國有企業(yè)合規(guī)管理及實務分析案例作者：3biangbiang321

01國有企業(yè)合規(guī)管理的概念演進與發(fā)展歷程02國有企業(yè)合規(guī)的架構設計及運行機制03國有企業(yè)合規(guī)風險案例分析04小結目錄/CONTENTS前言

企業(yè)合規(guī)管理已成為治理能力現(xiàn)代化進程中的必然選擇。隨著國有企業(yè)境外投資顯著增長、涉外業(yè)務不斷增多，面臨的法律合規(guī)風險也持續(xù)攀升。從中央政策層面逐級落實到企業(yè)層面，推進國有企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為大勢所趨，而合規(guī)管理作為國有企業(yè)治理的重要方式，對于完善優(yōu)化法人治理、防控重大風險具有重要價值。

近年將從我國合規(guī)發(fā)展歷程、合規(guī)依據(jù)，結合典型案例剖析國有企業(yè)合規(guī)管理以及重點領域合規(guī)實務與路徑，為國有企業(yè)構建完善的合規(guī)體系提供參考。PART01國有企業(yè)合規(guī)管理的概念演進與發(fā)展歷程（一）我國合規(guī)源起

我國企業(yè)合規(guī)源起中興通訊事件和長春長生疫苗事件。中興通訊因違反美國出口管制法律，最終接受巨額罰款、更換管理層，并接受美方指派的合規(guī)監(jiān)督。

該事件暴露出企業(yè)管理層對合規(guī)重要性認識不夠、合規(guī)管理體系存在重大缺陷、合規(guī)風險管理應對能力不足等問題。長春長生生物科技有限責任公司因疫苗生產(chǎn)記錄造假等違法行為，最終導致企業(yè)破產(chǎn)退市，相關人員被追究法律責任，這一案例深刻警示企業(yè)必須加強對管理者的監(jiān)督，嚴格履行安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質量等社會職責。（二）我國國有企業(yè)合規(guī)發(fā)展歷程

1.探索試點階段（2012-2017年）：合規(guī)理念初步引入，2014年國資委發(fā)布推動落實央企法制工作新五年規(guī)劃有關事項的通知。2015年12月，國資委發(fā)布全面推進法治央企建設的意見提出了“治理完善、經(jīng)營合規(guī)、管理規(guī)范、守法誠信”的建設目標。2016年確定5家央企開展合規(guī)管理試點，為后續(xù)推廣積累經(jīng)驗；

2.全面推廣階段（2018-2021年）：2018年央企合規(guī)管理指引（試行）出臺，首次明確央企合規(guī)管理的框架要求，標志著大合規(guī)建設的開啟。2021年“深化法治央企建設”提出，推動合規(guī)管理與經(jīng)營管理深度融合；

3.深入推動階段（2022年至今）：2022年央企合規(guī)管理辦法正式實施，將合規(guī)管理從“指引性要求”升級為“強制性規(guī)范”，進一步健全了合規(guī)管理制度體系。2024年資產(chǎn)評估管理優(yōu)化進一步細化合規(guī)操作標準，標志著合規(guī)管理進入“精細化落地”階段。（三）國有企業(yè)合規(guī)概念

結合我國國有企業(yè)合規(guī)發(fā)展歷程來看，現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策性文件并未對國有企業(yè)合規(guī)的概念進行明確，僅是對國企中的央企合規(guī)進行了規(guī)定，國企可以參照適用。

根據(jù)國資委央企合規(guī)管理辦法及七部委企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引（2018年）等文件，央企合規(guī)是指企業(yè)及其員工的經(jīng)營管理行為，需同時符合“外法”與“內(nèi)規(guī)”雙重要求——“外法”涵蓋國家法律法規(guī)、國際條約、監(jiān)管規(guī)定及行業(yè)準則，“內(nèi)規(guī)”則包括企業(yè)章程、內(nèi)部管理制度及商業(yè)倫理。

合規(guī)包含三層含義：

第一層是企業(yè)要符合所在國法律法規(guī)的強制性要求；

第二層是要遵守相關行業(yè)準則、標準以及商業(yè)倫理道德；

第三層是企業(yè)必須制定內(nèi)部管理的規(guī)章、規(guī)定和制度，以確保員工遵從執(zhí)行。PART02國有企業(yè)合規(guī)的架構設計及運行機制（一）國有企業(yè)合規(guī)管理的政策依據(jù)（二）國有企業(yè)合規(guī)管理的組織架構

