外資并購國家安全審查制度：理論、實(shí)踐與完善路徑一、引言1.1研究背景與意義在全球經(jīng)濟(jì)一體化的大背景下，跨國并購已成為國際直接投資的重要方式。隨著資本的跨國流動(dòng)日益頻繁，外資并購在給各國帶來資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也引發(fā)了一系列國家安全問題。從美國的“?？松?弗洛里奧修正案”到歐盟的外國直接投資審查條例，各國紛紛建立和完善外資并購國家安全審查制度，以維護(hù)本國的核心利益。中國作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體和重要的外資流入國，外資并購活動(dòng)也呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。近年來，外資在中國的并購規(guī)模不斷擴(kuò)大，涉及行業(yè)日益廣泛，從制造業(yè)到服務(wù)業(yè)，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)到高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，都能看到外資并購的身影。例如，2020年前5個(gè)月，外資在中國公布的并購總額達(dá)到了90億美元，超過了同期中國企業(yè)的海外并購規(guī)模，此番逆轉(zhuǎn)成為近十年來的首次，顯示出外資對(duì)中國資產(chǎn)的持續(xù)熱情以及對(duì)中國持續(xù)對(duì)外開放的信心。其中，百事可樂以7億美元收購中國零食品牌百草味、大眾汽車以11億美元獲得其與安徽江淮汽車集團(tuán)合資企業(yè)的控股權(quán)等案例備受矚目。然而，外資并購并非總是帶來積極影響。當(dāng)外資并購涉及關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、核心技術(shù)和重要基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域時(shí)，可能會(huì)對(duì)中國的國家安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定構(gòu)成潛在威脅。如果外資控制了中國的關(guān)鍵能源企業(yè)，可能會(huì)影響國家的能源安全；外資并購高新技術(shù)企業(yè)，可能導(dǎo)致核心技術(shù)外流，削弱中國的科技競(jìng)爭(zhēng)力。在過去的外資并購案例中，也曾出現(xiàn)過一些引發(fā)社會(huì)關(guān)注的事件，如“凱雷并購徐工案”，雖最終未能成功，但該事件引發(fā)了各界對(duì)國家安全審查制度的深入思考。在此背景下，建立健全外資并購國家安全審查制度對(duì)于中國具有重要意義。它是維護(hù)國家主權(quán)和安全的必要手段，有助于防范外資并購可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，確保國家在關(guān)鍵領(lǐng)域的自主可控；同時(shí)，這一制度也是優(yōu)化外資結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，能夠引導(dǎo)外資投向符合國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的領(lǐng)域，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展；此外，完善的審查制度還能增強(qiáng)國際投資者對(duì)中國市場(chǎng)的信心，營造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的投資環(huán)境，促進(jìn)外資的持續(xù)流入。本研究旨在深入剖析外資并購國家安全審查制度的理論與實(shí)踐，通過對(duì)國內(nèi)外相關(guān)制度的比較分析，結(jié)合中國實(shí)際情況，提出完善中國外資并購國家安全審查制度的建議，為中國在對(duì)外開放過程中更好地維護(hù)國家安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供理論支持和實(shí)踐參考。1.2國內(nèi)外研究綜述外資并購國家安全審查制度一直是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。國外學(xué)者對(duì)這一制度的研究起步較早，理論體系相對(duì)完善。在概念界定方面，學(xué)者們普遍認(rèn)為外資并購國家安全審查制度是國家基于主權(quán)原則，對(duì)外資并購可能影響國家安全的行為進(jìn)行審查和干預(yù)的法律制度。美國學(xué)者斯蒂芬?科恩（StephenS.Cohen）強(qiáng)調(diào)該制度是維護(hù)國家核心利益的重要防線，旨在防范外資通過并購手段控制本國關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略資源，從而保障國家在經(jīng)濟(jì)、軍事等領(lǐng)域的安全自主性。在審查范圍上，研究呈現(xiàn)出多元化的視角。有學(xué)者從產(chǎn)業(yè)角度出發(fā)，指出關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、能源資源、國防軍工等產(chǎn)業(yè)應(yīng)是審查的重點(diǎn)領(lǐng)域。如英國學(xué)者彼得?諾蘭（PeterNolan）研究發(fā)現(xiàn)，這些產(chǎn)業(yè)對(duì)于國家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和戰(zhàn)略安全至關(guān)重要，一旦被外資掌控，可能導(dǎo)致國家在能源供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營等方面面臨風(fēng)險(xiǎn)。也有學(xué)者從技術(shù)層面分析，認(rèn)為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，特別是涉及人工智能、半導(dǎo)體等前沿技術(shù)的領(lǐng)域，應(yīng)納入嚴(yán)格審查范圍，以防核心技術(shù)外流，削弱國家的科技競(jìng)爭(zhēng)力。關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)，國外學(xué)者的研究主要圍繞國家安全的界定和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估展開。美國學(xué)者大衛(wèi)?奧爾德斯（DavidAlden）指出，審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮多方面因素，包括外資并購對(duì)國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、就業(yè)格局、技術(shù)創(chuàng)新能力以及軍事安全的潛在影響。同時(shí)，一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有靈活性和動(dòng)態(tài)性，以適應(yīng)不斷變化的國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國家安全需求。在審查程序方面，國外研究注重程序的公正性、透明度和效率。美國學(xué)者丹尼爾?克里滕登（DanielCrittenden）詳細(xì)分析了美國外資投資委員會(huì)（CFIUS）的審查程序，包括申報(bào)、初步調(diào)查、全面審查和總統(tǒng)決定等環(huán)節(jié)，認(rèn)為清晰明確的程序有助于保障審查的有序進(jìn)行，同時(shí)給予并購雙方充分的參與權(quán)和知情權(quán)。歐洲學(xué)者則關(guān)注歐盟外國直接投資審查條例下的審查程序，強(qiáng)調(diào)成員國之間的協(xié)調(diào)與合作，以及審查過程中的信息共享機(jī)制。國內(nèi)學(xué)者對(duì)外資并購國家安全審查制度的研究近年來也取得了豐碩成果。在概念和意義闡述上，學(xué)者們強(qiáng)調(diào)該制度是中國在對(duì)外開放過程中維護(hù)國家安全和經(jīng)濟(jì)利益的必要手段。李猛認(rèn)為，隨著中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的深度融合，外資并購活動(dòng)日益頻繁，建立健全國家安全審查制度能夠有效防范外資并購帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，確保國家經(jīng)濟(jì)安全和產(chǎn)業(yè)安全。在審查范圍和標(biāo)準(zhǔn)的研究上，國內(nèi)學(xué)者結(jié)合中國國情提出了一系列見解。有學(xué)者主張擴(kuò)大審查范圍，將涉及民生保障、文化安全等領(lǐng)域的外資并購納入審查范疇。王中美指出，文化產(chǎn)業(yè)作為國家軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，若被外資過度滲透，可能影響國家的文化傳承和價(jià)值觀傳播，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)文化領(lǐng)域外資并購的審查。在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，學(xué)者們建議明確具體的量化指標(biāo)，增強(qiáng)審查的可操作性。如宋志勇認(rèn)為，應(yīng)建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，從產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度、市場(chǎng)集中度、技術(shù)控制度等多個(gè)維度對(duì)外資并購進(jìn)行評(píng)估，為審查決策提供客觀依據(jù)。在審查程序和機(jī)構(gòu)設(shè)置上，國內(nèi)學(xué)者提出了諸多完善建議。在程序方面，強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)化流程、提高效率，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)并購方權(quán)益的保護(hù)。如陳虹主張建立快速審查通道，對(duì)于明顯不涉及國家安全風(fēng)險(xiǎn)的外資并購項(xiàng)目，縮短審查周期，提高市場(chǎng)效率。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，部分學(xué)者建議設(shè)立專門的、獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)，以提高審查的專業(yè)性和權(quán)威性。如馬一德認(rèn)為，成立獨(dú)立的國家安全審查委員會(huì)，集中行使審查權(quán)力，能夠避免部門之間的協(xié)調(diào)困難，提升審查效能。然而，目前國內(nèi)外研究仍存在一些不足之處。在審查范圍的界定上，雖然學(xué)者們提出了多個(gè)維度的考量因素，但對(duì)于一些新興產(chǎn)業(yè)和交叉領(lǐng)域，如數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生物科技等，如何準(zhǔn)確界定其是否屬于審查范圍，尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法。在審查標(biāo)準(zhǔn)的量化研究方面，盡管有學(xué)者提出了一些評(píng)估指標(biāo)，但在實(shí)際操作中，如何確定各指標(biāo)的權(quán)重以及如何進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，還需要進(jìn)一步深入研究。此外，在國際合作與協(xié)調(diào)方面，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展，外資并購?fù)婕岸鄠€(gè)國家的利益，但目前關(guān)于各國審查制度之間如何協(xié)調(diào)合作，避免出現(xiàn)審查沖突和漏洞的研究還相對(duì)較少。1.3研究方法與創(chuàng)新點(diǎn)本研究將綜合運(yùn)用多種研究方法，力求全面、深入地剖析外資并購國家安全審查制度。文獻(xiàn)研究法是本研究的基礎(chǔ)方法之一。通過廣泛查閱國內(nèi)外相關(guān)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)、法律法規(guī)、政策文件以及研究報(bào)告等資料，梳理外資并購國家安全審查制度的理論發(fā)展脈絡(luò)，了解各國在該領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如，深入研讀美國的《?？松?弗洛里奧修正案》及其相關(guān)實(shí)施細(xì)則，以及歐盟的外國直接投資審查條例等，從理論層面把握制度的核心要素和發(fā)展趨勢(shì)，為后續(xù)的分析提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。案例分析法能夠?qū)⒊橄蟮闹贫壤碚撆c實(shí)際的并購案例相結(jié)合，增強(qiáng)研究的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。本研究將選取具有代表性的外資并購案例，如“凱雷并購徐工案”“羅爾斯（Ralls）并購案”等，深入分析這些案例在審查過程中所涉及的關(guān)鍵問題，包括審查范圍的界定、審查標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用、審查程序的執(zhí)行以及最終的審查結(jié)果等。通過對(duì)這些案例的細(xì)致剖析，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)和存在的問題，為完善中國的審查制度提供實(shí)踐參考。比較研究法也是本研究的重要方法。對(duì)不同國家和地區(qū)的外資并購國家安全審查制度進(jìn)行橫向比較，分析美國、歐盟、日本、澳大利亞等國家和地區(qū)審查制度在審查主體、審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序等方面的異同。例如，美國的外國投資委員會(huì)（CFIUS）在審查過程中具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和權(quán)威性，其審查范圍廣泛，涵蓋了多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域；而歐盟則更注重成員國之間的協(xié)調(diào)與合作，審查程序相對(duì)復(fù)雜。通過這種比較，借鑒其他國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為中國審查制度的完善提供有益借鑒。在創(chuàng)新點(diǎn)方面，本研究從多視角進(jìn)行分析，不僅從法律層面探討審查制度的構(gòu)建和完善，還從經(jīng)濟(jì)、政治、國家安全等多個(gè)角度綜合考量外資并購對(duì)國家的影響。