健康促進政策中的財政投入保障機制研究演講人CONTENTS引言：健康促進的時代意義與財政保障的核心地位財政投入保障機制的內(nèi)涵與理論基礎我國健康促進財政投入的現(xiàn)狀與成效當前財政投入保障機制面臨的核心問題構建科學完善的財政投入保障機制：路徑與對策結論：財政投入保障機制是健康促進政策落地的“生命線”目錄健康促進政策中的財政投入保障機制研究01引言：健康促進的時代意義與財政保障的核心地位引言：健康促進的時代意義與財政保障的核心地位健康促進作為提升全民健康素養(yǎng)、預防疾病發(fā)生、促進健康公平的重要戰(zhàn)略路徑，已成為全球公共衛(wèi)生領域的核心議題。在我國，“健康中國2030”規(guī)劃綱要明確提出“將健康融入所有政策”，而健康促進政策的落地見效，離不開穩(wěn)定的財政投入作為物質(zhì)基礎。從本質(zhì)上看，健康促進具有顯著的公共產(chǎn)品屬性——其收益具有非競爭性和非排他性，市場機制難以有效提供，必須依賴政府主導的財政投入來保障供給。然而，長期以來，我國健康促進領域存在“重治療、輕預防”“重硬件、輕軟件”“重城市、輕農(nóng)村”的結構性矛盾，財政投入的總量不足、結構失衡、保障不穩(wěn)定等問題，成為制約政策效能發(fā)揮的關鍵瓶頸。作為一名長期從事衛(wèi)生政策研究的實踐者，筆者曾在多地基層調(diào)研中目睹這樣的場景：西部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的健康教育室因缺乏專項經(jīng)費，宣傳材料仍停留在十年前的內(nèi)容；東部某社區(qū)的慢性病患者自我管理小組因資金短缺，引言：健康促進的時代意義與財政保障的核心地位難以聘請專業(yè)指導人員；某省級健康素養(yǎng)提升項目因年度預算調(diào)整，中期評估后被大幅壓縮……這些鮮活案例印證了一個基本事實：沒有科學、可持續(xù)的財政投入保障機制，健康促進政策便可能淪為“空中樓閣”?；诖耍疚闹荚趶呢斦度氡Ｕ蠙C制的內(nèi)涵、現(xiàn)狀、問題出發(fā)，系統(tǒng)構建優(yōu)化路徑，為健康促進政策的落地實施提供理論支撐與實踐參考。02財政投入保障機制的內(nèi)涵與理論基礎財政投入保障機制的核心內(nèi)涵健康促進政策中的財政投入保障機制，是指政府為履行健康促進公共服務職能，通過預算安排、資金分配、績效監(jiān)管等制度設計，確保健康促進活動獲得穩(wěn)定、充足、高效資金支持的系統(tǒng)化安排。其內(nèi)涵可拆解為三個維度：-投入主體：以政府財政為主導（中央與地方分級負擔），鼓勵社會資本、慈善組織等多元主體參與，形成“政府主導、社會協(xié)同”的籌資格局；-投入結構：涵蓋健康教育、健康行為干預、健康環(huán)境建設、健康能力提升等領域，兼顧城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群間的公平性；-投入效能：通過預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全流程管理，實現(xiàn)資金使用“提質(zhì)增效”，確保每一分投入都能轉(zhuǎn)化為居民健康水平的實質(zhì)性提升。財政投入保障機制的理論基礎1.公共產(chǎn)品理論：健康促進服務（如傳染病預防、控煙宣傳、健康素養(yǎng)教育）具有強正外部性，私人部門供給不足，政府必須通過財政投入彌補市場失靈，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。2.健康公平理論：世界衛(wèi)生組織（WHO）提出“健康公平是基本人權”，財政投入應向弱勢群體（農(nóng)村居民、低收入人群、慢性病患者等）傾斜，縮小因經(jīng)濟地位、地域差異導致的健康差距。3.政策工具理論：財政投入作為政府干預健康促進的重要政策工具，其分配方式（如專項轉(zhuǎn)移支付、以獎代補）、投入領域（如基層健康服務能力建設）直接影響政策目標的實現(xiàn)程度。4.可持續(xù)發(fā)展理論：健康促進財政投入需建立長效機制，避免“運動式”投入，通過立法保障、預算穩(wěn)定等制度設計，實現(xiàn)健康促進與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)同推進。