PAGE15政府與非政府組織關(guān)系研究摘要20世紀(jì)中期以來非政府組織在國際社會中以驚人的速度蓬勃發(fā)展，形成了一個遍及全球的第三部門。隨著改革開放政策的進行，我國社會組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，形成了政府，企業(yè)和非政府組織這三大社會部門。我國非政府組織也出現(xiàn)了“爆發(fā)式”的增長，數(shù)量，種類不斷增加，規(guī)模不斷擴大，組織的獨立性明顯增強，合法性日益得到確認(rèn)承擔(dān)起了越來越多的社會責(zé)任和功能。雖然非政府只的發(fā)展取得了良好成效，但在非政府組織的內(nèi)部和外部仍然存在許多問題。論文首先對非政府組織概念，基本特征等一般理論進行了梳理，接著又從我國非政府組織的現(xiàn)狀入手，分析了我國非政府組織存在的問題。具體來說，我國非政府組織目前存在的問題主要集中在一下幾個方面：一是非政府組織根本性質(zhì)的改變；二是非政府組織獨立性不強，也可以說我國非政府組織自我發(fā)展能力比較低；三是法律法規(guī)不健全；四是非政府組織功能不全，總量不足，整體分布不均勻。針對以上四個問題論文闡述了相關(guān)的對策。關(guān)鍵字：政府；非政府組織；關(guān)系1非政府組織概念及特征1.1非政府組織概念根據(jù)維基百科，非政府組織（Non-governmentalorganization，縮寫NGO）一般用在聯(lián)合國的文件和其他許多國家的官方文件中，是指那些在地方、國家或國際級別上建立起來的、以促進經(jīng)濟發(fā)展與社會進步為目的的社會組織，多用于第三世界國家。是一個不屬于政府、不由國家建立的組織，通常獨立于政府。非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非贏利性的、自愿公民組織。非政府組織面向任務(wù)、由興趣相同人們推動，它們提供各種各樣的服務(wù)和發(fā)揮人道主義作用，向政府反映公民關(guān)心的問題、監(jiān)督政策和鼓勵在社區(qū)水平上的政治參與。由于各國文化、法律等的差異，不同國家對這個概念的指稱所適用的對象范圍也各不相同。美國一般稱之為“非營利組織”、“獨立組織”或“第三部門”（TheThirdSector），英國稱之為“志愿組織”（voluntaryorganization），還有許多國家則用“社團”稱之[1]。非政府組織一詞最早見于聯(lián)合國文件。1946年6月《聯(lián)合國憲章》第71條規(guī)定：“經(jīng)社理事會作為負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)經(jīng)濟和社會活動的聯(lián)合國機構(gòu)，在提出建議和開展活動時，需與有關(guān)非政府組織磋商[2]。”該條款明確提出了要在國際事務(wù)中發(fā)揮非政府組織的作用。當(dāng)時所提的非政府組織是指“任何不是根據(jù)政府直接協(xié)議成立的一般不把利潤最大化當(dāng)作首要目標(biāo)的社會組織，主要從事人道主義救援和社會福利活動?！备鶕?jù)《聯(lián)合國憲章》第71條推定的含義，非政府組織是指在國際范圍內(nèi)從事非營利性活動的政府以外的所有組織，包括慈善機構(gòu)、援助機構(gòu)、青年團體、宗教組織、工會、合作協(xié)會、經(jīng)營者協(xié)會等。但是目前在國際上，關(guān)于非政府組織的涵義和稱謂并沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識。比較普遍的稱謂是非營利組織和非政府組織，英文分別簡為NPO和NGO，即Non-profitorganization和Non-governmentorganization。與之相類似的稱謂還有公民社會組織(CivilSocietyOrganization，CSO)、志愿組織(VoluntaryOrganization，VO)、第三部門(theThirdSector)、慈善組織(Philanthropicorganization)及免稅組織(Tax-exemptionorganization)等。據(jù)一份1995年聯(lián)合國關(guān)于全球管理的報告統(tǒng)計，有接近29000個國際非政府組織。