都市圈生態(tài)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃導(dǎo)則都市圈生態(tài)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃導(dǎo)則一、都市圈生態(tài)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的基本原則與目標(biāo)體系（一）生態(tài)優(yōu)先與區(qū)域協(xié)調(diào)的核心原則生態(tài)協(xié)同發(fā)展需以自然生態(tài)系統(tǒng)承載力為基礎(chǔ)，優(yōu)先保護(hù)重要生態(tài)功能區(qū)。建立跨行政區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線聯(lián)動(dòng)機(jī)制，禁止開(kāi)發(fā)性活動(dòng)對(duì)核心生態(tài)空間的侵占。同時(shí)，需協(xié)調(diào)都市圈內(nèi)各城市的發(fā)展訴求，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制平衡保護(hù)與發(fā)展的矛盾，例如對(duì)承擔(dān)水源涵養(yǎng)功能的地區(qū)給予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。（二）多層級(jí)目標(biāo)體系的構(gòu)建短期目標(biāo)應(yīng)聚焦生態(tài)本底調(diào)查與問(wèn)題診斷，完成都市圈生態(tài)資源臺(tái)賬建立；中期目標(biāo)需實(shí)現(xiàn)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，如跨區(qū)域綠道網(wǎng)絡(luò)和生物遷徙廊道建設(shè)；長(zhǎng)期目標(biāo)則要形成生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，推動(dòng)碳匯交易、生態(tài)旅游等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目標(biāo)設(shè)定需量化指標(biāo)，如森林覆蓋率提升幅度、PM2.5聯(lián)防聯(lián)控達(dá)標(biāo)率等。（三）差異化分區(qū)管控策略將都市圈劃分為生態(tài)保育區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)和生態(tài)優(yōu)化區(qū)三類空間單元。生態(tài)保育區(qū)實(shí)施負(fù)面清單管理，嚴(yán)禁工業(yè)開(kāi)發(fā)；生態(tài)修復(fù)區(qū)重點(diǎn)開(kāi)展礦山復(fù)綠、濕地恢復(fù)等工程；生態(tài)優(yōu)化區(qū)則推行低沖擊開(kāi)發(fā)模式，要求新建項(xiàng)目配套海綿城市設(shè)施。分區(qū)方案需通過(guò)立法程序固化，避免因行政更迭導(dǎo)致規(guī)劃失效。二、都市圈生態(tài)協(xié)同發(fā)展的實(shí)施路徑與制度創(chuàng)新（一）空間規(guī)劃體系的整合重構(gòu)打破行政區(qū)劃壁壘，編制統(tǒng)一的都市圈生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃。重點(diǎn)解決"三區(qū)三線"（生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間及對(duì)應(yīng)控制線）的跨區(qū)域銜接問(wèn)題，建立規(guī)劃沖突仲裁機(jī)制。同步推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃"多規(guī)合一"，確保生態(tài)用地規(guī)模不低于都市圈總面積的30%。（二）生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制構(gòu)建大氣、水、土壤污染協(xié)同治理體系。建立跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享；推行流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償，按水質(zhì)改善程度進(jìn)行資金獎(jiǎng)懲；聯(lián)合開(kāi)展機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣、揚(yáng)塵等跨界污染源專項(xiàng)整治。探索成立跨省市生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法大隊(duì)，解決"插花地"監(jiān)管盲區(qū)問(wèn)題。（三）綠色基礎(chǔ)設(shè)施共建共享重點(diǎn)推進(jìn)三大類工程：一是生態(tài)廊道系統(tǒng)，沿河流、山脈建設(shè)寬度不低于1公里的連續(xù)性生態(tài)帶；二是城市群綠心，在都市圈幾何中心保留50平方公里以上的集中連片生態(tài)空間；三是環(huán)城綠楔，每個(gè)城市周邊布局3-5個(gè)楔形綠地，抑制城市無(wú)序蔓延。