城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中縣級政府行為研究--以泉州市德化縣為例【摘要】：在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景下，縣級政府的職能轉(zhuǎn)變是推動城鄉(xiāng)協(xié)同的關(guān)鍵。本文以服務(wù)型政府理論和政府職能理論為相關(guān)理論指導，同時以泉州市德化縣為例，分析了德化縣在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要舉措并列舉其帶來的成效，主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展格局基本形成、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)均衡化顯著提升、跨鎮(zhèn)融合與區(qū)域協(xié)同效應(yīng)凸顯、城鄉(xiāng)要素流動與制度保障持續(xù)優(yōu)化。但是在具體實踐中，德化縣政府仍在制度設(shè)計、基層干部數(shù)字能力、協(xié)同治理等方面存在一些問題。筆者通過分析問題存在的成因并結(jié)合理論基礎(chǔ)，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展中縣級政府的行為優(yōu)化提出一些對策和建議?！娟P(guān)鍵詞】：城鄉(xiāng)融合政府職能泉州德化縣縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展習近平總書記指出：“要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路?！盵1]明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展在推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。作為人類生活和生產(chǎn)的兩大空間形態(tài)，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是互惠互利、共生共存的。處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，不僅關(guān)乎城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展，更關(guān)乎社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是走中國式現(xiàn)代化道路、實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然選擇[2]，而促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑。“縣域”作為連接城鄉(xiāng)的行政層級和社會單位，逐漸成為新城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的中間層，也成為城鎮(zhèn)化的新一輪承接載體。城鄉(xiāng)融合發(fā)展本質(zhì)上是通過發(fā)揮政府主導作用，構(gòu)建出城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充和相互促進的動態(tài)平衡格局。因而，縣級政府作為直接參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的地方行政機關(guān)，對推進縣域高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。一、相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)相關(guān)概念城鄉(xiāng)融合發(fā)展融合是指不同事物經(jīng)過演變最終匯合成一個整體的過程，而城鄉(xiāng)融合則是指城市和鄉(xiāng)村從過去的分隔狀態(tài)逐漸走向一體化的過程。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城市與鄉(xiāng)村在發(fā)展上存在顯著差距。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的不平衡所引發(fā)的問題日益凸顯。在此背景下，城鄉(xiāng)融合作為一種新型的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑被提出，旨在滿足城鄉(xiāng)間要素流動、居民需求以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。從內(nèi)涵上看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展秉承可持續(xù)發(fā)展的理念，將城市與鄉(xiāng)村視為一個整體，并強調(diào)公平性原則。從外延上講，城鄉(xiāng)融合涉及產(chǎn)業(yè)、制度，基礎(chǔ)設(shè)施以及基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)融合并非行政區(qū)域的簡單疊加，也非單純側(cè)重于鄉(xiāng)村或城市某一方的發(fā)展。它致力于構(gòu)建一種體制機制，以促進城鄉(xiāng)空間規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)及生態(tài)經(jīng)濟等多個方面的相互融合與共同發(fā)展。這種融合體現(xiàn)了城市與鄉(xiāng)村之間的協(xié)調(diào)共進、互補互助與深度融合的特色，它強調(diào)合理規(guī)劃城鄉(xiāng)空間布局，提升農(nóng)村建設(shè)水平，并根據(jù)地方實際情況，協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。城鄉(xiāng)融合實質(zhì)上是一條城市與鄉(xiāng)村經(jīng)濟聯(lián)系更緊密、經(jīng)濟效益逐步提升、共同分享發(fā)展成果的道路。[3]本文中城鄉(xiāng)融合是將城市與鄉(xiāng)村作為一個有機整體來考量，其目的在于減少城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距以及居民生活水平的差異。