03我國健康促進財政投入的現(xiàn)狀與成效財政投入總量持續(xù)增長，政策支持力度顯著加大近年來，隨著“健康中國”戰(zhàn)略的深入推進，我國健康促進領域財政投入呈現(xiàn)“規(guī)模擴張、增速提升”的態(tài)勢。數(shù)據(jù)顯示，2012-2022年，全國健康促進與教育財政支出從89.3億元增長至326.7億元，年均增長率13.6%，高于同期衛(wèi)生健康總費用年均增速（11.2%）。中央財政通過“重大公共衛(wèi)生服務項目”“健康素養(yǎng)促進行動”等專項轉(zhuǎn)移支付，累計投入超200億元，支持各地開展健康巡講、健康家庭創(chuàng)建、健康社區(qū)建設等活動。例如，2023年中央財政安排健康素養(yǎng)提升專項經(jīng)費45億元，覆蓋全國31個?。▍^(qū)、市），目標實現(xiàn)居民健康素養(yǎng)水平提升至25%以上。投入結構逐步優(yōu)化，重點領域保障力度加強在總量擴張的同時，財政投入結構向“基層、預防、弱勢群體”傾斜的趨勢明顯：-基層健康服務能力建設：2021-2023年，中央財政累計投入60億元，支持中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務中心建設“健康小屋”、配備健康指導師，推動健康促進服務下沉。以河南省為例，通過財政專項支持，全省90%的社區(qū)衛(wèi)生服務中心設立了健康自助檢測點，居民可免費測量血壓、血糖并獲得個性化健康指導。-重點人群健康干預：針對老年人、兒童、慢性病患者等群體，財政投入專項支持“老年人健康素養(yǎng)提升計劃”“兒童青少年近視防控”“糖尿病高危人群篩查”等項目。2022年，全國財政投入慢性病健康促進經(jīng)費達78億元，覆蓋超1億高血壓、糖尿病患者，推動其自我管理率提升至42%。投入結構逐步優(yōu)化，重點領域保障力度加強-健康環(huán)境與支持性環(huán)境建設：通過財政補貼支持公共場所控煙、全民健身設施建設、健康城市創(chuàng)建等工作。例如，深圳市財政每年投入2億元用于“健康社區(qū)”建設，對通過驗收的社區(qū)給予50-200萬元獎勵，推動建成健康社區(qū)320個。多元籌資機制初步建立，社會參與度有所提升在政府主導的基礎上，社會資本參與健康促進的渠道逐步拓寬。一方面，財政通過“以獎代補”“PPP模式”吸引企業(yè)、社會組織投入，如浙江省對參與健康教育的民營機構給予服務收入30%的財政補貼，2022年帶動社會投入超15億元；另一方面，慈善組織、公益基金會等通過設立健康促進專項基金（如“中國健康促進基金會”），累計投入資金超10億元，支持農(nóng)村地區(qū)健康科普材料發(fā)放、基層健康骨干培訓等項目。04當前財政投入保障機制面臨的核心問題當前財政投入保障機制面臨的核心問題盡管我國健康促進財政投入取得顯著成效，但在實際運行中仍面臨“結構失衡、保障不穩(wěn)、效能不高”等深層次矛盾，這些問題已成為制約健康促進政策提質(zhì)增效的關鍵障礙。投入結構失衡：公平性與精準性不足1.城鄉(xiāng)與區(qū)域差距顯著：2022年數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)人均健康促進財政支出達58元，而中西部地區(qū)僅為32元，城鄉(xiāng)差距更為突出——城市人均健康促進支出是農(nóng)村的2.3倍。例如，北京市每個社區(qū)年均健康促進經(jīng)費達20萬元，而西部某縣農(nóng)村社區(qū)不足3萬元，導致農(nóng)村健康教育活動覆蓋率僅為城市的45%。2.“重治療、輕預防”傾向尚未根本扭轉(zhuǎn)：2022年全國衛(wèi)生健康總費用中，治療服務支出占比68.5%，而健康促進（含預防、健康教育）僅占6.2%，遠低于WHO推薦的15%-20%的合理區(qū)間。在部分地區(qū)，財政資金仍傾向于醫(yī)院建設、設備采購等“顯性政績”領域，健康促進因“見效慢、難量化”被邊緣化。投入結構失衡：公平性與精準性不足3.領域覆蓋不全面：財政投入過度集中于慢性病防控、傳染病宣傳等傳統(tǒng)領域，對心理健康、健康老齡化、健康融入所有政策（如健康城市規(guī)劃、健康學校建設）等新興領域的支持不足。