1 1 4 5(一)對(duì)土地制度、政策的研究關(guān)于土地的屬性，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，宅基地的所有權(quán)歸村民集體，但是大部分發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是資本主義國(guó)家，土地制度方面是以私有制為主。所以，國(guó)外極少有宅基地這方面的研究。但是就本質(zhì)而言，不管土地屬于何種性質(zhì)，合理規(guī)劃農(nóng)村土地的使用都是農(nóng)村住房問題解決的關(guān)鍵。我國(guó)宅基地存在著以下特點(diǎn)：一是使用沒有期限限定；二是以無償方式進(jìn)行獲取的；三是不能參與市場(chǎng)流通。從某種程度上來講，這其實(shí)就類似于于土地屬于農(nóng)民“私有”,與土地私有制相似。所以，我國(guó)在研究分析農(nóng)村宅基地的時(shí)候，同樣可參考國(guó)外關(guān)于土地政策的相關(guān)研究。因此本文選擇了以美國(guó)為代表西方國(guó)家為代表的美國(guó)和以日本、韓國(guó)為代表的亞洲國(guó)家的作為參考和借鑒。于東.美國(guó)土地管理與我國(guó)土地管理特點(diǎn)的比較[J].北京地籍資訊，2009(75):21-28.關(guān)于日本的土地政策研究。在日本土地同樣是以私有制為主，但是憲法還規(guī)定“個(gè)人需為國(guó)家福利事業(yè)的發(fā)展提供便利”,“國(guó)家可通過補(bǔ)償?shù)姆绞将@取公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地”。按照該國(guó)現(xiàn)行的《房地產(chǎn)注冊(cè)法》,個(gè)人關(guān)于土地的所有權(quán)需經(jīng)房產(chǎn)所屬地的法律部門注冊(cè)并確認(rèn)，獲批準(zhǔn)之后方具有效力。土地在該國(guó)雖然為個(gè)人私有，但是不代表個(gè)人在私有土地上所作的一切事情都沒人管。關(guān)于土地管理，該國(guó)通過國(guó)家法律與地方“綱要”從許可、事先指導(dǎo)、事后監(jiān)督等方面做出了詳細(xì)規(guī)定。日本在城市建設(shè)過程中，非常注重城市規(guī)模的合理控制。城鄉(xiāng)建設(shè)重視舊城道路的重建，盡可能地降低因城鄉(xiāng)發(fā)展而占用農(nóng)業(yè)用地的比例。同時(shí)還通過森林、礦產(chǎn)與環(huán)境等法律法規(guī)的制定，為自然環(huán)境與土地資源的保護(hù)提供了更多保障。施工結(jié)束后，綠化項(xiàng)目必須由建設(shè)計(jì)劃部門檢查并接受。與標(biāo)準(zhǔn)不符的建筑物將被界定為違法建筑物。因此，盡管日本非常發(fā)達(dá)，但它的綠化率在全球眾多國(guó)家中也是排名在前的?。關(guān)于韓國(guó)的土地政策研究。圍繞著國(guó)家土地的開發(fā)問題韓國(guó)出臺(tái)了統(tǒng)一規(guī)劃，另外還從土地利用方面出臺(tái)了4份較為權(quán)威的規(guī)劃，這些政策的出臺(tái)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地生產(chǎn)兩者間關(guān)系的平衡，以及生產(chǎn)和土地利用兩者關(guān)系的協(xié)調(diào)具有很好的作用。韓國(guó)不僅強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)一土地資源的社會(huì)性與公共性，還致力于借助土地利用為人民謀取更多福祉，同時(shí)該國(guó)還提出土地資源的開發(fā)與利用不應(yīng)只交給特定的組織與人?；诖擞^念的指導(dǎo)，韓國(guó)出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)，使得房地產(chǎn)在土地價(jià)格上漲的背景下得到了有效調(diào)控。值得一提的是，韓國(guó)在土地市場(chǎng)上廣泛采用了公共發(fā)展項(xiàng)目。譬如，韓國(guó)國(guó)家住房公司與土地公司便是在政府的資助下建立起來的。從兩家公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍來講，前者更窄，重點(diǎn)放在社區(qū)管理、公共設(shè)施等2李明.美國(guó)土地管理制度考察與借鑒[J].黑龍江水利科技，2010,38(3):24-263沈暉，陳瑤.境外治理違法建筑的經(jīng)驗(yàn)和啟示[J].湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012,26(06):138-142.