為實現(xiàn)這一目標需要從空間規(guī)劃、政策配適，財政監(jiān)管，政只能劃分等方面，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分割狀態(tài)、進而推動城鄉(xiāng)間要素的自由流動與功能資源的相互增進，使得城鄉(xiāng)在經(jīng)濟協(xié)作、資源配置上共享，生態(tài)上宜居，塑造出一個城鄉(xiāng)要素融合、產(chǎn)業(yè)融合、設(shè)施融合的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局。地方政府職責“職責”這一概念在不同情境中有不同的解釋。以行政法學為例，職責被界定為公職體系中某一特定職位所需承擔的責任。通常而言，職責涉及個體或組織應(yīng)完成的任務(wù)及其應(yīng)發(fā)揮的作用。關(guān)于地方政府職責的明確定義，國內(nèi)外學者尚未達成一致，且它常與政府職能、政府職權(quán)及政府責任等概念在某些情況下被混淆。學者們主要從多個角度來解讀政府職責。首先，從行政法學及憲法學理論出發(fā)，政府職責可被理解為行政機關(guān)系統(tǒng)所需履行的責任，具體而言，它指的是行政機關(guān)及其工作人員基于特定行政職位所需承擔的責任，即“政府”應(yīng)該做什么、必須做什么以及不能做什么。其次，從政府職責的涵蓋范圍來看，廣義上，政府職責是指政府在社會經(jīng)濟管理中所行使的職權(quán)與所承擔責任的綜合體現(xiàn)，或可視為社會公眾廣泛認可的政府權(quán)力的表現(xiàn)。狹義上，政府職責則是政府各部門及其輔助機構(gòu)所有職責的總和，即根據(jù)政府的不同功能與分工，各機構(gòu)分別承擔相應(yīng)的事權(quán)，這些事權(quán)的總和構(gòu)成了政府職責。最后，從政府行政的角度來看，政府職責可被理解為政府作為行政機關(guān)系統(tǒng)所必須履行的責任和義務(wù)。在政治學中，政府職責也被稱為政府職能，指的是政府在一定時期內(nèi)根據(jù)國家和社會發(fā)展的實際需要，通過行政手段解決社會問題所發(fā)揮的功能和作用。政府作為國家當局，其職責構(gòu)成了政府職能的重要組成部分，代表了政府應(yīng)完成的核心工作任務(wù)，同時也體現(xiàn)了政府對社會所必須承擔的基本義務(wù)。理論基礎(chǔ)服務(wù)型政府理論隨著時代的持續(xù)發(fā)展，政府職能也在逐步演變，服務(wù)型政府的理念日益受到學者們的推崇。這種政府模式以社會為核心，強調(diào)人的價值，體現(xiàn)了政府從權(quán)力導向轉(zhuǎn)向義務(wù)導向。在在建設(shè)過程中，政府逐漸從主要的生產(chǎn)建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者，這反映了服務(wù)型政府職能的根本變化。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程中，各類要素的流動既是民眾的普遍需求，也是服務(wù)型政府的重要任務(wù)之一。面對城鄉(xiāng)融合發(fā)展當前所遇到的挑戰(zhàn)，過去政府常用的強制管理方式已不再適應(yīng)當前社會形勢。在當今快速發(fā)展的社會大背景下、政府在推動城鄉(xiāng)融合的過程中，政府應(yīng)該積極引導社會組織、企業(yè)和個人等多方社會力量參與到城鄉(xiāng)建設(shè)中來，構(gòu)建一個共建共治共享的社會治理模式。通過廣泛聽取各方意見，集思廣益，匯聚全社會的智慧和力量，共同推動城鄉(xiāng)融合的深入發(fā)展。綜上所述，服務(wù)型政府理論在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的應(yīng)用，旨在構(gòu)建以民為本、服務(wù)至上的政府治理模式，通過優(yōu)化公共服務(wù)，增強政府透明度和責任性、加強政府與社會互動合作等方式，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的全面進步與和諧發(fā)展。采用行政指導、監(jiān)督與服務(wù)等非強制性手段進行社會管理是服務(wù)型行政權(quán)力的體現(xiàn)，這種管理方式逐漸以服務(wù)為導向取代了以政府為中心的理念，通過倡導所有社會成員共同參與決策和計劃，最大限度地滿足社會對資源的需求，針對城鄉(xiāng)融合發(fā)展所需的資源制定并提出有效的資源配置方法。因此，本文以服務(wù)型政府理論為指導，結(jié)合地方政府在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中履行職能的實際情況進行深入研究。政府職能理論政府職能理論作為行政管理領(lǐng)域的關(guān)鍵內(nèi)容，其核心在于分析政府在推動經(jīng)濟社會進步時需要發(fā)揮哪些作用、完成什么任務(wù)以及怎樣高效完成這些任務(wù)。換言之，該理論研究的是政府“負責哪些事務(wù)”與“如何執(zhí)行”的課題。伴隨著時代變遷和政府職能理論的持續(xù)發(fā)展，政府職能從最初單純的“守夜人”逐步演變?yōu)槿缃竦姆?wù)型政府模式，其涉及范圍和具體內(nèi)容都獲得顯著拓展。21世紀以來，全球化、信息化與城市化的迅猛推進使政府面臨更復雜的局面。城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、區(qū)域經(jīng)濟差異擴大、環(huán)境惡化等問題均要求政府采取更積極的措施，所以現(xiàn)代政府職能理論著重突出政府的“服務(wù)功能”與“引導作用”，即政府既要保障基礎(chǔ)公共服務(wù)，又需通過政策指引與資源協(xié)調(diào)推動經(jīng)濟社會實現(xiàn)長遠發(fā)展。以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為例，政府在此過程中必須發(fā)揮多重作用：通過政策引導與資源分配促進城鄉(xiāng)要素自由流動和優(yōu)化配置；強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以縮小城鄉(xiāng)差距；借助制度創(chuàng)新破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)一體化進程。