地方政府機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題研究摘要隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃逐漸與國(guó)際接軌。地方政府機(jī)構(gòu)改革也進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，為了進(jìn)一步推進(jìn)地方政府的改革與發(fā)展，必須深入分析地方政府改革的本質(zhì)及其與制度創(chuàng)新的相互關(guān)系。這才有利于我們找到政府改革的下一步目標(biāo)和路徑選擇。中國(guó)新一輪政府機(jī)構(gòu)改革能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，主要取決于各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際成效。作者指出了當(dāng)前地方政府機(jī)構(gòu)改革面臨的主要問(wèn)題；分析了地方政府機(jī)構(gòu)改革的制約因素及其成因；提出要更新觀念，形成改革的精神動(dòng)力；減少增資和競(jìng)爭(zhēng)上崗，增加留任者的動(dòng)力和壓力；實(shí)行離職補(bǔ)償和加快配套改革，減少分流阻力；依法定編，為改革提供制度動(dòng)力，因地制宜，發(fā)揮地方政府的創(chuàng)造力。關(guān)鍵字：政府改革；發(fā)展；問(wèn)題

前言在21世紀(jì)來(lái)臨之際，我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入最后攻堅(jiān)階段——地方政府機(jī)構(gòu)改革階段，其成敗將最終決定這次改革能否最終圓滿完成。由于地方政府機(jī)構(gòu)改革有其特殊性和復(fù)雜性，難度更大，困難更多，因此引起不少學(xué)者和實(shí)際工作者的關(guān)注與重視。目前地方政府機(jī)構(gòu)一些深層次的矛盾和問(wèn)題雖經(jīng)多次改革仍未得到根本解決，而其存在的一些突出問(wèn)題越來(lái)越明顯地暴露出來(lái)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的地方行政管理體制，嚴(yán)重地制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開(kāi)放的深入。地方政府機(jī)構(gòu)改革已到了非搞不可的程度。響應(yīng)黨中央的號(hào)召，加快地方政府機(jī)構(gòu)改革的步伐，有利于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制，完善社會(huì)主義行政管理體制，推進(jìn)政治體制改革；有利于提高地方政府機(jī)關(guān)人員素質(zhì)，建立優(yōu)化、精干、高效的公務(wù)員隊(duì)伍；有利于克服官僚主義，密切黨和政府與人民群眾的關(guān)系，保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安。一、導(dǎo)言（一）研究背景改革開(kāi)放以來(lái)，由于行政體制改革總體上滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，在市場(chǎng)化進(jìn)程中自發(fā)游離出來(lái)的公共事務(wù)與政府原來(lái)所承擔(dān)的事務(wù)之間，沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行有效地轉(zhuǎn)換，政府部門(mén)間的職能配置仍然按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下按行業(yè)和產(chǎn)品進(jìn)行部門(mén)分類。這種狀況使得私人事務(wù)與公共事務(wù)共同滲透到政府管轄范圍之中，從而造成政府的總體職能難以界定，政府部門(mén)間的職能配置也缺乏科學(xué)依據(jù)。加上部門(mén)之間的逐利行為，使得政府各部門(mén)紛紛退出資源配置權(quán)很小的領(lǐng)域而跨越本部門(mén)界線涉足資源配置權(quán)很大的領(lǐng)域，從而不可避免地導(dǎo)致政府各部門(mén)之間的職能交叉、機(jī)構(gòu)重復(fù)、推諉扯皮、管理脫節(jié)等現(xiàn)象，更成為政府腐敗現(xiàn)象的主要根源之一。為此，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，遵循“趨向綜合、宜粗不宜細(xì)”的政府部門(mén)職能設(shè)置的總體原則，重新調(diào)整政府部門(mén)間的職能結(jié)構(gòu)，做到職責(zé)明確、分工科學(xué)。對(duì)那些帶有經(jīng)濟(jì)實(shí)體性質(zhì)的部門(mén)必須撤銷；對(duì)邊界模糊的政府職能要嚴(yán)格劃定所屬部門(mén)，同時(shí)注意加強(qiáng)部門(mén)之間的協(xié)作；對(duì)介于經(jīng)濟(jì)實(shí)體和行政部門(mén)之間的公司”不宜濫設(shè)，而應(yīng)當(dāng)把組織生產(chǎn)和直接管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)力下放給企業(yè)。