(jì)90年代的10種左右增加到180種，共732個(gè)新品種[1][2]。全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2019年中藥材種植面積約7475萬畝（1畝≈667m2產(chǎn)量超過1325萬t[3]。根據(jù)國(guó)家中藥材產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系的初步匯總數(shù)據(jù)顯示，2020年全國(guó)中藥材種植面積約8822萬畝[4]。從中藥材種植品種產(chǎn)量和產(chǎn)值反推，估計(jì)中藥材種業(yè)的總產(chǎn)值為80-100億元[3]。2021年以來，國(guó)務(wù)院辦公廳和各省市自治區(qū)相關(guān)主管部門等相繼印發(fā)《“十四五”中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)政策，國(guó)家藥監(jiān)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林草局、國(guó)家中醫(yī)藥局聯(lián)合發(fā)布了《中藥材生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》，各省相繼修訂了種子條例，并發(fā)布了登記認(rèn)定管理辦法，中藥材種業(yè)有了較好的發(fā)展。1中藥材種子種苗行業(yè)現(xiàn)狀1.1相關(guān)政策法規(guī)框架1.1.1種業(yè)領(lǐng)域政策法規(guī)2015年《中華人民共和國(guó)種子法》（以下簡(jiǎn)稱《種子法》）修訂時(shí)，首次將中藥材種納入管理。2021年再次修訂時(shí)，對(duì)中藥材種設(shè)立專門條款“國(guó)家加強(qiáng)中藥材種質(zhì)資源保護(hù)，支持開展中藥材育種科學(xué)技術(shù)研究”[5]。部分動(dòng)物來源中藥材則納入《野生動(dòng)物保護(hù)法》《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》等法律法規(guī)管理。但配套《種子法》的管理辦法等文件均未單獨(dú)列出中藥材種的相關(guān)規(guī)定，中藥材種在各項(xiàng)內(nèi)容中均歸類為農(nóng)作物中的非主要農(nóng)作物管理。由于中藥材主要來自植物，所以本文重點(diǎn)對(duì)《種子法》相關(guān)法律框架進(jìn)行梳理。種業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有決定性作用，自身具有長(zhǎng)周期性、高風(fēng)險(xiǎn)性、高交易費(fèi)用等經(jīng)濟(jì)學(xué)特點(diǎn)，因此《種子法》對(duì)種業(yè)的管理主要采取準(zhǔn)入制、目錄制等管理方式，屬于行政強(qiáng)監(jiān)管領(lǐng)域。主要措施有：一是開展種質(zhì)資源保護(hù)，對(duì)種質(zhì)資源采用建立目錄、種質(zhì)資源庫(kù)、種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)或者種質(zhì)資源保護(hù)地等方式進(jìn)行保護(hù)。二是實(shí)行新品種準(zhǔn)入和保護(hù)，對(duì)主要農(nóng)作物和主要林木實(shí)行品種審定，對(duì)非主要農(nóng)作物實(shí)行品種登記，對(duì)國(guó)家植物品種保護(hù)名錄內(nèi)經(jīng)過人工選育或者發(fā)現(xiàn)的野生植物加以改良，具備新穎性、特異性、一致性、穩(wěn)定性和適當(dāng)命名的植物品種實(shí)行植物新品種保護(hù)制度。三是實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入，主要農(nóng)作物種子和主要林木種子需要取得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，實(shí)行區(qū)域許可，并要求種子可追溯；對(duì)能作為市場(chǎng)抽檢委托檢驗(yàn)的種子質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)行準(zhǔn)入；對(duì)種子要求有包裝、標(biāo)簽和使用說明，廣告應(yīng)與審定內(nèi)容一致；對(duì)種子進(jìn)出口和運(yùn)輸郵寄實(shí)行檢疫；四是行政監(jiān)管為主，采用行業(yè)協(xié)會(huì)自律和行政執(zhí)法相結(jié)合方式開展監(jiān)管。五是支持發(fā)展，對(duì)種子品種選育、生產(chǎn)、示范推廣、種質(zhì)資源保護(hù)、種子儲(chǔ)備以及制種大縣給予扶持(表1)。