在分析外資并購對(duì)經(jīng)濟(jì)安全的影響時(shí)，將研究外資并購對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局、技術(shù)創(chuàng)新能力等方面的作用；在探討對(duì)國家安全的影響時(shí)，將關(guān)注外資并購對(duì)國防安全、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全等方面的潛在威脅。本研究還將結(jié)合中國最新的法律法規(guī)和政策動(dòng)態(tài)進(jìn)行分析。隨著中國對(duì)外開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，相關(guān)法律法規(guī)和政策也在不斷調(diào)整和完善。本研究將密切關(guān)注《外商投資法》及其實(shí)施條例、《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》等新規(guī)的實(shí)施情況，及時(shí)分析這些政策法規(guī)對(duì)外資并購國家安全審查制度的影響，為制度的進(jìn)一步優(yōu)化提供最新的依據(jù)。本研究通過具體案例深入剖析審查制度的實(shí)際運(yùn)行情況，將理論與實(shí)踐緊密結(jié)合。與以往一些側(cè)重于理論闡述的研究不同，本研究通過對(duì)大量實(shí)際案例的分析，揭示審查制度在實(shí)踐中存在的問題和挑戰(zhàn)，提出更具可操作性的改進(jìn)建議，使研究成果更具實(shí)踐價(jià)值。二、外資并購國家安全審查制度概述2.1基本概念界定外資并購，即外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)，是國際直接投資的重要方式之一。根據(jù)《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，其主要包括股權(quán)并購和資產(chǎn)并購兩種形式。股權(quán)并購是指外國投資者購買境內(nèi)非外商投資企業(yè)股東的股權(quán)或認(rèn)購境內(nèi)公司增資，使該境內(nèi)公司變更設(shè)立為外商投資企業(yè)。例如，一家美國企業(yè)通過購買中國一家汽車制造企業(yè)股東的部分股權(quán)，從而獲得對(duì)該企業(yè)的部分控制權(quán)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)并購。這種方式操作相對(duì)簡(jiǎn)便，價(jià)格確定也較為直觀，外國投資者能夠較為迅速地進(jìn)入目標(biāo)市場(chǎng)并參與企業(yè)經(jīng)營決策。資產(chǎn)并購則是指外國投資者設(shè)立外商投資企業(yè)，并通過該企業(yè)協(xié)議購買境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)且運(yùn)營該資產(chǎn)，或外國投資者協(xié)議購買境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)，并以該資產(chǎn)投資設(shè)立外商投資企業(yè)運(yùn)營該資產(chǎn)。如某德國企業(yè)在中國設(shè)立外商投資企業(yè)后，通過該企業(yè)購買中國一家機(jī)械制造企業(yè)的核心生產(chǎn)設(shè)備等資產(chǎn)，并進(jìn)行運(yùn)營，這就屬于資產(chǎn)并購。資產(chǎn)并購能使外國投資者更有針對(duì)性地獲取目標(biāo)企業(yè)的關(guān)鍵資產(chǎn)，整合自身業(yè)務(wù)資源，提升競(jìng)爭(zhēng)力。外資并購本質(zhì)上是企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)交易和控制權(quán)的轉(zhuǎn)移，外國企業(yè)借此可以更快地進(jìn)入市場(chǎng)和占領(lǐng)市場(chǎng)，相較于新建投資，無需大規(guī)模新建廠房、購置設(shè)備等，能節(jié)省大量的時(shí)間和成本，快速實(shí)現(xiàn)企業(yè)的擴(kuò)張和戰(zhàn)略布局。國家安全是一個(gè)復(fù)雜且多元的概念，其內(nèi)涵隨著時(shí)代的發(fā)展不斷豐富。在傳統(tǒng)意義上，國家安全主要側(cè)重于國防軍事安全，即國家領(lǐng)土完整、主權(quán)獨(dú)立不受外部軍事威脅。例如，在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，抵御外敵入侵，保衛(wèi)國家的領(lǐng)土和人民安全是國家安全的首要任務(wù)。然而，在全球化和信息化的時(shí)代背景下，國家安全的內(nèi)涵得到了極大的拓展。它涵蓋了政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科技、信息等多個(gè)領(lǐng)域。從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來看，保障國家經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)健運(yùn)行，防止外資過度控制關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)和自主發(fā)展能力，是經(jīng)濟(jì)安全的重要內(nèi)容。如國家對(duì)能源產(chǎn)業(yè)的保護(hù)，確保能源供應(yīng)穩(wěn)定，避免因外資控制能源企業(yè)而導(dǎo)致能源供應(yīng)中斷或價(jià)格大幅波動(dòng)，影響國家經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在文化領(lǐng)域，防止外來文化的過度滲透，保護(hù)本國的文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀和文化產(chǎn)業(yè)，維護(hù)國家的文化特色和文化安全也至關(guān)重要。像一些國家對(duì)本國影視、出版等文化產(chǎn)業(yè)實(shí)施扶持政策，限制國外文化產(chǎn)品的過度涌入，以保護(hù)本國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和文化傳承。外資并購國家安全審查制度，是指東道國法定的審查機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，采取一系列措施對(duì)可能威脅本國國家安全的外資并購行為進(jìn)行審查的制度。其目的在于維護(hù)國家的核心利益和安全，確保外資并購活動(dòng)不會(huì)對(duì)國家的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、核心技術(shù)、重要基礎(chǔ)設(shè)施以及國家的戰(zhàn)略利益等造成損害。當(dāng)外資并購涉及國防軍工企業(yè)時(shí)，審查機(jī)構(gòu)會(huì)重點(diǎn)關(guān)注并購是否會(huì)導(dǎo)致國防技術(shù)泄露、軍工企業(yè)控制權(quán)旁落，進(jìn)而影響國家軍事安全。若外資并購關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)，審查則會(huì)聚焦于數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全等方面，防止外資通過控制企業(yè)獲取關(guān)鍵數(shù)據(jù)，威脅國家信息安全。審查機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)審查結(jié)果采取禁止交易、中止交易、強(qiáng)制變更交易內(nèi)容、要求減少外資控制力以及責(zé)令退出市場(chǎng)等措施。若審查發(fā)現(xiàn)某外資對(duì)國內(nèi)一家涉及關(guān)鍵技術(shù)的半導(dǎo)體企業(yè)的并購可能導(dǎo)致核心技術(shù)外流，威脅國家科技安全，審查機(jī)構(gòu)有權(quán)禁止該并購交易，以消除潛在的安全威脅。2.2理論基礎(chǔ)國家主權(quán)理論是外資并購國家安全審查制度的重要基石。國家主權(quán)是國家獨(dú)立自主地處理對(duì)內(nèi)對(duì)外事務(wù)的最高權(quán)力，是國家存在的根本標(biāo)志。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，雖然國際經(jīng)濟(jì)交往日益頻繁，但國家對(duì)其境內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍擁有絕對(duì)的管轄權(quán)和控制權(quán)。外資并購作為一種國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必然會(huì)對(duì)東道國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面產(chǎn)生影響，因此東道國基于國家主權(quán)原則，有權(quán)對(duì)外資并購進(jìn)行審查和監(jiān)管，以確保國家的核心利益不受損害。美國依據(jù)國家主權(quán)理論，通過立法賦予政府對(duì)外資并購進(jìn)行國家安全審查的權(quán)力，以維護(hù)國家在經(jīng)濟(jì)、軍事等領(lǐng)域的安全。在“羅爾斯（Ralls）并購案”中，美國以威脅國家安全為由，對(duì)中國企業(yè)羅爾斯收購美國俄勒岡州風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目進(jìn)行審查，并最終阻止了該并購交易，這充分體現(xiàn)了美國在國家主權(quán)理論的指導(dǎo)下，對(duì)涉及國家安全的外資并購活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格管控。公共利益理論強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的是維護(hù)社會(huì)整體利益。外資并購可能會(huì)對(duì)東道國的就業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)等公共利益方面產(chǎn)生影響。當(dāng)外資并購導(dǎo)致大量裁員，可能會(huì)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定；外資并購可能導(dǎo)致某些產(chǎn)業(yè)過度集中，影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，損害消費(fèi)者利益。因此，為了維護(hù)公共利益，東道國需要對(duì)外資并購進(jìn)行審查。例如，澳大利亞在審查外資并購時(shí)，會(huì)充分考慮并購對(duì)本國就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等方面的影響。若某外資對(duì)澳大利亞一家大型制造業(yè)企業(yè)的并購可能導(dǎo)致大量工人失業(yè)，且對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成較大壓力，澳大利亞政府可能會(huì)對(duì)該并購進(jìn)行嚴(yán)格審查，并要求并購方采取相應(yīng)措施，如保障員工權(quán)益、制定環(huán)保計(jì)劃等，以減少對(duì)公共利益的損害。產(chǎn)業(yè)安全理論是外資并購國家安全審查制度的重要理論依據(jù)。產(chǎn)業(yè)安全是指在開放的經(jīng)濟(jì)體系中，一國的產(chǎn)業(yè)能夠保持相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢(shì)，不受外部因素的過度干擾和威脅。外資并購若發(fā)生在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，如能源、通信、高新技術(shù)等，可能會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)控制權(quán)轉(zhuǎn)移，影響產(chǎn)業(yè)的自主發(fā)展能力，進(jìn)而威脅國家的產(chǎn)業(yè)安全。當(dāng)外資控制了一國的能源產(chǎn)業(yè)，可能會(huì)使該國在能源供應(yīng)方面受到外資的制約，影響國家的能源安全。因此，為了保障產(chǎn)業(yè)安全，東道國需要對(duì)外資并購進(jìn)行審查。日本通過建立嚴(yán)格的外資并購審查制度，對(duì)涉及關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的外資并購進(jìn)行重點(diǎn)審查，防止外資過度控制本國產(chǎn)業(yè)，確保產(chǎn)業(yè)安全。如在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，日本對(duì)外國企業(yè)并購本國半導(dǎo)體企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格限制，保護(hù)本國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使其逐漸成長為具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)。2.3建立外資并購國家安全審查制度的必要性隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，外資并購活動(dòng)日益頻繁，其對(duì)國家安全的影響也愈發(fā)顯著。建立外資并購國家安全審查制度具有多方面的必要性，它是維護(hù)國家主權(quán)、保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)安全的重要舉措。從維護(hù)國家主權(quán)的角度來看，國家主權(quán)是國家獨(dú)立自主地處理對(duì)內(nèi)對(duì)外事務(wù)的最高權(quán)力，是國家存在的根本標(biāo)志。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，外資并購活動(dòng)涉及到國家的經(jīng)濟(jì)主權(quán)。如果外資通過并購手段控制了東道國的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、核心技術(shù)和重要基礎(chǔ)設(shè)施，可能會(huì)削弱東道國對(duì)這些領(lǐng)域的控制權(quán)，進(jìn)而威脅國家主權(quán)。在能源領(lǐng)域，若外資大量并購本國的能源企業(yè)，掌握了能源的生產(chǎn)、供應(yīng)和定價(jià)權(quán)，可能會(huì)使國家在能源政策制定和能源安全保障方面受到外資的制約，損害國家的經(jīng)濟(jì)主權(quán)。一些國家利用外資并購獲取東道國的敏感信息，甚至干涉東道國的內(nèi)政，這直接侵犯了國家的主權(quán)。建立外資并購國家安全審查制度，能夠使東道國基于國家主權(quán)原則，對(duì)外資并購活動(dòng)進(jìn)行審查和監(jiān)管，防止國家主權(quán)受到侵害。外資并購對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的影響也不容忽視。