（二）研究目的和意義政府機(jī)構(gòu)改革是我國(guó)行政體制改革的主要內(nèi)容，其目的之一是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、進(jìn)行合理設(shè)置，從而提高政府工作效率，這是針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫，許多機(jī)關(guān)部門(mén)工作重疊，管轄范圍交叉的現(xiàn)狀提出的。這一現(xiàn)狀，不僅降低了政府機(jī)關(guān)的工作效率，而且損害了人民政府在群眾心中的形象。本文對(duì)正在進(jìn)行的地方政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了全面的分析。（三）本文的研究?jī)?nèi)容與研究方法1、研究?jī)?nèi)容本文對(duì)正在進(jìn)行的地方政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了全面的分析。本文共分四個(gè)部分。第一部分，導(dǎo)言。主要闡述本文的研究背景及意義，相關(guān)領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀綜述。同時(shí)，簡(jiǎn)介本文所闡述的主要研究?jī)?nèi)容與采用的研究方法，為全文的分析起到提綱挈領(lǐng)的作用。第二部分，主要闡述了當(dāng)前地方政府改革面臨的主要問(wèn)題，只有了解問(wèn)題才能更好的對(duì)癥下藥，這樣更有利于地方政府改革的推動(dòng)。第三部分，分析了地方政府改革制度問(wèn)題存在的原因，地方政府改革即存在內(nèi)因也有外部因素，只有找出問(wèn)題存在的原因才能從根本上解決政府改革的問(wèn)題。第四部分，完善地方政府改革的策略。通過(guò)前三部分的分析以及了解，對(duì)地方政府改革有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，得出了相應(yīng)的改革策略。2、研究方法本文以政府采購(gòu)現(xiàn)存問(wèn)題為研究對(duì)象，通過(guò)查閱國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，了解政府行政體制改革過(guò)程中的制度等問(wèn)題的研究動(dòng)態(tài)。同時(shí)對(duì)實(shí)際案例進(jìn)行分析歸納總結(jié)，力求做到系統(tǒng)全面。另外，采取規(guī)范分析與實(shí)證分析相結(jié)合，對(duì)地方政府改革存在的問(wèn)題采用抓住主要矛盾進(jìn)行詳細(xì)分析，從而得出相應(yīng)對(duì)策建議。二、當(dāng)前地方政府改革面臨的主要問(wèn)題在分析具體改革思路之前，我們有必要對(duì)要改革的對(duì)象的基本情況有一個(gè)比較清晰的認(rèn)識(shí)，而且只有首先搞清楚要解決的問(wèn)題，才能對(duì)癥下藥而最終順利解決問(wèn)題。從全國(guó)范圍看，由于長(zhǎng)期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下舊的傳統(tǒng)管理方式和觀念的影響，政府職能并未切實(shí)按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求真正轉(zhuǎn)變到位。政企不分，政府嚴(yán)重干預(yù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的現(xiàn)象仍然非常嚴(yán)重，企業(yè)的項(xiàng)目投資、技術(shù)改造、人事任免等重大事項(xiàng)的決定權(quán)仍掌握在政府手中；機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，政府很大程度上成為解決就業(yè)的場(chǎng)所之一，造成政府財(cái)政不堪重負(fù)；而由于改革會(huì)直接觸及許多政府部門(mén)的既得利益，因此政府機(jī)構(gòu)改革阻力很大。具體而言，存在的主要問(wèn)題是:（一）政企職責(zé)不分政府過(guò)多地對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政干預(yù)。在改革開(kāi)放過(guò)程中，中央政府向企業(yè)下放的權(quán)力中相當(dāng)一部分被地方政府截留，企業(yè)的自主權(quán)并未真正落實(shí)。由于各級(jí)地方政府集國(guó)有資產(chǎn)的所有者與行政管理者于一身，往往造成政府各部門(mén)分兵把口行使企業(yè)的董事會(huì)職能:投資決策權(quán)由計(jì)劃部門(mén)掌握，技術(shù)改造由經(jīng)貿(mào)委審批，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)由政府任命，企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)由政府考核，結(jié)果往往造成“廠長(zhǎng)負(fù)盈、企業(yè)負(fù)虧、銀行負(fù)債、政府負(fù)責(zé)”，如轟動(dòng)一時(shí)的廣東信托投資公司的破產(chǎn)以及珠江三角洲地區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)重復(fù)布局問(wèn)題等。