(一)土地指標交易背景節(jié)余等市場化、靈活化的土地資源配置機制(二)土地指標交易類型華人民共和國土地管理法》,耕地占補平衡是指在建設項目占用耕地時，需要通過開墾荒地、整治廢棄地等方式補充同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，以保證耕地面積不減少。耕地占補平衡制度核心是保證耕地數(shù)量平衡、質(zhì)量對等和生態(tài)優(yōu)先。我國最早是在1997年《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(中發(fā)〔1997〕11號)中首次提出“耕地總量動態(tài)平衡”概念。并且隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，耕地占補平衡的內(nèi)涵也在不斷更新與完善，從早期注重耕地數(shù)量平衡，到堅持耕地數(shù)量和質(zhì)量并重，再到目前推進數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護。與此相對應，耕地占補平衡工作開展的難度也日益增加。2017年1月，《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中辦發(fā)〔2017〕4號)進一步指出，嚴格落實耕地占補平衡責任，大力實施土地整治，落實補充耕地任務，規(guī)范省域內(nèi)補充耕地指標調(diào)劑管理，探索補充耕地國家統(tǒng)籌，嚴格補充耕地檢查驗收。表1-1耕地占補平衡制度政策梳理發(fā)展階段發(fā)布時間(1997-2003年)補后占”原則，建設占用耕地必須先完成補充耕地任務。國土資源部《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》(國土資發(fā)〔1999〕39號)(2004-2015年)2004年之后我國開始強調(diào)補充耕地質(zhì)量，并將質(zhì)量因素加入到耕地占補平衡的考核(國發(fā)〔2004〕28號)國土資源部《關于開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算基礎工作的通知》(國土資發(fā)〔2005〕128號)國務院辦公廳《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》(國辦發(fā)〔2005〕52號)國土資源部《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質(zhì)量建設與管理的通知》(國土資發(fā)〔2012〕108號)國土資源部《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》(國土資發(fā)〔2014〕18號)國務院辦公廳《關于印發(fā)糧食安全省長責任制考核辦法的通知》(國辦發(fā)〔2015〕80號)(2016年-至今)更加注重綠色發(fā)展，耕地保護更強調(diào)注重數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的中共中央國務院《關于落實發(fā)展新理念加快(中發(fā)〔2016〕1號)中共中央國務院《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中辦發(fā)〔2017)4號〕國土資源部《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》(國土資規(guī)〔2017〕13中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于加強耕城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤是指通過將城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建剩余的部分依據(jù)國家政策，在自愿有償?shù)幕A上，可以跨區(qū)域調(diào)劑使用的指標。建新區(qū)建新區(qū)城鎮(zhèn)建設占地耕地減少拆舊區(qū)農(nóng)村建設用地整理耕地增加城鄉(xiāng)用地增減掛鉤耕地保護圖1-1城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制示意政策發(fā)展上，2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)首次提出“城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”。