公共管理的內(nèi)涵

公共管理，是社會(huì)公共組織通過觀念和手段的不斷創(chuàng)新，為增進(jìn)公共利益及

社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)日益多樣困難的公共事務(wù)及公共組織自身進(jìn)行調(diào)整和限制的活

動(dòng)。

公共管理與企業(yè)管理比較的不同特點(diǎn)

(1)管理目標(biāo)不同

(2)管理手段不同

(3)管理結(jié)果的衡量標(biāo)準(zhǔn)不同

公共管理與行政管理比較的不同特點(diǎn)

(1)管理的理念不同

(2)管理主體不同

(3)與外部的環(huán)境關(guān)系不同

(4)管理方法不同

(5)管理的目的不同

公共管理學(xué)與管理學(xué)

1.公共管理

所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理,

以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。

涵義：

(1)公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織；

(2)公共管理的對(duì)象——公共事務(wù)具有兩個(gè)顯著特征，即與公共利益干脆有關(guān)，

以及公共事務(wù)的受益對(duì)象是社會(huì)公眾；

(3)由于公共事務(wù)關(guān)系到社會(huì)成員的利益，這就確定了公共事務(wù)及其管理的存在

是永恒的，但詳細(xì)內(nèi)容會(huì)隨著社會(huì)變遷不斷調(diào)整；

(4)公共管理來自民眾的授權(quán)并負(fù)有干脆的社會(huì)責(zé)任，因此，必需依法進(jìn)行，其

工作績效也不能簡潔地以利潤或效率作標(biāo)準(zhǔn)；

(5)公共管理的公共性，確定了社會(huì)公眾對(duì)公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。

公共管埋活動(dòng)詳細(xì)類型妁“三分法”：(1)公共政策一政府制定公共政策的活動(dòng)；

(2)政府管理一政府處理公共事務(wù)，供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)，包括行政機(jī)關(guān)、

立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，以及軍隊(duì)警察等國家機(jī)器的各個(gè)部門的管理；(3)非政府

組織管理——除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。

.2.公共管理學(xué)

公共管理學(xué)是一門運(yùn)用包括管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科的理論和方法,

探討公共管理部門

和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效

地供應(yīng)公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公允安排社會(huì)公共利益的學(xué)問體系。

特點(diǎn)：

(1)公共管理是一個(gè)整合性的概念。公共管理在“什么"(What)與“為何”(Why)

層面上是沿襲公共行政或公共政策，而在“如何"(How)做的層面上沿襲企業(yè)管

理。

(2)公共管理是在并不變更公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運(yùn)用

于公共部門。

(3)公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)

為核心。

(4)公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。

(5)公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任，重視4E,即經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率

(Efficiency)、效能(Effectiveness),公允(EquaIity)。

(6)公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。

(7)公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參加的探討領(lǐng)域。

當(dāng)前特點(diǎn)：

(1)顯明的實(shí)踐導(dǎo)向性

(2)理論上的包涵性

(3)學(xué)科的年輕性

公共管理的理論與實(shí)踐的發(fā)展

第一節(jié)公共管理學(xué)的理論淵源

重點(diǎn)分析管理學(xué)和當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)公共管理學(xué)的影響。

一、管理理論

(一)古典學(xué)派理論

弗里德里克?泰勒(FrederickW.Taylor)為代表。古典學(xué)派關(guān)注的焦點(diǎn)是“效

率”和“經(jīng)濟(jì)”。

管理主義對(duì)公共管理學(xué)的一個(gè)重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動(dòng)具有共

通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。

(二)行為學(xué)派理論

通過梅奧(J.匚Mayo)的聞名霍桑試驗(yàn)，證明了人不是單純追求經(jīng)濟(jì)利益的，

生產(chǎn)效率主要取決于士氣的凹凸?；羯Ｔ囼?yàn)用“社會(huì)人”的概念取代了“經(jīng)濟(jì)人”

的概念，同時(shí)將非正式組織的概念引入管理學(xué)。

(三)決策學(xué)派理論

決策學(xué)派以赫伯特?西蒙(HerbertA.Simon)為開端。西蒙指出，決策在行政

中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個(gè)層面存在，但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤

為重要。

決策學(xué)派的另一位代表人物查爾斯?林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)提出漸

進(jìn)決策理論。

(四)系統(tǒng)學(xué)派埋論

系統(tǒng)學(xué)派以切斯特?巴納德(ChesterI.Barnard)將組織視為一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)而

得名。20世紀(jì)60—70年頭，系統(tǒng)學(xué)派又發(fā)展出兩大理論，一是生態(tài)理論，二是

權(quán)變理論，

(五)新管理主義理論

新管理主義是20世紀(jì)80年頭以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。

還處于發(fā)展變更中的新管理主義主要包括如下幾個(gè)方面。

1.企業(yè)再造理論。所謂企業(yè)再造是指為了取得業(yè)績的革命性進(jìn)步，從根本上重

新思索，徹底改造業(yè)務(wù)流程。其中衡量績效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧

客滿足度、成本、員工工作效率。

2.虛擬企業(yè)。虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源快速組合成為一種沒有困墻、

超越時(shí)空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營

實(shí)體并能以最快的速度推出高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。

3.學(xué)習(xí)型組織。所謂學(xué)習(xí)型組織是指通過培育充滿于整個(gè)組織的學(xué)習(xí)氣氛而建

立起來的一種符合人性的、有機(jī)的、扃平的組織。這種組織由多個(gè)創(chuàng)建型團(tuán)隊(duì)構(gòu)

成，由于組織成員具有共同的愿景，所以具有持續(xù)的學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)

展的組織。

二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論

(一)公共選擇理論

公共選擇理論(Publicchoicetheory)產(chǎn)生于20世紀(jì)40年頭末，到60年頭

末形成一種學(xué)術(shù)思潮。詹姆斯?布坎南(James.M.Buchanan)是這一理論的代

表人物。

所謂公共選擇，就是通過集體行動(dòng)和政治過程來確定資源在公共領(lǐng)域的安排，是

人們選擇通過民主政治過程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)

制。公共選擇理論可以定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)探討，或者簡潔地定義為把經(jīng)濟(jì)

學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。

公共選擇理論認(rèn)為，人類社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，另一個(gè)是政治

市場(chǎng)。公共選擇理論試圖把人的行為的這兩個(gè)方面納入一個(gè)統(tǒng)一的分析框架，用

經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)與政治行為，從而拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與