這些職能的實現(xiàn)不僅依賴政府自身的執(zhí)行力，還需要政府與市場、社會形成協(xié)作關(guān)系。城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中德化縣政府行為及成效德化縣政府推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要舉措德化縣在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中，通過多維度的政策創(chuàng)新與實踐探索，形成了具有地方特色的推進路徑。其中，包括以下幾個舉措：1、積極推進城鄉(xiāng)產(chǎn)城融合驅(qū)動德化縣政府在推進產(chǎn)城融合驅(qū)動過程中，以產(chǎn)業(yè)與城市空間重構(gòu)為核心抓手，通過系統(tǒng)性政策設(shè)計與行政機制創(chuàng)新實現(xiàn)雙向賦能。政府通過主導實施“退城入園”專項行動，將分散布局的陶瓷企業(yè)集中引導至專業(yè)化園區(qū)，按照功能分區(qū)打造陶瓷智造、電商物流、建筑衛(wèi)浴等六大產(chǎn)業(yè)集群，通過制定差異化用地政策與稅收優(yōu)惠機制，推動4800余家傳統(tǒng)陶瓷企業(yè)完成空間重組與技術(shù)升級，同步配套建設(shè)園區(qū)標準化廠房、共享研發(fā)中心及倉儲物流基地，破解“小散弱”企業(yè)布局的碎片化難題。同時，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與城市空間擴展，在城區(qū)周邊布局“陶瓷+電商”融合產(chǎn)業(yè)帶，將生產(chǎn)線、供應(yīng)鏈與居民社區(qū)進行模塊化整合，創(chuàng)新“以產(chǎn)定城”的開發(fā)模式，依托舊城改造釋放存量土地資源，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)用地與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，通過調(diào)整行政區(qū)劃將工業(yè)園區(qū)納入城市管理單元，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與居住、教育、商業(yè)等功能區(qū)塊的無縫銜接。此外，德化縣建立“產(chǎn)業(yè)鏈長+項目專員”聯(lián)動機制，由分管副縣長牽頭協(xié)調(diào)跨部門審批事項，針對重點產(chǎn)業(yè)項目實行“一企一策”全程代辦服務(wù)，動態(tài)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)準入清單與負面清單，確保產(chǎn)業(yè)升級與城市功能提升同頻共振。2、深化政務(wù)服務(wù)改革賦能德化縣政府在深化政務(wù)服務(wù)改革賦能過程中，以流程再造與數(shù)字化治理為突破口，著力構(gòu)建高效協(xié)同的行政服務(wù)體系。通過整合全縣28個部門、1565項審批事項，創(chuàng)新推出“一窗集成”的服務(wù)模式，設(shè)立政務(wù)服務(wù)“綜合受理”專窗，推行“前臺綜合收件、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件”的運作機制，打破部門間數(shù)據(jù)壁壘；同步開發(fā)“閩政通德化分廳”線上平臺，將企業(yè)開辦、工程建設(shè)項目審批等高頻事項納入“一網(wǎng)通辦”范圍，并嵌入智能預審、電子證照共享等模塊，實現(xiàn)審批材料壓減率達42%。針對企業(yè)群眾跨層級辦事痛點，建立“縣鎮(zhèn)村三級聯(lián)辦”標準化清單，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心配備“跨域通辦”自助終端，配置“幫代辦”專員隊伍，通過權(quán)限下放與遠程視頻核驗技術(shù)，使178項縣級事項實現(xiàn)“家門口辦理”。此外，德化縣首創(chuàng)“政務(wù)服務(wù)體驗官”制度，邀請企業(yè)代表、行業(yè)協(xié)會參與辦事流程設(shè)計，動態(tài)調(diào)整“容缺受理”“告知承諾”事項清單，針對陶瓷產(chǎn)業(yè)特色推出“外貿(mào)出口一件事”主題套餐服務(wù)，形成“需求導向+精準供給”的政務(wù)服務(wù)體系，全面重塑政府服務(wù)職能的響應(yīng)效能。3、構(gòu)建城鄉(xiāng)跨鎮(zhèn)聯(lián)建協(xié)作機制德化縣在構(gòu)建跨鎮(zhèn)聯(lián)建協(xié)作機制中，以黨建引領(lǐng)為核心，通過行政統(tǒng)籌與制度創(chuàng)新推動片區(qū)協(xié)同發(fā)展?？h政府將非城關(guān)的16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為東部、西南、西北三大片區(qū)，由3名黨員縣領(lǐng)導掛鉤聯(lián)系，指導各片區(qū)成立功能型黨委并建立聯(lián)席會議制度，定期協(xié)調(diào)解決跨鎮(zhèn)聯(lián)建難題，形成“片區(qū)黨委統(tǒng)籌、聯(lián)建支部聯(lián)動、部門資源下沉”的組織架構(gòu)。在產(chǎn)業(yè)協(xié)作方面，政府主導整合片區(qū)資源稟賦，例如西南片區(qū)聯(lián)合成立生姜產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟，規(guī)劃設(shè)立跨鎮(zhèn)生姜集散中心，推行“國企+鄉(xiāng)鎮(zhèn)+市場運營主體”模式，統(tǒng)籌資金與政策支持產(chǎn)業(yè)鏈延伸；西北片區(qū)則通過“十聯(lián)機制”推動休閑農(nóng)業(yè)示范帶建設(shè)，聯(lián)合打造蜜柚基地、德化梨品牌，并建立片區(qū)聯(lián)合招商隊伍，制定“飛地招商、利益分成”制度，促進跨鎮(zhèn)項目簽約與資源互通。此外，政府創(chuàng)新公共服務(wù)協(xié)同機制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)間推行“三級聯(lián)辦”標準化清單，配置跨域通辦自助終端與幫代辦專員隊伍，實現(xiàn)178項縣級事項“家門口辦理”；同時德化縣建立“黨建+”鄰里中心與新時代文明實踐站，整合片區(qū)力量開展矛盾調(diào)處、巡回醫(yī)療等聯(lián)合服務(wù)，推動教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村傾斜。