此后，國土資源部從2006年開始，先后4次共下達增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標73.9萬畝，涉及27個省(區(qū)、市)。2009138號)正式頒布，增減掛鉤試點進入全面規(guī)范推進階段。表1-2城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標政策梳理發(fā)展階段發(fā)布時間(2000-2007年)以節(jié)約的宅基地可用于小城鎮(zhèn)建設用地為起點，對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤運作流程和管理措施進行明確規(guī)定，并啟動相關試中共中央國務院《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》(中發(fā)〔2000〕11號)國土資源部《關于加強土地管理促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》(國土資發(fā)〔2000〕337號)(國發(fā)〔2004〕28號)國土資源部《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與(國土資發(fā)〔2005〕207號)國土資源部《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地〔2007〕169號)(2008-2015年)全面推廣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。針對增減掛鉤試點出現(xiàn)的問題進行了全面闡述，并詳細提出未來進一步的改進措施。國土資源部《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》(國土資發(fā)〔2008〕138號)國務院《關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛(國發(fā)〔2010〕47號)國土資源辦公廳《關于加強城鄉(xiāng)建設用地增函〔2011〕975號〕(2016年-至今)作為扶貧攻堅和鄉(xiāng)村現(xiàn)省域范圍內(nèi)和跨省國土資源部《關于用好用活增減掛鉤政策積知》(國土資規(guī)〔2016〕2號)國土資源部《關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》(國土資發(fā)〔2017〕41號)國務院辦公廳《關于印發(fā)跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)〔2018〕16號)中共中央辦公廳國務院辦公廳《建設高標準自然資源部財政部國家鄉(xiāng)村振興局《鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》(自然資發(fā)〔2021〕178號)競價方式進行，也可以通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式進行。以省內(nèi)補充耕地指標公開掛牌交易為例，通常按照出讓指標交易申請→資料審查→發(fā)布交易公告→競買申請→競買報價→成交確定→結果公示→簽訂指標交易合同→支付價款→指標分配→信息備案的流程開展。申請材料：·補充耕地指標交易申請書·出讓方擬出讓補充耕地指標土地整治項目立項、驗收文件·擬出讓補充耕地類型(數(shù)量指標、糧食產(chǎn)能指標、水田指標)、面積等公告信息：·交易標的基本情況·交易方式與時間·交易起始價·競買中請及競買申請人資格確認·競買保證金的繳納和處置·其他需要公告的事項等公示競買報價競買申請及資格審查《補充耕地指標交易合同書》載明；交易時間、交易方式、交易價格、指標類型及數(shù)量等內(nèi)容等圖2-1土地指標交易流程示意(一)出讓指標申請及審查指標出讓方(通常為能夠提供可供出讓的補充耕地指標的縣(市、區(qū))人民政府)向省自然資源廳提出出讓申請，提交相應申請材料。省自然資源廳和交易機構對補充耕地指標合規(guī)性、有效性和出讓資格進行審查，由交易機構辦理交易具體事宜。對于沒有通過審查的，由交易機構將資料退回原單位，并說明原因。(二)公告發(fā)布經(jīng)審查符合出讓條件的，由省交易機構在省自然資源廳門戶網(wǎng)站發(fā)布出讓公告信息。