政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。

公共選擇具有3個(gè)規(guī)定性：第一，集體性。其次，規(guī)則性。第三，非市場(chǎng)性，

政治市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)在交易上存在著3個(gè)重要差別。

公共選擇理論對(duì)公共管理學(xué)的3個(gè)理論啟示。

(二)政府失敗論

“政府失敗”(Governmentfailure)是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場(chǎng)缺陷時(shí)所涉及的一個(gè)主題，也是公

共選擇理論的一個(gè)核心論題。

所謂“政府失敗”，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到

很好滿足，公共部門在供應(yīng)公共物品時(shí)趨向于奢侈和濫用資源，公共支出成本規(guī)

模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些狀況。為什么政府

干預(yù)會(huì)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷？對(duì)這些問題的回答就構(gòu)

成了公共選擇理論的“政府失敗論”。

1.公共決策失效。

相對(duì)于市場(chǎng)決策而言，政治決策是一個(gè)更加困難的過程，具有相當(dāng)程度的不確定

性，存在著諸多困難、草礙或制約因素，使得政府難以制定并實(shí)施好的或合理的

公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。

在布坎南等人看來，導(dǎo)致公共決策失誤的緣由是多方面的：

(1)社會(huì)事實(shí)上并不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。

(2)即使現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機(jī)制卻因

其自身的內(nèi)在缺陷而難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)這種利益的目的。

(3)決策信息的不完全性。

(4)選民的“短見效應(yīng)”。

(5)選民的“理性而無知”。

2.政府工作機(jī)構(gòu)的低效率。

(1)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性壓力。

(2)沒有降低成本的激勵(lì)機(jī)制。

(3)缺乏監(jiān)督信息。

3.政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。

政府的內(nèi)部性(internaIities)是指公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身

利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會(huì)福利。

政府部門的擴(kuò)張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。

以美國為例，1929年美國政府的總開支占國民生產(chǎn)總值(GNP)的10%,而在1949

年占23%,1987年占34%。

4.政府的尋租活動(dòng)。

尋租(Rent-seeking)活動(dòng)是指人類社會(huì)中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動(dòng)，或者

說是指那種維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益或是對(duì)既得利益進(jìn)行再安排的非生產(chǎn)性活動(dòng)，尋

租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品，當(dāng)政府干預(yù)市場(chǎng)時(shí)，就會(huì)帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)

濟(jì)利益。尋租是指用較低的賄賂成本獲得較高的收益或超額利潤?，F(xiàn)代社會(huì)中的

尋租活動(dòng)，是利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流淌、自

由競(jìng)爭(zhēng)，以維護(hù)和攫取既得利益。尋租活動(dòng)導(dǎo)致“政府失敗”，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)

資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個(gè)根源；作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，它

并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)寶，只不過變更生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的

國民收入裝進(jìn)私人腰包；它也導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭(zhēng)權(quán)奪利，影響政府的

聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo)致社會(huì)資源奢侈。

“政府失敗論”對(duì)于公共管理學(xué)具有非常重要的啟迪作用，詳細(xì)表現(xiàn)為3點(diǎn),

(三)代理理論和交易費(fèi)用理論

托付一代理理論和交易費(fèi)用理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，它們對(duì)于公共

管理學(xué)的影響是非常

巨大的。

1.代理理論(AgentTheory)

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，托付一代理關(guān)系幾乎無處不在，典型的例子有房主與展員，

律師與當(dāng)事人，選民與政治家之間的關(guān)系。代理理論的一個(gè)基本假定是處于托付

代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對(duì)稱，托付人與代理人的

利益偏離和沖突便成為一種喈遍的現(xiàn)象。托付一代理關(guān)系的核心，是托付方如何

將代理人的行為限制在符合托付人利益的范圍內(nèi)。它所關(guān)注的主要有三個(gè)問題，

一是代理人的選擇和對(duì)代理人的激勵(lì)：二是削減“代理成本”或由代理所引起的

資源耗費(fèi)；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利，

2.交易費(fèi)用理論(Transactioncosttheory)

交易費(fèi)用理論，是用制度比較分析方法探討經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟(jì)

學(xué)看來，所謂交易費(fèi)用是指全部與制度或組織的建立、變迂和運(yùn)用有關(guān)的費(fèi)用。

交易費(fèi)用理論關(guān)注的焦點(diǎn)，是如何降低交易費(fèi)用。

交易費(fèi)用的概念，首先是由科斯(RonalH.Coase)于1937年提出的。科斯將交

易費(fèi)用定義為運(yùn)用萬場(chǎng)機(jī)制的費(fèi)用，包括在布場(chǎng)上搜尋有關(guān)價(jià)格的信息，為了達(dá)

成交易進(jìn)行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的游用。

科斯用交易費(fèi)用的概念來說明為什么會(huì)出現(xiàn)企業(yè)?？扑拐J(rèn)為，企業(yè)從一個(gè)專業(yè)化

的交易經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的主要緣由，在于利用價(jià)格機(jī)制是有成本的。當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)以后，

依靠價(jià)格紐帶形成的交易關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問題被“內(nèi)

部化”了。原有的市場(chǎng)交易以及由此導(dǎo)致的交易費(fèi)用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費(fèi)用所

代替。從這個(gè)角度動(dòng)身，企業(yè)被看成是價(jià)格機(jī)制的替代物。由此可見，在科斯的

理論中，經(jīng)濟(jì)資源的配置機(jī)制既可以是市場(chǎng)又可以是企業(yè)，在市場(chǎng)上，經(jīng)濟(jì)資源

可以通過價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟(jì)資源也可以通過組織活動(dòng)進(jìn)行安排

配置。企業(yè)的起源就是由于組織協(xié)調(diào)比價(jià)格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費(fèi)用。

當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張達(dá)到某一邊際點(diǎn)，即企業(yè)再多“內(nèi)化”一項(xiàng)市場(chǎng)交易所引起的管

理費(fèi)用等于別的企業(yè)組織這項(xiàng)交易的費(fèi)用，靜態(tài)均衡就實(shí)現(xiàn)了。這時(shí)，企業(yè)與市

場(chǎng)之間的規(guī)模邊界也就確定下來。

其次節(jié)公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程

公共管理作為一門獨(dú)立學(xué)科，它的歷史并不長。1887年以前，公共管理僅處于前

學(xué)科時(shí)期，公共管理特殊是行政學(xué)長期附屬在政治學(xué)之中，并沒有獨(dú)立出來。1887

年后共管理探討進(jìn)入學(xué)科前期——行政學(xué)階段。

比較而言，學(xué)術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學(xué)科史。

依據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文?休斯的標(biāo)準(zhǔn)做一級(jí)分期，而后再用