全面推進法治央企建設的意見和央企合規(guī)管理辦法中明確，國有企業(yè)合規(guī)管理組織架構設計遵循明確的總體原則，即“企業(yè)主要負責人領導、總法律顧問牽頭、法務管理機構歸口、相關部門協(xié)同聯(lián)動”的管理體系。這一架構設計對確保合規(guī)管理工作體系化、系統(tǒng)化推進具有重要意義。

董事會作為公司治理的核心機構，在合規(guī)管理中承擔重要職責。根據(jù)央企合規(guī)管理指引（試行），董事會負責決定合規(guī)管理牽頭部門的設置和職能、合規(guī)管理負責人的任免，以及合規(guī)管理重大事項和對違規(guī)人員的處理等重要決策。監(jiān)事會主要履行監(jiān)督職責和建議職責，確保合規(guī)管理工作有效實施，對董事會和經(jīng)理層的合規(guī)管理履職情況進行監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的合規(guī)風險問題提出改進建議。

經(jīng)理層負責建立健全合規(guī)管理組織架構，決定合規(guī)管理具體制度規(guī)定和計劃流程，確保合規(guī)制度在日常經(jīng)營管理中得到有效執(zhí)行，將合規(guī)要求融入業(yè)務流程，確保合規(guī)管理與業(yè)務經(jīng)營緊密結合。（二）國有企業(yè)合規(guī)管理的組織架構

合規(guī)管理牽頭部門通常由法務管理機構擔任，負責歸口管理合規(guī)工作。具體職責包括組織起草合規(guī)管理基本制度、具體制度、年度計劃和工作報告；負責規(guī)章制度、經(jīng)濟合同、重大決策合規(guī)審查；組織開展合規(guī)風險識別、預警和應對處置；受理職責范圍內(nèi)的違規(guī)舉報，提出分類處置意見；組織或者協(xié)助業(yè)務及職能部門開展合規(guī)培訓等。

協(xié)同部門包括監(jiān)察、審計、法律、內(nèi)控、風險管理、安全生產(chǎn)、質量環(huán)保等相關職能部門，作為合規(guī)管理第一道防線這些部門在各自職權范圍內(nèi)履行合規(guī)管理職責，需要與合規(guī)管理部門協(xié)同配合，形成合規(guī)管理合力。（三）國有企業(yè)合規(guī)管理的運行機制

1.合規(guī)風險識別預警機制

央企合規(guī)管理辦法在指引的基礎上進一步強化了風險識別要求，明確規(guī)定央企應當“建立并定期更新風險合規(guī)數(shù)據(jù)庫”，通過信息化手段實現(xiàn)風險的動態(tài)監(jiān)測和預警。這一機制要求企業(yè)建立常態(tài)化的風險掃描制度，定期對經(jīng)營管理各環(huán)節(jié)進行合規(guī)風險排查，確保及時發(fā)現(xiàn)潛在風險隱患。

合規(guī)風險識別預警機制是合規(guī)管理體系的基礎環(huán)節(jié)。根據(jù)央企合規(guī)管理指引（試行）規(guī)定，企業(yè)應當全面系統(tǒng)梳理經(jīng)營管理中存在的各類風險，對風險發(fā)生的可能性、影響程度和潛在后果進行系統(tǒng)分析。對于典型性、普遍性且可能產(chǎn)生較重后果的風險，需要及時發(fā)出預警，提示相關部門采取防范措施。（三）國有企業(yè)合規(guī)管理的運行機制

2.合規(guī)風險應對處置機制

央企合規(guī)管理辦法進一步明確了風險報告制度，要求業(yè)務及職能部門發(fā)現(xiàn)合規(guī)風險后及時向合規(guī)管理部門報告。發(fā)生重大合規(guī)風險事件時，企業(yè)必須按規(guī)定及時向國資委報告，確保信息傳遞的及時性和準確性。同時，辦法還對重大風險事件的認定標準進行了具體明確，為企業(yè)的風險應對提供了操作依據(jù)。

合規(guī)風險應對機制是合規(guī)管理的關鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)央企合規(guī)管理指引（試行）規(guī)定，針對已識別的風險，企業(yè)應當制定詳細的應對預案，采取有效措施及時應對處置。對于重大合規(guī)風險事件，需要啟動應急響應機制，由合規(guī)委員統(tǒng)籌領導，合規(guī)管理負責人牽頭，相關部門協(xié)同配合，最大限度化解風險、降低損失。（三）國有企業(yè)合規(guī)管理的運行機制