國家級的更多，美國統(tǒng)計過有兩百萬個非政府組織，大部分是過去30年成立的，其中有65000個在俄羅斯。每天都有數(shù)十個非政府組織成立，光肯尼亞每年就有240個非政府組織新成立[3]。1.2非政府組織的基本特征非政府組織或者非營利組織這個名詞上面我們之總結(jié)可以看出非政府組織的組織性，非政治性，非營利性等一些主要特征，除此之外，非政府組織的具有自治性，民間性，自愿性，非宗教性等特征。具體如下：（1）組織性，也成正規(guī)性。指必須具有正式注冊的合法身份，有法人資格，即民事責(zé)任能力，而在組織內(nèi)部，則有成文章程、制度，有固定的組織形式和人員等；顯然，那些臨時聚集在一起的人群或經(jīng)?；顒拥姆钦綀F體雖然也有重要的社會功能，但應(yīng)被排除在外。（2）民間性，又稱非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隸屬于政府或受其支配，在體制上是獨立于政府的，而且，其決策層也不是由政府官員控制的董事會領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，獨立于政府并不是不能接受政府的資助，或完全沒有政府官員參加活動，但關(guān)鍵是接受政府資助但會改變組織目標(biāo)，而政府官員并代表政府而是以個人身份參加。（3）非營利性。指組織不以營利為目的，不進行利潤分配。當(dāng)然在現(xiàn)代社會，非政府組織從事管理或服務(wù)活動是可以收費的，在一定時期內(nèi)也會有盈余，但收費是補足實現(xiàn)組織目標(biāo)的需要，或說進行組織活動必須的成本，而盈余除補償成本外，只能用于組織服務(wù)于社會。如有的國家就明確規(guī)定，注冊一個非盈利機構(gòu)，其活動享受非盈利機構(gòu)的有關(guān)政策和規(guī)定，但不得進行利潤分配，一旦機構(gòu)破產(chǎn)，則資產(chǎn)不能歸個人收回，只能納入社會公益基金等。（4）自治性。指有獨立的決策與行使能力，既不受制于政府，也不受制于企業(yè)及其他非政府組織。同時，能夠進行組織的自我管理。（5）自愿性。指成員，參與組織，以及組織的資源集中不是強制性的，而是自愿和志愿性的。特別是具有明確自愿性的非政府組織，往往具有由志愿者組成的董事會和廣泛的志愿工作人員（6）非政治性。指組織的目標(biāo)和手段在服務(wù)社會上高度統(tǒng)一，不參加競選等政治活動，即不是政黨組織，社會領(lǐng)域是其活動范圍。（7）非宗教性。指不開展傳教等宗教活動，在組織目標(biāo)和活動中都不具有宗教色彩，是非宗教組織，從而區(qū)別于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教組織[4]。不難看出，非政府組織的基本特征，反映了這一類中介組織以增進社會公共利益為目標(biāo)的本質(zhì)屬性。其鮮明的組織特征從目標(biāo)確立、活動方式及組織內(nèi)部管理等方面，適應(yīng)了公民社會自我管理中社會公共事務(wù)的需求，是社會自我管理中社會權(quán)力的主要實施者之一?？梢?，作為公共事業(yè)基本內(nèi)涵的特定的社會公共事務(wù)，產(chǎn)生于社會并最終也必然落實到社會，構(gòu)成了公共事業(yè)管理的一個重要的領(lǐng)域或?qū)用?。在這一特定領(lǐng)域中的諸多涉及到公眾基本生活利益的事務(wù)，是政府不能干或不常干，企業(yè)不愿干，而只能交由社會并最終交由非政府組織干的事務(wù)。從人類歷史發(fā)展看，非政府組織正是為適應(yīng)這一類事務(wù)管理的需要而產(chǎn)生的，它憑借社會上的權(quán)力，通過自身以市場為基礎(chǔ)的活動，自行解決代表或反映社會公眾的普遍要求。因此，從根本上說，公共事業(yè)的本質(zhì)要求和公共事業(yè)管理不同層次或領(lǐng)域的存在，以及非政府組織所具有的特性，決定了非政府組織是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)必要的組成部分。這是非政府組織成為公共事業(yè)管理主體的合理性所在。2我國非政府組織存在的問題及對策改革開放以來，政府職能從行政管理向公共管理的轉(zhuǎn)變推進了我國非政府組織的興起和發(fā)展。不管是從規(guī)模上，還是從功能和作用上我國非政府組織都取得了較大的提升。