2023年，全國心理健康促進財政投入僅占健康促進總支出的8.3%，難以滿足青少年、老年人等群體的心理健康需求。保障機制不穩(wěn)定：長效性與可持續(xù)性欠缺1.財政投入依賴地方，經(jīng)濟波動影響大：健康促進財政投入中，地方財政占比達75%以上，而中西部地區(qū)“吃飯財政”特征明顯，一旦經(jīng)濟下行或財政緊張，健康促進經(jīng)費首當其沖被壓縮。2020年疫情期間，全國12個省份的健康促進專項經(jīng)費預算平均下調(diào)28%，部分項目被迫中止。2.法律法規(guī)保障不足：目前我國尚無專門針對健康促進財政投入的法律法規(guī)，資金分配主要依賴政策文件和部門協(xié)商，缺乏剛性約束。例如，《基本公共衛(wèi)生服務規(guī)范》雖要求“將健康促進經(jīng)費納入年度預算”，但未明確具體比例和增長機制，導致部分地區(qū)“可投可不投”。保障機制不穩(wěn)定：長效性與可持續(xù)性欠缺3.預算編制與執(zhí)行缺乏科學性：部分地區(qū)健康促進預算編制仍采用“基數(shù)+增長”的粗放模式，未基于居民健康需求、疾病負擔等科學指標分配資金；預算執(zhí)行中“重分配、輕管理”現(xiàn)象突出，年底突擊花錢、資金閑置問題頻發(fā)。2022年審計署報告顯示，全國健康促進領域財政資金閑置率高達12.6%，造成資源浪費?？冃Ч芾肀∪酰和度肱c產(chǎn)出效益不匹配1.績效指標體系不完善：當前健康促進財政投入績效評價仍以“投入完成率”“活動場次”等過程指標為主，而對“居民健康素養(yǎng)提升率”“危險因素行為改變率”等結果指標關注不足，導致“為花錢而花錢”——某省曾投入500萬元開展“健康巡講”活動，完成場次超200場，但居民健康素養(yǎng)水平僅提升1.2個百分點，投入產(chǎn)出比嚴重失衡。2.監(jiān)管機制不健全：健康促進資金使用涉及衛(wèi)健、教育、民政等多個部門，存在“多頭管理、交叉重復”問題，監(jiān)管標準不統(tǒng)一，導致部分資金被挪用或低效使用。2021年，某市審計發(fā)現(xiàn)，50萬元健康促進專項經(jīng)費被違規(guī)用于發(fā)放補貼，反映出監(jiān)管機制的漏洞。3.結果運用與問責機制缺失：績效評價結果與預算安排、干部考核掛鉤不緊密，對資金低效使用、違規(guī)挪用等行為的問責力度不足，難以形成“花錢必問效、無效必問責”的倒逼機制。05構建科學完善的財政投入保障機制：路徑與對策構建科學完善的財政投入保障機制：路徑與對策針對上述問題，構建“結構優(yōu)化、保障有力、績效導向”的健康促進財政投入保障機制，需從頂層設計、結構優(yōu)化、制度創(chuàng)新、效能提升四個維度協(xié)同推進，實現(xiàn)從“投入保障”到“效能保障”的跨越。頂層設計：以法治化與規(guī)劃化強化保障剛性1.推動財政投入立法保障：建議加快《健康促進法》立法進程，明確“各級政府將健康促進經(jīng)費納入本級財政預算，增長幅度不低于同期財政經(jīng)常性收入增長幅度”，并規(guī)定“中央財政對困難地區(qū)健康促進給予專項轉(zhuǎn)移支付”，通過法律形式固化財政責任。可借鑒國際經(jīng)驗，如美國《預防與健康促進法案》要求聯(lián)邦財政每年撥付專項資金支持社區(qū)健康促進，實施30年來使居民吸煙率下降27%。2.制定國家級健康促進財政規(guī)劃：以“健康中國2030”目標為引領，制定《健康促進財政投入專項規(guī)劃（2024-2035年）》，明確“十四五”末健康促進財政支出占衛(wèi)生健康總費用比重不低于10%、城鄉(xiāng)居民人均健康促進支出差距縮小至1.5倍以下等量化指標，并將其納入地方政府健康考核“硬指標”。頂層設計：以法治化與規(guī)劃化強化保障剛性3.健全中央與地方分擔機制：根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟水平和健康需求差異，實行“分類分擔、動態(tài)調(diào)整”的財政分擔模式：對東部發(fā)達地區(qū)，中央財政給予10%-15%的引導性補助；對中西部欠發(fā)達地區(qū)，補助比例提高至30%-50%；對特別困難地區(qū)（如三區(qū)三州），實行“中央財政全額兜底”。