通過“村社結(jié)對共建”模式，如大銘村與龍潯鎮(zhèn)鵬都社區(qū)結(jié)對，建立聯(lián)席會議與幫扶機制，促進城鄉(xiāng)黨組織資源共享，并選派村干部駐城掛職，協(xié)同開展社區(qū)治理與文化活動，強化城鄉(xiāng)治理聯(lián)動。4、優(yōu)化公共服務(wù)資源配置德化縣在促進公共服務(wù)均等化進程中，以制度設(shè)計重構(gòu)為政策工具，通過整合城鄉(xiāng)資源、優(yōu)化服務(wù)供給模式，系統(tǒng)性縮小城鄉(xiāng)服務(wù)差距。政府主導推行“全縣通辦”機制，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域限制，在行政服務(wù)中心、進城黨群城市家園及18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心設(shè)置收件專窗，實現(xiàn)20個服務(wù)網(wǎng)點互聯(lián)互通，群眾可跨鎮(zhèn)辦理1565項審批事項，并通過“村兩委免費代辦”服務(wù)，為留守老人等特殊群體提供上門代辦、農(nóng)資代購等延伸服務(wù)。針對農(nóng)村醫(yī)療資源不足問題，組建縣級醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院聯(lián)動的巡回醫(yī)療團隊，定期深入掛鉤村開展義診巡診，并在人口密集村設(shè)立中心衛(wèi)生室，通過坐診與上門服務(wù)結(jié)合，實現(xiàn)“送醫(yī)進村”替代“村民進城就醫(yī)”。同時，德化縣創(chuàng)新公共法律服務(wù)體系，建成覆蓋縣、鎮(zhèn)、村三級的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過政府購買服務(wù)實現(xiàn)法律顧問全覆蓋，并培育1702名“法律明白人”和217名“法治帶頭人”，強化基層法律咨詢與矛盾調(diào)解能力。文化服務(wù)方面，依托“進城創(chuàng)業(yè)者文化共享家園”和圖書館分館建設(shè)，在工業(yè)區(qū)布局免費開放的公共文化空間，并整合企業(yè)資源開發(fā)“筑夢”志愿服務(wù)平臺，通過“群眾點單、中心派單”模式精準對接文化、健康等需求。此外，推行“黨群驛站”便民服務(wù)平臺，提供城鄉(xiāng)間物品寄送、探親順風車等愛心服務(wù)，打通公共服務(wù)“最后一米”。德化縣政府推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得的成效1、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展格局基本形成德化縣通過產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展格局的構(gòu)建，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置與產(chǎn)業(yè)鏈深度耦合。陶瓷制造業(yè)依托“一區(qū)多園”空間布局形成梯度分工體系，傳統(tǒng)陶瓷產(chǎn)業(yè)集群與電商物流、文化創(chuàng)意等新興產(chǎn)業(yè)在城區(qū)周邊形成“生產(chǎn)-設(shè)計-營銷”閉環(huán)生態(tài)，帶動全縣80%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)嵌入陶瓷產(chǎn)業(yè)鏈配套環(huán)節(jié)，實現(xiàn)年產(chǎn)值超400億元的產(chǎn)業(yè)輻射效應(yīng)。跨鎮(zhèn)聯(lián)建機制推動西南片區(qū)生姜種植與西北片區(qū)德化梨栽培形成“種產(chǎn)銷”的區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)向中心鎮(zhèn)集聚后反向激活鄉(xiāng)村原料基地建設(shè)，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈向精深加工環(huán)節(jié)延伸。工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)城融合實踐則催生出“陶瓷+文旅”的新興業(yè)態(tài)，30余個工業(yè)旅游示范點串聯(lián)起城區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的消費場景，推動制造業(yè)服務(wù)化轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)三產(chǎn)融合互促。2、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)均衡化顯著提升德化縣基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)均衡化建設(shè)取得顯著突破，城鄉(xiāng)要素流動壁壘有效破除。德化縣縣域內(nèi)實現(xiàn)“15分鐘便民服務(wù)圈”全覆蓋，新建及改造農(nóng)村公路里程超800公里，自然村光纖寬帶通達率達100%，城鄉(xiāng)供水一體化項目惠及80%以上農(nóng)村人口，山區(qū)群眾生活便利度與城區(qū)差距大幅縮減。在醫(yī)療方面，醫(yī)療資源均衡配置成效凸顯，縣域醫(yī)共體實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院全覆蓋，農(nóng)村居民縣域內(nèi)就診率達91.2%，基層醫(yī)療機構(gòu)CT、彩超等設(shè)備配置率與城區(qū)持平。同時，德化縣公共文化服務(wù)供給質(zhì)量顯著提升，建成村級綜合文化服務(wù)中心217個，年均開展“送戲下鄉(xiāng)”“非遺進村”等活動超1500場次，城鄉(xiāng)居民人均公共文化設(shè)施面積差距縮小至0.3平方米，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平躍上新臺階。