交易公告發(fā)布后，除因不可抗力或司法裁判等特殊原因外，不得對公告內(nèi)容作出修改、中止或終止交易程序。(三)競買申請公告期內(nèi)，符合競買條件的競買意向單位(為落實建設項目耕地占補平衡通過有償方式取得補充耕地指標的縣(市、區(qū))人民政府或單獨選址項目建設單位)結合自身需求，在交易公告約定時間內(nèi)，向交易機構提交競買申請，自主參與競價交易。競買申請方應按照公開交易公告要求，明確競買補充耕地相關信息，并足額繳納競買保證金。交易機構對競買申請人進行資格審查。在確認后，向符合條件且已繳納競買保證金的競買申請方核發(fā)競買資格確認書，作為參與補充耕地指標競買的入場憑證。(四)掛牌及競買報價交易機構按照有關法律法規(guī)，在網(wǎng)上交易平臺上組織補充耕地指標公開競價交易。取得競買資格的申請人應當在網(wǎng)上掛牌期間進入系統(tǒng)報價。(五)交易合同簽訂、結果公示及備案補充耕地指標成交后，由交易機構公布競得結果，召集出讓方和受讓方簽訂三方《補充耕地指標交易合同書》。指標交易合同簽訂后，競得人應根據(jù)合同約定將交易價款足額匯繳至出讓方指定賬戶，補充耕地指標出讓方收到全部價款后，根據(jù)相關規(guī)定向競得人出具票據(jù)。交易雙方共同向上一級自然資源主管部門申請辦理指標劃轉(zhuǎn)。同一公告批次補充耕地指標交易全部完成后，交易機構將在規(guī)定日期內(nèi)，通過省自然資源門戶網(wǎng)站公示交易結果，并將交易合同、交易票據(jù)及交易臺帳通過廳電子政務內(nèi)網(wǎng)向省自然資源廳備案。三、土地指標交易收入及風險=指標交易單價×交易指標數(shù)量。根據(jù)交易內(nèi)容不同，可分為補充耕(一)補充耕地指標交易進占補平衡的意見》(中辦發(fā)〔2017〕4號)明確指出“各省(自治區(qū)、直轄市)要規(guī)范補充耕地指標調(diào)劑管理，完善價格形成機制，綜表2-1不同省份關于占補平衡指標價格的相關規(guī)定發(fā)布時間《江蘇省補充耕地指標交易管理暫行江蘇則>》(豫國土資發(fā)〔2018〕108號)萬元/畝，糧食產(chǎn)能指標每畝每百公斤不超過1萬元，水田指標原則上按照數(shù)量指標價格執(zhí)行，數(shù)量和產(chǎn)能指標加在一起原則上不超過15萬元/畝。《關于調(diào)整我省補充耕地指標交易限辦發(fā)〔2021〕128號〕元/畝調(diào)整為10萬元/畝；最高價保持15萬元/畝不變。水田規(guī)模指標交易最低價由原來的3.5萬元/畝調(diào)整為6萬元/畝；最高價保持10萬元/畝不變。糧食產(chǎn)能指標交易價格保持30元/公斤不變。廣東《廣東省補充耕地指標交易管理辦法》〔2022〕3號)省耕地開墾費最低繳納標準，不得高于轉(zhuǎn)讓前1年內(nèi)全省補充耕地指標公開交易最高成交價。廣西《關于調(diào)整廣西補充耕地指標交易指導價格和調(diào)劑價格的通知》(桂自然資發(fā)〔2023〕13號)山西《山西省土地指標交易調(diào)劑辦法》(晉政辦發(fā)〔2023〕54萬元/畝。用于補充新增糧食產(chǎn)能的提質(zhì)改造項目，交易價格原則上每畝每百公斤不超過1萬元?！蛾P于省統(tǒng)籌補充耕地指標使用和跨市補充耕地指標調(diào)(征求意見稿)交易數(shù)量方面，補充耕地指標交易數(shù)量受耕地后備資源潛力限制。補充耕地指標通常包含新增耕地數(shù)量、新增水田規(guī)模和新增糧食產(chǎn)能建設項目新增耕地的通知》(國土資發(fā)〔2018〕31號)中《土地整治和高標準農(nóng)田建設項目新增耕地核定技術要求(試行)》,三類指標(數(shù)量)計算公式如下：其中，新增耕地增加的產(chǎn)能=(D-新增耕地平均質(zhì)量等別)×15×100。耕地提標改造增加的產(chǎn)能=(提質(zhì)改造前耕地平均質(zhì)量等別-提質(zhì)改造后耕地平均質(zhì)量等別)×提質(zhì)改造耕地面積×15×100。D地質(zhì)量分為1-15個等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差。全國耕地按照1-4等、5-8等、9-12等、13-15等劃分為優(yōu)等地、高等地、中氣候等因素)和土地整治實施難度，過度擴大耕地新增潛力，導致實際新增耕地數(shù)量低于預期，這直接影響指標交易收入，并進一步影響土地整治項目的整體收益和可持續(xù)性。耕地質(zhì)量下降風險。部分地方政府和市場主體為追求短期收益，通過“重墾荒輕管護”的方式快速生成補充耕地指標，忽視了對耕地的長期維護。雖新增了耕地面積(數(shù)量),但新墾耕地質(zhì)量不高、糧食產(chǎn)能不足，部分新增耕地或無法達到指標交易標準。