（二）機(jī)構(gòu)人員超編，財(cái)政經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)高改革開(kāi)放以來(lái)的幾次機(jī)構(gòu)改革盡管在減機(jī)構(gòu)裁編制上下了工夫，但都收效甚微。據(jù)有關(guān)資料報(bào)道，一些省級(jí)機(jī)關(guān)廳、處級(jí)干部數(shù)占干部總數(shù)的40%左右，某縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中，副鄉(xiāng)級(jí)以上者占65%，縣直機(jī)關(guān)副鄉(xiāng)級(jí)以上干部占55。7%，而地方黨政機(jī)關(guān)超編達(dá)60多萬(wàn)人。有些政府機(jī)構(gòu)雖然轉(zhuǎn)成企業(yè)單位，但仍然行使政府部門(mén)的職權(quán)；而由于缺乏良好的社會(huì)保障制度，許多地方政府將事業(yè)單位、臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為“蓄水池”，仍然占用行政經(jīng)費(fèi)。各地都有四套班子、五套班子甚至八套班子之說(shuō)，這些領(lǐng)導(dǎo)班子下面還要設(shè)置層層機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制，許多地區(qū)和部門(mén)“五官科”、“八大處”等現(xiàn)象司空見(jiàn)慣。機(jī)構(gòu)重疊、層次繁多、人員超編、職數(shù)失控必然造成職能交叉、推諉扯皮、效率低下、人浮于事，各級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)日益嚴(yán)重，政府財(cái)政正在變?yōu)椤俺燥堌?cái)政和供養(yǎng)財(cái)政”；縣級(jí)情況更為嚴(yán)重，財(cái)政赤字率高達(dá)50%左右，一些縣完全靠借款、貸款和向國(guó)家伸手要補(bǔ)貼度日，有的甚至靠攤派和向企業(yè)等增加稅利來(lái)緩解矛盾。（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配備片面強(qiáng)調(diào)與中央政府對(duì)口在傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的作用下，地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置必須與中央政府保持一致，這樣才有利于中央計(jì)劃管理的實(shí)施，但這勢(shì)必造成無(wú)畜牧業(yè)目標(biāo)的地方對(duì)口設(shè)置畜牧局、無(wú)水資源的地方對(duì)口設(shè)置水產(chǎn)局這些極為荒唐的事情的發(fā)生；而且在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種格局對(duì)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自主性和積極性起著阻礙作用。（四）各地機(jī)構(gòu)改革缺乏統(tǒng)一的理論指導(dǎo)與操作規(guī)范，改革推進(jìn)千差萬(wàn)別中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革的整個(gè)過(guò)程，基本上都遵循“先試點(diǎn)，后推廣”的辦法，而且由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異而放權(quán)于地方政府，堅(jiān)持因地制宜和發(fā)揮地方自主性，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范與理論指導(dǎo)，盲目性和隨意性較大，各地改革的力度與進(jìn)度差異明顯，有些地方甚至“原地踏步”，無(wú)法形成改革的整體效應(yīng)。（五）地方政府機(jī)構(gòu)改革缺乏配套工程長(zhǎng)期以來(lái)，人們往往將地方政府機(jī)構(gòu)改革簡(jiǎn)單地化約為“減機(jī)構(gòu)和裁人員”，忽視干部人事制度和人員分流后的具體安排，忽視黨群機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位的改革等，造成政府機(jī)構(gòu)改革單獨(dú)進(jìn)而困難重重。三、我國(guó)地方政府改革存在問(wèn)題的原因建國(guó)以來(lái)，我國(guó)已先后進(jìn)行數(shù)次機(jī)構(gòu)改革，但卻未能從根本上解決政府機(jī)構(gòu)和管理職能適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)發(fā)展這個(gè)根本問(wèn)題。機(jī)構(gòu)改革能否成功關(guān)鍵是看地方機(jī)構(gòu)改革，對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革，我們不能盲目樂(lè)觀，但必須充滿信心，既要看到地方機(jī)構(gòu)改革的難度，又要看到希望。(一)政府內(nèi)在動(dòng)力不足機(jī)構(gòu)改革是政府自上而下發(fā)動(dòng)的自我革命，是一次權(quán)力、利益的再分配，是政府領(lǐng)導(dǎo)體制、管理運(yùn)行機(jī)制的再調(diào)整，牽涉到機(jī)關(guān)工作人員的切身利益。