3、跨鎮(zhèn)融合與區(qū)域協(xié)同效應(yīng)凸顯德化縣將14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為三大片區(qū)，構(gòu)建“鳳凰展翅一體兩翼”全域旅游格局，推動縣域內(nèi)差異化協(xié)同發(fā)展效應(yīng)充分釋放。東部片區(qū)以石牛山景區(qū)為核心發(fā)展山水旅游輻射帶動周邊4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動開發(fā)溫泉度假、峽谷探險等12類特色業(yè)態(tài)，實現(xiàn)旅游綜合收入年均增長23.6%，帶動景區(qū)周邊村民人均年增收1.2萬元，西南片區(qū)依托九仙山打造生態(tài)康養(yǎng)，整合5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的森林康養(yǎng)資源，建成標準化民宿聚落6處、藥膳養(yǎng)生基地3個，年接待康養(yǎng)游客突破50萬人次，形成“生態(tài)+醫(yī)療+文旅”的復合產(chǎn)業(yè)鏈。西北片區(qū)聚焦現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，形成農(nóng)旅融合的差異化發(fā)展模式，其中湯頭鄉(xiāng)通過土地流轉(zhuǎn)形成的2380畝葡萄產(chǎn)業(yè)園，帶動周邊3個行政村形成從種植、采摘到深加工的完整產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)品溢價率達40%，創(chuàng)造季節(jié)性就業(yè)崗位300余個。三大片區(qū)差異化定位催生協(xié)同發(fā)展動能，建成跨鎮(zhèn)域旅游環(huán)線86公里，串聯(lián)起12個特色景點和8個鄉(xiāng)村旅游示范村，形成“東部觀山、西南養(yǎng)心、西北品果”的立體化消費場景，2022年全域旅游人次突破650萬，較片區(qū)聯(lián)建前增長2.3倍。區(qū)域協(xié)同機制更推動公共服務(wù)共享升級，三大片區(qū)聯(lián)合運營的智慧旅游平臺整合200余家商戶資源，實現(xiàn)“一碼通游、全域結(jié)算”，形成“特色分明、優(yōu)勢互補、聯(lián)動共榮”的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新范式。4、城鄉(xiāng)要素流動與制度保障持續(xù)優(yōu)化德化縣通過城鄉(xiāng)要素流動與制度保障的持續(xù)優(yōu)化，構(gòu)建起城鄉(xiāng)資源雙向配置的良性機制。其中，土地制度改革釋放出顯著效能，德化縣累計盤活閑置農(nóng)房4146棟、整治低效用地1.2萬畝，新增耕地占補平衡指標3057畝，反哺城鎮(zhèn)建設(shè)項目42個，帶動3.6萬農(nóng)民通過"以地換房""林權(quán)兩換"實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)型，戶籍城鎮(zhèn)化率提升至68.3%。同時，要素交易平臺建設(shè)成效顯著，德化縣基本建成覆蓋全縣的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，推動土地經(jīng)營權(quán)抵押融資突破8.7億元，促成156個行政村集體資產(chǎn)入股縣域國企，形成年分紅超3000萬元的共享機制。金融創(chuàng)新不斷激活鄉(xiāng)村發(fā)展動能，德化縣推出的“生姜貸”“陶瓷供應(yīng)鏈貸”等特色產(chǎn)品累計發(fā)放貸款23.6億元，精準扶持5800余家農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，帶動生姜產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值突破15億元，農(nóng)產(chǎn)品電商交易額增長至42億元。制度性保障體系日臻完善，德化縣創(chuàng)新推出“新市民積分制”，將社保繳納、技能證書等12項指標納入公共服務(wù)獲取標準，實現(xiàn)12.8萬進城人員平等享有教育、醫(yī)療等38項城鎮(zhèn)權(quán)益，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比縮小至1.82:1，要素流動的制度性障礙基本破除。德化縣采取產(chǎn)業(yè)延伸、治理創(chuàng)新以及資源統(tǒng)籌等多種方式使得城鄉(xiāng)差距明顯縮小，這一經(jīng)驗成為縣級政府職能由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵借鑒。為實現(xiàn)更高水平的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，當?shù)厝孕杓訌娭贫缺Ｕ喜⒋龠M城鄉(xiāng)要素雙向流動。三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中德化縣政府行為困境及成因分析總結(jié)德化縣推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程可以發(fā)現(xiàn)，積極、有序地發(fā)揮政府職能是推進和完善城鄉(xiāng)一體化進程的關(guān)鍵。面對城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中縣級政府職能調(diào)整面臨的困境，德化縣政府遵循我國各級政府的經(jīng)驗，從經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能定位，積極推動經(jīng)濟發(fā)展并不斷創(chuàng)新發(fā)展模式。但是，德化縣在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程的實踐過程中仍存在些許問題亟待解決：（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中德化縣政府行為困境1、制度瓶頸：城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)與生態(tài)補償政策銜接不清德化縣在城鄉(xiāng)融合中雖推動土地流轉(zhuǎn)與生態(tài)補償機制創(chuàng)新，但兩類政策的協(xié)同性不足，導致資源利用效率受限與生態(tài)價值轉(zhuǎn)化不充分，具體可表現(xiàn)為：其一，政策目標沖突導致利益失衡。