序號(hào)1環(huán)節(jié)序號(hào)1環(huán)節(jié)種質(zhì)資源保護(hù)材涉及個(gè)別展建涉及個(gè)別展建設(shè)部分省份開展適用個(gè)別機(jī)構(gòu)開展適用適用適用適用適用例實(shí)施細(xì)則（林業(yè)部分）》；省級(jí)種子管理?xiàng)l例或種子法實(shí)施辦法；《農(nóng)作物種質(zhì)資源管理辦法》2新品2新品種準(zhǔn)入和保護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入《中華人民共和國(guó)種子法》；省級(jí)種子管理?xiàng)l例或種子法實(shí)施辦法；《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》33《中華人民共和國(guó)種子法》《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》物新品種保護(hù)目錄》建立種質(zhì)資源庫(kù)、種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)或者種質(zhì)資源保護(hù)地主要農(nóng)作物品種審定和非主要農(nóng)作物品種登記；植物新品種保護(hù)制度生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，種子《林木種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》和《林木種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案理辦法》《農(nóng)作物種子標(biāo)簽和使用說明管理辦法》《農(nóng)作物種子質(zhì)量能作為市場(chǎng)抽檢委托檢檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)考核管理辦法》驗(yàn)的種子質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入種子包裝標(biāo)簽說明和廣告審定種子進(jìn)出口和運(yùn)輸郵寄實(shí)行檢疫45市場(chǎng)45市場(chǎng)牌侵權(quán)營(yíng)造種業(yè)振興良好環(huán)境的指導(dǎo)意見》，全國(guó)種業(yè)監(jiān)管執(zhí)法年活牌侵權(quán)營(yíng)造種業(yè)振興良好環(huán)境的指導(dǎo)意見》，全國(guó)種業(yè)監(jiān)管執(zhí)法年活動(dòng)行政執(zhí)法監(jiān)管促進(jìn)發(fā)展《中華人民共和國(guó)種子法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)種子品種選育、生產(chǎn)、展的意見》，現(xiàn)代種業(yè)提升工程，“十三五”國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“七示范推廣、種質(zhì)資促進(jìn)發(fā)展大農(nóng)作物育種”重點(diǎn)專項(xiàng)護(hù)、種子儲(chǔ)備以及制種大縣給予扶持1.1.2中醫(yī)藥領(lǐng)域政策法規(guī)中醫(yī)藥領(lǐng)域的法規(guī)政策也高度支持中藥材種業(yè)的發(fā)展：《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》《中藥材保護(hù)和發(fā)展規(guī)劃（2015—2020年）》《中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2020年）》《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2016—2030年）》《中醫(yī)藥振興發(fā)展重大工程實(shí)施方案》等都提出了支持中藥材種子種苗繁育基地建設(shè)，盡快出臺(tái)中藥材種子管理辦法等政策措施，但中醫(yī)藥種業(yè)相關(guān)的行政管理比較模糊，未出臺(tái)專門的法律法規(guī)。1.2中藥材種子種苗體系建設(shè)進(jìn)展1.2.1初步建立中藥材種子產(chǎn)業(yè)技術(shù)支撐體系一是建立中藥材產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系[6]，2017年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部建立了國(guó)家中藥材產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，設(shè)立1個(gè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)中心、6個(gè)功能研究室、33個(gè)綜合試驗(yàn)站，135個(gè)示范縣，270個(gè)示范基地；選聘首席科學(xué)家1位，副首席科學(xué)家1位，崗位科學(xué)家31位，綜合試驗(yàn)站站長(zhǎng)33位；在中藥材遺傳改良、栽培、加工、病蟲草害防控等開展研究和技術(shù)推廣。二是建立中藥材種子種苗繁育基地[7]，國(guó)家中醫(yī)藥管理局依托中藥普查試點(diǎn)基地，先后在全國(guó)20個(gè)省（區(qū)、市）布局建設(shè)28個(gè)中藥材種子種苗繁育基地，子基地合計(jì)近180個(gè)，實(shí)現(xiàn)了120種中藥材種子種苗的繁育生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部認(rèn)定了安徽省霍山縣等13個(gè)中藥材國(guó)家區(qū)域性良種繁育基地[8][9]。三是強(qiáng)化原始創(chuàng)新機(jī)構(gòu)建設(shè)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《全國(guó)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力條件建設(shè)規(guī)劃（2016-2020）》及最新修訂文件中[10][11]，提出要支持中國(guó)中醫(yī)科學(xué)院中藥研究所、中國(guó)熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院、湖北省農(nóng)業(yè)科學(xué)院聯(lián)合共建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部中藥材生物學(xué)與栽培重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，并將西北中藥材全程機(jī)械化科研基地、西南食藥同源植物資源利用公共研發(fā)中心、東北食藥同源加工技術(shù)科研試驗(yàn)基地等納入投資計(jì)劃，有望進(jìn)一步提升中藥材種子產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新能力。