外資并購可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷，破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，影響經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。當(dāng)外資并購使某一行業(yè)的市場(chǎng)集中度過度提高，形成壟斷格局時(shí)，可能會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格上漲、創(chuàng)新動(dòng)力不足，損害消費(fèi)者利益和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率。外資并購還可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，影響金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。若外資通過并購大量進(jìn)入金融領(lǐng)域，可能會(huì)改變金融市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，增加金融監(jiān)管的難度，一旦出現(xiàn)問題，可能會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。美國在2008年金融危機(jī)前，金融領(lǐng)域的外資并購活動(dòng)頻繁，一些外資控制的金融機(jī)構(gòu)過度冒險(xiǎn)，最終導(dǎo)致金融市場(chǎng)崩潰，對(duì)美國乃至全球經(jīng)濟(jì)造成了巨大沖擊。建立外資并購國家安全審查制度，可以對(duì)外資并購可能帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和防范，維護(hù)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。在產(chǎn)業(yè)安全方面，關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，對(duì)國家的戰(zhàn)略安全和經(jīng)濟(jì)安全至關(guān)重要。外資并購若發(fā)生在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，可能會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)控制權(quán)轉(zhuǎn)移，影響產(chǎn)業(yè)的自主發(fā)展能力，威脅國家的產(chǎn)業(yè)安全。當(dāng)外資控制了本國的汽車產(chǎn)業(yè)，可能會(huì)改變產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，減少對(duì)本國自主研發(fā)和創(chuàng)新的投入，使本國汽車產(chǎn)業(yè)在技術(shù)和市場(chǎng)上逐漸依賴外資，喪失國際競(jìng)爭(zhēng)力。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)對(duì)于國家的科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)具有重要推動(dòng)作用。外資并購高新技術(shù)企業(yè)，可能會(huì)導(dǎo)致核心技術(shù)外流，削弱國家的科技競(jìng)爭(zhēng)力，影響產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。一些外資通過并購獲取我國高新技術(shù)企業(yè)的核心技術(shù)后，將技術(shù)轉(zhuǎn)移到國外，使我國企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新上陷入困境，制約了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過建立外資并購國家安全審查制度，能夠?qū)ν赓Y并購關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)的行為進(jìn)行嚴(yán)格審查，保護(hù)國家的產(chǎn)業(yè)安全。三、我國外資并購國家安全審查制度的現(xiàn)狀剖析3.1發(fā)展歷程我國外資并購國家安全審查制度的發(fā)展是一個(gè)逐步演進(jìn)的過程，與我國的對(duì)外開放進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求緊密相關(guān)。改革開放初期，我國建立了嚴(yán)格的外資準(zhǔn)入制度，主要通過外資審批來維護(hù)國家安全，尚未形成專門的國家安全審查制度。1987年的《指導(dǎo)吸收外商投資方向暫行規(guī)定》將“涉及國家安全”的項(xiàng)目列入禁止外商投資之類，1990年的《外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立外資企業(yè)，如“危及中國國家安全的”，則不予批準(zhǔn)。這些規(guī)定雖未形成完整制度，但體現(xiàn)了我國對(duì)外資可能引發(fā)國家安全問題的早期關(guān)注。此時(shí)，外資準(zhǔn)入主要依據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，通過禁止類列舉將可能影響國家安全的產(chǎn)業(yè)排除在外商可投資領(lǐng)域，項(xiàng)目設(shè)立審批環(huán)節(jié)也會(huì)考量國家安全因素。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國加入世界貿(mào)易組織，外資并購活動(dòng)逐漸增多，相關(guān)問題開始顯現(xiàn)，如外資壟斷、國有資產(chǎn)流失、民族品牌喪失等，引發(fā)了對(duì)產(chǎn)業(yè)安全和國家經(jīng)濟(jì)安全的擔(dān)憂。2003年，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部等四部局聯(lián)合發(fā)布《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》，首次在立法中明確提出“維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)和國家經(jīng)濟(jì)安全”，對(duì)外資并購進(jìn)行規(guī)范，這是我國在反壟斷和維護(hù)國家安全方面的重要探索。2006年，商務(wù)部等六部委發(fā)布《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，要求外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán)，涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國家經(jīng)濟(jì)安全因素的，當(dāng)事人應(yīng)向商務(wù)部申報(bào)。若當(dāng)事人未申報(bào)且并購行為對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全造成或可能造成重大影響，商務(wù)部可會(huì)同相關(guān)部門要求當(dāng)事人終止交易或采取有效措施消除影響。這一規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化了外資并購國家安全審查的相關(guān)要求，標(biāo)志著我國在該領(lǐng)域的制度建設(shè)邁出重要一步。2011年是我國外資并購國家安全審查制度發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，正式建立起外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度。該通知明確了并購安全審查的范圍，包括外國投資者并購境內(nèi)軍工及軍工配套企業(yè)，重點(diǎn)、敏感軍事設(shè)施周邊企業(yè)，以及關(guān)系國家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施等企業(yè)，且實(shí)際控制權(quán)可能被外國投資者取得的情形。同時(shí)規(guī)定了審查內(nèi)容，涵蓋并購交易對(duì)國防安全、國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、社會(huì)基本生活秩序以及涉及國家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響。審查工作由發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭的部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)，建立了相對(duì)完善的審查工作機(jī)制和程序。同年8月，商務(wù)部配套發(fā)布《商務(wù)部實(shí)施外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》，進(jìn)一步明確了審查的相關(guān)程序和文件要求，使該制度更具可操作性。2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》，在自由貿(mào)易區(qū)試點(diǎn)實(shí)施與負(fù)面清單管理模式相適應(yīng)的外商投資安全審查措施。外國投資者在自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行投資，除需遵守負(fù)面清單關(guān)于準(zhǔn)入特別管理措施的規(guī)定外，還需接受安全審查。這一舉措是我國在外商投資國家安全審查制度方面的有益嘗試，為后續(xù)制度的完善積累了經(jīng)驗(yàn)。2019年，《中華人民共和國外商投資法》頒布，2020年1月1日起正式生效。該法從法律法規(guī)層面正式確立準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，為我國新時(shí)期外商投資法律制度奠定了基本框架。其中第35條規(guī)定，國家建立外商投資安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。2019年12月，國務(wù)院出臺(tái)《中華人民共和國外商投資法實(shí)施條例》，與《外商投資法》相配套，進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)規(guī)定。2020年12月19日，國家發(fā)改委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《外商投資安全審查辦法》，自2021年1月18日起施行。該辦法初步建立起統(tǒng)一的外商投資國家安全審查制度框架，明確了外商投資的范圍、安全審查機(jī)構(gòu)、審查范圍等關(guān)鍵內(nèi)容。外商投資包括外國投資者單獨(dú)或與其他投資者共同在境內(nèi)投資新建項(xiàng)目或設(shè)立企業(yè)、通過并購方式取得境內(nèi)企業(yè)股權(quán)或資產(chǎn)以及通過其他方式在境內(nèi)投資。安全審查機(jī)構(gòu)方面，國家建立外商投資安全審查工作機(jī)制，工作機(jī)制辦公室設(shè)在國家發(fā)展改革委，由國家發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭承擔(dān)日常工作。審查范圍涵蓋投資軍工、軍工配套等關(guān)系國防安全的領(lǐng)域，以及在軍事設(shè)施和軍工設(shè)施周邊地域投資，還有投資關(guān)系國家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源等重要領(lǐng)域并取得所投資企業(yè)實(shí)際控制權(quán)的情形?！锻馍掏顿Y安全審查辦法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國外資并購國家安全審查制度在不斷完善的道路上又邁出了重要一步，使其更加適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放的新形勢(shì)。3.2主要內(nèi)容3.2.1審查范圍根據(jù)《外商投資安全審查辦法》，我國外資并購國家安全審查范圍主要涵蓋兩大方面。一是投資軍工、軍工配套等關(guān)系國防安全的領(lǐng)域，以及在軍事設(shè)施和軍工設(shè)施周邊地域投資。軍工領(lǐng)域涉及國家的軍事裝備研發(fā)、生產(chǎn)和供應(yīng)，是國防安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。軍事設(shè)施周邊地域的投資也可能影響軍事設(shè)施的安全運(yùn)行和軍事行動(dòng)的保密性。某外資若試圖并購一家為軍隊(duì)提供關(guān)鍵武器零部件的軍工配套企業(yè)，這極有可能觸發(fā)國家安全審查，因?yàn)樵摬①徔赡軐?dǎo)致國防關(guān)鍵技術(shù)泄露，影響國家軍事裝備的自主生產(chǎn)能力，進(jìn)而威脅國防安全。二是投資關(guān)系國家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重大裝備制造、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、重要文化產(chǎn)品與服務(wù)、重要信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品與服務(wù)、重要金融服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)以及其他重要領(lǐng)域，并取得所投資企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)。重要農(nóng)產(chǎn)品關(guān)乎國家的糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)穩(wěn)定，若外資控制了國內(nèi)大型糧食生產(chǎn)或加工企業(yè)，可能影響糧食價(jià)格穩(wěn)定和供應(yīng)安全。在能源和資源領(lǐng)域，外資對(duì)石油、天然氣、礦產(chǎn)等重要資源企業(yè)的控制，可能使國家在能源資源供應(yīng)上受制于人，影響國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。重大裝備制造是國家工業(yè)實(shí)力的重要體現(xiàn)，如航空航天裝備、高端數(shù)控機(jī)床等領(lǐng)域，外資并購若導(dǎo)致核心技術(shù)和產(chǎn)業(yè)控制權(quán)轉(zhuǎn)移，將削弱國家的裝備制造能力和產(chǎn)業(yè)安全。重要基礎(chǔ)設(shè)施，如電力、通信、供水等，是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，外資控制這些設(shè)施可能影響基礎(chǔ)設(shè)施的安全穩(wěn)定運(yùn)行。重要運(yùn)輸服務(wù)，包括鐵路、航空、海運(yùn)等，關(guān)系到國家的交通運(yùn)輸命脈，外資并購相關(guān)企業(yè)可能對(duì)運(yùn)輸安全和戰(zhàn)略物資運(yùn)輸產(chǎn)生影響。重要文化產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，若外資過度滲透，可能影響國家的文化傳播和價(jià)值觀傳承，威脅文化安全。