2023年，財政部已在8個省份試點“健康促進專項轉(zhuǎn)移支付”，根據(jù)各地健康素養(yǎng)提升幅度、財政困難程度等因素分配資金，有效緩解了地方壓力。結構優(yōu)化：以精準性與公平性提升投入效能1.建立“需求導向”的資金分配模型：打破“基數(shù)+增長”的傳統(tǒng)模式，構建基于“居民健康素養(yǎng)水平、慢性病患病率、健康危險行為流行率、基層健康服務覆蓋率”等核心指標的分配模型，通過大數(shù)據(jù)分析識別健康需求薄弱環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“錢往困難處投、勁往關鍵處使”。例如，江蘇省開發(fā)“健康促進需求評估系統(tǒng)”，對各市縣健康需求指數(shù)進行排名，資金分配向排名后30%的地區(qū)傾斜，2022年這些地區(qū)居民健康素養(yǎng)水平提升速度較此前加快40%。2.重點支持基層與弱勢群體：設立“基層健康促進能力建設專項”，要求省級財政將不低于50%的健康促進資金用于農(nóng)村和社區(qū)，重點支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院健康小屋建設、社區(qū)健康指導員配備、農(nóng)村健康大喇叭運維等。針對老年人、兒童、農(nóng)民工等群體，實施“健康促進精準幫扶計劃”，為低收入家庭提供免費健康體檢、個性化健康指導等服務。2023年，四川省投入2億元在88個貧困縣開展“健康扶貧入戶行動”，覆蓋120萬貧困人口，其高血壓、糖尿病規(guī)范管理率分別提升至85%和78%。結構優(yōu)化：以精準性與公平性提升投入效能3.拓展新興領域投入：將心理健康、健康老齡化、健康環(huán)境治理等納入財政支持重點，設立“心理健康促進專項”“老年健康服務專項”，要求2025年心理健康財政投入占比提升至15%，老年健康服務覆蓋所有社區(qū)。同時，支持“健康融入所有政策”實踐，對將健康理念納入城市規(guī)劃、教育政策的地區(qū)給予“以獎代補”，如對建成“健康學?！钡闹行W校，給予每校10-20萬元獎勵。制度創(chuàng)新：以多元性與市場化拓寬籌資渠道1.推廣“政府購買服務”模式：制定《健康促進政府購買服務指導目錄》，將健康講座、健康行為干預、健康評估等服務項目通過市場化方式向社會購買，明確服務標準、定價機制和績效要求。例如，上海市通過政府購買服務，引入32家專業(yè)社會組織參與社區(qū)健康促進，2022年服務覆蓋500萬人次，資金使用效率較政府直接開展提升35%。2.引導社會資本參與：通過稅收優(yōu)惠、土地供應、特許經(jīng)營等政策，鼓勵企業(yè)、基金會、社會組織投入健康促進領域。對企業(yè)參與健康促進捐贈的，允許稅前全額扣除；設立“健康促進社會貢獻獎”，對投入大、成效突出的企業(yè)給予表彰。2022年，廣東省通過稅收優(yōu)惠引導企業(yè)投入健康促進資金超8億元，支持建設“企業(yè)健康促進示范單位”120家。3.探索“健康彩票”等創(chuàng)新籌資工具：借鑒“體育彩票”“福利彩票”經(jīng)驗，試點發(fā)行“健康彩票”，所籌資金專項用于基層健康設施建設和健康素養(yǎng)提升項目，形成“取之于民、用之于民”的良性循環(huán)?？上仍谡憬V東等省份試點，成熟后全國推廣。效能提升：以全流程管理確保資金“好鋼用在刀刃上”1.構建“事前-事中-事后”全流程績效管理體系：-事前：開展“成本效益分析”，對擬實施的健康促進項目進行可行性論證，優(yōu)先選擇“投入產(chǎn)出比高、健康收益大”的項目；-事中：建立“動態(tài)監(jiān)控”機制，利用信息化平臺實時追蹤資金流向，對偏離績效目標的項目及時預警和調(diào)整；-事后：引入第三方機構開展獨立績效評價，評價結果與下一年度預算安排、部門評優(yōu)評先直接掛鉤，對績效低劣的項目堅決削減或取消。2.強化跨部門協(xié)同監(jiān)管：建立衛(wèi)健、財政、審計、市場監(jiān)管等多部門聯(lián)合監(jiān)管機制，定期開展健康促進資金使用專項檢查，實現(xiàn)“信息共享、結果互認”。同時，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術建立健康促進資金信息公開平臺，向社會公開資金分配、使用情