鄧小平曾深刻指出:“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”，這句話切中了機(jī)構(gòu)改革的要害。政府機(jī)構(gòu)改革需要一定的動(dòng)力支持，否則，可能半途而廢。而政府的內(nèi)部動(dòng)力又是最為重要的。從現(xiàn)實(shí)情況看，這也是地方政府機(jī)構(gòu)改革最缺乏的。公務(wù)員對(duì)政府機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、官僚主義嚴(yán)重等弊端所造成的危害性往往缺乏深刻的認(rèn)識(shí)，使得一部分公務(wù)員對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革缺乏強(qiáng)烈的緊迫感，對(duì)即將進(jìn)行的地方政府機(jī)構(gòu)改革更是抱有觀望、懷疑、困惑甚至抵制的態(tài)度。他們相當(dāng)一部分人對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的心理承受力不足。(二)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境的壓力雖然現(xiàn)在無(wú)法確定還有多大空間可用來(lái)進(jìn)行國(guó)企的改組和所有制改革，但市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力將使國(guó)有企業(yè)排擠出大批富余人員。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身無(wú)法提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，特別是第三產(chǎn)業(yè)的容量不大，因此失業(yè)率將會(huì)進(jìn)一步升高。再加上社會(huì)保障制度不完善，覆蓋面過(guò)于狹小，無(wú)法對(duì)失業(yè)者提供長(zhǎng)期的生活來(lái)源。在這種情況下，如果政府機(jī)關(guān)的人員分流太多，對(duì)勞動(dòng)就業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是雪上加霜。特別是內(nèi)地有些地方，經(jīng)濟(jì)本來(lái)欠發(fā)達(dá)，就業(yè)的空間狹窄，從機(jī)關(guān)中分流出來(lái)的工作人員，要實(shí)現(xiàn)再就業(yè)相當(dāng)困難。如果把握不當(dāng)，就會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。在經(jīng)濟(jì)體制改革方面，投融資體制、流通體制、外貿(mào)體制、財(cái)稅體制的改革潛藏著各種難以預(yù)料的復(fù)雜情況，舊體制的衰落、消亡，新體制的誕生、成長(zhǎng)，需要經(jīng)過(guò)一系列陣痛和多次反復(fù)。現(xiàn)代企業(yè)制度的改革與市場(chǎng)的發(fā)育完善也受到多種因素的制約。這就決定著機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變有一個(gè)逐漸轉(zhuǎn)軌的過(guò)程，受到經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，也決定人員分流的數(shù)目不能過(guò)高。(三)社會(huì)自治力發(fā)展的制約機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)關(guān)鍵，這已成為一種共識(shí)，但機(jī)構(gòu)改革并沒(méi)有因轉(zhuǎn)變職能這一思路而走出周期循環(huán)的怪圈。一個(gè)重要原因是轉(zhuǎn)變職能受環(huán)境因素制約，即政府在“讓渡”管理權(quán)限和職能過(guò)程中，不能不受到社會(huì)接納能力的制約。政府放權(quán)和退卻的程度以社會(huì)質(zhì)量的高低為限度，否則，政府收權(quán)的呼聲會(huì)再度高漲。所謂社會(huì)質(zhì)量，是指社會(huì)自身的各種因素進(jìn)行自我組織、自行運(yùn)作、自我發(fā)展和自我管理的水平和能力。其中市場(chǎng)質(zhì)量是社會(huì)質(zhì)量的一個(gè)重要指標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的市場(chǎng)質(zhì)量和社會(huì)質(zhì)量雖有大幅度提升，但遠(yuǎn)未達(dá)到這樣的水平:政府可以放手讓市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)管理自身的事務(wù)。這時(shí)，政府一廂情愿地把一些政府職能讓渡出去，便會(huì)造成政府不再管而社會(huì)無(wú)能為力的局面，產(chǎn)生“管理真空”，進(jìn)而誘發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)大量的失范、無(wú)序。當(dāng)各種混亂、矛盾積累到一定程度，特別是危及社會(huì)安定時(shí)，政府就不得不出面加強(qiáng)管理，結(jié)果導(dǎo)致機(jī)構(gòu)、人員回復(fù)原貌，機(jī)構(gòu)改革中斷。