城市更新長(zhǎng)效投融資機(jī)制的構(gòu)建與創(chuàng)新【摘要】中國(guó)城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向以存量提質(zhì)增效為主的階段，形成以城市更新為核心、“市場(chǎng)+保障”雙軌并義，指出城市更新面臨的挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上分析構(gòu)建城市更新的系1隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入“S”形曲線的后半段，房地產(chǎn)市場(chǎng)正經(jīng)歷從增量高速擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量?jī)?yōu)化提質(zhì)的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期。這一進(jìn)程伴隨著深刻的結(jié)構(gòu)性變化：一方面，房?jī)r(jià)結(jié)束長(zhǎng)期上漲進(jìn)入下行周期，部分城市商品房庫(kù)存高企，供給過剩；另一方面，大量城中村與老舊小區(qū)存在基礎(chǔ)設(shè)施落后、安全隱患突出、居住環(huán)境較差等問題，居民對(duì)改善居住環(huán)境的需求日益迫切。增量開發(fā)動(dòng)力持續(xù)減弱與存量改善需求不斷擴(kuò)張，構(gòu)成了當(dāng)前市場(chǎng)的核心矛盾。2025年7月，中央城市工作會(huì)議明確提出“加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造”，這一戰(zhàn)略部署標(biāo)志著國(guó)家頂層設(shè)計(jì)這一轉(zhuǎn)型也深刻反映出傳統(tǒng)開發(fā)模式難以持續(xù)的深層次問題。期，在緩解住房短缺的同時(shí)，也推動(dòng)了居民部門普遍將商品住房作為財(cái)富積累的重要手段。然而，長(zhǎng)期依賴增量開發(fā)逐步形成了以“土地財(cái)政”為核心的增長(zhǎng)方式，引發(fā)房?jī)r(jià)過快上漲、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)失衡等問題。更為關(guān)鍵的是，商品房過度供應(yīng)的同時(shí)，租賃住房與保障性住房體系發(fā)展相對(duì)滯后，導(dǎo)致中國(guó)住房擁有率較高，住房在新舊模式轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段，房地產(chǎn)發(fā)展新模式的核心內(nèi)涵與戰(zhàn)略使命愈發(fā)明晰。其首要任務(wù)是在增量開發(fā)拉動(dòng)作用趨弱的背景下，以城市更新為主要抓手，有效盤活利用效率低下的巨量存量資2產(chǎn)，并借此構(gòu)建“市場(chǎng)＋保障”雙軌并行的住房供應(yīng)體系。相應(yīng)的政策框架也在不斷深化與調(diào)整，城中村、老舊小區(qū)、危舊房為對(duì)象的改造工作，被全面納入“城市更新”這一更廣闊的行動(dòng)框架，肩負(fù)起改善人居環(huán)境和拉動(dòng)有效投資的雙重使命。與此同時(shí)，保障性住房建設(shè)也突破了以往以新建為主的單一模式，轉(zhuǎn)向新建、改造、收購(gòu)、盤活存量房地等多渠道籌集。這一轉(zhuǎn)變，不僅是消化過量商品房庫(kù)存、優(yōu)化市場(chǎng)供給的現(xiàn)實(shí)需要，更是將解決民生問題與穩(wěn)定然而，從頂層戰(zhàn)略到具體落地，城市更新的關(guān)鍵瓶頸在于投融具有很強(qiáng)的準(zhǔn)公共屬性。其成功推進(jìn)，亟須構(gòu)建一個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、低成本的投融資體系。這意味著必須徹底擺脫傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)依賴的“高杠桿、高負(fù)債、高周轉(zhuǎn)”模式，重塑政府、市場(chǎng)與金融機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同關(guān)系，創(chuàng)新覆蓋規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全生命周期的金融工具，并配套以系統(tǒng)性的土地、財(cái)稅和監(jiān)管政策，從而為房地產(chǎn)發(fā)展構(gòu)建以城市更新為路徑、以“市場(chǎng)+保障”為原則的房地產(chǎn)發(fā)展新模式，不僅是應(yīng)對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)調(diào)整的短期策略，更是破解深層次結(jié)構(gòu)性矛盾、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本路徑。