但是我國非政府組織的內(nèi)部和外部存在的許多問題，外部上我國非政府組織法律不健全，對政府的依賴性強，內(nèi)部上存在著自我發(fā)展不充分，管理不強，分配不均勻等問題。2.1我國非政府組織存在的問題我國非政府組織在發(fā)展過程中主要存在著一下四個問題：（1）非政府組織的根本性質(zhì)的改變。非政府組織本來具有非營利性，志愿性等特征。但是我國非政府組織出現(xiàn)了營利性和非志愿性等特征。首先非營利性是非政府組織最根本的特點，如果非政府組織有了營利性，那這組織就不再是一個非政府組織了。追求營利在根本上改變了非政府組織的性質(zhì)。非政府組織具有志愿組織性質(zhì),卻常常表現(xiàn)為非志愿性伴隨社會的發(fā)展進步,“非政府組織”或“第三部門”變得越來越專業(yè)化,這就導(dǎo)致組織中的工作人員不再把自己當(dāng)作一名志愿者而是一個職業(yè)受薪者。他們中有的會失去志愿的熱情,有的會產(chǎn)生惰性,有的還可能將這些組織官僚化,從而導(dǎo)致“志愿失卻”。更有甚者,有些政府監(jiān)管部門把所監(jiān)管的非政府組織當(dāng)作創(chuàng)收工具,把原來機關(guān)的一些無償服務(wù)變?yōu)橛袃敺?wù)交給這些組織,以收取費用。有些非政府組織的經(jīng)費大多由財政提供或靠行政性收費來維持,這也嚴(yán)重影響和制約了非政府組織作用的有效發(fā)揮。（2）非政府組織的獨立性不強，過分依賴政府,有明顯的官辦色彩從某種程度上說,“非政府組織”或“第三部門”的提法本身就表明他們是獨立于營利組織和政府之外的。而我國現(xiàn)有的非政府組織有很多是從政府行政部門轉(zhuǎn)化而來的,雖然名義上與行政部門脫鉤,但在體制和觀念上仍延續(xù)著原有的管理模式和思維定勢,帶有濃厚的“官辦”色彩。一些組織由于緊緊掛靠在政府有關(guān)部門,實際上成了政府的辦事機構(gòu),在政府與企業(yè)、市場、社會之間的關(guān)系中,成了政府一個新的管理層次,甚至成了政府精兵簡政的緩沖區(qū)。（3）法律法規(guī)不健全。首先，有關(guān)非政府組織的立法滯后，管理的法制化程度低。一方面，中國目前還沒有一部統(tǒng)一的、完整的有關(guān)非政府組織的法律，只有一些零散的行政性法規(guī)，這與發(fā)達(dá)國家嚴(yán)密的非政府組織法律體系相比，還有很大差距。因此，可以說中國非政府組織“在社會上的地位和作用缺乏明確法律規(guī)定,還沒有得到社會的認(rèn)同”。另一方面，已有的有關(guān)非政府組織的法規(guī)還不完善。有的法規(guī)不能根據(jù)社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新情況及時進行修改和補充，以至于內(nèi)容陳舊、無法有效發(fā)揮作用；有的法規(guī)立法的層次和質(zhì)量不高,內(nèi)容側(cè)重于登記程序,與其它法規(guī)銜接性差,在具體問題上缺乏可操作性。如對非政府組織的財務(wù)稅務(wù)、內(nèi)部基本制度建設(shè)、收支管理、評價監(jiān)督、志愿者活動及其社會認(rèn)可等都缺乏有效的規(guī)章制度[5]。（4）功能不全，總量不足，整體分布不均勻。政府機關(guān)沒有對非政府組織的發(fā)展進行總體考慮和統(tǒng)一規(guī)劃,也沒有權(quán)威的國家級非政府組織的主管和協(xié)調(diào)部門,對非政府組織的管理和宏觀調(diào)控還比較薄弱,致使非政府組織的發(fā)展往往處于無序狀態(tài)。而事實上,相對于我國市場經(jīng)濟的發(fā)展進程,非政府組織無論在規(guī)模上還是在結(jié)構(gòu)上,都遠(yuǎn)不能滿足需要。而且我國目前現(xiàn)有的非政府組織大多分布在東部沿海一帶和大中城市中,而廣大的內(nèi)地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍是社會組織的稀疏地帶,非政府組織力量比較弱小。 2.2我國非政府組織發(fā)展對策目前建立和完善我國的非政府組織,規(guī)范其行為,已經(jīng)到了刻不容緩的地步。非政府組織對推動社會進步的作用不容質(zhì)疑,問題是如何推動中國非政府組織的發(fā)展,讓其發(fā)揮應(yīng)有的作用。