所以，在地方政府機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，要大力發(fā)展社會(huì)中介組織，政府要積極培育社會(huì)力量和市場(chǎng)力量，為機(jī)構(gòu)改革奠定相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)。另外，這次地方機(jī)構(gòu)改革還有來(lái)自人們觀念特別是機(jī)關(guān)工作人員觀念滯后和配套改革滯后的制約。四、如何對(duì)我國(guó)地方政府進(jìn)行改革（一）確立正確的指導(dǎo)思想地方政府機(jī)構(gòu)改革一定要按照中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的方針，結(jié)合實(shí)際情況，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。地方政府機(jī)構(gòu)改革從總體上說(shuō)與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是相同的，但我國(guó)地方政府的多層次性和差異性，又決定了在改革中不能完全照搬國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的做法。因此，在指導(dǎo)原則上，既要按照中央提出的改革原則，又要明確符合地方政府機(jī)構(gòu)實(shí)際的指導(dǎo)思想。1．堅(jiān)持政企、政事、政社分開(kāi)的原則，切實(shí)轉(zhuǎn)變地方政府職能地方政府職能轉(zhuǎn)變依然是這次改革能否成功的關(guān)鍵。這次改革，必須首先做好職能分析這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，弄清應(yīng)屬政府的職能，應(yīng)歸企業(yè)、社會(huì)的職能；應(yīng)屬上級(jí)政府的職能，應(yīng)歸下級(jí)政府的職能；應(yīng)屬某機(jī)關(guān)的職能，應(yīng)歸其他機(jī)關(guān)的職能；應(yīng)需強(qiáng)化的職能，應(yīng)需弱化或轉(zhuǎn)化的職能。地方政府職能的確定，要遵循“有所不為、方可有所為”的原則，即凡市場(chǎng)能有效調(diào)節(jié)的，社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人辦得好的事，政府不必干預(yù)；而市場(chǎng)失靈，社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人辦不了或辦不好的事，政府則應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)。中央把政府的職能定位于宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、公共服務(wù)，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)應(yīng)主要是后兩項(xiàng)，因?yàn)槌耸〖?jí)政府擔(dān)負(fù)區(qū)域性調(diào)控職責(zé)外，縣及縣以下地方政府并不承擔(dān)宏觀調(diào)控職責(zé)。地方政府職能轉(zhuǎn)變說(shuō)到底是實(shí)現(xiàn)政企、政事、政社分開(kāi)。2．按照責(zé)權(quán)一致和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整地方政府的組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)權(quán)限地方政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整必須根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和權(quán)責(zé)一致的要求，按照大系統(tǒng)綜合管理模式(如大農(nóng)業(yè)、大工業(yè)、大交通、大城建等)，撤并目前職能交叉重復(fù)、業(yè)務(wù)相相同或相近的機(jī)構(gòu)，調(diào)整部門(mén)職責(zé)權(quán)限和職能分工，撤銷專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，部分政府職能劃歸地方政府組成部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。改變按“部門(mén)管理”原則設(shè)立機(jī)構(gòu)的格局。加強(qiáng)綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，健全執(zhí)法管理部門(mén)，調(diào)整社會(huì)管理部門(mén)，以達(dá)到優(yōu)化整個(gè)地方政府組織機(jī)構(gòu)的目的。同時(shí)，要優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，調(diào)整和改善其地域分布結(jié)構(gòu)、職級(jí)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，使公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)得到提高。3．