其他標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共行政時(shí)期作二級(jí)分期。也就是說，公共管理總體上可以分為公共

行政和公共管理兩大時(shí)期。

對(duì)于公共行政時(shí)期，依據(jù)學(xué)科探討的焦點(diǎn)和方法不同，還可以把它大致分為兩個(gè)

詳細(xì)的階段：一是傳統(tǒng)公共行政階段，二是新公共行政階段。

公共行政學(xué)科關(guān)注的焦點(diǎn)貫穿始終的核心是政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行問題，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主

要是政治與行政的關(guān)系，

公共管理關(guān)注的核心應(yīng)當(dāng)是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市

場(chǎng)、社會(huì)）之間的安排，以及公共管理品質(zhì)的提升。

一、公共行政時(shí)期（1887—20世紀(jì)70年頭末）

（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887—1960）。

這一時(shí)期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型的階段，

行政或管理在整個(gè)國家或社會(huì)的管理中的地位日漸上升。

1.就政治與行政的關(guān)系來看，這一時(shí)期前后有變更。

2.在管理組織體制運(yùn)行方式方面，在這個(gè)時(shí)期產(chǎn)生了官僚制理論，同時(shí)先后流行

科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。

（二）新公共行政時(shí)期（I960—1980）o

1.在政治與行政的關(guān)系方面，20世紀(jì)60年頭以后，伴隨著西方發(fā)達(dá)國家激烈的

社會(huì)運(yùn)動(dòng)和美國人對(duì)越戰(zhàn)的劇烈不滿，行政活動(dòng)中的價(jià)值傾向受到越來越多的關(guān)

注。

2.韋伯的官僚制理論也起先受到越來越多的指責(zé)，

3.從詳細(xì)的理論與方法的運(yùn)用來看，這一階段的公共行政起先越來越多地啜到經(jīng)

濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與方法的影響。

4.這一時(shí)期公共政策探討得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨(dú)立學(xué)科的趨勢(shì)。

二、公共管理時(shí)期（1980年至今）

公共管理作為一個(gè)新的時(shí)期，與公共行政時(shí)期的主要區(qū)分在于：不僅關(guān)注政府運(yùn)

行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動(dòng)及其與外部環(huán)境的關(guān)系；不僅關(guān)注政治與行

政的關(guān)系，也留意當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的理論以及工商管理閱歷的引進(jìn)。

在實(shí)踐上，公共管埋主要是力圖解決3個(gè)問題：

第一，重新調(diào)整政府與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，削減政府職能，以求政府只管

那些應(yīng)當(dāng)由自己來管的事情，力爭(zhēng)管得少一些，但要管得好一些；

其次，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，激勵(lì)公共管理社會(huì)化，即利用市場(chǎng)和社會(huì)的力氣來

供應(yīng)公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府自身財(cái)力的不足；

第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，

以提高政府部門的工作效率和為社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財(cái)政

危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的逆境。

第三節(jié)新公共管理

“新公共管理”（NewPublicManagement,NPM）一般是指20世紀(jì)80年頭以

來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實(shí)踐模式，主要是來自公共選擇理

論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，以及對(duì)近20年

來經(jīng)濟(jì)與合作組織（0ECD）國家行政改革詳細(xì)做法的理論概括。

新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱“B途徑”）的公共管理理念。

新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門

和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只

是對(duì)公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上變更政

府與社會(huì)的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。

一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實(shí)踐

(一)英國新右派的政府改革

主要特點(diǎn)：

(1)視民眾為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的選擇權(quán)。民眾可以市場(chǎng)機(jī)制下，選擇公共部門

或私人部門來供應(yīng)公共服務(wù)。

(2)創(chuàng)建市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。以眾多的公共服務(wù)供應(yīng)者取代單一的壟斷供

應(yīng)者，通過納入私部門來形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

(3)擴(kuò)大個(gè)人及私部門的活動(dòng)范圍，使個(gè)人更能夠自食其力，自愿性團(tuán)體可以扮

演更主動(dòng)的角色；增加私部門供應(yīng)公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，政府機(jī)構(gòu)則將留意力放在原

先被視為不必要，但卻是民眾真正須要的服務(wù)上。

(4)將公共物品購買者的角色與供應(yīng)者的角色分別開來，防止政府機(jī)構(gòu)利用自己

的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。

(5)對(duì)于公共服務(wù)供應(yīng)者與購買者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)用契約或半契約的方式來加以限

制。

(6)由市場(chǎng)來檢測(cè)績效目標(biāo)。在部門內(nèi)，管理者對(duì)資源的支配運(yùn)用必需與管理目

標(biāo)相結(jié)合，即管理者的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而對(duì)部門績效的評(píng)判，則取決于顧客

的滿足度。

(7)彈性薪酬。即由實(shí)際的市場(chǎng)和績效水平來確定薪酬，使薪酬待遇成為一項(xiàng)激

勵(lì)工具。

(二)美國的新治理

特征：

(1)強(qiáng)調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，實(shí)行與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來供應(yīng)

公共服務(wù)，以取代過去那種僵化的公共服務(wù)體系。

(2)激勵(lì)民間部門參加公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體干脆參加者公共方

案的設(shè)計(jì)，并強(qiáng)調(diào)決策過程的分權(quán)化。

(3)強(qiáng)調(diào)公共行動(dòng)的重點(diǎn)在于任務(wù)而非方案，在于實(shí)際的績效而非預(yù)算的盲目投

入，在于投資而非花費(fèi)，在于認(rèn)知顧客的須要而非政府機(jī)構(gòu)自身，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共

服務(wù)的品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)的效率。

(4)在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊(duì)、運(yùn)用戶場(chǎng)機(jī)制、信息技術(shù)等

新和管理方法_

(三)其它西方國家的實(shí)踐

1.澳大利亞和新西蘭

新西蘭的新公共管理遵循下列9項(xiàng)原則：

(1)政府只能在那些非政府機(jī)構(gòu)(如私人企業(yè)和志愿者團(tuán)體)無效率和無效能時(shí)

才能涉入其活動(dòng)。

(2)一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必需被改制為私部門公司。

(3)必需盡可能明確和清晰地界定政府各部門、皇家機(jī)構(gòu)及每個(gè)官員的目標(biāo)。

(4)必需盡可能地把存在潛在沖突的職貢安置在不同的機(jī)構(gòu)中。

(5)內(nèi)閣部長和各部執(zhí)行長(ChiefExecutive)職責(zé)要明確，部長對(duì)選擇方案

負(fù)責(zé)，執(zhí)行長則在最少

干預(yù)下，對(duì)該方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。

(6)公共基金的運(yùn)用包括購買政策須經(jīng)辯論及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、