重要信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品與服務(wù)、重要金融服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)等領(lǐng)域，外資并購可能導(dǎo)致關(guān)鍵技術(shù)外流、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)增加以及金融體系的不穩(wěn)定，對(duì)國家的信息安全、金融安全和科技競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生重大影響。對(duì)于實(shí)際控制權(quán)的認(rèn)定，取得實(shí)際控制權(quán)包括以下情形：外國投資者持有企業(yè)50%以上股權(quán)；外國投資者持有企業(yè)股權(quán)不足50%，但其所享有的表決權(quán)能夠?qū)Χ聲?huì)、股東會(huì)或者股東大會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響；或者其他導(dǎo)致外國投資者能夠?qū)ζ髽I(yè)的經(jīng)營決策、人事、財(cái)務(wù)、技術(shù)等產(chǎn)生重大影響的情形。在某外資對(duì)一家國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的投資中，雖外資持股比例未超過50%，但通過協(xié)議安排，該外資在董事會(huì)中擁有多數(shù)表決權(quán)，能夠?qū)ζ髽I(yè)的戰(zhàn)略決策、技術(shù)研發(fā)方向等產(chǎn)生關(guān)鍵影響，這種情況就可能被認(rèn)定為取得了實(shí)際控制權(quán)，從而觸發(fā)國家安全審查。3.2.2審查內(nèi)容我國外資并購國家安全審查內(nèi)容主要圍繞四個(gè)關(guān)鍵方面展開，旨在全面評(píng)估外資并購對(duì)國家安全的潛在影響。首先是并購交易對(duì)國防安全的影響，包括對(duì)國防需要的國內(nèi)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、國內(nèi)服務(wù)提供能力和有關(guān)設(shè)備設(shè)施的影響。國防安全是國家安全的核心組成部分，直接關(guān)系到國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整。若外資并購涉及軍工企業(yè)，可能會(huì)導(dǎo)致國防關(guān)鍵技術(shù)的外流，影響國內(nèi)軍工產(chǎn)品的自主研發(fā)和生產(chǎn)能力。某外資并購國內(nèi)一家生產(chǎn)先進(jìn)戰(zhàn)斗機(jī)零部件的企業(yè)，可能使該企業(yè)的核心技術(shù)被外資獲取，進(jìn)而影響我國戰(zhàn)斗機(jī)的生產(chǎn)進(jìn)度和性能提升，對(duì)國防安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。外資并購軍工企業(yè)還可能影響國內(nèi)相關(guān)服務(wù)的提供能力，如軍工產(chǎn)品的維修、保養(yǎng)服務(wù)等。并購導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營策略改變，可能減少對(duì)國內(nèi)國防需求的服務(wù)保障力度，影響軍隊(duì)裝備的正常使用和維護(hù)。有關(guān)設(shè)備設(shè)施的安全也至關(guān)重要，若外資控制了軍事設(shè)施周邊的企業(yè)，可能會(huì)對(duì)軍事設(shè)施的安全運(yùn)行環(huán)境產(chǎn)生干擾，危及軍事設(shè)施的安全。其次是并購交易對(duì)國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的影響。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行是國家繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)，外資并購若對(duì)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)產(chǎn)生不當(dāng)影響，可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。在能源領(lǐng)域，外資并購國內(nèi)大型能源企業(yè)后，可能通過控制能源供應(yīng)和價(jià)格，影響國內(nèi)能源市場(chǎng)的穩(wěn)定，進(jìn)而對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系造成沖擊。某外資并購國內(nèi)主要石油生產(chǎn)企業(yè)后，大幅提高油價(jià)，導(dǎo)致運(yùn)輸、制造業(yè)等依賴石油的行業(yè)成本上升，引發(fā)物價(jià)上漲，影響經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。在金融領(lǐng)域，外資并購金融機(jī)構(gòu)若導(dǎo)致金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)失衡，可能增加金融風(fēng)險(xiǎn)，威脅金融穩(wěn)定。外資大量進(jìn)入銀行業(yè)，可能改變銀行間的競(jìng)爭(zhēng)格局，引發(fā)過度競(jìng)爭(zhēng)或壟斷，影響金融資源的合理配置，增加系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。并購交易對(duì)社會(huì)基本生活秩序的影響也是審查重點(diǎn)之一。社會(huì)基本生活秩序的穩(wěn)定關(guān)乎民眾的切身利益和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。外資并購涉及民生領(lǐng)域，如供水、供電、供氣等公用事業(yè)企業(yè)，若因并購導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降或價(jià)格大幅上漲，將直接影響民眾的日常生活。某外資并購城市供水企業(yè)后，削減維護(hù)投入，導(dǎo)致供水水質(zhì)下降，影響居民健康；或者大幅提高水價(jià)，增加居民生活成本，引發(fā)社會(huì)不滿。在糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，外資并購若影響農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)和價(jià)格穩(wěn)定，可能導(dǎo)致民眾生活成本上升，影響社會(huì)穩(wěn)定。若外資控制糧食加工企業(yè)后，囤積居奇，抬高糧食價(jià)格，將使普通民眾面臨糧食供應(yīng)緊張和生活壓力增大的問題。最后是并購交易對(duì)涉及國家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響。關(guān)鍵技術(shù)是國家科技實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的核心體現(xiàn)，對(duì)于維護(hù)國家安全至關(guān)重要。外資并購高新技術(shù)企業(yè)，可能會(huì)導(dǎo)致核心技術(shù)被外資掌控，削弱國內(nèi)企業(yè)的自主研發(fā)能力。在半導(dǎo)體領(lǐng)域，某外資并購國內(nèi)一家掌握先進(jìn)芯片制造技術(shù)的企業(yè)，可能會(huì)將核心技術(shù)轉(zhuǎn)移到國外，使國內(nèi)芯片產(chǎn)業(yè)的研發(fā)陷入困境，影響國家在信息技術(shù)領(lǐng)域的安全和競(jìng)爭(zhēng)力。外資并購還可能導(dǎo)致國內(nèi)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)人才的流失，進(jìn)一步損害國家的技術(shù)創(chuàng)新能力。并購后，外資企業(yè)可能將國內(nèi)優(yōu)秀研發(fā)人才轉(zhuǎn)移到國外或改變研發(fā)方向，使國內(nèi)在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)進(jìn)程受阻。3.2.3審查工作機(jī)制我國外資并購國家安全審查工作采用部際聯(lián)席會(huì)議制度，這一制度在審查過程中發(fā)揮著關(guān)鍵的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用。部際聯(lián)席會(huì)議由發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭，這兩個(gè)部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放領(lǐng)域具有重要的職能和豐富的經(jīng)驗(yàn)。發(fā)展改革委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全和產(chǎn)業(yè)安全有著全面的考量和深入的研究。在審查工作中，發(fā)展改革委能夠從宏觀經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，評(píng)估外資并購對(duì)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的影響。商務(wù)部作為負(fù)責(zé)國內(nèi)外貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)合作的部門，對(duì)外資政策和并購交易有著深入的了解和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。商務(wù)部在審查中能夠充分發(fā)揮其在國際貿(mào)易規(guī)則和外資管理方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)國內(nèi)外市場(chǎng)關(guān)系，保障外資并購審查工作的順利進(jìn)行。根據(jù)外資并購所涉及的行業(yè)和領(lǐng)域，聯(lián)席會(huì)議會(huì)同相關(guān)部門開展并購安全審查。在涉及軍工領(lǐng)域的外資并購審查中，國防部、工業(yè)和信息化部等部門將參與其中。國防部對(duì)國防安全有著直接的責(zé)任和專業(yè)的判斷，能夠從軍事戰(zhàn)略和國防需求角度評(píng)估并購對(duì)國防安全的影響。工業(yè)和信息化部在軍工產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)管理方面具有重要職能，能夠提供專業(yè)的技術(shù)分析和產(chǎn)業(yè)發(fā)展建議，協(xié)助判斷并購對(duì)軍工產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)和生產(chǎn)能力的影響。在能源領(lǐng)域，國家能源局等部門將參與審查，國家能源局負(fù)責(zé)能源行業(yè)的規(guī)劃、監(jiān)管和政策制定，能夠從能源安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度評(píng)估外資并購對(duì)能源供應(yīng)、能源市場(chǎng)和能源技術(shù)創(chuàng)新的影響。在金融領(lǐng)域，中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管部門將參與審查，這些部門負(fù)責(zé)金融市場(chǎng)的監(jiān)管和金融政策的執(zhí)行，能夠評(píng)估外資并購對(duì)金融穩(wěn)定、金融安全和金融市場(chǎng)秩序的影響。部際聯(lián)席會(huì)議的主要職責(zé)包括多個(gè)方面。首先是分析外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)對(duì)國家安全的影響。聯(lián)席會(huì)議通過收集各部門提供的信息和數(shù)據(jù)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、安全等多方面的分析方法，全面評(píng)估外資并購在國防安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)生活秩序和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力等方面可能產(chǎn)生的影響。對(duì)于一起外資并購能源企業(yè)的案例，聯(lián)席會(huì)議會(huì)綜合考慮能源供應(yīng)穩(wěn)定性、價(jià)格波動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響、能源技術(shù)的自主性以及對(duì)國防能源保障的影響等多方面因素，進(jìn)行深入分析。其次是研究、協(xié)調(diào)外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查工作中的重大問題。在審查過程中，可能會(huì)出現(xiàn)不同部門之間意見不一致、審查標(biāo)準(zhǔn)和程序的協(xié)調(diào)問題以及涉及重大利益沖突的情況。聯(lián)席會(huì)議通過組織會(huì)議、溝通協(xié)商等方式，研究解決這些重大問題，確保審查工作的一致性和有效性。最后是對(duì)需要進(jìn)行安全審查的外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)交易進(jìn)行安全審查并作出決定。聯(lián)席會(huì)議依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和審查標(biāo)準(zhǔn)，在充分分析和研究的基礎(chǔ)上，對(duì)并購交易是否通過安全審查作出最終決定。若認(rèn)為并購交易不影響國家安全，則批準(zhǔn)交易；若認(rèn)為存在安全風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)要求修改交易方案、限制交易條件或禁止交易。3.2.4審查程序我國外資并購國家安全審查程序主要包括申請(qǐng)、審查和特別審查等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)緊密相連，確保審查工作的有序進(jìn)行和審查結(jié)果的科學(xué)性、公正性。外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，由投資者向商務(wù)部提出申請(qǐng)。投資者需提交詳細(xì)的并購交易資料，包括并購雙方的基本信息、并購目的、交易方式、股權(quán)結(jié)構(gòu)變化、資金來源等。這些資料是審查機(jī)構(gòu)了解并購交易全貌的基礎(chǔ)，對(duì)于準(zhǔn)確評(píng)估并購對(duì)國家安全的影響至關(guān)重要。在某外資并購國內(nèi)一家高新技術(shù)企業(yè)的案例中，投資者需向商務(wù)部提交自身的企業(yè)背景、財(cái)務(wù)狀況、技術(shù)實(shí)力等信息，以及并購后對(duì)該高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)研發(fā)方向和市場(chǎng)布局等資料。