城市更新具有多重戰(zhàn)略價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)中央城市工作會(huì)議重要任務(wù)的關(guān)鍵方式，具體體現(xiàn)在以3（一）居有所安：建設(shè)宜居、韌性與綠色低碳城市城市更新的首要意義，在于通過存量空間的優(yōu)化再造，系統(tǒng)性地提升人民群眾的獲得感、幸福感與安全感。這直接呼應(yīng)了中央關(guān)在“宜居”層面，核心是破解居住結(jié)構(gòu)性難題。我國(guó)住房體系過度依賴單一商品房市場(chǎng)，在深圳等超大城市，大量新青年、新市民租住在“城中村”或“老舊小區(qū)”中，不僅居住品質(zhì)低下，也存在安全隱患。城市更新通過綜合整治與有機(jī)更新，推動(dòng)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。在空間層面，推進(jìn)城中村、老舊小區(qū)改造，將存在安全隱患、配套缺失的城市“洼地”轉(zhuǎn)型為安全的現(xiàn)代社區(qū)。在制度層面，通過將更新改造后的房源或收購(gòu)的存量房轉(zhuǎn)化為保障性租賃住房，擴(kuò)在“韌性”與“綠色低碳”層面，城市更新是補(bǔ)齊城市推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的綜合性工程。它結(jié)合城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程，推進(jìn)老舊管網(wǎng)更新改造，系統(tǒng)提升房屋建筑安全水平，增強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)能力，夯實(shí)安全韌性的城市基礎(chǔ)。同時(shí)，通過生態(tài)修復(fù)和節(jié)能改造，協(xié)同推進(jìn)減污降碳與生物多樣性保護(hù)，將綠色低碳理（二）增長(zhǎng)引擎：建設(shè)可持續(xù)的創(chuàng)新城市在傳統(tǒng)增量開發(fā)模式動(dòng)能減弱的背景下，城市更新為擴(kuò)大有效內(nèi)需、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)提供了新動(dòng)力。其作用主要體現(xiàn)在投資與消費(fèi)4在投資端，城市更新引導(dǎo)投資向高質(zhì)量、可持續(xù)的領(lǐng)域。城市更新投資聚焦于提升城市核心綜合承載能力與運(yùn)行效率。這類投資規(guī)模大、準(zhǔn)公共屬性強(qiáng)，不僅能有效緩沖房地產(chǎn)投資下滑影響、帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇，更通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，為科技創(chuàng)新和現(xiàn)代在消費(fèi)端，城市更新為擴(kuò)大內(nèi)需注入動(dòng)力。城市更新通過住房與城市空間的改善，從根本上釋放了居民多元消費(fèi)潛力。不僅直接撬動(dòng)家電、家裝等大宗消費(fèi)，也通過完善社區(qū)商業(yè)、養(yǎng)老、文體等城市更新的深層價(jià)值，還體現(xiàn)在推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化、文化傳在“智慧”層面，城市更新是推行現(xiàn)代化治理的重要契機(jī)。它增強(qiáng)城市群的經(jīng)濟(jì)集聚功能，為科技創(chuàng)新等新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域注入顯在“文化”層面，城市更新強(qiáng)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。通過肌理與景觀特色，在現(xiàn)代化進(jìn)程中延續(xù)人文底蘊(yùn)、塑造有辨識(shí)度的5相較于傳統(tǒng)商品房開發(fā)，以城市更新和存量盤活為核心的新模式在投融資邏輯上發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。然而，這一理想模式在實(shí)踐中仍面臨一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)主要源于其準(zhǔn)公共屬性與市場(chǎng)化運(yùn)作之間的內(nèi)在張力，具體可歸納為內(nèi)在的融資困境、中觀的金城市更新最核心的挑戰(zhàn)在于其強(qiáng)烈的公益屬性與市場(chǎng)化融資邏輯之間存在本質(zhì)沖突。此類項(xiàng)目通常投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)、現(xiàn)金流回報(bào)偏低，內(nèi)生的商業(yè)可持續(xù)性較弱。