土地流轉(zhuǎn)政策以提升經(jīng)濟效率為導向，而生態(tài)補償政策側(cè)重生態(tài)保護，二者缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。在2023年，德化縣湯頭鄉(xiāng)因集中流轉(zhuǎn)林地種植刺葡萄，與生態(tài)保護區(qū)紅線重疊面積達380畝，引發(fā)村民補償訴求爭議，最終需政府額外支付生態(tài)修復費用120萬元。此類矛盾反映出政府在政策設(shè)計中對“經(jīng)濟—生態(tài)”雙重屬性的協(xié)調(diào)缺位。其二，跨部門數(shù)據(jù)共享與執(zhí)行協(xié)同不足。土地流轉(zhuǎn)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局主導，而生態(tài)補償由生態(tài)環(huán)境局實施，兩部門數(shù)據(jù)平臺尚未互通，造成政策執(zhí)行盲區(qū)。2023年雷峰鎮(zhèn)將83畝生態(tài)林流轉(zhuǎn)給陶瓷企業(yè)建設(shè)原料倉庫，因未觸發(fā)生態(tài)補償預警機制，直至項目開工才被叫停，直接經(jīng)濟損失超300萬元。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映“土地用途變更需跨6個部門審批”，流程耗時長、協(xié)調(diào)成本高，僅2023年一年因?qū)徟鷾缶蛯е铝?2個生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)項目流產(chǎn)。2、能力短板：基層數(shù)字治理素養(yǎng)能力不足德化縣在推進城鄉(xiāng)融合數(shù)字化進程中，基層干部的數(shù)字治理能力與新型治理需求之間存在顯著差距，制約了政務(wù)服務(wù)效率與政策執(zhí)行精準性。首先，基層干部的技術(shù)應(yīng)用能力不足導致“數(shù)字鴻溝”加劇。德化縣順應(yīng)數(shù)字政務(wù)的大趨勢搭建了“智慧政務(wù)云平臺”與“城鄉(xiāng)融合數(shù)據(jù)中臺”，但部分基層干部存在“重建設(shè)，輕應(yīng)用”的傾向，并不能夠很好的使用已搭建的數(shù)字平臺。2023年的調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中僅32%能熟練操作“德化掌上辦”APP后臺管理系統(tǒng)，村級干部對“智慧黨建平臺”的使用率不足45%。同時，關(guān)于基層干部的數(shù)字治理培訓體系有待完善。當前的培訓存在“形式化、碎片化”缺陷，2023年全縣基層干部年均數(shù)字技能培訓僅有6.8課時，且72%為理論授課，缺乏實操演練?？己藱C制中數(shù)字素養(yǎng)指標占比不足15%，導致干部學習動力不足。從美湖鄉(xiāng)干部在“生態(tài)銀行”數(shù)字化管理中，因不熟悉GIS地圖操作，誤將3處生態(tài)保護區(qū)納入開發(fā)規(guī)劃，引發(fā)村民集體信訪；龍潯鎮(zhèn)在“陶瓷產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺”使用中，因缺乏數(shù)據(jù)建模能力，未能及時預警2024年第一季度外貿(mào)訂單下滑趨勢，錯失市場調(diào)整窗口期這兩個事例中可以總結(jié)出，對于基層干部的數(shù)字化培訓有待增加。3、參與局限：多元主體職能協(xié)調(diào)不力德化縣在城鄉(xiāng)融合中雖推動政府職能轉(zhuǎn)型，但社會力量參與治理的廣度與深度仍顯不足，社會組織與村民自治尚未形成有效協(xié)同。首先，社會組織參與渠道狹窄且能力受限。截至2023年，德化縣登記注冊的社會組織僅217家（其中鄉(xiāng)村占比23%），且多集中于文體娛樂領(lǐng)域，參與城鄉(xiāng)治理的公益性組織不足15%。例如，“瓷都公益聯(lián)盟”作為縣級樞紐型社會組織，因缺乏政策支持，2023年僅承接2個政府購買服務(wù)項目，資金總額不足50萬元。在生態(tài)補償、土地流轉(zhuǎn)等關(guān)鍵領(lǐng)域，社會組織參與率低于7%，村民更傾向于依賴政府調(diào)解糾紛，2023年涉及土地矛盾的信訪案件中僅12%通過社會組織介入化解。其次，村民自治機制形式化問題突出。然后，政社互動存在“行政吸納”傾向。政府通過“鄉(xiāng)賢回歸工程”“鄉(xiāng)村振興顧問團”等機制吸納社會精英，但普通村民與草根組織仍處邊緣地位。2024年統(tǒng)計顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策征求村民意見的比例僅38%，且67%的征求意見會提前設(shè)定選項框架。在葛坑鎮(zhèn)“生態(tài)移民安置”項目中，鎮(zhèn)政府直接指定5家建筑企業(yè)承接工程，未按規(guī)定組織村民代表參與招標評審，引發(fā)對工程質(zhì)量與資金使用的持續(xù)質(zhì)疑。（二）城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中德化縣政府行為困境的成因分析德化縣政府在職能轉(zhuǎn)變過程中面臨的瓶頸，本質(zhì)上是制度性政策壁壘、治理慣性與協(xié)同治理生態(tài)缺位共同作用的結(jié)果，其成因可從以下三方面展開系統(tǒng)性分析：1、政策協(xié)同困難制度設(shè)計的碎片化與政策執(zhí)行的多維沖突所引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)與生態(tài)補償政策銜接不暢在德化縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中尤為突出。我國現(xiàn)行的土地管理制度中，土地流轉(zhuǎn)政策側(cè)重于通過確權(quán)頒證、市場交易等機制激活農(nóng)村土地資源價值，而生態(tài)補償政策則強調(diào)對生態(tài)保護區(qū)域的限制開發(fā)與利益回饋，兩類政策在目標導向上存在內(nèi)生性矛盾。