對(duì)屬于安全審查范圍內(nèi)的并購交易，商務(wù)部應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)提請(qǐng)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行審查。這一規(guī)定確保了審查工作的及時(shí)性，避免因?qū)彶檠诱`而影響并購交易的正常進(jìn)程或?qū)е聺撛诎踩L(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大。國務(wù)院有關(guān)部門、全國性行業(yè)協(xié)會(huì)、同業(yè)企業(yè)及上下游企業(yè)認(rèn)為需要進(jìn)行并購安全審查的，可以通過商務(wù)部提出進(jìn)行并購安全審查的建議。這一機(jī)制拓寬了審查的信息來源，充分發(fā)揮了各方的監(jiān)督作用。全國性行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和趨勢(shì)有著深入的了解，能夠從行業(yè)發(fā)展的角度判斷外資并購是否可能對(duì)行業(yè)安全和發(fā)展產(chǎn)生不利影響。同業(yè)企業(yè)及上下游企業(yè)與并購交易的企業(yè)存在業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，能夠提供關(guān)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局、供應(yīng)鏈穩(wěn)定性等方面的信息。若一家全國性的電子信息行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)現(xiàn)某外資并購國內(nèi)一家關(guān)鍵電子元件生產(chǎn)企業(yè)可能導(dǎo)致行業(yè)壟斷和技術(shù)外流，可通過商務(wù)部提出安全審查建議。聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為確有必要進(jìn)行并購安全審查的，可以決定進(jìn)行審查。聯(lián)席會(huì)議對(duì)商務(wù)部提請(qǐng)安全審查的并購交易，首先進(jìn)行一般性審查。一般性審查采取書面征求意見的方式進(jìn)行，聯(lián)席會(huì)議在收到商務(wù)部提請(qǐng)安全審查的并購交易申請(qǐng)后，在5個(gè)工作日內(nèi)，書面征求有關(guān)部門的意見。有關(guān)部門在收到書面征求意見函后，應(yīng)在20個(gè)工作日內(nèi)提出書面意見。這種書面征求意見的方式能夠充分收集各部門的專業(yè)意見，提高審查的全面性和科學(xué)性。在審查某外資并購一家汽車制造企業(yè)的案例時(shí)，聯(lián)席會(huì)議會(huì)向工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、市場(chǎng)監(jiān)管總局等相關(guān)部門書面征求意見。工業(yè)和信息化部從汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新角度提出意見，交通運(yùn)輸部從汽車市場(chǎng)需求和運(yùn)輸安全角度發(fā)表看法，市場(chǎng)監(jiān)管總局從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷角度提供建議。如有關(guān)部門均認(rèn)為并購交易不影響國家安全，則不再進(jìn)行特別審查，由聯(lián)席會(huì)議在收到全部書面意見后5個(gè)工作日內(nèi)提出審查意見，并書面通知商務(wù)部。若有部門認(rèn)為并購交易可能對(duì)國家安全造成影響，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)在收到書面意見后5個(gè)工作日內(nèi)啟動(dòng)特別審查程序。啟動(dòng)特別審查程序后，聯(lián)席會(huì)議組織對(duì)并購交易的安全評(píng)估，并結(jié)合評(píng)估意見對(duì)并購交易進(jìn)行審查。特別審查會(huì)更深入地分析并購交易的細(xì)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)要求并購方提供更多詳細(xì)資料，或組織專家進(jìn)行論證。在審查一起外資并購?fù)ㄐ牌髽I(yè)的案例中，若有部門認(rèn)為可能涉及通信網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全問題，聯(lián)席會(huì)議將啟動(dòng)特別審查程序。組織通信技術(shù)專家、網(wǎng)絡(luò)安全專家和法律專家等對(duì)并購交易進(jìn)行全面評(píng)估，分析并購對(duì)通信網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性、數(shù)據(jù)傳輸?shù)陌踩砸约皣彝ㄐ胖鳈?quán)的影響。意見基本一致的，由聯(lián)席會(huì)議提出審查意見；存在重大分歧的，由聯(lián)席會(huì)議報(bào)請(qǐng)國務(wù)院決定。聯(lián)席會(huì)議自啟動(dòng)特別審查程序之日起60個(gè)工作日內(nèi)完成特別審查，或報(bào)請(qǐng)國務(wù)院決定。審查意見由聯(lián)席會(huì)議書面通知商務(wù)部。在并購安全審查過程中，申請(qǐng)人可向商務(wù)部申請(qǐng)修改交易方案或撤銷并購交易。這一規(guī)定給予申請(qǐng)人一定的靈活性，若申請(qǐng)人意識(shí)到并購交易可能存在安全風(fēng)險(xiǎn)，可主動(dòng)采取措施進(jìn)行調(diào)整。在審查過程中，申請(qǐng)人發(fā)現(xiàn)并購方案可能導(dǎo)致關(guān)鍵技術(shù)外流，可申請(qǐng)修改交易方案，增加技術(shù)保護(hù)條款或調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，以降低安全風(fēng)險(xiǎn)。并購安全審查意見由商務(wù)部書面通知申請(qǐng)人。若審查通過，申請(qǐng)人可繼續(xù)推進(jìn)并購交易；若未通過，申請(qǐng)人可根據(jù)審查意見進(jìn)行整改或放棄并購。外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)行為對(duì)國家安全已經(jīng)造成或可能造成重大影響的，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)要求商務(wù)部會(huì)同有關(guān)部門終止當(dāng)事人的交易，或采取轉(zhuǎn)讓相關(guān)股權(quán)、資產(chǎn)或其他有效措施，消除該并購行為對(duì)國家安全的影響。在某外資并購涉及關(guān)鍵技術(shù)的企業(yè)案例中，若審查發(fā)現(xiàn)并購已導(dǎo)致核心技術(shù)外流，聯(lián)席會(huì)議將要求商務(wù)部會(huì)同相關(guān)部門采取措施，如強(qiáng)制并購方轉(zhuǎn)讓相關(guān)技術(shù)或資產(chǎn)，或要求并購方退出市場(chǎng)，以消除對(duì)國家安全的影響。3.3典型案例分析3.3.1凱雷收購徐工案2005年10月，美國凱雷集團(tuán)與徐工集團(tuán)工程機(jī)械有限公司簽署協(xié)議，凱雷擬以3.75億美元收購徐工機(jī)械85%的股權(quán)。徐工機(jī)械是中國工程機(jī)械行業(yè)的龍頭企業(yè)，在國內(nèi)市場(chǎng)占據(jù)重要地位，其產(chǎn)品廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源開發(fā)等關(guān)鍵領(lǐng)域。凱雷集團(tuán)作為全球知名的私募股權(quán)投資機(jī)構(gòu)，擁有雄厚的資金實(shí)力和豐富的投資經(jīng)驗(yàn)。此次收購旨在獲取徐工機(jī)械的控制權(quán)，進(jìn)一步拓展其在全球工程機(jī)械市場(chǎng)的份額。收購過程中，該交易引發(fā)了廣泛的爭(zhēng)議和關(guān)注。從產(chǎn)業(yè)安全角度來看，徐工機(jī)械作為中國工程機(jī)械行業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè)，掌握著大量的核心技術(shù)和關(guān)鍵市場(chǎng)份額。一旦被外資控股，可能會(huì)導(dǎo)致中國工程機(jī)械產(chǎn)業(yè)的控制權(quán)旁落，影響產(chǎn)業(yè)的自主發(fā)展能力。有觀點(diǎn)擔(dān)憂，凱雷可能會(huì)將徐工機(jī)械的技術(shù)和市場(chǎng)資源進(jìn)行整合，使其服務(wù)于凱雷的全球戰(zhàn)略，而忽視中國國內(nèi)市場(chǎng)的需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。若凱雷將徐工機(jī)械的研發(fā)中心轉(zhuǎn)移至國外，可能會(huì)削弱中國在工程機(jī)械領(lǐng)域的自主創(chuàng)新能力，使中國企業(yè)在國際競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，當(dāng)時(shí)我國尚未建立完善的外資并購國家安全審查制度，對(duì)于外資并購涉及國家安全和產(chǎn)業(yè)安全的審查標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。這使得在評(píng)估凱雷收購徐工案時(shí)，缺乏統(tǒng)一、科學(xué)的衡量尺度。對(duì)于如何界定該收購對(duì)國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行和社會(huì)基本生活秩序的影響，缺乏具體的量化指標(biāo)和判斷依據(jù)。在審查程序上，也存在一定的不足。審查過程不夠透明，公眾和相關(guān)利益方難以充分了解審查的進(jìn)展和依據(jù)。審查時(shí)間過長，導(dǎo)致交易的不確定性增加，影響了企業(yè)的正常經(jīng)營和市場(chǎng)的穩(wěn)定。這一案例對(duì)我國外資并購國家安全審查制度的發(fā)展具有重要的啟示。它促使我國加快建立健全外資并購國家安全審查制度，明確審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序。在審查范圍上，應(yīng)進(jìn)一步明確關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的界定，將工程機(jī)械等對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要支撐作用的產(chǎn)業(yè)納入重點(diǎn)審查范圍。在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)制定科學(xué)合理的量化指標(biāo)，綜合考慮產(chǎn)業(yè)安全、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等多方面因素。在審查程序上，應(yīng)提高審查的透明度，建立公眾參與機(jī)制，同時(shí)優(yōu)化審查流程，提高審查效率，減少交易的不確定性。凱雷收購徐工案也提醒我們，在對(duì)外開放過程中，要充分重視外資并購對(duì)國家安全和產(chǎn)業(yè)安全的潛在影響，加強(qiáng)對(duì)外資并購的監(jiān)管，確保國家核心利益不受損害。3.3.2安世半導(dǎo)體收購荷蘭Nowi案安世半導(dǎo)體是一家知名的半導(dǎo)體企業(yè)，在半導(dǎo)體領(lǐng)域擁有豐富的技術(shù)和市場(chǎng)資源。Nowi是一家位于荷蘭的初創(chuàng)公司，專注于能量收集技術(shù)，其主要產(chǎn)品是一款新型能量收集PMIC，能夠從環(huán)境資源中獲取能量，并將其用于為低功耗設(shè)備充電。2021年，安世半導(dǎo)體對(duì)Nowi發(fā)起收購，旨在進(jìn)一步拓展其在能效領(lǐng)域的業(yè)務(wù)布局，利用Nowi的能量收集技術(shù)，提升自身在半導(dǎo)體產(chǎn)品的能效和競(jìng)爭(zhēng)力。荷蘭政府依據(jù)本國的國家安全法對(duì)此次收購進(jìn)行了審查。荷蘭政府關(guān)注的重點(diǎn)在于該收購是否會(huì)對(duì)本國的國家安全和關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展產(chǎn)生影響。在審查過程中，荷蘭政府考慮了多方面因素，包括Nowi的技術(shù)是否涉及關(guān)鍵領(lǐng)域，安世半導(dǎo)體的背景和戰(zhàn)略意圖，以及收購后可能對(duì)荷蘭相關(guān)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新能力的影響。若Nowi的能量收集技術(shù)應(yīng)用于軍事或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，荷蘭政府則會(huì)高度關(guān)注其技術(shù)控制權(quán)的轉(zhuǎn)移。最終，荷蘭政府經(jīng)過評(píng)估后表示不會(huì)阻止安世半導(dǎo)體收購Nowi。這一結(jié)果表明，荷蘭政府認(rèn)為此次收購在當(dāng)前的審查標(biāo)準(zhǔn)下，不會(huì)對(duì)其國家安全和關(guān)鍵利益造成實(shí)質(zhì)性威脅。安世半導(dǎo)體也表示歡迎這一決定，并指出Nowi的產(chǎn)品和技術(shù)并未受到國家安全法的影響。從我國企業(yè)海外并購的角度來看，這一案例反映出我國企業(yè)在海外并購中面臨的審查問題。隨著我國企業(yè)海外投資和并購活動(dòng)的增加，越來越多的國家加強(qiáng)了對(duì)外資并購的審查力度，以保護(hù)本國的國家安全和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)利益。我國企業(yè)在進(jìn)行海外并購時(shí)，可能會(huì)面臨審查標(biāo)準(zhǔn)不明確、審查程序復(fù)雜等問題。不同國家的審查標(biāo)準(zhǔn)和程序存在差異，我國企業(yè)難以全面了解和應(yīng)對(duì)。一些國家的審查標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，企業(yè)在并購前難以準(zhǔn)確判斷是否會(huì)觸發(fā)審查以及審查的結(jié)果。審查過程中，企業(yè)可能需要提供大量的資料和信息，增加了企業(yè)的時(shí)間和成本投入。針對(duì)這些問題，我國企業(yè)應(yīng)采取一系列應(yīng)對(duì)策略。在并購前，企業(yè)應(yīng)充分了解目標(biāo)國家的外資并購審查制度和相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。通過專業(yè)的法律和咨詢機(jī)構(gòu)，深入研究目標(biāo)國家的審查標(biāo)準(zhǔn)、程序和重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，提前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。