數(shù)量和成本均須由

購買者而不由生產(chǎn)者確定。

(7)制度設(shè)計(jì)必需使公共服務(wù)供應(yīng)者的獲利最小化。

(8)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)趨向于降低代理成本和交易成本，

(9)行政效率、顧客反應(yīng)及決策權(quán)力的利益必需盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。

（四）各國新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn)

綜合各國行政改革所實(shí)行的各種措施，可以總結(jié)出以下具有共性的幾點(diǎn)。

1.為了解決本土的財(cái)政問題，各國行政改革的內(nèi)容中大都包括了私有化或帶有私

有化傾向的改革措施。從實(shí)際效果來看，這種做法不僅使政府的財(cái)政壓力大減輕，

而且探究出了一條使社會(huì)漸漸擺脫對(duì)政府過分依靠的可行之路。

2.為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場(chǎng)理念和私營部門的管理

技能。

3.為滿足社會(huì)的動(dòng)態(tài)需求而對(duì)行政架構(gòu)作出調(diào)整，主要做法是界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)

行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賜予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣，一方面可以使決

策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行

機(jī)構(gòu)將主要精力放在供應(yīng)必要的優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)上。

4.實(shí)現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的干脆供應(yīng)者變?yōu)楣?/p>

服務(wù)的“監(jiān)督人”。

5.通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生了一個(gè)認(rèn)同：要想真正

做到精簡政府，使之?dāng)[脫財(cái)政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應(yīng)當(dāng)將自己妁職

能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。

（五）當(dāng)前西方政府改革的新動(dòng)向

1.在政府與市場(chǎng)之間作公共選擇。雖然在實(shí)踐上依舊更多地偏向于政府，但更多

的市場(chǎng)，更小而有效的玫府已經(jīng)成為西方各國乃至轉(zhuǎn)就國家和發(fā)展中國家的共識(shí)，

并接著成為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。

2.政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革在美國等國家轉(zhuǎn)化為一場(chǎng)重塑政府的運(yùn)動(dòng)。雖然在削減

社會(huì)福利支出方面沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放

松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場(chǎng)等方面取得了實(shí)質(zhì)性

的進(jìn)展。

3.強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實(shí)踐變成了一場(chǎng)重塑政府運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)80年頭強(qiáng)調(diào)采納

信息技術(shù)，90年頭起先強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)來改革原有的工作程序、組織等結(jié)構(gòu)方

面的問題。

4.各國政府都起先重視政策制定實(shí)力的提高和政策執(zhí)行效率的改善，在新公共管

理思潮的影響下，很多國家起先了強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)的改革，從而重

新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。

二、對(duì)新公共管理的評(píng)析

（一）新公共管理的時(shí)代特征

1.新公共管理既是解決西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的產(chǎn)物，也是對(duì)公共管理的時(shí)代要求主

動(dòng)回應(yīng)的產(chǎn)物。

與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比，“新公共管理”范式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)

在如下4個(gè)方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理探討，奠定

了更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)；其次，新公共管理開闊了公共行政學(xué)的理論視野，

具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個(gè)更加全面、綜合的學(xué)問框架；

第四，新公共管理供應(yīng)了一種當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。

2.新公共管理體現(xiàn)了國家與社會(huì)，政府與市場(chǎng)關(guān)系的新格局。

20世紀(jì)80年頭起先，首先在西方國家起先漸漸顯現(xiàn)出對(duì)市場(chǎng)的回來，90年頭則

在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府權(quán)力、職能和費(fèi)任的全面退卻。政府從社會(huì)制高點(diǎn)上后

撤，是從20世紀(jì)走向21世紀(jì)的公共行政領(lǐng)域中的一個(gè)重要現(xiàn)象。有人認(rèn)為，近

代以來，始終存在著政府與市場(chǎng)關(guān)系的爭(zhēng)辯，人們也在政府取向和市場(chǎng)取向之間

左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場(chǎng)而已。但更多的人

認(rèn)為，基于科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命以及全球化的深刻變更，正在從根本上變更國

家與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關(guān)系格局，并推動(dòng)其

向縱深發(fā)展。

3.新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

政府與市場(chǎng)關(guān)系新格局的形成，關(guān)鍵是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的，這

種轉(zhuǎn)變就是政府由全部者和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干脆管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。

在公共管理中，這種轉(zhuǎn)變?cè)敿?xì)表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會(huì)化，

（二）新公共管理的“解題”特色

新公共管理在化解西方政府運(yùn)行面臨的問題或逆境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)

在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關(guān)注的焦點(diǎn)是政府如何管理）這兩個(gè)方

面O

在“誰來管理”的問題上，新公共管理認(rèn)為，與市場(chǎng)相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服

務(wù)效率方面存在著很多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會(huì)管理和公共服務(wù)的

一切基本方面的做法是不妥當(dāng)?shù)?，政府?yīng)當(dāng)全面后撤，只做那些只能由自己做、

同時(shí)又有實(shí)力做好的事情，而把那些社會(huì)有實(shí)力擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣?huì)管理和公共服務(wù)活動(dòng)

盡可能地交給社會(huì)，讓社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理。

如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會(huì)的轉(zhuǎn)移？新公共管理的一個(gè)重要思路是，將政策

職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。

在政府“如何進(jìn)行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

和私部門勝利的管理閱歷和手段，全面降低管理成本提高管理效益。詳細(xì)表現(xiàn)在

如下方面。

1.廣泛采納私營部門股利的管理手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，

2.政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。

3.由重視工作過程和投入轉(zhuǎn)向留意結(jié)果和產(chǎn)出。

4.通過多種形式的授權(quán)改善公共部門的工作。

5.放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)施嚴(yán)明的績效目標(biāo)限制。

6.文官與政務(wù)官之間親密互動(dòng)，政策制定和行政管理相互滲透。

7.重視公共人力資源管理。

（三）新公共管理的理論困難與受到的指責(zé)

1.新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。

2.新公共管理面臨的主要指貢■是其沉溺于市場(chǎng)基本教（MarketfundamentaIism）。

（四）新公共管理的借鑒意義

4方面的啟示：

1.必需加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，盡快變更政府壟斷公共物

品的供應(yīng)（或公共物品基本上由政府供應(yīng)）的局面；

2.充分相識(shí)市場(chǎng)機(jī)制是改善政府績效的一個(gè)有效手段，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用市場(chǎng)的

力氣改造政府，提高政府的工作效率；

3.必需增加政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識(shí)，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系；