這些項(xiàng)目的社會(huì)效益遠(yuǎn)高于項(xiàng)目自身的財(cái)務(wù)收益，卻難以被實(shí)施主體通過市場(chǎng)機(jī)制有效捕在缺乏相應(yīng)政策補(bǔ)貼的情況下，社會(huì)資本基于傳統(tǒng)財(cái)務(wù)評(píng)估模型，資金難以自平衡問題導(dǎo)致市場(chǎng)參與的積極性有限。需要明確的是，這并非項(xiàng)目自身缺陷，而是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的固有特征，因此必須構(gòu)建一套超越純商業(yè)邏輯的新型投融資評(píng)價(jià)與支持體系。這一根本（二）金融錯(cuò)配：短期信貸資源與長(zhǎng)期資產(chǎn)收益之間的結(jié)構(gòu)性在根本困境之外，城市更新還面臨金融供給與項(xiàng)目需求之間的嚴(yán)重錯(cuò)配。一方面，存在明顯的期限錯(cuò)配。保障性租賃住房等城市更新項(xiàng)目通常需20年或更長(zhǎng)時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流回正，呈現(xiàn)“前低6風(fēng)控高度依賴抵押物的短期變現(xiàn)能力。這種“短期化”資金供給難以滿足項(xiàng)目對(duì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、低成本融資的需求。尤其在房地產(chǎn)市場(chǎng)下行時(shí)期，早期預(yù)測(cè)中的租金和資產(chǎn)價(jià)值預(yù)期往往未能實(shí)現(xiàn)，使得另一方面，存在主體與融資工具之間的適配錯(cuò)配。城中村改造融資嚴(yán)重依賴實(shí)施主體的信用資質(zhì)。該限制將大量社會(huì)資本排除在外。同時(shí)，專項(xiàng)債、專項(xiàng)借款等政策性融資工具仍缺乏全國(guó)統(tǒng)一的使用標(biāo)準(zhǔn)和審批規(guī)范，地方執(zhí)行差異較大，增加了項(xiàng)目融資的政策城市更新的第三重挑戰(zhàn)來自于配套制度的系統(tǒng)性滯后。城市更新涉及土地、財(cái)稅、法律等多個(gè)制度層面，然而目前專門針對(duì)城市更新的政策體系尚未健全，實(shí)踐中往往套用原有增量開發(fā)時(shí)期的規(guī)則，出現(xiàn)“新事老辦”現(xiàn)象，顯著推高了制度性交易成本，形成系在土地政策方面，集體建設(shè)用地的入市機(jī)制仍存在關(guān)鍵堵點(diǎn)。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜和法律界定模糊不僅阻礙抵押融資的有效開展，還導(dǎo)致項(xiàng)目前期談判周期長(zhǎng)、溝通成本高，帶來顯著的不確定性。無論是早期“一二級(jí)聯(lián)動(dòng)”開發(fā)中的委托代理風(fēng)險(xiǎn)，還是當(dāng)前“凈地出7讓”中可能新增的地方政府隱性債務(wù)，均反映出集體土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?cè)谪?cái)稅與會(huì)計(jì)政策方面，制度供給與實(shí)際需求脫節(jié)的問題尤為突出。盡管目前已出臺(tái)針對(duì)保障性租賃住房的稅收優(yōu)惠，但在城中村改造涉及的拆遷補(bǔ)償、統(tǒng)租運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)重估等復(fù)雜環(huán)節(jié)，仍普遍沿用傳統(tǒng)商品開發(fā)的財(cái)稅處理方式，未能體現(xiàn)其準(zhǔn)公共屬性和存量盤活的特點(diǎn)。因此，亟須建立一套符合城市更新特性的財(cái)稅支持體以城市更新為核心路徑，以“保障+市場(chǎng)”為雙軌原則的存量資產(chǎn)盤活，其成功實(shí)施高度依賴于一套完整、協(xié)同、高效的金融支持體系。面對(duì)深刻的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與發(fā)展模式變革，零散、孤立的金融工具創(chuàng)新已難以滿足系統(tǒng)性需求。必須從重構(gòu)投融資主體、創(chuàng)新全周期金融工具、完善配套政策三個(gè)核心維度協(xié)同推進(jìn)，構(gòu)建能夠有城市更新項(xiàng)目具有較強(qiáng)的準(zhǔn)公共屬性，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制難以8在國(guó)家層面，可探索組建國(guó)家住房政策性金融機(jī)構(gòu)，參考美國(guó)“兩房”、中國(guó)香港按揭證券有限公司的成熟運(yùn)作模式。