四是鼓勵(lì)申報(bào)創(chuàng)建中藥材現(xiàn)代種業(yè)產(chǎn)業(yè)園[12]，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同財(cái)政部積極鼓勵(lì)地方創(chuàng)建以種業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，其中就包括中藥材為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的種業(yè)產(chǎn)業(yè)園。1.2.2建立一批中藥材種子標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家針對(duì)中藥材種子也制定了一批標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，一是建立評(píng)價(jià)和檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。如國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在2022年批準(zhǔn)發(fā)布了《中藥材（植物藥）新品種評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》《中藥材種子檢驗(yàn)規(guī)程》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。二是建立產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和過程管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范[13]，截至2023年底，有現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)24項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)9項(xiàng)，地方標(biāo)準(zhǔn)172項(xiàng)，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)163項(xiàng)，涉及174種中藥材種子種苗。三是發(fā)布種子國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)[13]。ISO共發(fā)布了4項(xiàng)由我國(guó)主導(dǎo)制定的中藥材種子種苗國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。由國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織/中醫(yī)藥技術(shù)委員會(huì)（ISO/TC249）歸口管理。四是參與國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定的主體較多，共有2個(gè)部委和4個(gè)全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)[13]。在24項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中由全國(guó)中藥材種子（種苗）標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)制定7項(xiàng)，全國(guó)花卉標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)12項(xiàng)，全國(guó)畜牧業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)制定1項(xiàng)，全國(guó)參茸產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)制定1項(xiàng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定3項(xiàng)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)9項(xiàng)中由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定7項(xiàng)，水利部制定1項(xiàng)，全國(guó)花卉標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)制定1項(xiàng)。1.2.3初步建立中藥材種質(zhì)資源保存體系一是公布了數(shù)個(gè)可利用中藥材種質(zhì)資源目錄，截至2024年3月底，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共公布了兩批《可供利用的農(nóng)作物種質(zhì)資源目錄》[14][15]，共有148種農(nóng)作物類型和4萬份種質(zhì)資源，內(nèi)含紅花、桑、苧麻等數(shù)種中藥材種質(zhì)資源。