4.留意探討借鑒當(dāng)代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理閱歷、原則、方

法和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。

從行政管理學(xué)到公共管理學(xué)的發(fā)展

1.行政管理學(xué)的復(fù)原與發(fā)展

2.公共管理學(xué)探討范圍

3.公共管理探討隊(duì)伍的擴(kuò)大

公共物品的涵義與類型

一、公共物品的涵義

公共物品（Publicgoods）是相對(duì)那些可以劃分為企業(yè)或個(gè)人消費(fèi)單元的基本生

活或生產(chǎn)資料等私人產(chǎn)

品（Privategoods）而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目。

以消費(fèi)模式為標(biāo)準(zhǔn)，公共物品和私人物品的區(qū)分如表107所示：

表10-1公共物品與私人物品的消費(fèi)模式比較

公共物品私人物品

相對(duì)難以衡量產(chǎn)品的質(zhì)和量相對(duì)簡潔衡量產(chǎn)品的質(zhì)和量

同時(shí)由很多人共同消費(fèi)一般只能由單個(gè)人消費(fèi)

難以解除不付費(fèi)的人可以解除不付費(fèi)的消費(fèi)者

不存在個(gè)人選擇消費(fèi)與不消費(fèi)存在個(gè)人選擇消費(fèi)與不消費(fèi)

一般沒有特性化消費(fèi)內(nèi)容消費(fèi)內(nèi)容大量存在特性化特征

付費(fèi)與消費(fèi)關(guān)系不親密付費(fèi)與消費(fèi)關(guān)系親密

可以用行政程序調(diào)整消費(fèi)一般不能用行政程序調(diào)整消費(fèi)

薩繆爾森的定義：純粹的公共物品指的是這樣的物品或勞動(dòng)，即每個(gè)人消費(fèi)這種

物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種物品或勞務(wù)消費(fèi)的削減。他還用數(shù)學(xué)公式對(duì)純粹

的私人產(chǎn)品和純粹的公共物品加以嚴(yán)格的區(qū)分：

（1）私人產(chǎn)品

即某一商品的總量（X）等于每一個(gè)消費(fèi)者所擁有或消費(fèi)的該商品數(shù)量（）/￥的

總和，這也就是說私人

產(chǎn)品是能夠在消費(fèi)者之間分割的。

（2）公共物品

X二Xi

即對(duì)于任何一個(gè)消費(fèi)者來說，他個(gè)人消費(fèi)所支配的公共物品數(shù)量（X），事實(shí)上是

該公共物品的總量（X）,這也就是說公共物品在消費(fèi)者之間是不能分割的。

二、公共物品的特性

（一）效用的不行分割性。

效用的不行分割（Non-divisibiIity）,是指公共物品是向整個(gè)社會(huì)共同供應(yīng)的，

具有共同受益或聯(lián)合消

費(fèi)的特點(diǎn)。

（二）消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，

消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性（Non-rivalness）,是指某一個(gè)人或廠商對(duì)公共物品的享用，不

排斥、阻礙其他人或廠商對(duì)其的同時(shí)享用，也不會(huì)因此而削減其他人或廠商享用

該種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。

（三）受益的非排他性，

受益的非排他性（Non-excludability）,是指在技術(shù)上沒有方法將拒絕為之付款

的個(gè)人或廠商解除在公共物品的受益范圍之外。

三、判別公共物品的步驟

四、公共物品的類型

依據(jù)以上步驟的識(shí)別，我們大致可以區(qū)分出以下四種不同類型的物品：（1）同時(shí)

具有非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的純公共物品；（2）同時(shí)具有排他性與競(jìng)爭(zhēng)性的純私人

物品；（3）具有非排他性與競(jìng)爭(zhēng)性的公共資源；（4）具有排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的

準(zhǔn)公共物品。這四種物品的詳細(xì)例子可見圖10-3:

圖10-3不同類型的公共物品

依據(jù)上述特征，并考慮到我國實(shí)際狀況，下面列出常見公共物品，并作初步分類：

圖10-4公共物品及其分類

純公共物品準(zhǔn)公共物品

國防、外交、公共平安、罪犯改造、法基本農(nóng)產(chǎn)品、能源、交通、通訊、城市

律法規(guī)、宏觀經(jīng)濟(jì)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)信息、公共服務(wù)、教化、廣播、電視、社會(huì)保

貨幣發(fā)行、環(huán)境愛護(hù)與生態(tài)平衡、傳染障、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、企業(yè)信譽(yù)評(píng)價(jià)、地

病防治、消防服務(wù)、基礎(chǔ)科學(xué)探討、意質(zhì)勘探

識(shí)形態(tài)傳播

此外，現(xiàn)實(shí)生活中的公共物品也可以大體分為三類：第一類是實(shí)物性的公共物品，

比如國防、防洪工程、交通設(shè)施；其次類是精神（規(guī)范）性的公共物品，如制度、

志向和文化；第三類是信息產(chǎn)品。

五、私人部門供應(yīng)的無效率

緣由：

1、公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)，意味著增加一個(gè)人消費(fèi)所引起的邊際成本為零，依

據(jù)價(jià)格等于邊際成本的資源有效利用原則，對(duì)這一產(chǎn)品消費(fèi)不應(yīng)當(dāng)收費(fèi)。但是，

新增加消費(fèi)者的邊際成本為零，并不說明供應(yīng)這一產(chǎn)品不須要成本。

2、在消費(fèi)是競(jìng)爭(zhēng)性的而排他不行行的狀況下，市場(chǎng)供應(yīng)公共物品將引起另一種效

率損失，即它可能導(dǎo)致公共物品的供應(yīng)不足。

上述兩方面的效率損失，意味著公共物品領(lǐng)域資源配置的市場(chǎng)失靈。然而公共物

品供應(yīng)上的市場(chǎng)失靈，并不是說社會(huì)不須要公共物品，在公共物品的供應(yīng)出現(xiàn)市

場(chǎng)失靈的狀況下，政府這一公共機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)社會(huì)公共物品的供應(yīng)，便成為市場(chǎng)經(jīng)

濟(jì)條件下政府的基本職能。

其次節(jié)公共物品的供應(yīng)及供應(yīng)方式

一、公共物品供應(yīng)的特點(diǎn)

（一）政府是公共物品的供應(yīng)主體

（二）公共物品的供應(yīng)具有規(guī)模性

（三）公共物品的供應(yīng)往往無差異

（四）公共物品的供應(yīng)具有非均衡性

二、官僚主義與公共物品的供應(yīng)

