中國國家公園生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄎ谋痉治觥?0個國家公園試點地方立法文本分析摘要：隨著國家公園試點的建立和發(fā)展，云南、湖北、青海等10個試點地方也相繼出臺了國家公園保護條例，這些地方立法在指導(dǎo)思想和保護措施上有著較大的相似性，但對于國家公園生態(tài)補償機制的具體細則方面沒有過多的條文規(guī)定。國家公園生態(tài)補償對于國家公園建設(shè)、管理與保護有著十分重大的影響，國家公園生態(tài)補償機制的建構(gòu)是建立國家公園的重要環(huán)節(jié)，也是推進生態(tài)建設(shè)的重要部分，本文將結(jié)合地方試點已經(jīng)出臺的立法條例，選出生態(tài)補償機制建設(shè)部分進行分析，在立法層面對國家公園生態(tài)補償機制進行探索，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段我國國家公園生態(tài)補償機制存在的問題，進而找出相應(yīng)的措施進行改進。關(guān)鍵詞：國家公園；生態(tài)補償；地方立法文本；中國國家公園生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǜ艣r我國國家公園體制建設(shè)始于黨的十八屆三中全會，迄今為止已有近四年的探索，其中也取得了一些不錯的成果。為了在中國引入國家公園的概念和管理模式，同時也是為了完善中國的保護地體制，規(guī)范全國國家公園的全面建設(shè)，便于將來對現(xiàn)有的保護地體制進行系統(tǒng)化規(guī)范化的整合，提高保護的高效性和有效性，切實實現(xiàn)保護與發(fā)展雙贏。國家環(huán)境保護部和旅游局首先開展了國家公園試點?！秶夜珗@總體方案》提出了具體的政策指引并明確了國家公園改革的路線圖，規(guī)劃了改革路徑和確立了基本準(zhǔn)則。2017年10月，黨的十九大報告提出要“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。指明了國家公園的歷史定位和社會作用，標(biāo)志我國國家公園體系建設(shè)邁進了新的發(fā)展階段。在通過的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見》中強調(diào)了“形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。”進一步明確了國家公園體制建的重要性。我國國家公園生態(tài)補償?shù)母拍顕夜珗@的具體概念在世界上尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在我國是指國家為了保護生態(tài)系統(tǒng)的多樣性和完整性，為人類以及其他生物生存發(fā)展、娛樂休閑提供場所，而劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區(qū)域。它與傳統(tǒng)的自然保護區(qū)和一般的旅游風(fēng)景區(qū)不同，國家公園歸屬于自然保護地的一種，具有環(huán)境優(yōu)美、資源獨特、地域典型等特點，這種自然區(qū)域保護價值大，也能夠協(xié)調(diào)自然資源保護和促進可持續(xù)發(fā)展。契合了我國建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的基本精神。一般來說，國家公園生態(tài)補償廣義上包括對人的補償和對自然的補償,狹義和廣義上的理解有所不同，大致內(nèi)容包含3個方面：一是恢復(fù)和治理已經(jīng)遭受損失和破壞的公園生態(tài)環(huán)境，保護面臨生態(tài)破壞威脅的自然環(huán)境區(qū)域，比如退耕還林、建立自然保護區(qū)、退耕還草、涵養(yǎng)水源等;二是消極對策，對破壞生態(tài)的行為采取的懲罰性措施,像征收排污費、違規(guī)性罰款、違法追究法律責(zé)任等;三是對因保護公園環(huán)境而喪失發(fā)展機會的社會群體進行經(jīng)濟和政策補償,包括對退耕農(nóng)民的錢糧補貼、幫助發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)、人員安置等。2.我國國家公園生態(tài)補償?shù)谋匾匀绾闻c自然和諧相處一直是現(xiàn)代人發(fā)展所需面臨的緊迫性和現(xiàn)實性的問題。我國正處于現(xiàn)代化經(jīng)濟發(fā)展的攻堅階段，協(xié)調(diào)自然環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展成為了發(fā)展可持續(xù)經(jīng)濟的關(guān)鍵。國家公園體系建設(shè)和生態(tài)補償制度建設(shè)作為生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要內(nèi)容被賦予了新的內(nèi)涵和新的要求，國家公園是一種特殊的區(qū)域性保護區(qū)類型，提供優(yōu)美的的自然環(huán)境、保護生物和基因的多樣性、促進經(jīng)濟發(fā)展和提供娛樂休閑場所、增強學(xué)術(shù)研究及環(huán)境教育是國家公園的幾大任務(wù)。