建立和完善我國的非政府組織應(yīng)從以下幾方面著手:（1）對非政府組織重新定位,擺正政府和非政府組織的關(guān)系社會發(fā)展的方向是要進一步發(fā)揮民間組織的作用,特別是在加入世貿(mào)組織之后,政府應(yīng)把更多的事交給民間組織處理。在政府和非政府組織的關(guān)系上,原來屬于政府的一部分職能,應(yīng)逐步轉(zhuǎn)到非政府組織那里。由于現(xiàn)代社會人們之間的相互依賴性愈來愈強,社會關(guān)系也變得愈來愈錯綜復(fù)雜,如果社會生活的每一個角落,事無巨細(xì)都要由政府去調(diào)節(jié)和規(guī)制,政府將成為一個所謂“全能政府”,既管不了,更是管不好。在我國,由于非政府組織官辦色彩太濃,不但嚴(yán)重限制了這些組織的自主性和靈活性,而且使其失去了賴以存在的社會基礎(chǔ),使其難以扮演應(yīng)有的角色,不能成為政府與社會的溝通者與協(xié)調(diào)者。不具獨立性的非政府組織不可能公正地面向社會發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此,我們應(yīng)創(chuàng)造條件,培養(yǎng)非政府組織的獨立性。按照政事分開的原則,使各類非政府組織在人、財、物關(guān)系上與行政機關(guān)脫鉤,并定位到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、自我發(fā)展、自我約束上來,政府應(yīng)實現(xiàn)由唱主角到當(dāng)配角、由包辦到協(xié)辦的角色轉(zhuǎn)換,為非政府組織的合理定位和獨立運作創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。(2)加強政府對非政府組織的指導(dǎo)與管理,優(yōu)化非政府組織的運作機制有些學(xué)者主張政府對社會事務(wù)管得越少越好,筆者則認(rèn)為,政府要管,但是要管得聰明,管得恰如其分。一般來說,政府對宏觀經(jīng)濟與社會發(fā)展負(fù)有最高責(zé)任;而非政府組織或非營利組織將公眾組織起來,其注意力則偏重在微觀方面,在微觀方面它可能做得比政府更好。因而,政府與非政府組織兩者應(yīng)密切銜接、配合起來,以最小的付出,取得最大的效果。當(dāng)前,迫切需要政府按照社會發(fā)展和政府改革的內(nèi)在要求,真正站在社會管理者的角度,加強對非政府組織公益精神和志愿精神的培育,理清并優(yōu)化非政府組織的運作機制,對非政府組織運作進行科學(xué)的規(guī)劃和指導(dǎo)。同時政府理順管理體制,實現(xiàn)從部門到社會的轉(zhuǎn)變,構(gòu)建和塑造以社會性、公益性為主要特征的非政府組織運作機制。同時,要避免政府與非政府組織之間出現(xiàn)規(guī)范的空檔,在這種情況下,政府要主動承擔(dān)管理的職能。(3)對非政府組織進行統(tǒng)一規(guī)劃,使其健康、平衡發(fā)展非政府組織的形成和發(fā)展,要以經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要為前提。因此,不管是對于全國,還是對于一個省區(qū),政府有關(guān)部門對非政府組織都應(yīng)進行科學(xué)合理的總體規(guī)劃,避免一哄而起。政府主管部門應(yīng)在總體規(guī)劃下,依法對非政府組織進行登記和管理;對于非政府組織的工作人員要進行專業(yè)培訓(xùn),制定組織細(xì)則;要加強非政府組織人員的職業(yè)道德教育,通過制定公開辦事制度、行業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范等,加強對從業(yè)人員的管理和教育,嚴(yán)禁利用職權(quán),搞各種不正之風(fēng)。同時,政府要從實際出發(fā),對現(xiàn)有非政府組織進行改造和優(yōu)化,并優(yōu)先、重點發(fā)展一批與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變關(guān)系較為密切的非政府組織,使改造與新建同時并舉,盡快填補體系空白,形成體系完整、結(jié)構(gòu)合理、功能健全的非政府組織體系。