建設(shè)資金采用"誰(shuí)受益誰(shuí)分擔(dān)"原則，按GDP比例分?jǐn)?。（四）市?chǎng)化運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新設(shè)立都市圈生態(tài)發(fā)展基金，吸引社會(huì)資本參與生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)。推廣EOD（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開(kāi)發(fā)）模式，允許開(kāi)發(fā)商在配建生態(tài)設(shè)施時(shí)獲得容積率獎(jiǎng)勵(lì)。試點(diǎn)排污權(quán)跨區(qū)域交易，建立統(tǒng)一的碳排放交易平臺(tái)。探索生態(tài)銀行制度，對(duì)零散生態(tài)資源進(jìn)行收儲(chǔ)整合后市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。三、國(guó)內(nèi)外都市圈生態(tài)協(xié)同的實(shí)踐啟示（一）東京都市圈的綠帶管控經(jīng)驗(yàn)東京通過(guò)《首都圈整備法》劃定半徑50公里的永久性綠帶，立法禁止商業(yè)開(kāi)發(fā)。采取"開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移"制度，允許綠帶內(nèi)土地所有者將建設(shè)指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給城區(qū)項(xiàng)目，既保障農(nóng)民權(quán)益又控制城市擴(kuò)張。配套建設(shè)放射狀綠道網(wǎng)絡(luò)，串聯(lián)起23個(gè)都縣市的森林公園體系。（二）長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)探索滬蘇浙交界區(qū)域建立"三統(tǒng)一"制度：統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行嚴(yán)于國(guó)家的揮發(fā)性有機(jī)物排放限值；統(tǒng)一項(xiàng)目管理，建立跨省域項(xiàng)目環(huán)評(píng)會(huì)商機(jī)制；統(tǒng)一監(jiān)測(cè)執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法文書(shū)互認(rèn)。重點(diǎn)打造淀山湖、太浦河"一湖一河"生態(tài)核心區(qū)，實(shí)施聯(lián)合河長(zhǎng)制。（三）珠三角城市群生態(tài)安全格局構(gòu)建通過(guò)《珠三角全域公園城市體系規(guī)劃》，形成"三縱四橫"生態(tài)骨架。創(chuàng)新性實(shí)施"生態(tài)地塊城市更新"，要求舊改項(xiàng)目必須配建不低于用地面積15%的立體綠化。建立粵港澳大灣區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)中心，實(shí)現(xiàn)9市2特區(qū)污染源清單動(dòng)態(tài)更新。（四）紐約-新澤西都市區(qū)流域治理實(shí)踐成立跨州的特拉華河流域會(huì)，擁有預(yù)算權(quán)和標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)。采用TMDL（最大日負(fù)荷總量）控制技術(shù)，精確分配各行政區(qū)的污染物排放限額。建設(shè)暴雨管理系統(tǒng)，要求所有新建項(xiàng)目設(shè)置雨水花園，將地表徑流削減率作為硬性審批指標(biāo)。（五）成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)共建案例聯(lián)合編制《生態(tài)廊道建設(shè)指南》，在龍泉山、華鎣山等區(qū)域建設(shè)6條跨省市生態(tài)廊道。創(chuàng)新"飛地經(jīng)濟(jì)"模式，成都企業(yè)在重慶生態(tài)保護(hù)區(qū)康養(yǎng)項(xiàng)目，利潤(rùn)按比例反哺當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)修復(fù)。建立長(zhǎng)江上游珍稀魚(yú)類保護(hù)聯(lián)盟，統(tǒng)一實(shí)施禁漁期管理和增殖放流計(jì)劃。四、都市圈生態(tài)協(xié)同發(fā)展的技術(shù)支撐與智慧化管理（一）生態(tài)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)構(gòu)建覆蓋全域的“空天地一體化”生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，整合衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)航拍和地面?zhèn)鞲衅鲾?shù)據(jù)。