堅(jiān)持協(xié)調(diào)配套、整體推進(jìn)原則，完善和創(chuàng)新機(jī)構(gòu)改革的制度基礎(chǔ)改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府的機(jī)構(gòu)改革一直收效甚微，改革不配套是其中的一個(gè)重要原因。因此，新一輪地方機(jī)構(gòu)改革，必須站在整體高度，搞好各項(xiàng)配套改革，重視改革的體制環(huán)境和制度基礎(chǔ)。堅(jiān)持機(jī)構(gòu)改革與經(jīng)濟(jì)、政治體制改革相結(jié)合。機(jī)構(gòu)改革也是政治體制改革的應(yīng)有之義，機(jī)構(gòu)改革必須同社會(huì)主義民主建設(shè)和法制建設(shè)相結(jié)合，必須加強(qiáng)機(jī)關(guān)的法制建設(shè)，規(guī)范地方政府行為，實(shí)現(xiàn)依法行政，建立現(xiàn)代法治政府。完善行政組織法，制定行政機(jī)關(guān)編制法和行政程序法是這次改革必要的配套工作。地方政府機(jī)構(gòu)改革必須與公務(wù)員制度的完善相配套。歷次機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐表明，人員制度與機(jī)構(gòu)改革聯(lián)系最直接、最密切。地方政府機(jī)構(gòu)改革必須與政府管理方式創(chuàng)新相結(jié)合。政府管理方式創(chuàng)新實(shí)質(zhì)是一種制度創(chuàng)新，這次地方機(jī)構(gòu)改革中，在完善行政運(yùn)行機(jī)制方面，要建立行政決策責(zé)任制；行政決策與行政執(zhí)行分離制度；收支分離制度；審監(jiān)分離制度；積極推廣政府采購(gòu)制度；建立行政協(xié)調(diào)機(jī)制等。地方政府機(jī)構(gòu)改革必須與建立行政經(jīng)費(fèi)約束機(jī)制相配套。嚴(yán)格按編制核撥行政經(jīng)費(fèi)，并加強(qiáng)各部門(mén)預(yù)算外資金的管理，對(duì)行政性收費(fèi)和罰款進(jìn)行規(guī)范管理，能采用稅收形式的一律改為稅收，不能改稅的，納入預(yù)算，實(shí)行收支兩條線，斷絕機(jī)構(gòu)和人員膨脹的資金來(lái)源。另外，在機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，要推進(jìn)事業(yè)單位的改革，社會(huì)保障制度的改革。4．按照分類指導(dǎo)原則，因地制宜地推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革中國(guó)國(guó)土遼闊、人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展很不平衡。這次地方政府機(jī)構(gòu)改革中，中央給了各省較大的自主權(quán)。在改革的模式、改革的方法和步驟等方面，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性，在改革中應(yīng)突出本地的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，在中央統(tǒng)一的方針、原則指導(dǎo)下，結(jié)合省情、市情、縣情進(jìn)行分類指導(dǎo)，并在實(shí)踐中不斷補(bǔ)充完善，既不搞“一刀切”，一個(gè)模式，也不能各行其是。我國(guó)對(duì)部分層次的地方政府實(shí)行了指標(biāo)分類制度，這一次地方政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)進(jìn)一步完善。首先，對(duì)全國(guó)省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等全面建立等級(jí)分類制度。其次，在分類的指標(biāo)參數(shù)和選項(xiàng)上，除了人口、面積、行政區(qū)劃等社會(huì)指標(biāo)外，要增加國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、人均收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，增強(qiáng)其對(duì)決定地方政府規(guī)模、機(jī)構(gòu)數(shù)量制約的力度。特別強(qiáng)調(diào)的是，政府規(guī)模必須與政府財(cái)政承受力相一致，政府行政費(fèi)用來(lái)自財(cái)政收入，而一定時(shí)期財(cái)政收入的數(shù)量一定，必須合理確定政府行政費(fèi)用占整個(gè)財(cái)政支出的比重。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方政府，要根據(jù)地方事權(quán)規(guī)模來(lái)確定機(jī)構(gòu)設(shè)置，不能單純因經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而任意擴(kuò)大機(jī)構(gòu)和人員編制。（二）地方政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)取向我國(guó)正處在深刻的社會(huì)變革時(shí)期，處在由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的轉(zhuǎn)軌時(shí)期。