德化縣作為兼具生態(tài)敏感區(qū)與城鎮(zhèn)拓展需求的縣域單元，既需通過土地流轉(zhuǎn)推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，又要承擔閩江流域重要水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)保護職責，這種雙重政策訴求在缺乏頂層制度銜接框架時必然產(chǎn)生執(zhí)行張力。與此同時，另一方面，部門權(quán)責分割加劇了政策協(xié)同困難，自然資源部門主導的土地利用規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境部門制定的生態(tài)保護紅線存在空間上的重疊，但其補償標準卻不清晰，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門推行的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革與林業(yè)部門管理的生態(tài)公益林補償機制尚未形成有效對接。這種制度性壁壘導致基層政府在處理具體案例時，常面臨土地開發(fā)收益與生態(tài)維護成本難以精準核算、補償資金缺乏可持續(xù)來源、市場主體參與積極性不足等現(xiàn)實難題，最終制約了城鄉(xiāng)要素的有機融合與協(xié)同發(fā)展。2、傳統(tǒng)治理慣性制約在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，數(shù)字治理需求不斷增加，然而，現(xiàn)有的行政治理模式卻可能未能及時適應(yīng)這種新的發(fā)展模式。一方面，縣域治理長期形成的“經(jīng)驗主導型”行政文化形成路徑依賴，基層干部普遍存在“重事務(wù)處理、輕數(shù)據(jù)思維”的認知慣性，在面對城鄉(xiāng)融合中涌現(xiàn)的智慧農(nóng)業(yè)、網(wǎng)格化治理等新型治理場景時，基層干部往往延續(xù)紙質(zhì)臺賬、人工巡查等傳統(tǒng)方式，缺乏運用GIS地理信息、物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測等數(shù)字工具重構(gòu)治理流程的意識與能力。同時，作為山區(qū)縣，德化縣財政能力較難持續(xù)支撐全域數(shù)字治理平臺迭代升級，鄉(xiāng)村地區(qū)5G基站覆蓋率、政務(wù)云平臺響應(yīng)速度等硬性指標顯著滯后于城鎮(zhèn)，而既懂基層治理又具備數(shù)字素養(yǎng)的復合型人才流失嚴重，2022年全縣數(shù)字化專業(yè)技術(shù)人員占比不足3%，導致智慧城管、生態(tài)大數(shù)據(jù)監(jiān)測等系統(tǒng)常陷入“有設(shè)備無運維、有平臺無分析”的尷尬境地。另一方面，條塊分割的行政架構(gòu)更加加劇了數(shù)字資源碎片化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門各自搭建信息孤島，缺乏縣域?qū)用娴臄?shù)據(jù)共享標準和協(xié)同治理機制，使得跨部門的城鄉(xiāng)人口流動分析、生態(tài)產(chǎn)品價值核算等數(shù)字治理場景難以實現(xiàn)有效貫通。這種能力短板的持續(xù)存在，不僅制約了“數(shù)字德化”戰(zhàn)略的落地效能，更在實質(zhì)上影響著城鄉(xiāng)要素配置的精準性和公共服務(wù)均等化水平。3、社會化協(xié)同機制缺失社會化協(xié)同機制缺失是造成城鄉(xiāng)融合發(fā)展中多元主體協(xié)調(diào)不利的關(guān)鍵因素之一?？h級政府長期形成的“大包大攬”治理傳統(tǒng)，在城鄉(xiāng)要素配置、產(chǎn)業(yè)協(xié)作等領(lǐng)域形成強勢主導路徑，致使企業(yè)、社會組織等主體仍被定位為政策執(zhí)行客體而非平等治理伙伴。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的剛性化造成市場主體參與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合時，常面臨政策知情不完整、項目介入滯后等制度性障礙。更深層次矛盾在于社會化協(xié)同的制度供給不足，當前德化縣的政策框架尚未建立清晰的權(quán)責清單與利益分配機制，尤其在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等領(lǐng)域，政府、村集體、新型經(jīng)營主體間的風險分擔與收益共享缺乏法定依據(jù)，導致德化戴云山生態(tài)資源開發(fā)中頻繁出現(xiàn)“政府熱、企業(yè)冷、村民疑”的博弈困局。這種系統(tǒng)性協(xié)同機制的缺失，不僅降低資源配置效率，更制約著政府職能從“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變的深度改革進程。德化縣問題的根源在于制度轉(zhuǎn)型滯后于治理需求升級，需通過加強政策協(xié)同、創(chuàng)新治理模式、建立健全社會化協(xié)同機制等系統(tǒng)性改革，破解“路徑依賴—能力赤字—參與不足”的復合型治理困局。四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中縣級政府行為優(yōu)化的對策建議制度創(chuàng)新：“構(gòu)建城鄉(xiāng)融合政策工具箱”在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景下，地方政府迫切需要健全城鄉(xiāng)融合相關(guān)政策。這一政策的完善，不僅能夠有力推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，更為社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供重要保障?？h級政府在制定城鄉(xiāng)融合相關(guān)政策時，不僅需要立足城鄉(xiāng)要素雙向流動的現(xiàn)實需求，同時還需要整合國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、公共服務(wù)供給等相關(guān)模塊，共同形成動態(tài)調(diào)整的政策組合機制。