重點(diǎn)建設(shè)三大數(shù)據(jù)庫(kù)：生物多樣性數(shù)據(jù)庫(kù)（含物種分布、遷徙路線等）、環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)（實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)PM2.5、水質(zhì)等120項(xiàng)指標(biāo)）、生態(tài)資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)（核算森林碳匯、濕地凈化等生態(tài)服務(wù)價(jià)值）。平臺(tái)需實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)數(shù)據(jù)互通，如自然資源部門(mén)的土地利用數(shù)據(jù)與環(huán)保部門(mén)的污染源數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)疊加分析。（二）智能分析與預(yù)警系統(tǒng)開(kāi)發(fā)應(yīng)用技術(shù)建立生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型。例如通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)分析歷史數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)未來(lái)5年城市擴(kuò)張對(duì)生態(tài)敏感區(qū)的侵占概率；利用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建污染溯源系統(tǒng)，精確識(shí)別跨界污染責(zé)任主體。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶部分城市試點(diǎn)“生態(tài)體檢”系統(tǒng)，自動(dòng)生成區(qū)域生態(tài)健康指數(shù)報(bào)告，輔助決策者識(shí)別優(yōu)先修復(fù)區(qū)域。（三）數(shù)字孿生技術(shù)應(yīng)用選擇典型流域或生態(tài)廊道開(kāi)展三維數(shù)字化建模，模擬不同開(kāi)發(fā)情景下的生態(tài)影響。如模擬在都市圈外圍新建高速公路時(shí)，對(duì)野生動(dòng)物遷徙路徑的阻隔效應(yīng)，自動(dòng)生成生態(tài)優(yōu)化方案（建議增加涵洞或天橋）。建立虛擬現(xiàn)實(shí)指揮中心，支持多部門(mén)在線協(xié)同會(huì)商生態(tài)修復(fù)工程方案。（四）公眾參與智慧化平臺(tái)開(kāi)發(fā)“生態(tài)眾籌”手機(jī)應(yīng)用，市民可認(rèn)購(gòu)樹(shù)木種植、濕地保護(hù)等公益項(xiàng)目，實(shí)時(shí)查看項(xiàng)目進(jìn)展。推廣電子生態(tài)積分制度，居民垃圾分類、低碳出行等行為可兌換公園門(mén)票等獎(jiǎng)勵(lì)。在京津冀地區(qū)試點(diǎn)的“生態(tài)隨手拍”平臺(tái)，已累計(jì)解決2.3萬(wàn)件跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，公眾舉報(bào)的工業(yè)偷排線索核查率達(dá)92%。五、都市圈生態(tài)協(xié)同發(fā)展的政策保障體系（一）立法協(xié)同與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一推動(dòng)省級(jí)人大聯(lián)合制定《都市圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，明確跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、聯(lián)合執(zhí)法等法律依據(jù)。重點(diǎn)統(tǒng)一三類標(biāo)準(zhǔn)：污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（如揮發(fā)性有機(jī)物執(zhí)行長(zhǎng)三角嚴(yán)于國(guó)標(biāo)30%的限值）、生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)（如礦山復(fù)綠植被覆蓋率不低于80%）、考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（將生態(tài)協(xié)同成效納入地方政府GDP核算修正系數(shù)）。（二）財(cái)政金融創(chuàng)新工具設(shè)立都市圈綠色發(fā)展銀行，發(fā)行專項(xiàng)債券支持生態(tài)基建。在成渝地區(qū)試點(diǎn)的“碳匯質(zhì)押貸款”模式，允許林業(yè)經(jīng)營(yíng)者以未來(lái)碳匯收益作為抵押物融資。建立生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目PPP模式負(fù)面清單，禁止污水處理等公益性項(xiàng)目完全市場(chǎng)化運(yùn)作。