張寧寧.日本土地資源管理一瞥[J].中國(guó)土地科學(xué)，1999,13(1):45-47項(xiàng)目上，而后者則囊括了工業(yè)園建設(shè)、土地儲(chǔ)備等等項(xiàng)目。另外因以上兩家公司是政府資助的，所以在項(xiàng)目管理的過程中會(huì)充分考慮土地資源的合理使用與科學(xué)開發(fā)，而不會(huì)一味地追求高收益，因此在世界各地都在實(shí)踐為自然和人的和諧相處、為土地資源的合理利用提供了有力保障。它也充分展示了公共發(fā)展的公益性質(zhì)，這對(duì)民族企業(yè)與國(guó)家良好信譽(yù)的樹立也是具有積極作用的?。綜合上述各個(gè)國(guó)家土地保護(hù)政策和違法建設(shè)現(xiàn)象治理，我們發(fā)現(xiàn)，土地開發(fā)利用時(shí)，即便土地屬性為私有制的國(guó)家也不是完全對(duì)土地放任不管的。另外，國(guó)外的有些成熟做法亦可為我國(guó)提供參考，包括土地法律制度、耕地保護(hù)措施以及土地利用與分類等。但同時(shí)我國(guó)也應(yīng)明確，國(guó)情不同，適合的政策也是有差異的，各國(guó)在制定土地政策的過程中要充分結(jié)合自身(二)對(duì)善治、治理的研究善治理論融合了政府發(fā)展理論、管理理論等多種理論，是西方治理理論的發(fā)展和完善。作出了如下解釋：治理即活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)的管理機(jī)制?。學(xué)者邁克爾·巴澤雷 (MichaelBarzelay)認(rèn)為，公民價(jià)值可以通過善治予以體現(xiàn)，善治要重點(diǎn)關(guān)注兩方面內(nèi)容：一個(gè)是公民的參與，另外一個(gè)是社會(huì)自治7。讓-皮埃爾戈丹(Jean-PierreGaudin)由三個(gè)基本點(diǎn)出發(fā)，對(duì)善治的框架作出了界定，具體為：第一，財(cái)政與技術(shù)評(píng)估方面的可計(jì)量性；第二，為公民接觸公共政策提供更多便利；第三，將援助計(jì)劃與管理能力結(jié)合起來8。張蔚文.韓國(guó)土地政策沿革及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].城鄉(xiāng)開發(fā)，2010(11):26-2910/h在國(guó)外，部分學(xué)者針對(duì)善治的原則、內(nèi)涵、要素、標(biāo)準(zhǔn)以及內(nèi)容等作了詳細(xì)分析，從實(shí)踐與理論方面奠定了良好基礎(chǔ)。關(guān)于善治的概念，雖然不同研究人員給出了不同解釋，但是對(duì)于公眾參與的重要性都予以了肯定。伴隨我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，善治理論也漸漸傳入我國(guó)，為我國(guó)政府治理提供了方向指引。黨的十八屆三中、四中全會(huì)分別提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”和“法律是治國(guó)之重器，良法是善治的前提”等論述。研究善治理論有利于政府在治理體系和能力上的創(chuàng)新，具有一定現(xiàn)實(shí)(一)農(nóng)民違法建設(shè)原因方面張益峰研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)之所以出現(xiàn)嚴(yán)峻的違法建設(shè)現(xiàn)象主要有以下原因：首先，農(nóng)村組織職能異化，權(quán)利失配嚴(yán)重進(jìn)一步加劇了農(nóng)村土地違法建設(shè)的問題；其次，城鄉(xiāng)二元土地體制使得土地違法能夠謀取暴利。為此，他指出要徹底改革目前的農(nóng)村土地制度以解決農(nóng)村違法建設(shè)問題1。許光輝調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因?yàn)槿狈ν恋厥褂弥笜?biāo)，導(dǎo)致許多農(nóng)地轉(zhuǎn)用的農(nóng)民沒有獲得住房。加上農(nóng)業(yè)人口不斷轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，一些村莊住宅雖然被閑置，但是卻難以轉(zhuǎn)移，人轉(zhuǎn)移出去了卻無法騰出新的宅基地，導(dǎo)致新增宅基地被迫使用耕地12。何應(yīng)清認(rèn)為違法建設(shè)出現(xiàn)的原因有四：一是審批渠道不暢，二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，三是基層組織默許，四是利益驅(qū)使13。