3.合規(guī)審查機制

央企合規(guī)管理辦法進一步要求“將合規(guī)審查嵌入經(jīng)營管理流程”，實現(xiàn)合規(guī)審查的全程化和常態(tài)化。特別規(guī)定重大事項的合規(guī)審查意見應當經(jīng)過首席合規(guī)官簽字，體現(xiàn)了審查工作的權威性和專業(yè)性。業(yè)務部門、職能部門和合規(guī)管理部門需要根據(jù)各自權限，不斷完善審查流程、標準和重點，并定期開展審查情況的后評估工作。

合規(guī)審查機制是確保經(jīng)營管理行為合規(guī)的重要保障。央企合規(guī)管理指引（試行）規(guī)定，合規(guī)審查應當作為規(guī)章制度制定、重大事項決策、重要合同簽訂、重大項目運營等經(jīng)營管理行為的必經(jīng)程序。審查過程中發(fā)現(xiàn)不合規(guī)內(nèi)容時，應當及時提出修改建議，未經(jīng)合規(guī)審查的項目不得實施。（三）國有企業(yè)合規(guī)管理的運行機制

4.違規(guī)處罰機制

央企合規(guī)管理辦法在此基礎上新增了多項規(guī)定：一是要求央企“建立違規(guī)問題整改機制”，確保發(fā)現(xiàn)問題后能夠及時整改到位；二是具體規(guī)定了舉報渠道的設置方式，要求通過“設立違規(guī)舉報平臺”等方式，便于內(nèi)外部人員舉報違規(guī)行為；三是建立了“所屬單位經(jīng)營管理和員工履職違規(guī)行為記錄制度”，為考核評價提供依據(jù)。

違規(guī)處罰機制是維護合規(guī)管理權威性的重要手段。央企合規(guī)管理指引（試行）第21條規(guī)定，企業(yè)應當明晰違規(guī)責任范圍，細化懲處標準，暢通舉報渠道。針對反映的問題和線索，要及時開展調(diào)查，嚴肅追究違規(guī)人員的責任。（三）國有企業(yè)合規(guī)管理的運行機制

5.合規(guī)評價改進機制

央企合規(guī)管理辦法進一步明確要“針對重點業(yè)務合規(guī)管理情況適時開展專項評價，強化評價結果運用”。同時規(guī)定“央企應當將合規(guī)管理作為法治建設重要內(nèi)容，納入對所屬單位的考核評價”，將合規(guī)管理成效與績效考核掛鉤，確保各項要求落到實處。

合規(guī)管理有效性評價機制是持續(xù)改進的重要保障。央企合規(guī)管理指引（試行）第22條規(guī)定，企業(yè)應當建立合規(guī)管理有效性評價機制，定期對合規(guī)管理體系運行效果進行評估，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并加以改進。（三）國有企業(yè)合規(guī)管理的運行機制

6.重點領域合規(guī)運行機制

針對重點人員，包括管理人員、重要風險崗位人員和海外人員，需要制定具體的合規(guī)細則，結合合規(guī)教育與培訓，落實獎懲機制與問責機制。對于重點環(huán)節(jié)，特別是制度制定環(huán)節(jié)、經(jīng)營決策環(huán)節(jié)和生產(chǎn)運營環(huán)節(jié)，要設置專門的合規(guī)審批環(huán)節(jié)，將合規(guī)管理融入業(yè)務流程。在海外投資經(jīng)營方面，企業(yè)要充分了解投資所在國法律法規(guī)及相關國際規(guī)則，提前做好風險防控工作。

企業(yè)需要特別關注重點領域的合規(guī)運行機制建設。央企合規(guī)管理指引（試行）明確要求加強對市場交易、安全環(huán)保、產(chǎn)品質量、勞動用工、財務稅收、知識產(chǎn)權及商業(yè)伙伴等重點領域的管理。央企合規(guī)管理辦法進一步聚焦反壟斷、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)、勞動用工、稅務管理、數(shù)據(jù)保護等重點領域，要求制定專項合規(guī)管理指南。（四）國有企業(yè)合規(guī)管理的重點領域PART03國有企業(yè)合規(guī)風險案例分析（一）公司經(jīng)營相關合規(guī)風險與案例

1.公司章程不得遺漏事項或違反強制性規(guī)定

相關案例：思佰益（中國）投資有限公司與上海新證財經(jīng)信息咨詢有限公司章程糾紛案中，公司章程約定股權轉讓需全體董事一致同意，該約定比公司法規(guī)定更為苛刻，且未約定救濟程序，最終被法院判決無效。