推廣“綠色保險(xiǎn)+再保險(xiǎn)”機(jī)制，由政府兜底重大生態(tài)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。（三）考核制度實(shí)施生態(tài)保護(hù)“政同責(zé)、離任審計(jì)”制度，建立領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)責(zé)任追溯機(jī)制。在粵港澳大灣區(qū)推行“GDP與GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）雙考核”，深圳已對(duì)3個(gè)生態(tài)重點(diǎn)區(qū)取消GDP考核。探索跨行政區(qū)互派任職，如浙江安吉縣環(huán)保局長(zhǎng)調(diào)任安徽廣德市分管生態(tài)副市長(zhǎng)，促進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)交流。（四）科技人才協(xié)同培養(yǎng)組建都市圈生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，聯(lián)合攻關(guān)藍(lán)藻治理、土壤修復(fù)等共性技術(shù)。設(shè)立“生態(tài)工程師”職稱跨區(qū)域互認(rèn)制度，長(zhǎng)三角已實(shí)現(xiàn)2000名環(huán)保專業(yè)人才資格互通。建設(shè)跨境科研平臺(tái)，如深港城市/建筑雙年展增設(shè)生態(tài)專題，促進(jìn)規(guī)劃師與生態(tài)學(xué)家跨界合作。六、都市圈生態(tài)協(xié)同發(fā)展的社會(huì)參與機(jī)制（一）企業(yè)環(huán)境責(zé)任共擔(dān)推行重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)生態(tài)責(zé)任清單制度，要求鋼鐵、化工等企業(yè)每年發(fā)布《生態(tài)保護(hù)行動(dòng)報(bào)告》。在長(zhǎng)三角試點(diǎn)“生態(tài)領(lǐng)跑者”計(jì)劃，對(duì)環(huán)?？?jī)效前10%的企業(yè)給予排污指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。建立產(chǎn)業(yè)鏈綠色認(rèn)證體系，蘋(píng)果公司供應(yīng)鏈已要求長(zhǎng)三角供應(yīng)商全部達(dá)到清潔生產(chǎn)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。（二）社會(huì)組織功能拓展培育跨區(qū)域環(huán)保NGO聯(lián)盟，珠三角已有23家社會(huì)組織聯(lián)合開(kāi)展紅樹(shù)林保護(hù)行動(dòng)。設(shè)立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄，將生物多樣性調(diào)查等專業(yè)工作委托給社會(huì)機(jī)構(gòu)。北京通州與河北廊坊聯(lián)合成立“潮白河民間河長(zhǎng)”隊(duì)伍，200名志愿者常態(tài)化巡河并監(jiān)督治污工程。（三）社區(qū)自治創(chuàng)新實(shí)踐推廣“生態(tài)社區(qū)公約”制度，上海浦東新區(qū)已有156個(gè)社區(qū)將垃圾分類、雨水回收寫(xiě)入居民公約。建設(shè)社區(qū)生態(tài)花園網(wǎng)絡(luò)，成都天府新區(qū)發(fā)動(dòng)居民認(rèn)養(yǎng)2000處小微綠地。開(kāi)展跨境生態(tài)教育，深港兩地中小學(xué)聯(lián)合開(kāi)設(shè)“大灣區(qū)生態(tài)課堂”，每年組織10萬(wàn)人次青少年參與跨境濕地研學(xué)。（四）文化價(jià)值引領(lǐng)工程挖掘地方生態(tài)文化資源，如杭州西湖文化景觀申遺經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于都市圈整體保護(hù)。創(chuàng)作生態(tài)主題文藝作品，紀(jì)錄片《長(zhǎng)江之戀》全景呈現(xiàn)沿江11省市生態(tài)治理故事。設(shè)立“生態(tài)文化節(jié)”，粵港澳每年聯(lián)合舉辦“灣區(qū)候鳥(niǎo)日”活動(dòng)，提升公眾生態(tài)認(rèn)同感。總結(jié)都市圈生態(tài)協(xié)同發(fā)展是破解“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”與生態(tài)系統(tǒng)整體性矛盾的關(guān)鍵路徑。通過(guò)構(gòu)建“目標(biāo)-空間-制度-技術(shù)-社會(huì)”五位一體的協(xié)同框架，可實(shí)現(xiàn)三大突破：在治理層面建立跨行政區(qū)利益共享機(jī)制，在技術(shù)層面形成智慧化監(jiān)管閉環(huán)，在社會(huì)層面培育多