其中，如何在提供優(yōu)美的的自然環(huán)境、保護生物和基因的多樣性和促進經(jīng)濟發(fā)展和提供娛樂休閑場所之間取得有益的平衡至關(guān)重要。舉個例子，一個地方如果被確定為建設(shè)國家公園，就會采取大量保護性措施，使得原有的以土地為收入的經(jīng)濟效益降低，而且地方政府會加大財政投入，既挫傷了政府和人民對建設(shè)國家公園的積極性，又使得國家公園在生態(tài)保護和獲取經(jīng)濟效益中嚴(yán)重失衡，不利于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。為了保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)，需要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，以政府和市場等經(jīng)濟手段為主要方式，制定協(xié)調(diào)相關(guān)利益者利益的制度。生態(tài)補償作為一種協(xié)調(diào)方式而存在，是生態(tài)文明建設(shè)不可或缺的制度，是結(jié)合中國國情之下“生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費”。“生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費”是基于雙方協(xié)定的自然資源管理規(guī)定，一種環(huán)境服務(wù)使用者和環(huán)境服務(wù)提供者之間的自愿交易，產(chǎn)生被補償?shù)沫h(huán)境服務(wù)，進行有條件的付費。3.中國國家公園生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǜ艣r近幾年中國國家公園生態(tài)補償不斷進行探索，成績主要體現(xiàn)在地方試點的立法上，2015年12月審議通過了《中國三江源國家公園體制試點方案》，接著《祁連山國家公園體制試點方案》于2017年6月審議通過，中央深改組陸續(xù)獲批了10個國家公園體制試點方案。迄今為止，我國在云南、福建等12個省市共確定10個國家公園體制試點，其中包括了青海三江源、云南香格里拉普達措、甘肅祁連山、福建武夷山、湖北神農(nóng)架、北京長城、浙江錢江源、湖南南山、東北虎豹、大熊貓。10個試點中，北京長城作為歷史古跡，在2003年就已出臺《北京長城保護管理辦法》；國家公園立法工作也在其他試點區(qū)相繼啟動。其中，2017年8月1日開始正式實施《三江源國家公園條例（試行）》，在建設(shè)國家公園體制保障中先試先行?！段湟纳絿夜珗@條例（試行）》和《神農(nóng)架國家公園條例》也通過了福建省和湖北省人大常委會審議，相繼出臺并予以實施?！逗夏仙絿夜珗@管理條例》在湖南南山國家公園籌委會組織召開立法工作推進會中啟動立法工作。而早在2014和2015年，已經(jīng)頒布實施了《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達措國家公園保護管理條例》和《云南省國家公園管理條例》，雖然十九大報告和《總體方案》的要求與這兩部條例對國家公園的功能定位等基本問題存在一定差異，但仍有很多值得總結(jié)和借鑒的地方，比如立法思路、框架設(shè)計以及立法實施過程中出現(xiàn)的問題等。甘肅省也加快腳步，于2017年11月實施《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》；除此之外，大熊貓、東北虎豹兩種珍稀動物類國家公園的保護管理辦法雖尚未出臺，但是也在加快推進。從上述立法的名稱可以看出，這些國家公園的立法都旨在對特殊自然地進行全區(qū)域的保護和管理，因此對于國家公園生態(tài)補償?shù)囊?guī)定往往就只是通過一兩個條文，輕描淡寫地一筆帶過甚至沒有涉及。如：《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》（2016年01月01日）第二十六條規(guī)定：國家公園的特許經(jīng)營權(quán)出讓收入納入預(yù)算專項管理，主要用于國家公園的生態(tài)補償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護管理，以及扶持國家公園內(nèi)原住居民的發(fā)展等。像這類立法中涉及條文往往過于簡單，本文將以各地針對國家公園生態(tài)補償立法為視角，通過不同角度的對比，來分析當(dāng)前我國國家公園生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄖ写嬖诘膯栴}和出路。中國國家公園生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ闹饕獌?nèi)容中國國家公園地方立法的時間表1地方立法文本頒行的時間表2不同年份頒行數(shù)量通過上述地方立法文本頒行時間的分析，兩個事項是值得觀察的。一是從地方立法頒行的時間來看，國家公園的地方立法比中央立法的頒行時間還要早?！