首先要指出的是，這里所論的“官僚主義”是政府機(jī)構(gòu)和官員行為的同義語，

西方學(xué)者們用追求公共機(jī)構(gòu)權(quán)力的最大化來說明政府機(jī)構(gòu)和政府官員的行為,在

他們看來，政府官僚機(jī)構(gòu)供應(yīng)公共物品同私人部門供應(yīng)私人物品是有著很大差別

的：

第一，在政府官僚機(jī)構(gòu)中，并不存在供應(yīng)同種公共物品的競(jìng)爭(zhēng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)意味著

缺乏刺激，從而會(huì)降低公共部門的服務(wù)效率。

其次，政府機(jī)構(gòu)的官僚們并不以利泗最大化作為其工作目標(biāo)。由于追求利潤必定

要降低成本，不以營利為目的的政府機(jī)構(gòu)所供應(yīng)的公共物品，往往要與相對(duì)較高

的成本相伴隨。

第三，公共物品通常不以價(jià)格形式出售。因此，社會(huì)成員在對(duì)公共部門的工作進(jìn)

行評(píng)價(jià)時(shí)，其敏感程度確定低于市場(chǎng)價(jià)格。

實(shí)證分析表明，官僚們對(duì)政府預(yù)算極大化的追求，必定導(dǎo)致公共物品或服務(wù)的供

應(yīng)量過剩，而高于其最佳的產(chǎn)量水平。

三、公共物品有效供應(yīng)的條件

通過上面的論述我們得出結(jié)論，公共物品必需由公共部門來供應(yīng)，那么政府如何

有效率地來供應(yīng)公共物品呢？下面我們將集中地探討這一問題。

如前所述，任一種物品的市場(chǎng)均衡產(chǎn)量、價(jià)格由其供應(yīng)曲線和需求曲線的交點(diǎn)確

定，需求曲線應(yīng)與該物品消費(fèi)方的邊際效用曲線和一樣，供應(yīng)曲線應(yīng)與該物品生

產(chǎn)方的邊際成本曲線相一樣，這樣，社會(huì)邊際收益對(duì)于社會(huì)邊際成本，帕累托最

優(yōu)得以實(shí)現(xiàn)。

在我們循此思路來推導(dǎo)公共物品有效供應(yīng)的實(shí)現(xiàn)條件之前，有必要首先回顧一下

私人物品的帕累托最優(yōu)供應(yīng)量的確定。

(一)帕累托最優(yōu)供應(yīng)量

1.私人物品的有效供應(yīng)。

2.公共物品的有效供應(yīng)，

消費(fèi)者的出價(jià)是與其消費(fèi)公共物品所獲得的邊際效用相一樣的，所以全部消費(fèi)者

出價(jià)的總和就是其邊際效用的總和，即社會(huì)邊際收益。這樣，在E的社會(huì)邊年成

本等于社會(huì)邊際收益，實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。。因此，公共物品帕累托最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)

條件可詳細(xì)地寫成：

公共物品的價(jià)格事實(shí)上就是稅收，關(guān)于公共物品有效供應(yīng)的分析基本上是假定以

個(gè)人交納的稅收來負(fù)擔(dān)公共物品的生產(chǎn)成本，稅收應(yīng)由個(gè)人的收益程度確定，實(shí)

行差別的稅收，這被稱為稅收的收益原則。

(二)林達(dá)爾均衡(LindahIEquiIibrium)

瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾(ErikLindahl)從另一角度進(jìn)行了公共物品有效供應(yīng)的探

討，提出了較有啟發(fā)性的理論模型。

公共物品有效供應(yīng)的關(guān)鍵在于消費(fèi)者按自己從公共物品消費(fèi)中獲得的邊際效用

水平真實(shí)地

表示自己對(duì)公共物品的需求，從而相應(yīng)地?fù)?dān)當(dāng)公共物品的成本。然而，這也正是

公共物品有效供應(yīng)的困難之所在。

四、混合物品

(一)混合物品的概念及分類

從考察混合物品的性質(zhì)動(dòng)身，可以將混合物品分為擁擠性的公共物品和價(jià)格排他

性的公共物品兩類。

1、擁擠性的公共物品。

擁擠性的公共物品(congestibIepubIicgoods)是混合物品的一種。所謂擁擠

性的公共物品，是指那些隨著消費(fèi)者人數(shù)的增加而產(chǎn)生擁擠，從而會(huì)削減每個(gè)消

費(fèi)者可以從中獲得的效益的公共物品或服務(wù)。這種物品或服務(wù)的效用雖為整個(gè)社

會(huì)成員所共享，但在消費(fèi)上具有確定程度的競(jìng)爭(zhēng)性。

2、價(jià)格排他性的公共物品

價(jià)格排他性的公共物品(price-excludablepublicgoods)是另一種混合物品。

所謂價(jià)格排他性的公共物

品，是指那些效益可以定價(jià)，從而可以在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)排他性的公共物品或服務(wù)。

這類物品或服務(wù)的特點(diǎn)是

一方面，它的效用名義上向社會(huì)供應(yīng)，即誰都可以享用：另一方面，它在受益上

卻可以排他，即誰花錢誰

受益。

(二)混合物品的供應(yīng)

私人物品或服務(wù)由私人部門通過市場(chǎng)供應(yīng)，公共物品或服務(wù)由政府部門以非市場(chǎng)

方式供應(yīng)，這只是理論上的一種志向化的說法，現(xiàn)實(shí)生活中的狀況并非如此簡潔。

實(shí)踐上，很難將市場(chǎng)的供應(yīng)和政府的供應(yīng)截然分開。在很多物品或服務(wù)上，市場(chǎng)

的供應(yīng)和政府的供應(yīng)都是交織在一起的，這突出表現(xiàn)在混合物品或服務(wù)的供應(yīng)上。

就兩類混合物品或服務(wù)來看，它們的一個(gè)共同特點(diǎn)，就是既可以由私人部門通過

市場(chǎng)供應(yīng)，也可以由政府部門賜予補(bǔ)助的方法通過市場(chǎng)供應(yīng)。

1、擁擠性公共物品的供應(yīng)。

2、價(jià)格排他性公共物品的供應(yīng)。

五、公共物品供應(yīng)的變更趨勢(shì)

（一）公共物品供應(yīng)主體的多元化

（二）公共物品供應(yīng)結(jié)構(gòu)趨向豐富

（三）公共物品供應(yīng)質(zhì)量日趨提高

第三節(jié)公共物品管理中的政府行為

一、政府供應(yīng)公共物品的方式

（一）政府供應(yīng)不等于政府干脆生產(chǎn)