(4)制定和完善有關(guān)非政府組織的法律和法規(guī),對非政府組織依法進行管理市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟,我們必須大力推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的進程。這就要求對非政府組織的管理體現(xiàn)依法管理的理念,從而實現(xiàn)對非政府組織依法進行規(guī)范和引導(dǎo)。非政府組織的成立必須符合法律規(guī)定的條件,履行必要的程序,這是其得到國家認(rèn)可、取得合法性的前提條件。政府在加大執(zhí)法力度的同時,要隨著依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的發(fā)展進程,根據(jù)現(xiàn)階段非政府組織的實際情況,逐步制定和形成配套的、不同層次的法律法規(guī)體系,明確非政府組織成立的必備條件、登記管理的機關(guān)及必經(jīng)程序;用法律形式明確非政府組織的性質(zhì)、宗旨、地位、組織形式、經(jīng)費來源、權(quán)利、義務(wù)等,使非政府組織及其運作合法化、規(guī)范化。政府通過對非政府組織依法規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督,可以徹底扭轉(zhuǎn)把非政府組織當(dāng)作行政機關(guān)或事業(yè)單位來管理的傳統(tǒng)做法,使非政府組織的運行和管理盡快走上法制化軌道,使非政府組織的日常活動有法可依、有章可循。需要注意的是,在立法中不僅要規(guī)范對非政府公共組織的管理和監(jiān)督,還應(yīng)更多地體現(xiàn)對非政府公共組織社會自治能力的培育,反映其代表的利益關(guān)系?？傊?政府需要通過加強和完善立法,建立健全有中國特色的非政府組織的管理模式。3非政府組織與政府的關(guān)系非政府組織與政府間和諧關(guān)系的構(gòu)建，是促進非政府組織的發(fā)展、推動社會進步的重要保證。歸根到底，非政府組織與政府關(guān)系的良性互動需要二者的共同努力和自身的不斷提高。非政府組織需要加強內(nèi)部治理，提高自身能力；政府需要為非政府組織的發(fā)展提供強有力的支持。當(dāng)前形勢下，要進一步轉(zhuǎn)換政府職能，促進行政體制的改革，加快非政府組織的發(fā)展，努力在我國非政府組織與政府之間建立一種政府主導(dǎo)、非政府組織相對獨立自主的新型關(guān)系。3.1非政府組織與政府關(guān)系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)在很大程度上，非政府組織研究的熱潮是伴隨著國外政府改革運動而發(fā)展起來的，因而關(guān)于非政府組織與政府改革之間相互促進的關(guān)系、政府與非政府組織之間管理扶持和廣泛參與的互動關(guān)系，國外已形成了幾種較為公認(rèn)的理論。3.1.1契約失靈和志愿失靈理論契約失靈理論是美國法律經(jīng)濟學(xué)家亨利·漢斯曼提出的，從營利性組織的局限性入手對非政府組織的功能需求進行分析。在一些經(jīng)濟領(lǐng)域，由于產(chǎn)品或服務(wù)的提供者和消費者之間存在著“信息不對稱”，比如捐贈者對于慈善機構(gòu)，如果讓營利性企業(yè)去經(jīng)營或提供，捐贈者會擔(dān)心營利組織會因為謀求自身利益最大化，不能提供令自己滿意的服務(wù)，而非政府組織由于自身不以營利為目的的特點，使消費者更為信賴。志愿失靈理論是由薩拉蒙提出的，又叫第三方管理理論、優(yōu)勢互補理論。他認(rèn)為非政府部門也有固有的缺陷，如慈善供給不足、慈善的狹隘性、家長式作風(fēng)和業(yè)余性，政府可以彌補這些不足。另一方面，非政府組織又可以用其在社會需求方面的很好的彈性來彌補政府固有的高層化和制度剛性。政府和非政府組織之間是相互依賴和互補的關(guān)系：政府負(fù)責(zé)資金動員，非政府部門負(fù)責(zé)提供服務(wù)，達(dá)到一加一大于二的效果[6]。3.1.2政府——非政府關(guān)系的類型學(xué)理論由吉德倫、克萊默和薩拉蒙于1992年提出。根據(jù)福利服務(wù)中的兩個關(guān)鍵要素即服務(wù)的資金籌集與授權(quán)和服務(wù)的實際配送把政府和非政府組織的關(guān)系模型分為四種:1、政府支配模式。