督夜珗@體制總體方案》由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2017年9月26日印發(fā)并發(fā)布，但早在2014和2015年，就已經(jīng)頒布實施了《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達措國家公園保護管理條例》和《云南省國家公園管理條例》。國家公園的地方立法比中央立法頒行時間要早的原因是，云南一直是中國自然資源豐富地區(qū)，自然資源的保護對經(jīng)濟發(fā)展的影響更直接和深刻。在環(huán)境效益和經(jīng)濟效益、社會整體利益和個人利益、長遠發(fā)展和近期發(fā)展之間，需要重新建構(gòu)新制度以達到利益相關(guān)者之間的利益均衡，致使發(fā)展和保護齊頭并進。二是從2016年開始地方立法文本數(shù)開始增加，這也歸因于國家開始設(shè)立國家公園試點，出臺相關(guān)方案，加大對國家公園體制的構(gòu)建。以上為10個國家公園試點的部分地方的立方管理保護，其中東北虎豹和大熊貓兩類珍稀動物的國家公園的保護管理辦法尚未出臺。從中我們可以看出除了北京長城的保護管理辦法出臺時間較早以外，其他地方距今相繼較近，也就是說最近幾年是國家公園地方立法文本頒行的高峰期。其中的原因非常明顯，是因為《建立國家公園體制總體方案》的發(fā)布，得到了國家政策和地方政府的高度重視，試點取得積極進展，為推動國家層面國家公園的立法積累了經(jīng)驗。中國國家公園生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ膬?nèi)容比較中國國家公園生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ奶攸c縱觀我國國家公園試點生態(tài)補償立法文本概況，不難發(fā)現(xiàn)這些立法基本上是按照具體區(qū)域范圍的國家公園為單位來加以規(guī)范的，像東北虎豹、大熊貓等以不定區(qū)域范圍的物種資源類型的國家公園，當(dāng)?shù)卣形闯雠_相應(yīng)的管理保護辦法，只能暫時參照《中華人民共和國野生動物保護法》合具體動物保護條例；而從法律效力上來看，這些立法文本基本上是地方政府或地方政府部門施行頒發(fā)的，屬于政府規(guī)章。如果仔細分析思考這些立法的具體內(nèi)容，會發(fā)現(xiàn)它們在一些方面具有普遍的特征：第一，集中表現(xiàn)為資金補償為主，其他補償為輔。經(jīng)過這些法律條文的分析，我們發(fā)現(xiàn)大部分生態(tài)補償是建立在政府財政補貼上的資金補償，額外還輔有技術(shù)實物、安插崗位就業(yè)等補償。如《三江源國家公園條例（試行）》第四十七條規(guī)定：完善三江源國家公園生態(tài)補償機制，健全財政投入為主，流域協(xié)作、規(guī)范長效的生態(tài)補償制度體系，建立以資金補償為主，技術(shù)、實物、安排就業(yè)崗位等補償為輔的生態(tài)補償方式。因為資金補償具有相當(dāng)大的優(yōu)點，像簡便且容易計量兌換，這既省掉了很多繁瑣的補償程序，也在一定程度上保證了公平，起到了生態(tài)補償?shù)淖饔谩５唵蔚馁Y金補償使得補償方式單一，同時補償資金的來源的渠道也是單一的，難以解決現(xiàn)實中各種各樣的問題。第二，各地國家公園生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不一，政府自由裁量權(quán)較大。在各地方的國家公園試點立法生態(tài)補償方面，基本上沒有寫明補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，大部分都是簡單指明具體辦法由省人民政府制定。如《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》第二十條規(guī)定：建立保護區(qū)水源涵養(yǎng)林補償制度和生態(tài)補償機制，具體補償辦法由省人民政府制定，補償費用應(yīng)當(dāng)用于保護區(qū)保護。這體現(xiàn)了因時制宜、因地制宜的靈活性，由于不同的地方經(jīng)濟發(fā)展水平不同，不同的補償標(biāo)準(zhǔn)能夠好的起到這一機制設(shè)立的初衷。第三，各地方國家公園生態(tài)補償?shù)淖罱K目的大同小異，但是具體目的有所不同。國家設(shè)立的青海三江源、云南香格里拉普達措、甘肅祁連山、福建武夷山、湖北神農(nóng)架、北京長城、浙江錢江源、湖南南山、東北虎豹、大熊貓這10個國家公園試點中，所保護的類型有所不同。長城屬于歷史古跡，著重保護的是一種物質(zhì)、文化遺產(chǎn)；錢江源、三江源著重保護的是水資源；武夷山、南山、祁連山的林業(yè)資源是生態(tài)補償中重要的一點；神農(nóng)架和香格里拉普達措的資源比較綜合，是一種綜合地域式的資源保護；東北虎豹、大熊貓這兩類偏重于珍惜動物的保護。中國國家公園生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ù嬖诘牟蛔?.缺少對國家公園生態(tài)補償內(nèi)涵的界定為了在中國引入國家公園的理念和管理模式，同時也是為了完善中國的保護地體制，規(guī)范全國國家公園的全面建設(shè)，便于將來對現(xiàn)有的保護地體制進行系統(tǒng)化規(guī)范化的整合，提高保護的高效性和有效性，實現(xiàn)自然資源和經(jīng)濟發(fā)展的雙管齊下。