企業(yè)還應(yīng)加強(qiáng)與目標(biāo)國家政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)的溝通與交流，積極解釋并購的目的和意義，爭(zhēng)取對(duì)方的理解和支持。在并購過程中，企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格遵守目標(biāo)國家的法律法規(guī)，按照審查要求提供準(zhǔn)確、完整的資料和信息。若審查過程中出現(xiàn)問題，企業(yè)應(yīng)積極配合解決，通過調(diào)整并購方案等方式，滿足目標(biāo)國家的審查要求。我國政府也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)海外并購的指導(dǎo)和支持，建立健全相關(guān)服務(wù)體系，為企業(yè)提供信息咨詢、法律援助等服務(wù)，幫助企業(yè)更好地應(yīng)對(duì)海外并購審查。四、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒4.1美國外資并購國家安全審查制度美國是全球最早建立外資并購國家安全審查制度的國家之一，其制度體系經(jīng)過多年發(fā)展，已相對(duì)成熟和完善，對(duì)世界各國的外資并購國家安全審查制度構(gòu)建產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。美國的外資并購國家安全審查主要由外國投資委員會(huì)（CFIUS）負(fù)責(zé)。CFIUS成立于1975年，是一個(gè)跨部門的聯(lián)邦政府委員會(huì)，由11個(gè)政府機(jī)構(gòu)的首長和5個(gè)觀察員組成。其中，美國財(cái)政部長擔(dān)任委員會(huì)主席，成員機(jī)構(gòu)包括國防部、國務(wù)部、國土安全部、商務(wù)部、能源部、司法部、美國貿(mào)易代表辦公室、管理和預(yù)算辦公室、國家情報(bào)總監(jiān)辦公室、勞工部以及科學(xué)技術(shù)政策辦公室。這些成員機(jī)構(gòu)在各自領(lǐng)域擁有專業(yè)知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn)，能夠從多個(gè)維度對(duì)涉及國家安全的外資并購交易進(jìn)行全面審查。國防部從軍事安全角度出發(fā)，評(píng)估并購交易對(duì)國防關(guān)鍵技術(shù)、軍事裝備生產(chǎn)能力以及軍事設(shè)施安全的影響；商務(wù)部則關(guān)注并購對(duì)美國產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響；能源部負(fù)責(zé)評(píng)估并購對(duì)能源安全和能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。5個(gè)觀察員分別來自行政管理和預(yù)算局、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)、國家安全委員會(huì)、國土安全委員會(huì)和科技政策辦公室。CFIUS通過各成員機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)并購交易的綜合審查，確保審查結(jié)果的科學(xué)性和全面性。CFIUS的審查范圍極為廣泛，幾乎涵蓋了所有可能對(duì)美國國家安全產(chǎn)生影響的領(lǐng)域。根據(jù)2007年美國《外商投資與國家安全法案》（FINSA）以及2008年相關(guān)法規(guī)，審查范圍包括外國控制企業(yè)對(duì)產(chǎn)品與服務(wù)涉及國家安全以及重要基礎(chǔ)設(shè)施的美國企業(yè)的收購案。“重要基礎(chǔ)設(shè)施”的定義較為寬泛，包括能源、電力、通信、交通、金融、供水等多個(gè)領(lǐng)域。在能源領(lǐng)域，外資對(duì)美國石油、天然氣等能源企業(yè)的并購，可能影響美國的能源供應(yīng)安全和能源戰(zhàn)略布局，因此會(huì)受到CFIUS的重點(diǎn)審查。在通信領(lǐng)域，外資并購涉及5G通信技術(shù)等關(guān)鍵通信基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)，可能會(huì)對(duì)美國的信息安全和通信主權(quán)構(gòu)成威脅，也在審查范圍之內(nèi)。除了傳統(tǒng)的關(guān)鍵領(lǐng)域，CFIUS近年來還特別關(guān)注新興技術(shù)領(lǐng)域，如人工智能、半導(dǎo)體、生物技術(shù)等。這些領(lǐng)域的技術(shù)具有戰(zhàn)略重要性，一旦被外資控制，可能會(huì)影響美國在全球科技競(jìng)爭(zhēng)中的地位，進(jìn)而威脅國家安全。美國外資并購國家安全審查的標(biāo)準(zhǔn)較為全面，不僅考慮技術(shù)和經(jīng)濟(jì)因素，還涵蓋政治和地緣政治因素。CFIUS在審查時(shí)會(huì)綜合評(píng)估多項(xiàng)因素。一是并購交易對(duì)美國國內(nèi)生產(chǎn)滿足國防需求的能力的影響。若外資并購可能削弱美國國內(nèi)企業(yè)在軍工產(chǎn)品生產(chǎn)、軍事裝備研發(fā)等方面滿足國防需求的能力，如導(dǎo)致關(guān)鍵軍工技術(shù)外流、國防生產(chǎn)供應(yīng)鏈斷裂等，將被視為存在安全風(fēng)險(xiǎn)。二是并購交易對(duì)美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，包括能源、電力、通信、交通、金融等領(lǐng)域的潛在影響。若外資并購可能導(dǎo)致美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)轉(zhuǎn)移至外國政府或企業(yè)手中，影響基礎(chǔ)設(shè)施的安全穩(wěn)定運(yùn)行，如外國企業(yè)控制美國的電網(wǎng)，可能會(huì)面臨嚴(yán)格審查。三是外國投資者與外國政府之間的關(guān)系。如果外國投資者受到外國政府的控制或影響，CFIUS會(huì)特別關(guān)注并購交易是否可能被用于實(shí)現(xiàn)外國政府的政治或戰(zhàn)略意圖。四是并購交易對(duì)美國在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域領(lǐng)先地位的影響。在人工智能、半導(dǎo)體等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，若外資并購可能使美國失去技術(shù)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致關(guān)鍵技術(shù)向國外轉(zhuǎn)移，CFIUS會(huì)高度警惕。CFIUS還會(huì)考慮并購交易對(duì)美國國家安全其他方面的潛在威脅，如對(duì)美國國土安全、公共衛(wèi)生安全等的影響。美國外資并購國家安全審查程序主要包括申報(bào)、初審、調(diào)查和總統(tǒng)決定四個(gè)階段。申報(bào)階段，CFIUS采取自愿申報(bào)原則，但交易各方通常會(huì)選擇主動(dòng)申報(bào)，以降低未來風(fēng)險(xiǎn)。申報(bào)時(shí)，交易各方需提供詳細(xì)的信息，包括并購雙方的基本情況、交易目的、交易結(jié)構(gòu)、資金來源、涉及的技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。在初審階段，CFIUS在收到申報(bào)后，會(huì)在30天內(nèi)對(duì)交易進(jìn)行初步審查。此階段主要審查申報(bào)材料的完整性和合規(guī)性，并初步評(píng)估交易是否可能對(duì)國家安全構(gòu)成威脅。若CFIUS認(rèn)為交易存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，將進(jìn)入調(diào)查階段。調(diào)查階段為期45天，CFIUS會(huì)對(duì)交易進(jìn)行全面深入的調(diào)查，可能會(huì)要求交易各方提供更多詳細(xì)資料，與相關(guān)部門和利益相關(guān)方進(jìn)行溝通，甚至進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。在調(diào)查結(jié)束后，CFIUS會(huì)向總統(tǒng)提交調(diào)查報(bào)告和建議。若CFIUS認(rèn)為交易對(duì)國家安全不存在威脅，交易通常可獲得批準(zhǔn)；若認(rèn)為存在威脅，總統(tǒng)將在15天內(nèi)做出最終決定，有權(quán)禁止交易或要求交易方采取補(bǔ)救措施，如剝離相關(guān)資產(chǎn)、限制外資持股比例等。在“羅爾斯（Ralls）并購案”中，中國企業(yè)羅爾斯收購美國俄勒岡州風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目，CFIUS在審查過程中認(rèn)為該項(xiàng)目位于軍事基地附近，可能對(duì)美國國家安全構(gòu)成威脅，最終奧巴馬總統(tǒng)依據(jù)CFIUS的建議，下令禁止該收購交易。美國外資并購國家安全審查制度對(duì)我國具有多方面的啟示。在審查機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，我國可借鑒美國CFIUS跨部門協(xié)作的模式。我國的外資并購國家安全審查工作機(jī)制也采用部際聯(lián)席會(huì)議制度，但在實(shí)際運(yùn)作中，各部門之間的協(xié)同效率和信息共享程度還有待提高。美國CFIUS成員機(jī)構(gòu)之間職責(zé)明確，協(xié)同配合緊密，通過定期會(huì)議、信息共享平臺(tái)等方式，實(shí)現(xiàn)高效溝通和協(xié)作。我國可進(jìn)一步優(yōu)化部際聯(lián)席會(huì)議的運(yùn)作機(jī)制，明確各部門的職責(zé)和分工，建立更加完善的信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高審查工作的效率和質(zhì)量。在審查范圍確定上，美國廣泛的審查范圍為我國提供了參考。隨著科技的快速發(fā)展和國際形勢(shì)的變化，我國應(yīng)不斷擴(kuò)大審查范圍，將新興技術(shù)領(lǐng)域和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域納入重點(diǎn)審查范疇。在人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)領(lǐng)域，我國應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外資并購的審查，防止核心技術(shù)外流，保障國家的科技安全。在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，除了傳統(tǒng)的能源、交通、通信等領(lǐng)域，還應(yīng)關(guān)注新興基礎(chǔ)設(shè)施，如5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等，確保國家基礎(chǔ)設(shè)施的安全穩(wěn)定運(yùn)行。審查標(biāo)準(zhǔn)方面，我國可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化和完善。美國審查標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮多方面因素，具有較強(qiáng)的全面性和科學(xué)性。我國在審查時(shí)，可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，不僅關(guān)注外資并購對(duì)經(jīng)濟(jì)安全和產(chǎn)業(yè)安全的影響，還應(yīng)充分考慮政治、軍事、科技等多方面因素。在評(píng)估外資并購對(duì)產(chǎn)業(yè)安全的影響時(shí)，可從產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈穩(wěn)定性、技術(shù)創(chuàng)新能力等多個(gè)維度進(jìn)行考量。在考慮政治因素時(shí)，關(guān)注外國投資者與外國政府的關(guān)系，以及并購交易是否可能被用于實(shí)現(xiàn)外國政府的戰(zhàn)略意圖。審查程序上，我國可學(xué)習(xí)美國程序的規(guī)范性和透明度。美國審查程序明確規(guī)定了各階段的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和工作內(nèi)容，給予并購雙方充分的參與權(quán)和知情權(quán)。我國應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化審查程序，明確各環(huán)節(jié)的審查內(nèi)容、時(shí)間要求和參與主體，提高審查的透明度。建立審查結(jié)果的反饋機(jī)制，及時(shí)向并購雙方通報(bào)審查進(jìn)展和結(jié)果，保障并購雙方的合法權(quán)益。4.2其他國家相關(guān)制度德國的外資并購國家安全審查制度近年來不斷完善，其審查范圍逐漸擴(kuò)大，審查標(biāo)準(zhǔn)和程序也日益嚴(yán)格。德國外商投資安全審查的法律依據(jù)主要包括《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法》和《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》，審查范圍涵蓋兼并資產(chǎn)和收購表決權(quán)。兼并資產(chǎn)方面，重點(diǎn)關(guān)注收購德國企業(yè)或其可獨(dú)立運(yùn)營部分業(yè)務(wù)的情況；收購表決權(quán)方面，主要針對(duì)外國投資者直接收購或通過第三方公司持有德國企業(yè)表決權(quán)的情形。值得注意的是，德國外商投資審查范圍不包括綠地投資。在審查方式上，包括依職權(quán)發(fā)起安全審查、強(qiáng)制申報(bào)、自愿申報(bào)，不同審查方式對(duì)應(yīng)不同的行業(yè)領(lǐng)域和投資門檻。當(dāng)非歐盟（或非德國）投資者收購特定行業(yè)的德國企業(yè)股份超過25%時(shí)，德國政府有權(quán)介入進(jìn)行評(píng)估，以確定該交易是否會(huì)危害公共秩序和國家安全。2017年，德國對(duì)《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》進(jìn)行了第九次修正案，明確認(rèn)定了受保護(hù)的行業(yè)，并將適用范圍擴(kuò)大到關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，包括能源供應(yīng)、信息通訊、交通運(yùn)輸、健康、水資源、食品生產(chǎn)和金融保險(xiǎn)服務(wù)，以及為相關(guān)企業(yè)提供軟件服務(wù)和信息技術(shù)的公司。2018年12月，聯(lián)邦議會(huì)通過外資安全審查新決議，將安全、國防、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)和媒體行業(yè)的外資審查門檻由25%改為10%，即只要相關(guān)企業(yè)被收購的股份達(dá)到10%，便屬于安全審查范圍。