（二）政府供應(yīng)的兩種方式

從世界各國的狀況看，政府供應(yīng)公共物品有兩種基本方式，一是政府干脆生產(chǎn)，

一是政府間接生產(chǎn)。

政府間接生產(chǎn)公共物品主要有以下幾種方式：

1、政府與私人簽定生產(chǎn)合同。

2、授權(quán)經(jīng)營。

3、出讓經(jīng)營權(quán)。

4、政府經(jīng)濟(jì)資助。

5、政府參股。

二、改革政府在公共物品管理中的行為

1、首先，應(yīng)有進(jìn)有退，以進(jìn)為主，合理調(diào)整政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。政府應(yīng)從絕大

多數(shù)私人物品干脆生產(chǎn)領(lǐng)域退出，通過拍賣和股份制改造等方式，將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)

移到教化、科學(xué)、平安秩序和社會(huì)保障等公共物品領(lǐng)域，增加這些領(lǐng)域的政府投

入，以變更公共物品領(lǐng)域政府進(jìn)入不足、公共物品供應(yīng)短缺的現(xiàn)狀。

2、其次，應(yīng)完善公共物品的供應(yīng)方式，將政府干艷生產(chǎn)和間接生產(chǎn)結(jié)合起來，提

商公共物品的供應(yīng)效率，

3、第三，公共物品生產(chǎn)的主體（投資主體）應(yīng)多元化，尤其是允許和激勵(lì)私營企

業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營公共物品，

4、第四，將市場(chǎng)機(jī)制引入公共物品的供應(yīng)領(lǐng)域，使公共物品領(lǐng)域成為行政方式和

競(jìng)爭(zhēng)方式共同調(diào)整的領(lǐng)域。

5、最終，應(yīng)明確中心政府與地方政府的分工，完善公共物品的供應(yīng)機(jī)制。應(yīng)依據(jù)

公共物品的公共性程度和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的大小，明確各類公共物品應(yīng)由哪一級(jí)政府負(fù)

責(zé)供應(yīng)，明確中心政府和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。

公共管理職能概述

一、公共管理職能的內(nèi)涵及其形成緣由

（一）公共管理職能的一般內(nèi)涵

所謂職能，指特定組織基于某種規(guī)定所擔(dān)當(dāng)?shù)幕韭氊?zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)膨式

所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱，它是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。

公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過

程中所擔(dān)當(dāng)?shù)幕韭氊?zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。

詳細(xì)理解：

1.公共管理職能的實(shí)施者是整個(gè)公共管理系統(tǒng)，包括以政府行政機(jī)構(gòu)為核心的各

類公共管理組織。

2.公共管理職能得以實(shí)施的依據(jù)，是國家或社會(huì)通過某種途徑賜予給公共管理組

織以某種特定權(quán)力或者權(quán)威。其中，對(duì)于各種類型的政府機(jī)構(gòu)而言，國家往往要

通過憲法和法律的形式賜予它們確定的公共管理權(quán)力，就當(dāng)代政府而言主要是行

政權(quán)力。一些社會(huì)性公共管理組織往往并不具有實(shí)施公共管理的正式權(quán)力，而是

依靠由于某種特定因素而自發(fā)地形成的權(quán)威來運(yùn)行的。例如，各種社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)

與志愿者組織，它們行動(dòng)的權(quán)威恰恰來自于它們自身扶

貧助弱的種種慈善行為自身及社會(huì)對(duì)它們的認(rèn)同與信任。

3.公共管理職能的內(nèi)容涉及公共管理系統(tǒng)對(duì)一國公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進(jìn)行管理

的全部事務(wù)，諸如國防、公安與內(nèi)政、環(huán)境愛護(hù)、文化、教化、醫(yī)療衛(wèi)生和福利

保障等0

4.公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。

5、公共管理職能是一個(gè)獨(dú)立、完整的體系。

由上可見，公共管理職能與通常所說的政府職能是既有聯(lián)系，又有區(qū)分的兩個(gè)不

同的概念。政府職能是公共管理職能體系的一個(gè)核心構(gòu)成部分，隨著社會(huì)自治實(shí)

力的不斷加強(qiáng)和政府職能社會(huì)化改革在各國的綻開，公共管理職能越來越超出政

府職能的范圍。

（二）公共管理部門及其職能的存在緣由

首先，公共管理部門及其職能體系的存在是社會(huì)分工發(fā)展到確定程度的必定要求。

其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當(dāng)代各國社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基

本要求。

第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會(huì)的自

治實(shí)力親密相關(guān)。

二、公共管理的程序性功能

（一）決策

（二）組織

（三）領(lǐng)導(dǎo)

（四）限制

三、公共部門的任務(wù)性職能

（一）經(jīng)濟(jì)職能

1.宏觀調(diào)控職能。所謂宏觀調(diào)控，主要指對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理，包括

制定國民經(jīng)濟(jì)安排和各種重大的國民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會(huì)總需求和總供應(yīng)的平衡、

適當(dāng)調(diào)整社會(huì)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟(jì)的適度增長和良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境,

加強(qiáng)水利、電力交通、郵電等對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的公用

事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)國內(nèi)外市場(chǎng)體系的形成和發(fā)展，等等。

2.微觀管理職能。在這里，公共組織微觀經(jīng)濟(jì)管理主要指作為市場(chǎng)主體存在的各

類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)妁生

產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動(dòng)。

（二）政治職能

1.民主建設(shè)。

2.社會(huì)治安。

3.國家平安。

（三）社會(huì)職能

1.供應(yīng)社會(huì)保障。

2.促進(jìn)公正的收入安排。

3.環(huán)境愛護(hù)。

（四）文化職能

文化職能是在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部分，它涉及到科技、教

化、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視與出版等各個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)和文化是人類文明發(fā)

展的兩大支柱，前者主要涉及物質(zhì)文明的進(jìn)步和發(fā)展，后者則主要涉及精神文明

的進(jìn)步和發(fā)展。兩者相輔相成、相互促進(jìn)。

四、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共管理職能的內(nèi)容

(一)限制壟斷和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)

(二)界定和維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，克服外部性

(三)供應(yīng)公共產(chǎn)品

(四)保障收入安排的公正化

(五)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)

其次節(jié)公共管理職能的歷史演化

一、傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理職能

所謂傳統(tǒng)社會(huì)，有時(shí)也稱為前資本主義時(shí)期，一般包括原始社會(huì)、奴隸社會(huì)與封

建社會(huì)三個(gè)發(fā)展階段。原始社會(huì)的公共管理職能極其簡潔：首先，其公共管理職

能大多數(shù)都是與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動(dòng)干脆相關(guān)，主要是進(jìn)行勞動(dòng)分工。其次，