政策合規(guī)風險。補充耕地指標交易收入為財政收入，不允許掛鉤或分成。但部分項目投資回報中未明確區(qū)分“土地整治收益”和“指標交易收益”,存在將指標收益直接作為貸款的還款來源或與企業(yè)收入掛鉤等不當使用行為，一定程度上異化了指標交易，并進一步滋生了政府隱性債務風險。為規(guī)避上述風險，應考慮從以下幾方面入手，防范補充耕地指標交易可能引發(fā)的各類風險：(1)加強土地整治項目前期規(guī)劃和風險評估，確保新增耕地數(shù)量的科學性和可行性。建立嚴格的項目驗收和指標入庫機制，確保交易指標的真實性和有效性。完善指標交易的監(jiān)管體系，防止虛增耕地數(shù)量等行為。(2)建立耕地質(zhì)量追溯機制，確保新增耕地均經(jīng)過嚴格的質(zhì)量評估和驗收。推動建立耕地質(zhì)量等級動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，定期對耕地的土壤肥力、灌溉條件、種植效益等進行評估，確保整治后的耕地具備長期穩(wěn)定的生產(chǎn)能力。(3)完善補充耕地指標交易的準入條件，避免地方政府過度追求指標數(shù)量而忽視耕地質(zhì)量要求。探索建立指標交易的“質(zhì)量-價格”掛鉤機制，根據(jù)耕地質(zhì)量等級設定不同交易價格，引導市場向優(yōu)質(zhì)耕地傾斜。(4)科學測算土地整治項目中的指標交易收益，做好項目資金平衡分析，必要時引入第三方專業(yè)機構對指標交易收益進行核定，確保資金平衡不增加財政負擔。加強項目實施過程的監(jiān)管和評估，產(chǎn)生的指標收益嚴格按規(guī)定納入預算管理，使項目滿足合規(guī)性要求。(二)增減掛鉤節(jié)余指標交易1.指標交易收入城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標經(jīng)由交易平臺進行有償轉(zhuǎn)讓所獲得的財政性收入即為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標交易收入。結合《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及異地扶貧搬遷工作的通知》《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》等文件要求，當前我國增減掛鉤節(jié)余指標已突破原有縣域范圍，開始逐步實現(xiàn)省域范圍內(nèi)和跨省域流轉(zhuǎn)?？紤]到指標調(diào)劑所涉及區(qū)域范圍不同，目前形成了節(jié)余指表2-2不同省份關于節(jié)余指標價格的相關規(guī)定發(fā)布時間用地增減掛鉤節(jié)余指標省域內(nèi)調(diào)劑使(冀政辦字〔2018)148號)用地規(guī)模的，每畝再增加50萬元。廣西《廣西壯族自治區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標交易辦法》(桂自然資規(guī)〔2020〕7號)縣域節(jié)余指標流轉(zhuǎn)基準指導價，原則上不低于自治區(qū)基準指導價。江西用地增減掛鉤節(jié)余指標調(diào)劑交易管理辦法》(贛府廳發(fā)〔2023〕15號)高限價為最低限價的1.5倍。水田指標最低限價25萬元/畝、旱地指標最低限價15萬元/畝、其他農(nóng)用地指標最低限價10萬元/畝。節(jié)余指標跨省域調(diào)劑價格遵照國家制定的統(tǒng)一標準執(zhí)行。2018劑管理辦法》(國辦發(fā)〔2018〕16號),針對跨省域調(diào)劑節(jié)余指標復墾為一般耕地或其他農(nóng)用地的每畝30萬元，復墾為高標準農(nóng)田的每畝40萬元。節(jié)余指標調(diào)入價格根據(jù)地區(qū)差異相應確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元；附加規(guī)劃建設用地規(guī)模的，每畝再增加50萬元”。由于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標是通過將農(nóng)村閑置的集體動風險。將非建設用地(耕地、林地、草地等)納入拆舊復墾范圍，或?qū)嶋H已耕種、無建(構)筑物、無實際拆舊工作量的地塊“包裝”為拆舊不補”的情況發(fā)生，或者拆舊復墾的耕地數(shù)量雖超過了新增建設用地占用的耕地面積，但在質(zhì)量方面缺乏明確的對等要求，難以確保占補數(shù)量和質(zhì)量之間