二是建立一批中藥材種質(zhì)資源庫(kù)和保存圃，國(guó)家中醫(yī)藥管理局在中藥資源普查基礎(chǔ)上，建成了成都、海南、北京3個(gè)中藥材種質(zhì)資源庫(kù)[2]，保存資源1.4萬多份，并建設(shè)了31個(gè)藥用植物種質(zhì)資源保存圃，初步形成了中藥材種質(zhì)資源保存體系，包括了104種中藥1.2.4部分省份開展中藥材種子檢測(cè)、品種登記與保護(hù)一是建立5家中藥材種子檢測(cè)機(jī)構(gòu)，全國(guó)專門從事以中藥材種子為檢測(cè)對(duì)象的檢測(cè)機(jī)構(gòu)有5家(見表23家具有CMA（檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定）認(rèn)證資質(zhì)，2家具有CNAS（實(shí)驗(yàn)室國(guó)家認(rèn)可標(biāo)識(shí)）認(rèn)可資質(zhì)；獲得CASL（國(guó)家農(nóng)作物種子質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)）資質(zhì)的機(jī)構(gòu)中有一批能開展中藥材種子檢測(cè)。二是有14個(gè)省份已開展中藥材品種登記受理[16]，目前云南、安徽、四川、吉林、河南、浙江、山東、福建、廣東、山西、海南、貴州、新疆、湖北已開展中藥材品種登記工作；山西、吉林、浙江等12個(gè)省份出臺(tái)了中藥材品種登記管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則；吉林、福建、河南、湖北、四川、貴州設(shè)有涉及中藥材品種的專委會(huì)或?qū)I(yè)組；其他省份受有關(guān)法規(guī)或機(jī)構(gòu)調(diào)整的影響，中藥材品種認(rèn)定(登記、鑒定)處于暫停狀態(tài)中，給中藥材品種選育工作帶來一定困難。三是對(duì)新品種實(shí)施專門保護(hù)，根據(jù)1978年國(guó)際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟（UPOV）公約，植物新品種只能獲得專門保護(hù)或者專利保護(hù)之一，我國(guó)對(duì)新品種實(shí)行了專門保護(hù)（本質(zhì)是行政保護(hù)通過專利制度還可以對(duì)植物品種生產(chǎn)方法進(jìn)行保護(hù)，與專門保護(hù)形成協(xié)同；最高人民法院也公布《關(guān)于審理侵害植物新品種權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律問題的若干規(guī)定（一、二）》，司法保護(hù)與行政保護(hù)1國(guó)藥種業(yè)有限公司中藥材種子種苗質(zhì)量評(píng)價(jià)與分析檢測(cè)中心（CNAS）2中國(guó)中醫(yī)科學(xué)院中藥研究所資源中心實(shí)驗(yàn)室（CNAS）3中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院藥用植物研究所海南分所（CMA）4中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院藥用植物研究所（CMA）5隴西縣中醫(yī)藥研究院中藥材種子種苗檢測(cè)中心（CMA）（只檢測(cè)）1.2.5一批市場(chǎng)主體獲得中藥材種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)證已有一批中藥材種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體獲得許可證，中藥材種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)依照《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》實(shí)行審批準(zhǔn)入制，據(jù)中國(guó)種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)[17]，截至2024年4月，農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍涉及中藥材種子的企業(yè)全國(guó)共有243家，分布在21個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，僅以中藥材種子作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可項(xiàng)的企業(yè)有161家，占總數(shù)的65.4%。1.2.6納入農(nóng)作物種子監(jiān)管范疇種業(yè)有完整的監(jiān)管體系，從種子研發(fā)到市場(chǎng)的流通看，一是施行種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度（審定、登記、植物新品種保護(hù)在全國(guó)層面實(shí)行農(nóng)作物新品種測(cè)試鑒定，明確每個(gè)新品種的適宜種植推廣區(qū)域；二是種子推廣實(shí)行登記和備案，在省級(jí)層面實(shí)行新品種登記保護(hù)和適宜種植區(qū)域備案；三是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)主體則實(shí)行許可證準(zhǔn)入，每個(gè)縣都有種子檢測(cè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。