中國第一個國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園2008年10月在中國環(huán)境保護部和國家旅游局才獲批建設(shè)。一方面，由于我國國家公園機制建設(shè)較晚，目前對于國家公園生態(tài)補償方面的研究和成果都較少，國內(nèi)對國家公園生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵也沒有明確的界定；另一方面，國家公園是一個多種資源綜合的生態(tài)系統(tǒng)，如河北神農(nóng)架國家公園是集山水林田湖草等多生態(tài)要素為一體的生態(tài)系統(tǒng)，不等同于簡單的純林業(yè)資源、水資源、礦產(chǎn)資源等，進行生態(tài)補償時也不像單一生態(tài)要素的補償，國家公園生態(tài)補償所要考慮的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系相對復(fù)雜，所以國家公園生態(tài)補償需要對生態(tài)系統(tǒng)中的各個生態(tài)要素納入考量范圍?？剂拷缍▏夜珗@生態(tài)補償內(nèi)涵可以以流域、礦產(chǎn)資源開發(fā)等生態(tài)補償為參考，在傳統(tǒng)生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)上加以補充和改進。2.國家公園生態(tài)補償方式、生態(tài)建設(shè)資金渠道單一，所需資金嚴(yán)重不足查看多地試點的相關(guān)條例，對國家公園生態(tài)補償方式上面，各個地方采取的辦法都差不多，如《三江源國家公園條例（試行）》第四十七條：“完善三江源國家公園生態(tài)補償機制，健全財政投入為主，流域協(xié)作、規(guī)范長效的生態(tài)補償制度體系，建立以資金補償為主，技術(shù)、實物、安排就業(yè)崗位等補償為輔的生態(tài)補償方式?！辟Y金補償是最簡便又便于操作的方法，被廣泛應(yīng)于各地，但地方條件不同、生態(tài)補償主體之間的復(fù)雜性決定了簡單的資金生態(tài)補償遠不能解決現(xiàn)實中的問題。同樣，在生態(tài)建設(shè)資金渠道方面，大部分來自地方財政收入，像《云南省國家公園管理條例》第二十六條：“國家公園的特許經(jīng)營權(quán)出讓收入納入預(yù)算專項管理，主要用于國家公園的生態(tài)補償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護管理，以及扶持國家公園內(nèi)原住居民的發(fā)展等?！睘榱朔e極落實黨中央對三江源國家公園試點改革工作，解決因為建設(shè)國家公園而深受影響的農(nóng)牧民的生活，處理基本公用設(shè)施等問題，青海省早就已經(jīng)開始建設(shè)生態(tài)補償機制，在2010年先后發(fā)行了了《關(guān)于探索建立三江源生態(tài)補償機制的若干意見》和《三江源生態(tài)補償機制試行辦法》，其中生態(tài)補償政策11項被確立，把各項政策的制定分配給省級各部門。為了讓意見和辦法中制定的生態(tài)補償政策得以真正落實，政府一共下發(fā)補償資金近40億元，且不說是否真正落實到生態(tài)補償受補償者受益，單是從預(yù)算上來看，這項龐大的預(yù)算支出大大加重了地方政府的財政負(fù)擔(dān)。3.生態(tài)問題的出現(xiàn)和生態(tài)管理的發(fā)展速度與生態(tài)補償立法的滯后性由于我國國家公園體制建設(shè)和生態(tài)補償機制建設(shè)的起步均比較晚，立法技術(shù)不成熟，加之法律自身的滯后性，國家公園生態(tài)補償各方面的立法工作遠不及于生態(tài)問題的出現(xiàn)速度快，生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律條文不適應(yīng)生態(tài)保護體制的改革甚至?xí)蔀檎系K。許多新的保護管理和補償模式缺乏對應(yīng)的法律法規(guī)給予保障和推動，具體的生態(tài)保護和補償?shù)墓ぷ飨裢恋乩?、自然資源開發(fā)等缺乏文本指導(dǎo)和依據(jù)。現(xiàn)行的法律法規(guī)、管理體制對國家公園生態(tài)補償體制建設(shè)不匹配甚至形成制約。例如許多條例中的一些約束性或限制性規(guī)定已經(jīng)適應(yīng)不了現(xiàn)行國情下的現(xiàn)實性需求。從現(xiàn)有的中央和地方各立法文本中，對國家公園生態(tài)補償?shù)囊?guī)定少之又少，甚至很多地方目前沒有明確的補償體制，10個國家公園試點生態(tài)補償機制立法工作正在不斷推進中，尚未形成系統(tǒng)的生態(tài)補償機制。4.各地區(qū)域生態(tài)保護標(biāo)準(zhǔn)尚未確立，生態(tài)補償定量分析難以完成首先，從各地國家公園生態(tài)補償?shù)牧⒎l例中比較，我們可以知道具體的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和細節(jié)條例中沒有明確寫出，由一句“具體補償辦法由省人民政府制定”簡單規(guī)定。