合規(guī)依據(jù)：公司法第46條、第95條以及國企公司章程制定管理辦法，公司章程必須依法載明公司名稱、住所、經(jīng)營范圍、治理結構等法定事項，且不得違反法律強制性規(guī)定。

合規(guī)風險：章程內(nèi)容缺失或違法將導致章程無效，或引發(fā)股東會、董事會決策僵局，影響公司正常運營。

合規(guī)建議：國有企業(yè)應依法制定章程，定期審查更新，確保內(nèi)容合法、完整，并設置合理的議事規(guī)則和救濟機制。（一）公司經(jīng)營相關合規(guī)風險與案例

2.股東會議的召集程序、表決方式等應符合相關規(guī)定及公司章程

相關案例：長沙振升集團有限公司股東會決議撤銷案中，公司召開臨時股東會議未通知部分股東，且決議內(nèi)容涉及修改公司章程未取得全體股東同意，最終股東會決議被法院撤銷。

合規(guī)依據(jù)：公司法第61條至第66條明確規(guī)定股東會的召集程序、通知期限、表決方式等。

合規(guī)風險：程序瑕疵可能導致決議被法院撤銷，影響公司決策效力和股東權益。

合規(guī)建議：國有企業(yè)應嚴格按照章程和法律規(guī)定召集股東會，確保通知、記錄、表決等環(huán)節(jié)合法合規(guī)，重大事項應形成書面決議。（一）公司經(jīng)營相關合規(guī)風險與案例

3.董事會會議召開、表決等應符合相關規(guī)定及公司章程

相關案例：艾荻環(huán)境技術公司訴上海境閑公司案中，因董事會將境閑公司委派的兩名董事排除在董事會會議之外無法參與表決，法院認為應視為該次董事會并未完成召集程序，顯屬違法，應予撤銷。

合規(guī)依據(jù)：公司法第67、68、70、71條及公司章程對董事會的召開條件、表決比例、會議記錄等有明確要求。

合規(guī)風險：程序不合法將導致董事會決議無效或被撤銷，影響公司治理穩(wěn)定性。

合規(guī)建議：確保董事會召開人數(shù)、表決比例、會議記錄等符合規(guī)定，重大事項應提前溝通并形成紀要。（二）招投標相關合規(guī)風險與案例

1.符合標準的施工類、物資類、服務類采購必須招標、不得拆標而規(guī)避招標

相關案例：烏魯木齊熱力（集團）有限公司違反規(guī)定化整為零規(guī)避招標，均采取場外公開招標形式，于2023年2月至5月期間完成招標工作。對烏魯木齊熱力（集團）有限公司處以8個標段項目合同金額7‰罰款的行政處罰；責令限期改正。

合規(guī)依據(jù)：招標投標法第3條及必須招標的工程項目規(guī)定明確必須招標的項目范圍和程序。

合規(guī)風險：應招未招或規(guī)避招標的合同將被認定為無效，單位及責任人將面臨罰款、處分甚至刑責。

合規(guī)建議：國有企業(yè)應建立招標管理制度，明確必須招標項目范圍，強化內(nèi)部審查與監(jiān)督，杜絕“化整為零”規(guī)避招標行為。（二）招投標相關合規(guī)風險與案例

2.禁止招標人與投標人串通投標

相關案例：原陵水黎族自治縣城鄉(xiāng)投資有限公司總經(jīng)理吳某某串通投標案。唐某某將電話號碼寫在紙條上讓他人拿到吳某某辦公室，并了解該項目的情況。吳某某將該電話號碼交給其公司合約部經(jīng)理陳某某，并告知陳某某該電話號碼是中標老市場工程的，陳某某意會，便讓合約部負責招標工作的林某妮將電話號碼告知招標代理公司。

合規(guī)依據(jù)：招標投標法第32條投標人不得相互串通投標報價，不得排擠其他投標人的公平競爭，損害招標人或者其他投標人的合法權益。投標人不得與招標人串通投標，損害國家利益、社會公共利益或者他人的合法權益。

合規(guī)風險：對單位處以五萬元以上二十五萬元以下的罰款；對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分（雙罰制）。情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。（三）建設工程相關合規(guī)風險與案例

1.建設單位不得將建設工程發(fā)包、不得直接指定分包人分包

相關案例：江蘇蘇南建設集團有限公司與安慶新城悅盛房地產(chǎn)發(fā)展有限公司建設工程施工合同糾紛案中，發(fā)包方將樁基工程直接分包給其他施工單位，被安慶市住建委認定為肢解發(fā)包行為，處以53218元罰款。