依據(jù)《種子法》，中藥材種子屬于非主要農(nóng)作物種子，屬于種業(yè)監(jiān)管范疇。2存在問題2.1有關(guān)中藥材種子的配套制度和標(biāo)準(zhǔn)有待完善一是中藥材種子專項(xiàng)管理辦法尚未出臺(tái)。目前草種、煙草種、食用菌種均已經(jīng)制定相應(yīng)的管理辦法，如《煙草種子管理辦法》《食用菌菌種管理辦法》等，《中藥材種子管理辦法》從2016年開始制定，已經(jīng)形成征求意見稿，目前尚未有具體的發(fā)布時(shí)間計(jì)劃。二是配套的省級(jí)中藥材新品種登記制度有待落實(shí)，目前尚有17個(gè)省級(jí)行政區(qū)的登記制度亟待建立，據(jù)中藥材種子企業(yè)反映目前多數(shù)省份沒有登記流程，中藥材新品種無法完成省級(jí)登記。三是中藥材種子檢測(cè)機(jī)構(gòu)較少，目前農(nóng)作物及其種子已經(jīng)建立有國(guó)家省市縣四級(jí)檢測(cè)體系，全國(guó)有CATL機(jī)構(gòu)2600多個(gè)，而據(jù)調(diào)研的中藥材種業(yè)企業(yè)反映，全國(guó)具備開展中藥材種子質(zhì)量檢測(cè)能力的機(jī)構(gòu)很少。四是中藥材種子標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺口較大，目前常規(guī)中藥材種植品種有300多種，但目前有標(biāo)準(zhǔn)的僅約1/3，大部分品種尚無標(biāo)準(zhǔn)亟待加強(qiáng)研究和制定。五是已經(jīng)公布的可利用農(nóng)作物種質(zhì)資源目錄中包含的中藥材品種還很少，專門藥用的中藥材品種尚未2.2對(duì)中藥材種子的監(jiān)管執(zhí)法力度不夠通過對(duì)相關(guān)中藥材種業(yè)企業(yè)調(diào)研了解到，中藥材種子市場(chǎng)監(jiān)管尚未形成完整體系。首先，能專門開展中藥材種子質(zhì)量檢測(cè)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)很少，存在質(zhì)量監(jiān)管難；其次，全國(guó)除浙江、安徽、河南、四川、云南、貴州等少數(shù)省份開展了中藥材新品種認(rèn)定或登記工作外，還有17個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）不受理中藥材新品種登記，中藥材新品種認(rèn)定或登記工作面臨巨大困難，導(dǎo)致形成市場(chǎng)準(zhǔn)入難；第三，絕大多數(shù)市場(chǎng)主體沒有獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，目前市場(chǎng)上絕大多數(shù)中藥材種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體為從事中藥材種植和銷售的企業(yè)或?yàn)樾∩特湣⑥r(nóng)戶，種子經(jīng)營(yíng)多依附于中藥材經(jīng)營(yíng)，或自繁自用，并沒有取得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證。無證經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體游離于監(jiān)管體系外，種業(yè)監(jiān)管執(zhí)法部門一般只對(duì)取得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)開展監(jiān)管執(zhí)法；第四，中藥材種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中容易出現(xiàn)供需雙方糾紛，多數(shù)地區(qū)司法部門介入后發(fā)現(xiàn)難以理清雙方責(zé)任，因此多依靠雙方協(xié)商加以解決；第五，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部歷次年度種業(yè)監(jiān)管執(zhí)法文件中，從未提到中藥材種子的相關(guān)內(nèi)容，故中藥材種子無法被納入農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門行政的監(jiān)管重點(diǎn)，無證經(jīng)營(yíng)等違法行為得不到有效打擊。第六，對(duì)中藥材種子的監(jiān)管力度，既無法與煙草種子的獨(dú)立監(jiān)管體系相比，也無法與蔬菜、花卉、食用菌等非主要農(nóng)作物種子的監(jiān)管體系相比?？傮w上，中藥材種子產(chǎn)業(yè)監(jiān)管力度不夠，無法形成對(duì)市場(chǎng)的有效監(jiān)管，屬于監(jiān)管失效市場(chǎng)。2.3促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施和資金投入不足與主要農(nóng)作物種子、蔬菜花卉等非主要農(nóng)作物種子等相比，中藥材種子產(chǎn)業(yè)管理力度偏弱、鼓勵(lì)政策少，投入經(jīng)費(fèi)不足。一是管理力度偏弱，中藥材屬于農(nóng)作物，在部委職能管理分工上歸屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，具體歸種植業(yè)管理司經(jīng)濟(jì)作物處管理，在其管理的眾多經(jīng)濟(jì)作物中屬于市場(chǎng)規(guī)模偏小的作物，得不到足夠的重視。