這一系列舉措顯示出德國對(duì)外資并購的監(jiān)管日益嚴(yán)格，對(duì)涉及國家安全和關(guān)鍵領(lǐng)域的外資并購保持高度警惕。加拿大的外資并購國家安全審查制度建立在外資準(zhǔn)入審查基礎(chǔ)之上，以《關(guān)于投資的國家安全審查條例》作為《加拿大投資法》的補(bǔ)充規(guī)定。該制度的適用范圍包括非加拿大人進(jìn)行的或計(jì)劃進(jìn)行的建立新加拿大企業(yè)、通過法律規(guī)定的方式取得加拿大企業(yè)的控制權(quán)以及收購或是建立在加拿大開展全部或者部分業(yè)務(wù)的實(shí)體等投資行為。審查機(jī)關(guān)將對(duì)這些投資進(jìn)行審查，以確定是否會(huì)對(duì)加拿大的國家安全造成威脅和損害。在實(shí)施國家安全審查的部門或機(jī)制方面，工業(yè)部部長負(fù)責(zé)一般性并購?fù)顿Y活動(dòng)，文化遺產(chǎn)部部長負(fù)責(zé)涉及文化領(lǐng)域的投資。當(dāng)部長提議一項(xiàng)外國投資可能威脅國家安全時(shí)，總督有權(quán)下令對(duì)該項(xiàng)投資進(jìn)行審查；若調(diào)查結(jié)果表明該項(xiàng)投資威脅加拿大國家安全，總督可以采取任何有利于國家安全的措施來消除投資對(duì)國家安全的影響，包括禁止該項(xiàng)投資、要求非加拿大人轉(zhuǎn)讓其控制權(quán)等。加拿大外資并購中的國家安全審查程序通常由部長決定是否啟動(dòng)，當(dāng)部長有合理理由相信該投資會(huì)損害國家安全時(shí)，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定期限內(nèi)向外國投資者發(fā)出通知，告知其可能會(huì)對(duì)投資進(jìn)行審查，并向總督作出建議，請(qǐng)求總督就是否進(jìn)行審查作出決定。總督應(yīng)當(dāng)在通知發(fā)出之日起25天內(nèi)作出是否審查的決定，同時(shí)，外國投資者必須中止投資活動(dòng)，等待進(jìn)一步通知。審查程序包括啟動(dòng)、申報(bào)、審查、決定和實(shí)施五個(gè)階段。在審查過程中，雖《關(guān)于投資的國家安全審查條例》未對(duì)審查考慮因素做出規(guī)定，但根據(jù)《加拿大投資法》，工業(yè)部在審核外國投資時(shí)主要考量投資對(duì)加拿大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的水平和性質(zhì)的影響、加拿大人對(duì)企業(yè)的參與程度和重要性、投資對(duì)加拿大生產(chǎn)率等方面的影響、投資對(duì)加拿大產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的影響、投資同民族工業(yè)等政策的一致性以及投資對(duì)加拿大在世界市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的貢獻(xiàn)等六大因素。澳大利亞的外資并購國家安全審查制度也具有獨(dú)特之處。澳大利亞對(duì)外資并購的審查較為嚴(yán)格，審查范圍廣泛，涵蓋多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。在能源資源領(lǐng)域，外資對(duì)澳大利亞能源企業(yè)和礦產(chǎn)資源企業(yè)的并購會(huì)受到重點(diǎn)審查。因?yàn)榘拇罄麃喪悄茉春偷V產(chǎn)資源豐富的國家，能源資源的穩(wěn)定供應(yīng)和開發(fā)對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。若外資過度控制能源資源企業(yè)，可能影響澳大利亞的能源資源戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)利益。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，澳大利亞擁有廣闊的農(nóng)業(yè)土地和豐富的農(nóng)產(chǎn)品資源，外資對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)和土地的并購也受到嚴(yán)格監(jiān)管。農(nóng)業(yè)是澳大利亞的重要產(chǎn)業(yè)，保障農(nóng)業(yè)的自主發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)安全對(duì)于澳大利亞的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定意義重大。在房地產(chǎn)領(lǐng)域，外資對(duì)澳大利亞房地產(chǎn)的投資也在審查范圍內(nèi)。房地產(chǎn)市場(chǎng)與澳大利亞的民生和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定密切相關(guān)，防止外資過度炒作房地產(chǎn)，維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定，是審查的重要目的之一。澳大利亞的審查機(jī)構(gòu)主要包括外國投資審查委員會(huì)（FIRB）等。FIRB在審查過程中，會(huì)綜合考慮多方面因素，如投資對(duì)澳大利亞經(jīng)濟(jì)的影響、投資者的背景和信譽(yù)、投資是否符合澳大利亞的國家利益等。若外資并購可能對(duì)澳大利亞的國家安全、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)穩(wěn)定等造成不利影響，F(xiàn)IRB有權(quán)建議政府采取相應(yīng)措施，包括否決并購交易、要求修改交易條件等。在某外資并購澳大利亞一家大型能源企業(yè)的案例中，F(xiàn)IRB經(jīng)過審查，認(rèn)為該并購可能導(dǎo)致澳大利亞能源供應(yīng)的不穩(wěn)定，影響國家經(jīng)濟(jì)安全，最終建議政府否決了該并購交易。4.3國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示國際上美國、德國、加拿大、澳大利亞等國家的外資并購國家安全審查制度，在審查標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、審查程序、透明度和可預(yù)期性等方面，為我國提供了諸多值得借鑒的要點(diǎn)。在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，我國應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)其科學(xué)性和可操作性。美國的審查標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮多方面因素，具有較強(qiáng)的全面性。我國可借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，除了關(guān)注外資并購對(duì)經(jīng)濟(jì)安全和產(chǎn)業(yè)安全的影響外，還應(yīng)充分考慮政治、軍事、科技等多方面因素。在評(píng)估外資并購對(duì)產(chǎn)業(yè)安全的影響時(shí)，可從產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈穩(wěn)定性、技術(shù)創(chuàng)新能力等多個(gè)維度進(jìn)行考量。在考慮政治因素時(shí)，關(guān)注外國投資者與外國政府的關(guān)系，以及并購交易是否可能被用于實(shí)現(xiàn)外國政府的戰(zhàn)略意圖。我國還應(yīng)結(jié)合自身國情和發(fā)展需求，制定符合實(shí)際的量化指標(biāo)，以便更準(zhǔn)確地判斷外資并購對(duì)國家安全的影響程度。在評(píng)估外資并購對(duì)能源安全的影響時(shí)，可設(shè)定能源供應(yīng)穩(wěn)定性、能源價(jià)格波動(dòng)范圍等量化指標(biāo)，通過具體的數(shù)據(jù)和分析，為審查決策提供科學(xué)依據(jù)。在機(jī)構(gòu)建設(shè)上，我國可參考美國外國投資委員會(huì)（CFIUS）的跨部門協(xié)作模式。我國已采用部際聯(lián)席會(huì)議制度，但在實(shí)際運(yùn)作中，各部門之間的協(xié)同效率和信息共享程度還有待提高。CFIUS成員機(jī)構(gòu)職責(zé)明確，通過定期會(huì)議、信息共享平臺(tái)等方式，實(shí)現(xiàn)高效溝通和協(xié)作。我國應(yīng)進(jìn)一步明確各部門在審查工作中的職責(zé)和分工，建立更加完善的信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。利用信息化技術(shù)，搭建統(tǒng)一的外資并購國家安全審查信息平臺(tái)，各部門可在平臺(tái)上實(shí)時(shí)共享審查資料、交流審查意見，提高審查工作的效率和質(zhì)量。審查程序的優(yōu)化也是我國可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的重要方面。我國應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范審查程序，明確各環(huán)節(jié)的審查內(nèi)容、時(shí)間要求和參與主體，提高審查的透明度。美國的審查程序明確規(guī)定了各階段的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和工作內(nèi)容，給予并購雙方充分的參與權(quán)和知情權(quán)。我國可規(guī)定初審、調(diào)查等環(huán)節(jié)的具體時(shí)間限制，避免審查過程的拖延。建立審查結(jié)果的反饋機(jī)制，及時(shí)向并購雙方通報(bào)審查進(jìn)展和結(jié)果，保障并購雙方的合法權(quán)益。在審查過程中，若發(fā)現(xiàn)并購交易可能存在安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)及時(shí)與并購雙方溝通，要求其提供補(bǔ)充資料或說明情況。提升審查制度的透明度和可預(yù)期性，有助于增強(qiáng)國際投資者對(duì)我國市場(chǎng)的信心。我國應(yīng)及時(shí)公布審查的相關(guān)法律法規(guī)、政策文件和審查案例，讓投資者清楚了解審查的標(biāo)準(zhǔn)和程序。德國在修訂外資并購相關(guān)法律后，會(huì)及時(shí)向社會(huì)公布，使投資者能夠及時(shí)調(diào)整投資策略。我國還可建立審查前的咨詢機(jī)制，為投資者提供專業(yè)的咨詢服務(wù)，幫助其判斷投資項(xiàng)目是否會(huì)觸發(fā)審查以及如何應(yīng)對(duì)審查。在投資者提出投資意向后，可通過專門的咨詢機(jī)構(gòu)或網(wǎng)站，為其提供詳細(xì)的審查指導(dǎo)和建議，提高投資的可預(yù)期性。五、我國外資并購國家安全審查制度存在的問題5.1審查標(biāo)準(zhǔn)不夠明確“國家安全”概念在我國外資并購國家安全審查制度中較為模糊，這給審查工作帶來了諸多挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)意義上的國家安全主要聚焦于國防軍事安全，然而在全球化和經(jīng)濟(jì)一體化的當(dāng)下，國家安全的內(nèi)涵已大幅拓展，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、文化、科技、信息等多個(gè)領(lǐng)域。雖然我國在相關(guān)法律法規(guī)中提及了國家安全，但并未對(duì)其作出清晰、準(zhǔn)確的界定。《外商投資安全審查辦法》雖列舉了審查范圍和內(nèi)容，但對(duì)于“國家安全”在各領(lǐng)域的具體表現(xiàn)和衡量標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確闡述。在經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域，怎樣的外資并購行為會(huì)被認(rèn)定為威脅國家經(jīng)濟(jì)安全，缺乏具體的判斷依據(jù)。在文化安全方面，外資并購文化企業(yè)達(dá)到何種程度會(huì)被認(rèn)為影響國家文化傳承和價(jià)值觀傳播，也沒有明確的規(guī)定。這種概念的模糊使得審查機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作中難以準(zhǔn)確把握審查尺度，容易導(dǎo)致審查結(jié)果的不確定性。我國外資并購國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)缺乏量化指標(biāo)，主要以定性分析為主。在審查過程中，對(duì)于外資并購對(duì)國防安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、社會(huì)基本生活秩序以及關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力等方面的影響，缺乏具體的量化評(píng)估方法。在評(píng)估外資并購對(duì)國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的影響時(shí)，沒有明確規(guī)定外資并購導(dǎo)致市場(chǎng)份額變化達(dá)到何種程度、對(duì)產(chǎn)業(yè)集中度產(chǎn)生多大影響時(shí)，會(huì)被認(rèn)定為存在安全風(fēng)險(xiǎn)。在審查外資并購對(duì)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響時(shí)，對(duì)于技術(shù)控制權(quán)轉(zhuǎn)移、研發(fā)人員流失等因素，缺乏量化的評(píng)估指標(biāo)。缺乏量化指標(biāo)使得審查過程主觀性較強(qiáng)，不同審查人員可能會(huì)因?yàn)閭€(gè)人理解和判斷的差異，得出不同的審查結(jié)論，影響審查的公正性和權(quán)威性。在不同行業(yè)的外資并購審查中，我國缺乏針對(duì)性的行業(yè)指引。不同行業(yè)具有不同的特點(diǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)，例如能源行業(yè)涉及國家能源供應(yīng)安全，高新技術(shù)行業(yè)關(guān)乎國家科技競(jìng)爭(zhēng)力。然而，我國目前的審查制度沒有根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)制定詳細(xì)的審查標(biāo)準(zhǔn)和指引。在能源行業(yè)，對(duì)于外資并購能源企業(yè)的股權(quán)比例、投資規(guī)模、能源儲(chǔ)備等方面，缺乏具體的審查標(biāo)準(zhǔn)。在高新技術(shù)行業(yè)，對(duì)于外資并購高新技術(shù)企業(yè)在技術(shù)保密、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)創(chuàng)新投入等方面，沒有明確的審查要求。缺乏行業(yè)指引使得審查機(jī)構(gòu)在面對(duì)不同行業(yè)的外資并購時(shí)，難以準(zhǔn)確評(píng)估安全風(fēng)險(xiǎn)，也不利于企業(yè)提前了解審查要求，做好并購準(zhǔn)備。