不存在特地的公共管理組織或職能。最終，其職能的運(yùn)行方式是習(xí)慣化、非強(qiáng)制

性的。

前資本主義國家時(shí)期的公共職能體系存在3個(gè)基本特征：

(1)公共管理職能體系的重心相當(dāng)清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。奴隸主或

封建主貴族通過強(qiáng)化政治鎮(zhèn)壓職能和國家平安職能，對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓廣闊被統(tǒng)治階級(jí)的

抗拒，對(duì)外抵擋或?qū)嵤┣致?，以維持本階級(jí)的政權(quán)與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治地位。

(2)包括經(jīng)濟(jì)、文化職能在內(nèi)的社會(huì)事務(wù)管理職能非常薄弱。這也是由其落后的

社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，即自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所確定的。

(3)公共管理職能體系的運(yùn)行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共

職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一樣的，也是由其社會(huì)沖突的對(duì)抗程度所確定的。

二、西方國家公共管理職能及其變遷

依據(jù)其內(nèi)在特點(diǎn)，西方國家公共管理職能的發(fā)展可劃分為3個(gè)不同階段。

(一)自由放任主義

詳細(xì)地，這一時(shí)期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

(1)政治職能仍舊占據(jù)中心地位。這主要是運(yùn)用國家機(jī)器保衛(wèi)國家平安和必要的

社會(huì)法律秩序。但與此同時(shí)，一些有關(guān)公民政治與社會(huì)權(quán)利的法律，尤其是憲法

得到制定與實(shí)施，使得民主政治職能也得到前所未有的發(fā)展。

(2)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護(hù)

社會(huì)與市場(chǎng)秩序的“守夜人”角色。

(3)出于對(duì)整體利益的考慮，公共部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)供應(yīng)某些類型的“公共商品”。

早期資本主義公共管理職能體系中已經(jīng)包含了一些主動(dòng)的社會(huì)管理職能。

(二)國家干預(yù)主義

從19世紀(jì)末始終到20世紀(jì)70年頭末，資本主義進(jìn)入壟斷主義時(shí)期。在這一歷史

階段，西方各國政府對(duì)其公共部門的職能體系進(jìn)行了全面的改革與調(diào)整，具有以

下一般特點(diǎn)：

(1)政府權(quán)能體系迅猛擴(kuò)張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能

體系發(fā)展的主流趨勢(shì)。主要由于自由市場(chǎng)自身發(fā)展所導(dǎo)致的壟斷問題與社會(huì)財(cái)寶

的“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生，這一方面使得自由放任的資本主義再也無法僅僅憑借市

場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)整來促成社會(huì)資源的有效配置并推動(dòng)生產(chǎn)力與國民財(cái)寶的不斷增長，

另一方面也使得社會(huì)沖突，主要是勞資沖突快速激化。其結(jié)果是以經(jīng)濟(jì)危機(jī)為核

心的政權(quán)與社會(huì)秩序危機(jī)的持續(xù)加深，其集中表現(xiàn)是全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)與兩次世界

大戰(zhàn)的爆發(fā)。

(2)各國公共部門政治職能總體上進(jìn)一步得到加強(qiáng)。

由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)沖突的普遍激化，為了維持必要的政治與法律秩序，西方各國的

政治統(tǒng)治職能普遍得到加強(qiáng)，其中，以德國與日本為首的國家甚至一度走上了法

西斯恐怖統(tǒng)治的極端道路。至于政治民主職能，除了美國等極少數(shù)國家可能例外

之外，在西方各國總體上有所減弱。

(3)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能方面，各國普遍實(shí)行了主動(dòng)干預(yù)的職能模式。

面對(duì)自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所無法避開的種種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)，西方各國日益意識(shí)到放任

主義的局限性。凱恩斯主義的興起更是要求各國政府實(shí)行主動(dòng)的干預(yù)主義政策以

解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)與社會(huì)福利等前所未有的公共價(jià)值目標(biāo)問題V尤其是在二戰(zhàn)

之后，大多數(shù)西方國家都實(shí)施了全面的福利政策，為公民供應(yīng)“從搖籃到墳?zāi)埂?/p>

式的福利保障。

(三)新古典主義

干預(yù)主義公共管理職能模式發(fā)揮了主動(dòng)的正面效用，成為促成戰(zhàn)后西方各國社會(huì)

經(jīng)濟(jì)持續(xù)二三十年“旺盛”的一個(gè)重要因素。然而，它也存在系列問題：首先，

它試圖將政治置于經(jīng)濟(jì)之上，將國家集體置于社會(huì)個(gè)人之上，這與西方社會(huì)妁個(gè)

人主義價(jià)值取向是相違反的。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。

其次，公共部門的干預(yù)能否持續(xù)有效始終是個(gè)有爭(zhēng)議的論題。事實(shí)上，自由主義

公共職能模式主見直試圖重新取代干預(yù)主義，再次取得主導(dǎo)地位；而自由主義既

更符合西方各國文化傳統(tǒng)，也更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在發(fā)展要求。

最終，或許更為重要的是，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展事實(shí)日益表明，市場(chǎng)不能解決的問題，

公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會(huì)帶來更大的損害。尤其是從20世紀(jì)70

年頭末起先，西方各國普遍出現(xiàn)了以低經(jīng)濟(jì)增長、高通貨膨脹、高財(cái)政赤字與高

失業(yè)率，即所謂“三高一低”為特征的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“滯脹”現(xiàn)象。所謂新古

典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點(diǎn)是在重申個(gè)人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主

見在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中市場(chǎng)力氣的角色最大化和政府角色的最小化。結(jié)合新古典主

義理論基本主見，當(dāng)今西方各國公共管理職能體系呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

(1)政治職能的對(duì)內(nèi)的統(tǒng)治取能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對(duì)有所弱化，而民主建設(shè)

職能則得到進(jìn)出一步加強(qiáng)。

(2)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成

為核心政府職能。

(3)公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強(qiáng)化趨勢(shì)相并存。

三、建國后我國公共管理職能的娘變

(一)傳統(tǒng)安排經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的公共管理職能體系

我國傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)的高度中心集權(quán)模式建立起來的，這

種模式的主要特點(diǎn)是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各方面都實(shí)行高度集中統(tǒng)一管理。

在這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下幾方面特征：

(1)以階級(jí)斗爭(zhēng)作為整個(gè)公共管理部門的工作重心。相應(yīng)地，政治統(tǒng)治職能占居

確定主導(dǎo)性地位，而民主建設(shè)職能則受到忽視