合規(guī)依據(jù)：建設工程質量管理條例第7條第2款建設單位不得將建設工程肢解發(fā)包。

合規(guī)風險：對單位處工程合同價款0.5%以上1%以下的罰款；使用國有資金的項目可以暫停執(zhí)行或者資金撥付。對相關人員處單位罰款數(shù)額5%以上10%以下的罰款。

合規(guī)建議：加強對承包單位的資質審查和管理確保承包單位具備相應資質；加強對建設工程實際發(fā)包行為的監(jiān)督和檢查（加強對現(xiàn)場人員社保、實名制等信息的核查，以及付款憑證的檢查等）。（三）建設工程相關合規(guī)風險與案例

2.必須招標的建設工程合同簽訂應依法履行招標程序

相關案例：唐山鳳凰網(wǎng)絡電子技術有限公司與河北廣電網(wǎng)絡集團唐山有限公司，法院認為未招標的工程并不必然導致雙方的合同因此而無效，招標投標法對應招標而未招標的規(guī)定了相應的處罰方法。

合規(guī)依據(jù)：審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）第1條：建設工程必須進行招標而未招標或者中標無效的，應認定為合同無效。

合規(guī)風險：合同可能被認定無效。

合規(guī)建議：國有企業(yè)應制定完善的招標管理制度和流程，明確各部門職責和權限；定期對員工進行招標投標法律法規(guī)的培訓和教育；一旦發(fā)現(xiàn)內(nèi)部存在規(guī)避招標的行為，建設單位應立即停止該行為，并進行調(diào)查和處理；建立健全內(nèi)部管理制度；建立監(jiān)督檢查機制，對招標活動進行全程監(jiān)督。（三）建設工程相關合規(guī)風險與案例

3.建設單位應當向施工單位提供工程款支付danbao

相關案例：公安人社部門依照保障農(nóng).民.工工資支付條例第57條的規(guī)定責令項目停工、對拖欠農(nóng).民.工工資辰樺公司罰款8萬元。

合規(guī)依據(jù)：保障農(nóng).民.工工資支付條例第29條第一款建設單位應當按照合同約定及時撥付工程款，并將人工費用及時足額撥付至農(nóng).民.工工資專用賬戶。

合規(guī)風險：可能被責令限期改正；逾期不改正的，將面臨被責令項目停工，以及并處5萬元以上10萬元以下的罰款。

合規(guī)建議：國有企業(yè)建設工程施工應提前規(guī)劃好項目資金，避免因資金不足而導致拖欠工資的情況發(fā)生；如無法按時支付農(nóng).民.工工資時，及時與施工單位和農(nóng).民.工進行溝通，尋求解決方案；與施工單位建立緊密的合作關系，共同監(jiān)督農(nóng).民.工工資支付情況，確保雙方按合同約定履行義務。（四）國有資產(chǎn)管理合規(guī)要求與案例分析

1.出現(xiàn)國有資產(chǎn)合并、分立、改制等情形應進行資產(chǎn)評估

相關案例：貴州西南交通投資實業(yè)集團有限公司轉讓其持有的西南交投公司股權時，未依法進行資產(chǎn)評估和進場交易。司法部門認定該轉讓行為屬于國有資產(chǎn)轉讓，應當履行法定程序，未進行評估和進場交易的行為違反法律強制性規(guī)定，相關合同約定無效。明確業(yè)務部門在處置國有資產(chǎn)時，必須嚴格履行評估和交易程序。

合規(guī)風險：未履行評估及進場交易程序的，轉讓合同無效，直接責任人面臨行政處分、民事賠償，涉嫌低價處置造成重大損失的移送刑事追責。

合規(guī)建議：凡涉及國有產(chǎn)權變動，一律先界定、再評估、后進場；交易方案納入“三重一大”決策，由法務、審計、產(chǎn)權管理部門聯(lián)審，并在省級以上產(chǎn)權交易所掛牌公示，確保程序合法、價格公允。

合規(guī)依據(jù)：企業(yè)國有資產(chǎn)法第47至49條要求國有資產(chǎn)轉讓必須評估并在法定場所公開交易；國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定和產(chǎn)權糾紛處理暫行辦法要求先行界定產(chǎn)權。（四）國有資產(chǎn)管理合規(guī)要求與案例分析

2.國有資產(chǎn)轉讓必須嚴格執(zhí)行“三重一大”決策機制

相關案例：上海電氣暴雷事件，上海電氣控股子公司上海電氣通訊技術有限公司應收賬款普遍逾期，公司對通訊公司的股東