這一方面給整個(gè)社會(huì)的發(fā)展注入了新的活力，另一方面也給政府管理提出了新的要求。因此，機(jī)構(gòu)改革必須符合我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的基本方向。具體說(shuō)要達(dá)到以下幾個(gè)目的:1．優(yōu)化地方政府體制政府機(jī)構(gòu)改革不單是撤并機(jī)構(gòu)和裁減人員，強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)改革優(yōu)化行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)乃至整個(gè)行政體制。行政管理體制的內(nèi)涵包括兩個(gè)基本方面:一是行政管理的組織結(jié)構(gòu)體制；二是行政管理的運(yùn)行機(jī)制。機(jī)構(gòu)改革一方面是對(duì)行政管理體制存在的組織結(jié)構(gòu)性弊端進(jìn)行改革，從而優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)體系；另一方面是對(duì)行政管理體制存在的障礙性機(jī)制進(jìn)行完善，形成運(yùn)作高效的運(yùn)行機(jī)制。改革組織機(jī)構(gòu)固然重要，但如果沒(méi)有觸動(dòng)整個(gè)管理體制，就不能從根本上解決問(wèn)題，從機(jī)構(gòu)改革拓展到行政管理體制改革既是鞏固發(fā)展機(jī)構(gòu)改革成果的需要，也是機(jī)構(gòu)改革的必然趨勢(shì)。因此，在地方政府機(jī)構(gòu)改革中，不能就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)，就編制論編制，而要以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，全面推進(jìn)地方政府管理體制的改革。2．實(shí)現(xiàn)地方政府廉價(jià)目前，困擾我國(guó)地方政府的一個(gè)重大問(wèn)題就是:行政經(jīng)費(fèi)龐大，財(cái)政不堪重負(fù)。許多地方政府的財(cái)政收入的70%，甚至100%用于機(jī)關(guān)工作人員的工資費(fèi)用，還有少數(shù)地方政府要靠借貸來(lái)發(fā)工資，政府財(cái)政成為“吃飯財(cái)政”，這嚴(yán)重制約著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員龐雜、職能交叉、政出多門(mén)、內(nèi)耗嚴(yán)重、效率低下，必然導(dǎo)致政府管理的非經(jīng)濟(jì)性:一是導(dǎo)致政府直接管理費(fèi)用(主要是人頭費(fèi))即直接行政成本的增長(zhǎng)；二是導(dǎo)致政府管理交易費(fèi)用即間接行政成本的增長(zhǎng)。這次地方機(jī)構(gòu)改革必須從根本上改變超大的政府規(guī)模，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”格局，從而實(shí)現(xiàn)廉價(jià)政府的目標(biāo)。3．提高地方政府效能這次地方機(jī)構(gòu)改革應(yīng)走內(nèi)涵式改革之道。不僅要優(yōu)化行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，而且要提高地方政府的行政效能和行政能力。政府高效主要取決于三個(gè)因素:一是行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化；二是行政運(yùn)行機(jī)制高效；三是行政人員高素質(zhì)。而這三個(gè)因素都是地方機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容。當(dāng)前我國(guó)地方政府組織結(jié)構(gòu)不合理、行政運(yùn)行機(jī)制不完善、行政人員總體素質(zhì)不高的情況十分嚴(yán)重，這與高效行政根本相悖。中外行政實(shí)踐表明:高效政府必然以精干的組織和人員、健全的行政運(yùn)行機(jī)制為基礎(chǔ)。4．促進(jìn)地方政府法治現(xiàn)代政府管理是一種法制管理即依法行政，任何行政行為都不是政府機(jī)關(guān)和公職人員的隨意行為，而是一種組織行為和規(guī)范行為。依法行政不僅意味著依據(jù)憲法和法律、法規(guī)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，也意味著對(duì)政府自身事務(wù)進(jìn)行法制化管理。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府(包括地方政府)機(jī)構(gòu)處于精簡(jiǎn)———膨脹的惡性循環(huán)之中，原因之一就是缺乏完備而有效的行政組織法律規(guī)范，導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置的主觀隨意性。這次地方政府機(jī)構(gòu)改革必須按照中央的要求，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。5．推動(dòng)地方政府廉潔當(dāng)代中國(guó)，包括地方政府在內(nèi)的政府腐敗已成為社會(huì)一大公害，政府腐敗的原因很多，其中一個(gè)重要原因就是行政機(jī)構(gòu)、行政體制存在著弊端。機(jī)構(gòu)