5.2審查機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性不足我國外資并購國家安全審查采用部際聯(lián)席會(huì)議制度，雖在一定程度上整合了多部門資源，但在實(shí)際運(yùn)行中，機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性方面仍存在諸多問題，影響了審查工作的效率和質(zhì)量。在權(quán)力分配上，部際聯(lián)席會(huì)議涉及多個(gè)部門，各部門職責(zé)分工不夠清晰明確。發(fā)展改革委、商務(wù)部、國防部、工業(yè)和信息化部等眾多部門參與審查，然而在具體審查過程中，對(duì)于各部門的審查權(quán)限、審查重點(diǎn)和審查責(zé)任缺乏細(xì)致的劃分。在審查一起外資并購能源企業(yè)的案例時(shí)，可能出現(xiàn)能源局、發(fā)展改革委和商務(wù)部對(duì)能源供應(yīng)安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面的審查職責(zé)存在交叉和模糊地帶。這就容易導(dǎo)致部門之間相互推諉責(zé)任，或者出現(xiàn)爭(zhēng)管現(xiàn)象，降低審查效率，影響審查工作的順利開展。協(xié)調(diào)機(jī)制不完善也是一個(gè)突出問題。部際聯(lián)席會(huì)議缺乏高效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門之間信息交流不暢。在審查過程中，不同部門可能從自身職能和利益出發(fā)，對(duì)同一外資并購項(xiàng)目的看法和意見存在差異。由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，難以迅速達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致審查周期延長。在審查外資并購高新技術(shù)企業(yè)時(shí)，科技部關(guān)注技術(shù)安全和創(chuàng)新能力，商務(wù)部注重市場(chǎng)準(zhǔn)入和貿(mào)易平衡，若沒有良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，雙方意見難以統(tǒng)一，會(huì)使審查工作陷入僵局。聯(lián)席會(huì)議的會(huì)議組織和決策程序也不夠規(guī)范，缺乏明確的議事規(guī)則和決策機(jī)制，在面對(duì)復(fù)雜的外資并購項(xiàng)目時(shí)，難以迅速做出科學(xué)合理的決策。信息共享困難制約著審查工作的協(xié)同性。各部門在審查過程中收集和掌握的信息分散，缺乏統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)。這使得審查工作中，各部門無法及時(shí)獲取全面、準(zhǔn)確的信息，影響審查的準(zhǔn)確性和全面性。在審查外資并購金融機(jī)構(gòu)時(shí)，金融監(jiān)管部門掌握著金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況、業(yè)務(wù)合規(guī)等信息，而國家安全部門可能掌握著與金融安全相關(guān)的情報(bào)信息。由于信息共享不暢，雙方無法充分利用對(duì)方的信息資源，難以從整體上評(píng)估并購對(duì)金融安全和國家安全的影響。信息的不共享還可能導(dǎo)致重復(fù)審查，增加審查成本，浪費(fèi)行政資源。5.3審查程序有待優(yōu)化我國外資并購國家安全審查程序在申請(qǐng)受理、審查期限和救濟(jì)途徑等方面存在一些問題，影響了審查的效率和公正性，亟待優(yōu)化。在申請(qǐng)受理環(huán)節(jié)，存在申請(qǐng)主體不明確的問題。目前我國規(guī)定外國投資者是主要的申請(qǐng)主體，然而當(dāng)涉及多方投資，尤其是中國投資者與外國投資者共同參與并購交易時(shí)，對(duì)于中國投資者是否有權(quán)申請(qǐng)安全審查，以及被并購企業(yè)在申請(qǐng)中的權(quán)利和地位，相關(guān)法律法規(guī)并未作出明確規(guī)定。在某起中外合資企業(yè)參與的外資并購項(xiàng)目中，中國投資者對(duì)并購交易可能影響國家安全存在擔(dān)憂，但由于不清楚自身是否具備申請(qǐng)審查的資格，無法及時(shí)啟動(dòng)審查程序，這可能導(dǎo)致潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)未能得到及時(shí)評(píng)估和處理。此外，對(duì)于一些特殊情況，如外資通過間接方式并購境內(nèi)企業(yè)，在申請(qǐng)受理上也缺乏明確的指引，容易引發(fā)爭(zhēng)議。審查期限方面，我國雖規(guī)定了一般性審查和特別審查的時(shí)間限制，但在實(shí)際操作中，審查周期過長的問題較為突出。一般性審查采取書面征求意見的方式，有關(guān)部門在收到書面征求意見函后，應(yīng)在20個(gè)工作日內(nèi)提出書面意見，聯(lián)席會(huì)議在收到全部書面意見后5個(gè)工作日內(nèi)提出審查意見。然而，在實(shí)際審查過程中，由于涉及多個(gè)部門的協(xié)調(diào)和溝通，以及對(duì)復(fù)雜并購交易的深入分析，往往難以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成審查。某外資并購能源企業(yè)的案例中，一般性審查就因?yàn)楦鞑块T之間意見分歧較大，協(xié)調(diào)時(shí)間過長，超出規(guī)定時(shí)間近一個(gè)月才完成。特別審查程序的時(shí)間限制同樣面臨挑戰(zhàn)，自啟動(dòng)特別審查程序之日起60個(gè)工作日內(nèi)完成特別審查或報(bào)請(qǐng)國務(wù)院決定。但在一些涉及新興技術(shù)或復(fù)雜產(chǎn)業(yè)的外資并購項(xiàng)目中，由于審查內(nèi)容的專業(yè)性和復(fù)雜性，60個(gè)工作日的時(shí)間難以滿足全面審查的需求。在審查外資并購人工智能企業(yè)的案例中，由于需要對(duì)人工智能技術(shù)的安全性、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)等方面進(jìn)行深入評(píng)估，審查周期延長了近兩個(gè)月，這不僅增加了并購交易的不確定性，也影響了企業(yè)的正常經(jīng)營和市場(chǎng)的穩(wěn)定。在救濟(jì)途徑上，我國外資并購國家安全審查制度存在明顯不足。目前，對(duì)于并購方在審查過程中對(duì)審查結(jié)果不服或認(rèn)為審查程序存在違法違規(guī)行為時(shí)，缺乏明確的救濟(jì)途徑和保障措施。當(dāng)并購方認(rèn)為審查結(jié)果不合理，如審查機(jī)構(gòu)以模糊的理由禁止并購交易，并購方無法通過有效的法律途徑維護(hù)自身權(quán)益。與美國等國家相比，美國在審查程序中給予并購方充分的參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)，并購方可以對(duì)審查結(jié)果提出異議，并通過聽證等程序進(jìn)行申訴。而我國在這方面的缺失，使得并購方在審查過程中處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，不利于保護(hù)并購方的合法權(quán)益，也可能影響外國投資者對(duì)我國投資環(huán)境的信心。5.4透明度與可預(yù)期性欠缺我國外資并購國家安全審查制度在透明度與可預(yù)期性方面存在不足，這對(duì)審查制度的有效運(yùn)行和國際投資環(huán)境的營造產(chǎn)生了不利影響。在審查過程中，信息披露不足是一個(gè)突出問題。我國目前缺乏明確的規(guī)定要求審查機(jī)構(gòu)及時(shí)、全面地向并購方和社會(huì)公眾披露審查信息。對(duì)于審查的進(jìn)展情況，如處于初審階段還是特別審查階段，以及審查過程中所關(guān)注的關(guān)鍵問題和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并購方往往難以獲取準(zhǔn)確信息。在某外資并購?fù)ㄐ牌髽I(yè)的案例中，審查機(jī)構(gòu)在審查過程中對(duì)該企業(yè)的數(shù)據(jù)安全問題進(jìn)行深入調(diào)查，但并未及時(shí)向并購方通報(bào)調(diào)查進(jìn)展和關(guān)注重點(diǎn)，導(dǎo)致并購方無法針對(duì)性地提供相關(guān)資料和解釋，增加了并購交易的不確定性。在審查結(jié)果方面，審查機(jī)構(gòu)對(duì)于審查決定的理由和依據(jù)闡述不夠詳細(xì)，使得并購方難以理解審查結(jié)果的得出過程。若審查機(jī)構(gòu)禁止某外資并購能源企業(yè)，僅簡(jiǎn)單說明該并購可能影響國家能源安全，但未詳細(xì)闡述具體的影響機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)因素，并購方無法從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也難以對(duì)未來的投資決策進(jìn)行有效調(diào)整。由于審查標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，審查程序存在不確定性，外國投資者難以預(yù)判審查結(jié)果，這降低了我國對(duì)外資的吸引力。在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，如前文所述，“國家安全”概念模糊，缺乏量化指標(biāo)和行業(yè)指引，外國投資者在進(jìn)行并購前，無法準(zhǔn)確判斷其并購行為是否會(huì)觸發(fā)審查以及審查結(jié)果的可能性。在審查程序方面，申請(qǐng)受理環(huán)節(jié)主體不明確，審查期限存在拖延風(fēng)險(xiǎn)，救濟(jì)途徑缺失，這些都使得外國投資者在面對(duì)審查時(shí)感到無所適從。某外國投資者計(jì)劃并購我國一家高新技術(shù)企業(yè)，由于不清楚中國投資者在申請(qǐng)審查中的地位以及審查期限的不確定性，擔(dān)心并購交易可能長時(shí)間陷入審查程序，從而影響企業(yè)的正常運(yùn)營和發(fā)展，最終放棄了并購計(jì)劃。這種情況不僅對(duì)個(gè)別并購項(xiàng)目產(chǎn)生影響，還可能使我國在國際投資市場(chǎng)上的形象受損，影響外資的持續(xù)流入。六、完善我國外資并購國家安全審查制度的建議6.1明確審查標(biāo)準(zhǔn)為解決我國外資并購國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題，需要從多個(gè)方面入手，細(xì)化“國家安全”定義，制定量化標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)審查指南，以增強(qiáng)審查的可操作性。在細(xì)化“國家安全”定義方面，應(yīng)結(jié)合時(shí)代發(fā)展和我國國情，對(duì)國家安全的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確界定。除了傳統(tǒng)的國防軍事安全，應(yīng)進(jìn)一步明確經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、科技安全、信息安全等領(lǐng)域的具體內(nèi)容和范圍。在經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域，可明確規(guī)定外資并購對(duì)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)份額、產(chǎn)業(yè)集中度、產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈穩(wěn)定性等方面的影響達(dá)到何種程度會(huì)被認(rèn)定為威脅經(jīng)濟(jì)安全。若外資并購導(dǎo)致某關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)份額被外資控制超過一定比例，如50%，且產(chǎn)業(yè)集中度大幅提高，可能引發(fā)市場(chǎng)壟斷，影響經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，就應(yīng)被視為對(duì)經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成威脅。在文化安全方面，可規(guī)定外資并購文化企業(yè)時(shí)，對(duì)文化產(chǎn)品的內(nèi)容傳播、文化價(jià)值觀的引導(dǎo)等方面的影響程度，若外資并購使得國內(nèi)文化市場(chǎng)被外來文化過度滲透，影響本國文化的傳承和發(fā)展，如某一時(shí)期外來文化產(chǎn)品在國內(nèi)市場(chǎng)的占有率過高，擠壓本國文化產(chǎn)品的生存空間，就應(yīng)納入國家安全審查范圍。制定量化標(biāo)準(zhǔn)是提高審查科學(xué)性的關(guān)鍵。對(duì)于外資并購對(duì)國防安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、社會(huì)基本生活秩序以及關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力等方面的影響，應(yīng)建立具體的量化評(píng)估指標(biāo)體系。在評(píng)估外資并購對(duì)國防安全的影響時(shí)，可設(shè)定軍工技術(shù)流失風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，通過評(píng)估并購后軍工企業(yè)核心技術(shù)被外資獲取的可能性、技術(shù)保密措施的有效性等因素，確定技術(shù)流失風(fēng)險(xiǎn)的量化數(shù)值。在評(píng)估對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的影響時(shí)，可設(shè)定市場(chǎng)份額變化率、產(chǎn)業(yè)集中度變化率等指標(biāo)。當(dāng)外資并購導(dǎo)致某行業(yè)的市場(chǎng)份額變化率超過10%，且產(chǎn)業(yè)集中度變化率超過15%時(shí)，可能會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定產(chǎn)生較大影響，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注。在評(píng)估對(duì)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響時(shí)，可設(shè)定研發(fā)投入減少比例、核心研發(fā)人員流失率等指標(biāo)。若外資并購后，企業(yè)的研發(fā)投入減少比例超過30%，核心研發(fā)人員流失率超過20%，可能會(huì)削弱企業(yè)的自主研發(fā)能力，影響國家的科技競(jìng)爭(zhēng)力。針對(duì)不同行業(yè)制定審查指南也是必不可少的。各行業(yè)具有不同的特點(diǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)根據(jù)行業(yè)特性制定針對(duì)性的審查標(biāo)