一方面，縣級政府需要破解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地困境就必須要建立起城鄉(xiāng)政策耦合平臺，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策與新型城鎮(zhèn)化政策進行有機銜接，例如通過形成“標準低＋農(nóng)業(yè)園區(qū)”等模式或運用數(shù)字化手段構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素交易市場來破除此類困境。與此同時，縣級政府還應(yīng)該健全政策彈性適配機制以此避免“一刀切”式治理模式。比如針對城郊融合類、特色保護類等不同的鄉(xiāng)村類型，應(yīng)該配備差異化的財政激勵、土地增減掛鉤等政策工具。特別是在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等改革領(lǐng)域，縣級政府還需要構(gòu)建風險共擔和利益分配的政策保障體系，通過建立起政策試驗容錯清單和動態(tài)評估機制，以確保制度和政策的改革既符合縣域?qū)嶋H，又具有可持續(xù)性。縣級政府構(gòu)建“城鄉(xiāng)融合政策工具箱”，其本質(zhì)是要求政府從“被動執(zhí)行者”轉(zhuǎn)向“主動設(shè)計者”，在上級政策框架下對其進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，最終形成具有縣域特色的城鄉(xiāng)融合制度。技術(shù)賦能：打造“縣域治理數(shù)字中臺”城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，縣級政府有必要主動推進“縣域治理數(shù)字中臺”建設(shè)，通過運用技術(shù)手段強化治理效率以解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導致的信息不暢與行政效能低下等問題?？h域治理數(shù)字中臺體系應(yīng)當匯集政務(wù)數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)資源、公共服務(wù)等多方面信息，從而形成覆蓋全域的數(shù)字化治理框架。各縣域政府可以基于省級政務(wù)云平臺建立標準化數(shù)據(jù)共享交換中心，連接發(fā)改、農(nóng)業(yè)、住建等部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，使得城鄉(xiāng)人口流動、土地交易、產(chǎn)業(yè)布局等重要數(shù)據(jù)能夠及時匯總并進行智能化處理。同時為促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，縣級政府可以通過開發(fā)城鄉(xiāng)融合專題數(shù)據(jù)庫為產(chǎn)業(yè)協(xié)同規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施布局提供科學依據(jù)。比如，運用時空大數(shù)據(jù)可以更加準確地掌握農(nóng)村人口遷移規(guī)律，進而優(yōu)化教育醫(yī)療資源的分配；采用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品溯源和集體資產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)則能夠提升農(nóng)村市場主體的信用水平。此外，基層數(shù)字治理能力的培養(yǎng)也是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？h級政府有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心配置智能終端并將“一網(wǎng)通辦”服務(wù)推廣至村級單位，使數(shù)字化便利真正惠及農(nóng)村居民。不過為避免數(shù)字化帶來的負面效應(yīng)，各縣級政府還需制定數(shù)據(jù)安全保障機制和政企合作規(guī)范，避免數(shù)字中臺建設(shè)過度側(cè)重技術(shù)而忽視治理需求，保證技術(shù)賦能始終圍繞城鄉(xiāng)公平發(fā)展這一根本目標，最終形成“用數(shù)據(jù)決策、靠數(shù)據(jù)治理”的現(xiàn)代政府運作模式。協(xié)同治理：完善“政府--市場--社會”三元機制隨著城鄉(xiāng)關(guān)系在時代發(fā)展中發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，地方政府職能的重新界定變得尤為必要，這要求各縣級政府加快構(gòu)建更為科學合理的地方政府職能體系。在此背景下，縣級政府應(yīng)當突破傳統(tǒng)行政主導模式的局限，充分調(diào)動多元主體參與城鄉(xiāng)融合的積極性。同時面對多元主體并存的現(xiàn)實，地方政府還需承擔統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責，通過搭建常態(tài)化溝通平臺和利益協(xié)調(diào)機制，逐步引導市場主體與社會組織有序地參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。針對政企合作模式過于陳舊的問題，政府可以在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項目實施過程中推廣PPP模式，并健全監(jiān)管評估體系，防止市場化運作偏離公共服務(wù)的本質(zhì)。另外，針對社會組織參與治理能力不足的問題，政府可采取購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式支持行業(yè)協(xié)會、合作社等組織承接公共服務(wù)，尤其是在鄉(xiāng)村文化保護、社區(qū)養(yǎng)老等市場機制難以覆蓋的領(lǐng)域，推動形成政府支持與社會運作相互促進的局面。然而在具體實踐中可能出現(xiàn)政府過度干預市場和社會組織自主性的情況，資本下鄉(xiāng)也可能帶來農(nóng)民權(quán)益受損等問題。因此，三元協(xié)同治理必須構(gòu)建清晰的權(quán)責劃分和風險分擔機制以規(guī)避潛在風險。例如，政府可通過定期召開三方聯(lián)席會議、建立聯(lián)合監(jiān)督評估制度等方式，確保不同主體在城鄉(xiāng)融合中實現(xiàn)功能互補與利益平衡，最終達成政府、市場與社會共建共治共享