即政府既籌措資金又提供服務(wù)，通過稅收籌集資金，通過雇員傳送服務(wù)。2、非政府組織支配模式。與政府支配模式相反，一切由非政府組織處于支配地位。3、雙重模式。政府和非政府組織都籌集資金和配送服務(wù)，只不過兩者各司其職，非政府組織彌補政府的不足，向政府力量無法達(dá)到的顧客提供服務(wù)或提供政府所沒有的服務(wù)。4、合作模式。即政府提供資金，非政府組織配送服務(wù)。包括“合作的賣者”模式和“合作的伙伴關(guān)系”模式，后者與前者區(qū)別在于非政府組織更具有自治、決策和發(fā)言的權(quán)利[7]。3.1.3公共治理理論公共治理理論是在公共行政學(xué)中引入治理概念，并對其加以發(fā)展和改造而形成的包括政府行政管理和公共部門管理在內(nèi)的新的科學(xué)范式。公共治理理論強調(diào)多元主體治理，為打破公共物品政府壟斷開啟了思路。整個社會可以劃分為三大部門，即政府部門、企業(yè)部門和非營利部門，它們依據(jù)不同的行為原則分別發(fā)揮著不同的社會職能。政府部門追求的是國家利益或行政區(qū)域的公共利益，提供的是純公共物品；企業(yè)部門追求的是企業(yè)利潤的最大化，或者股東權(quán)益最大化，提供的是私人產(chǎn)品；非營利部門以追求公共利益最大化為目標(biāo)，提供的產(chǎn)品是純公共物品或準(zhǔn)公共物品。由此可見，在政府提供公共物品的渠道之外，還有非政府或非營利組織在發(fā)揮著提供公共物品和準(zhǔn)公共物品的作用。政府組織與非政府組織的合作，公營部門與私營部門的合作，是提高和改善公共物品數(shù)量和質(zhì)量的有效途徑[8]。這些理論的側(cè)重點雖然不同，但都認(rèn)為世界上沒有一個國家的非政府組織是完全獨立于政府存在的，他們都在某種程度上依賴于政府存在。政府提供資助，非政府組織提供服務(wù)。政府和非政府組織具有各自不同的組織特點和運行方式，以及各自的局限性。并由此推論，正是由于二者在資金來源、運行方式、組織成本等方面的優(yōu)劣互補才使得政府與非政府組織之間需要建立起了良性的關(guān)系，才有可能滿足公眾對公共物品的多元化需求。3.2政府與非政府組織合作的現(xiàn)實基礎(chǔ)和必要性政府與非政府組織作為社會的兩大治理主體，其主旨都是為社會提供公共服務(wù)，滿足公眾的需求。而由于“政府失靈”的存在，導(dǎo)致某些領(lǐng)域公共服務(wù)的提供出現(xiàn)“真空”。同時，企業(yè)因為追求利潤的目標(biāo)，也無法彌補由于“政府失靈”帶來的公共服務(wù)的空缺，這就需要非政府組織發(fā)揮其作用來提供這些政府和企業(yè)無法提供的公共服務(wù)[9]。3.2.1政府與非政府組織合作的現(xiàn)實基礎(chǔ)非政府組織作為介于政府與企業(yè)之間的第三部門，具有非營利性、公益性等特點。這與政府公共機構(gòu)的公共價值目標(biāo)相同。他們在為社會提供高質(zhì)量、多樣化、高水平的公共服務(wù)方面，是不沖突的。如果單純由政府來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，會出現(xiàn)所謂的“政府失靈”。而政府解決信任危機、財政危機的有效辦法便是適當(dāng)?shù)姆艡?quán)，在那些政府管的太多又管不好的領(lǐng)域主動與非政府組織建立合作互助的關(guān)系，實現(xiàn)資源的互補，使各自的不同作用得到充分發(fā)揮。非政府組織可以利用政府的資源和權(quán)威，提高服務(wù)效率，減輕政府的負(fù)擔(dān)，有效的滿足社會多元化的需求。而政府只需制定宏觀政策和計劃，對參與提供公共服務(wù)的非政府組織提供法律和財政上的支持。3.2.2政府與非政府組織合作的必要性 當(dāng)前國際政治形勢下，政府作為公共管理唯一主體的傳統(tǒng)模式已經(jīng)落伍。新一輪的行政管理模式變革要求主體多元化，強調(diào)公民社會的培育，強調(diào)公眾的參與。自1978年開始我國首先在經(jīng)濟領(lǐng)域隨后在政治領(lǐng)域進行了一系列的改革。這些改革為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造了必要的條件。改革極大的提高了勞動生產(chǎn)率，但是社會發(fā)展的不公平，財富分配的不均衡等問題也逐步顯現(xiàn)。