這給了地方政府較大的自由裁量權(quán)，但也給了可能造成不平等和不公正機會。目前自然保護區(qū)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定的依據(jù)一般基于3個方面:;基于保護成本的標(biāo)準(zhǔn)確定;基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估的標(biāo)準(zhǔn)確定基于保護損失的標(biāo)準(zhǔn)確定。國內(nèi)外一般以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的評估,作為研究確定補償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，但也沒有一個可以參考的標(biāo)準(zhǔn)的計算公式，導(dǎo)致各地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不一，生態(tài)補償?shù)亩糠治鲆搽y以確定，使得中央財政的生態(tài)補償撥款工作難以標(biāo)準(zhǔn)化。其次，國家公園的增設(shè)開展在很大程度上是一個趨勢，各個試點以及之后廣泛的推展過程中每個試點并非獨立的個體，國家公園是一個完整的體系，各試點之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，但又不能混為一體，一個區(qū)域可能存在著各種類型的自然保護區(qū)，空間上區(qū)域劃分有著重疊交叉，權(quán)屬分配不明引起管理權(quán)責(zé)的爭議，如果生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不一，社會矛盾或者地方政府之間的矛盾也會隨之加劇。遺漏管理或者重復(fù)管理、追責(zé)問題等都存在爭議，隨之產(chǎn)生一系列伴生問題。完善中國國家公園生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ膶Σ哚槍ι鲜鲋袊鴩夜珗@生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ù嬖诘牟蛔?，可以看出國家公園生態(tài)補償立法在我國尚處于發(fā)展階段，不管是從國家公園體制建設(shè)還是從生態(tài)補償機制建設(shè)來看，目前的進展是不完善、不明確、不系統(tǒng)、不成熟的，法律制度本身就存在著很多漏洞，立法技術(shù)和成熟度都有待加強。綜合以上一些問題的存在，結(jié)合現(xiàn)存地方國家公園生態(tài)補償立法文本，以現(xiàn)實為基礎(chǔ)提出一些立法對策。1.國家公園生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵進一步明確，推動中央和地方生態(tài)補償雙向立法的聯(lián)動性通過各種渠道搜集有關(guān)我國國家公園試點生態(tài)補償?shù)姆晌谋?，可以發(fā)現(xiàn)出臺條例本就不多，具體的生態(tài)補償制度的規(guī)定更是缺少，所以要加快推動中央和地方縱向雙向立法，中央總文件為地方立法提供總方向和指導(dǎo)，試點地方立法為國家層面國家公園生態(tài)補償立法積累經(jīng)驗。明確國家公園生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵是首要的和最為重要的，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2017印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》年中規(guī)定：“國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。”這一說法比較模糊和籠統(tǒng)，應(yīng)抓住國家公園區(qū)域性、公有性、保護生態(tài)等特征，結(jié)合生態(tài)補償?shù)幕径x，可以采用列舉法或者分類法在傳統(tǒng)生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)上，充分考慮中國地廣人多、資源種類多等本土國情，加以完善、補充，給中國國家公園生態(tài)補償一個明確統(tǒng)一的內(nèi)涵，從而推動中央、地方雙向立法的聯(lián)動，完善國家公園生態(tài)補償機制。確定補償主體，立法條文中確定國家公園生態(tài)補償?shù)脑瓌t表4我國國家公園生態(tài)補償?shù)姆ㄖ尾呗允疽鈭D論我國國家公園生態(tài)補償?shù)姆ㄖ温窂秸撐覈鴩夜珗@生態(tài)補償?shù)姆ㄖ温窂絿夜珗@在《總體方案中》是由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理的，但這并不代表著只能被國家中央政府管理，基于國家公園生態(tài)建設(shè)資金渠道單一，預(yù)算支出巨大這一問題，生態(tài)建設(shè)資金來源是必須解決的問題。