(二)違法建設(shè)執(zhí)法監(jiān)察方面加強(qiáng)土地管理和土地監(jiān)督檢查是保護(hù)耕地的重要手段。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第六十六條要求土地監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)熟悉法律、法規(guī)，秉公執(zhí)法?！痹趯?shí)際工作中，許多地方執(zhí)法不力和效率低下。王婷婷、葉小虎認(rèn)為基層部門在執(zhí)法監(jiān)察中面臨三方面問題，一是執(zhí)法不嚴(yán)格，監(jiān)督不到位，包括巡察不到位、查處不到位、責(zé)任落實(shí)不到位；二是執(zhí)法監(jiān)察力量薄弱，如人員偏少、年齡結(jié)構(gòu)偏大、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高等；三是執(zhí)法手段有待提高，僅限于發(fā)出責(zé)令停工通知，拆除等手段單一14。在陳柏峰看來，一個(gè)國(guó)家如果在違建執(zhí)法方面存在困難，說明該國(guó)的執(zhí)行水平存在一定缺陷，應(yīng)加以11張益峰如何破解我國(guó)農(nóng)村集體違法建設(shè)難題[J].現(xiàn)代城市研究，2016,(6):119-125.12許光輝.批不了管不住退不出流不動(dòng)[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2013-08-31(3)13何應(yīng)清.農(nóng)村集體土地上違法建設(shè)的成因及對(duì)策思考[J].民主法制建設(shè)，2020,04:35-38.14-王婷婷，葉小虎.基層自然資源執(zhí)法監(jiān)察工作淺議[J].中國(guó)土地，2019(06):52-53.改善15。孫繼平認(rèn)為在土地執(zhí)法監(jiān)察過程中，人員、資金、裝備、管理等方面的面臨的問題，會(huì)極大影響基層土地執(zhí)法效果16。(三)解決農(nóng)村土地違法對(duì)策方面徐楊認(rèn)為我國(guó)非法占用土地的法律困境及其解決途徑，首先，需要在《土地管理法》《物權(quán)法》中明確劃定集體土地的權(quán)益，對(duì)土地以及建筑物的處分權(quán)作出了明確規(guī)定；其次，按照法律法規(guī)將一定的強(qiáng)制性權(quán)力賦予土地管理部門，通過懲處力度的加大，來震懾違法行為，提升違法成本政府方面的過度行政管理對(duì)基層自治組織的作用形成了一定的干擾。需要優(yōu)化制度，提高這類群體對(duì)農(nóng)村違法建設(shè)治理的參與度18。以朱紅梅為代表的研究人員以縣域?yàn)閱挝唬瑥膬煞矫嬲归_了詳細(xì)分析，其一為耕地保護(hù)，其二為違法用地治理，并提出了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)考核方法進(jìn)行改革、結(jié)合實(shí)際制定土地使用總規(guī)劃、加強(qiáng)對(duì)土地監(jiān)督部門的人員與設(shè)備的建設(shè)等意見，以此來保護(hù)耕地19。羅衛(wèi)國(guó)等人提出用聯(lián)合執(zhí)法對(duì)農(nóng)民違法建設(shè)進(jìn)行管理，即聯(lián)合城市管理、土地、交通、供電、公安等，共同管理農(nóng)民違法建設(shè)，形成強(qiáng)大而嚴(yán)密的執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民違法建設(shè)的監(jiān)督20。綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)，大部分?jǐn)?shù)學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)都在執(zhí)法監(jiān)督或非法土地占用等問題上，極少有人將農(nóng)村非法建設(shè)的治理作為研究重點(diǎn)。本文選取惠安縣為例，重點(diǎn)分析了該地區(qū)農(nóng)民違法建設(shè)的問題，以期通過原因分析，得出解決方法，從而為農(nóng)村違法建設(shè)的減少、基層土地執(zhí)法監(jiān)督水平的提升、集體土地的合理利用提供一定的理論參考。15陳柏峰.城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)法困境及其解釋——國(guó)家能力的視角[J].法學(xué)研究，2015,37(01):20-38.16孫繼平.土地執(zhí)法監(jiān)察研究——上海市為例[D].上海：上海交通大學(xué)，2010.17徐楊.淺淡我國(guó)非法占用土地的法制