新階層的不斷涌現(xiàn)以及由此引發(fā)的一些諸如失業(yè)人口增加、人口老齡化、青少年犯罪等問題，增加了政府管理的難度。政府要想滿足社會在解決就業(yè)、化解矛盾、整合社會資源等方面的社會問題，就必須同非政府組織合作，發(fā)揮優(yōu)勢互補。隨著非政府組織走向國際政治舞臺，越來越多的非政府組織代表公眾利益參與社會事務(wù)，成為社會管理中不可缺少的一股力量。韓國政府充分認(rèn)識到了非政府組織的這一效用，并在文件中寫到“非政府組織將是公民應(yīng)對現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)、有效解決各種社會問題的重要工具”。聯(lián)合國前秘書長安南在聯(lián)合國年度工作報告中也把非政府組織的迅速崛起和全球化看成是影響未來全球發(fā)展的五大因素之一[10]。因此，我國政府要首先從認(rèn)識上高度重視，不能簡單的把非政府組織作為其管理和執(zhí)政的助手，要充分認(rèn)識到與非政府組織合作的重要性和長遠(yuǎn)意義。要將培育和促進非政府組織的發(fā)展作為我國行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的一項重要任務(wù)，樹立尊重非政府組織、尊重社會公共意志、努力在平等的基礎(chǔ)上同非政府組織進行溝通、協(xié)調(diào)和合作。3.3政府要對非政府組織進行科學(xué)管理 在非政府組織與政府關(guān)系的構(gòu)建中，政府處于主導(dǎo)地位，是強勢。因此，為了促進二者之間的良性互動，政府應(yīng)該營造有利于非政府組織發(fā)展的宏觀社會環(huán)境并健全相關(guān)法律法規(guī)，同時給予非政府組織資金方面的優(yōu)惠政策。此外，非政府組織也應(yīng)該建立完善的內(nèi)部管理機制，提高非政府組織的自我發(fā)展能力以配合政府對非政府組織的支持。營造有利于非政府組織發(fā)展的宏觀社會環(huán)境非政府組織的發(fā)展，需要民主的政治氛圍，市場經(jīng)濟體制和以自由、權(quán)利、平等、參與為特征的文化環(huán)境。因此，要促進非政府組織的發(fā)展，必須在政治上繼續(xù)加快民主化建設(shè)的進程，在經(jīng)濟上進一步完善社會主義市場經(jīng)濟；要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，真正改變“總體性社會”的國家社會關(guān)系模式，積極推進“小政府、大社會”目標(biāo)的實現(xiàn)，積極推動社會多元化發(fā)展；要進一步加強文化建設(shè)，尤其是要加強公民文化教育，培育公民意識和志愿精神，提高公民的參與意識和水平，為非政府組織獲取社會認(rèn)可，獲取社會資源創(chuàng)造良好條件。（2）政府要健全對非政府組織管理的法律法規(guī)非政府組織的立法完全滯后于非政府組織的發(fā)展，并且關(guān)于非政府組織的相關(guān)法律大多只有原則性的法律規(guī)定，沒有具體界定的標(biāo)準(zhǔn)和性質(zhì)性規(guī)定。雖然政府承認(rèn)并鼓勵非政府組織的多元化發(fā)展，但對不同性質(zhì)的非政府組織采取了“一法統(tǒng)攬”的做法，導(dǎo)致我國非政府組織在很多方面都無法可依。把非政府組織納入法制軌道幾乎是理順政府和非政府組織之間關(guān)系的最根本的解決之道，從法律環(huán)境方面界定兩者間的關(guān)系，最為重要。這需要關(guān)心社會公益事業(yè)的各方面社會力量的聯(lián)合，并在一段時期內(nèi)集中推動人大等立法機構(gòu)在非政府組織立法方面的突破。非政府組織要積極參與政治、特別是立法過程，推動相關(guān)法律的出臺。政府要加大對非政府組織的資金和人力資源的支持力度眾所周知，我國的現(xiàn)代化進程屬于典型的政府主導(dǎo)型，政府在整個改革和社會發(fā)展過程中起到核心作用。由于我國非政府組織發(fā)展起步晚，社會自發(fā)力量不成熟，政府對非政府組織的支持就顯得愈發(fā)重要[11]。我國非政府組織大都存在資金缺乏的問題，政府雖然能夠提供一定的資金支持，但是這種援助極為有限而且不規(guī)范。因此，政府應(yīng)該設(shè)立專項撥款，并將其制度化，并且在采購、項目扶持等方面對非政府組織進行支持，同時