應(yīng)將受益者付費原則作為國家公園生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t，參考表4，生態(tài)利益受益主體和生態(tài)利益保護主體是國家公園生態(tài)補償?shù)难a償主體，地方政府一般傳統(tǒng)意義上在中國國家公園試點中就是生態(tài)利益保護主體，由此我們應(yīng)該打破傳統(tǒng)思維，將生態(tài)利益保護主體擴大解釋為國家公園生態(tài)利益的具體創(chuàng)造主體，比如具體實施國家公園保護的主體、國家公園區(qū)域內(nèi)的居民。政府作為國家公園生態(tài)補償機制中的主體存在著不足，引入社會及市場主體是十分必要的。可以引市場機制入國家公園生態(tài)補償機制，將生態(tài)補償?shù)闹黧w之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系市場化，形成具有協(xié)調(diào)、平衡各方利益的國家公園生態(tài)補償市場機制，引入生態(tài)購買，將生態(tài)作為交易商品，在政府宏觀調(diào)控下自由交易，擴大生態(tài)建設(shè)資金來源，并增加公民對國家公園生態(tài)補償機制建設(shè)的參與積極性。當(dāng)然這一做法的前提是需要強有力的法律條文支撐，否則將會使國家公園建設(shè)陷入混亂，給不法分子有機可乘。3.將國家公園的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益均納入評比考核機制，實行區(qū)域國家公園園長制國家公園生態(tài)補償體制建設(shè)過程中可以參考借鑒流域治理的辦法實行區(qū)域國家公園園長制。在流域治理辦法中，由中國各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作稱為河長制，這一制度體現(xiàn)了地方政府對環(huán)保的重視、對強化責(zé)任的鮮明態(tài)度，使地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)政能力得以有效調(diào)動，讓各級黨政主要負(fù)責(zé)人親自抓環(huán)保，促進了各部門力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，運用多種手段保護環(huán)境，像技術(shù)、法律、經(jīng)濟等，有利于各級地方領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)保直接進行決策和管理。相同的，在國家公園治理中也可以引入類似的制度，由于國家公園區(qū)域較大，范圍也廣泛，所以可以從生態(tài)補償保護的區(qū)域和類型進行劃分園長，細致具體的規(guī)定院長職責(zé)以及獎懲制度，同時還應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督體系，出臺相關(guān)監(jiān)督細則，更有效落實這一制度。但是，這是一項工作量巨大的任務(wù)，在國際公園園長的劃分上就可能存在巨大的分歧，也需要相配套的條文制度的出臺和設(shè)立，目前來說只能不斷的去完善國家公園生態(tài)補償立法以及相關(guān)政策法律，區(qū)域國家公園園長制將需要一定的時間去設(shè)立和完善。4.以立法的形式規(guī)定分類補償方式和標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)階段我國國家公園生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)尚未明確和統(tǒng)一，這給生態(tài)補償機制的發(fā)展設(shè)置了障礙，要落實生態(tài)發(fā)展這一理念必須落實生態(tài)補償機制，必須以立法的形式規(guī)定生態(tài)補償?shù)难a償標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合我國生態(tài)發(fā)展國情和國家公園生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，單一的補償方式和補償標(biāo)準(zhǔn)和我國國家公園生態(tài)補償發(fā)展的需要已不相適應(yīng)，所以在遵循公平補償結(jié)合適當(dāng)補償?shù)幕驹瓌t指導(dǎo)之下，一個動態(tài)的、開放的和多樣化的生態(tài)補償補償體系應(yīng)該被建立。顧名思義動態(tài)的指的就是隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展變化，生態(tài)補償方式和標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該與時俱進；所謂開放的即是指不應(yīng)固守政府主導(dǎo)且政府為主體的傳統(tǒng)的補償體系，可以適當(dāng)市場化，宏觀調(diào)控下引入市場機制；多樣化代表著考慮因素的多重性，補償方式和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該多樣化。湖北神龍架在這一方面比其他地方進展都要快，比如《神農(nóng)架國家