二是財(cái)政投入不多，國(guó)家級(jí)財(cái)政投入規(guī)模偏小，與其他經(jīng)濟(jì)作物相比不在一個(gè)數(shù)量級(jí)上，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于種質(zhì)資源保護(hù)利用專項(xiàng)支持資金未覆蓋到中藥材種質(zhì)資源，中藥材種業(yè)相關(guān)研究?jī)?nèi)容亦未被納入國(guó)家種業(yè)振興計(jì)劃，“科技創(chuàng)新2030”、“現(xiàn)代種業(yè)提升工程”、國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“中醫(yī)藥現(xiàn)代化”等重大項(xiàng)目中均單列中藥材種業(yè)的相關(guān)研究項(xiàng)目，使中藥材育種和繁育嚴(yán)重缺乏資金支持。同時(shí)，國(guó)家中醫(yī)藥局對(duì)口的財(cái)政部社會(huì)保障司，由于國(guó)家中醫(yī)藥局職能分工的限制，也無法對(duì)中藥材種業(yè)方面給與大量投入。三是政策措施偏重支持研發(fā)，在既有的支持政策上，主要集中在支持研發(fā)環(huán)節(jié)，如建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系、開展資源普查等，在繁育基地建設(shè)、良種推廣、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)則缺少中藥材農(nóng)技服務(wù)體系建設(shè)等支撐措施。2.4中藥材種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入低水平循環(huán)一是中藥材種質(zhì)量下降，目前中藥材種子市場(chǎng)總體呈現(xiàn)明顯的劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象，中藥材種植農(nóng)戶多使用自留種，繁育基地生產(chǎn)的高質(zhì)量種子無法在市場(chǎng)得到有效推廣，導(dǎo)致中藥材質(zhì)量不穩(wěn)定、種質(zhì)資源混雜、品種退化等問題日益嚴(yán)重[4]。二是中藥材種子生產(chǎn)以初加工散裝為主，中藥材種子加工企業(yè)大部分還處于去土、去雜等簡(jiǎn)單的種子初加工階段，個(gè)別企業(yè)能對(duì)部分中藥材種子開展包衣、丸?；幚淼痊F(xiàn)代種子生產(chǎn)技術(shù)，總體上市場(chǎng)上流通的中藥材種子質(zhì)量良莠不齊，阻礙了中藥材種子產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。三是中藥材種子產(chǎn)業(yè)集中度低，種子產(chǎn)業(yè)頭部企業(yè)國(guó)藥種業(yè)有限公司主營(yíng)的中藥材種子品種約為10多個(gè)，市場(chǎng)規(guī)模約6000萬元，由于中藥材種業(yè)利潤(rùn)率不高，企業(yè)研發(fā)投入意愿不強(qiáng)，按照每年80億~100億市場(chǎng)規(guī)模估算，目前排名前10的企業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度不到5%，處于高度分散的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀態(tài)。四是產(chǎn)業(yè)難以升級(jí)，中藥材種子種苗商品化率不足10%[18]，中藥材新品種研發(fā)投入無法獲得市場(chǎng)回報(bào)，中藥材無法形成新品種創(chuàng)新氛圍和創(chuàng)新傳導(dǎo)體系，創(chuàng)新企業(yè)和有證企業(yè)無法獲得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，頭部企業(yè)難以形成規(guī)模效率和提升市場(chǎng)占有率，產(chǎn)業(yè)整體陷入主體高度分散、集中度低、種子低質(zhì)量的低水平循環(huán)。3發(fā)展建議3.1完善法規(guī)政策一是加快制定并發(fā)布《中藥材種子管理辦法》，明確主管部門、機(jī)構(gòu)和責(zé)任人及中藥材種子種苗的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用各環(huán)節(jié)市場(chǎng)主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，使執(zhí)法部門在執(zhí)法監(jiān)管中有法可依、有章可循。二是完善省級(jí)層面的中藥材新品種登記制度，督促未開展中藥材新品種登記的省份建立或完善有關(guān)制度流程，開展中藥材新品種登記。三是建立中藥材種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可目錄，可依據(jù)一定時(shí)期內(nèi)不同中藥材對(duì)中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展、臨床用藥保障、重大中醫(yī)藥政策落實(shí)等因素，由國(guó)家中醫(yī)藥管理局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局共同制定和調(diào)整《中藥材種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許3.2完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范一是在《可供利用的農(nóng)作物種質(zhì)資源目錄》中加入中藥材品種。二是建立一批中藥材新品種DUS（特異性、一致性和穩(wěn)定性）測(cè)試指