該機(jī)構(gòu)應(yīng)專注于住房領(lǐng)域的政策性投融資業(yè)務(wù)，通過發(fā)行由國(guó)家信用背書的在地方層面，應(yīng)推動(dòng)成立區(qū)域性的城市更新與住房保障專營(yíng)機(jī)功經(jīng)驗(yàn)，整合現(xiàn)有的地方國(guó)資平臺(tái)資源，賦予其區(qū)域內(nèi)城市更新項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等一體化職能，以專業(yè)化、市場(chǎng)化方式推在市場(chǎng)層面，應(yīng)積極培育和引入長(zhǎng)期資本與專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)投資與管理機(jī)構(gòu)，通過成熟的基金化管理模式，引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老金等長(zhǎng)期資本參與城市更新。這類“耐心資本”與城市在建立專業(yè)化投融資主體的基礎(chǔ)上，須針對(duì)城市更新項(xiàng)目全生命周期不同階段的特征，構(gòu)建多元化、多層次、全覆蓋的金融工具對(duì)于公益性強(qiáng)的項(xiàng)目，應(yīng)強(qiáng)化政策性資金的引導(dǎo)和托底作用。中央財(cái)政與超長(zhǎng)期國(guó)債應(yīng)為這類項(xiàng)目提供必要的資本金支持。在此基礎(chǔ)上，政策性金融機(jī)構(gòu)須設(shè)立城市更新專項(xiàng)借款，為項(xiàng)目的改造9培育階段提供超長(zhǎng)期、超低息的貸款，為市場(chǎng)化開發(fā)提供先導(dǎo)性支對(duì)于有現(xiàn)金流能力的項(xiàng)目，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展與資產(chǎn)屬性相匹配的金融產(chǎn)品。鼓勵(lì)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)針對(duì)性融資方案，并探索中央住房政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行增信。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)政策性金融與商業(yè)金融的協(xié)調(diào)配合，明確各自支持的重點(diǎn)領(lǐng)域和階段，形成功此外，應(yīng)大力推動(dòng)資產(chǎn)證券化，打通存量資產(chǎn)的退出渠道。積極支持產(chǎn)權(quán)清晰、運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定的城市更新項(xiàng)目通過公募與私募REITs發(fā)行退出；對(duì)于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的城中村改造項(xiàng)目，可探索以未來經(jīng)營(yíng)收益權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)發(fā)行ABS產(chǎn)品，增強(qiáng)資產(chǎn)流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)資金金融支持體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開配套政策的系統(tǒng)支撐。需要在土地、財(cái)稅、法律等領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)同改革，為城市更新創(chuàng)造穩(wěn)定、透在土地政策層面，重點(diǎn)在于穩(wěn)定長(zhǎng)期預(yù)期與明晰產(chǎn)權(quán)安排。應(yīng)明確存量項(xiàng)目土地使用權(quán)的續(xù)期規(guī)則，為長(zhǎng)期投資提供確定性。同時(shí)，須改善集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地的制度銜接，探索集體土地在財(cái)稅與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則層面，須構(gòu)建適應(yīng)存量運(yùn)營(yíng)的新體系。須借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)城市更新資產(chǎn)的超長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)壽命，研究制定更為科學(xué)的折舊與攤銷會(huì)計(jì)政策，如適度延長(zhǎng)固定資產(chǎn)折舊年限，以更真實(shí)地反映資產(chǎn)價(jià)值，改善項(xiàng)目早期的財(cái)務(wù)表現(xiàn)。在稅收上，應(yīng)參照公共租賃住房的免