行政法視域下健康碼治理措施的合法性檢討與完善摘要：在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情這一全球性公共衛(wèi)生危機(jī)的背景下，健康碼作為一種依托大數(shù)據(jù)與算法技術(shù)的數(shù)字化社會(huì)治理工具，在中國被迅速、廣泛地部署與應(yīng)用，并在疫情精準(zhǔn)防控、保障社會(huì)有序運(yùn)行方面發(fā)揮了無可否認(rèn)的關(guān)鍵作用。然而，這一治理措施在彰顯技術(shù)效能的同時(shí)，也因其對(duì)公民基本權(quán)利（特別是人身自由、隱私權(quán)）的深度介入與普遍限制，引發(fā)了行政法學(xué)界對(duì)其合法性的深刻關(guān)切。本研究旨在從行政法學(xué)的基本原則與規(guī)范框架出發(fā)，系統(tǒng)性地檢討健康碼治理措施在合法性層面存在的內(nèi)在缺陷，并在此基礎(chǔ)上探索其未來的規(guī)范化與法治化完善路徑。研究采用規(guī)范分析與比較法相結(jié)合的方法，通過對(duì)相關(guān)法律文本、政策文件以及典型實(shí)踐案例的深入剖析，旨在揭示技術(shù)治理與法治原則之間的張力。研究發(fā)現(xiàn)，健康碼治理的合法性危機(jī)主要集中在四個(gè)方面：其一，法律保留原則的虛置，即缺乏明確、高位階的法律授權(quán)，其設(shè)立與運(yùn)行主要依據(jù)地方性政策文件與緊急狀態(tài)下的行政命令；其二，比例原則的適用困境，表現(xiàn)為一刀切式的賦碼與轉(zhuǎn)碼規(guī)則，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人權(quán)利的最小化侵害與精細(xì)化衡量；其三，正當(dāng)程序原則的缺位，體現(xiàn)在賦碼轉(zhuǎn)碼過程的算法黑箱化、申訴救濟(jì)渠道的不暢通以及公民知情權(quán)與參與權(quán)的保障不足；其四，個(gè)人信息保護(hù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，即海量敏感個(gè)人信息的收集、使用與存儲(chǔ)缺乏明確的法律規(guī)制，存在目的外使用與數(shù)據(jù)泄露的隱患。本研究認(rèn)為，健康碼治理的未來，必須從應(yīng)急性的技術(shù)管控，轉(zhuǎn)向常態(tài)化的法治治理，核心在于構(gòu)建一個(gè)立法授權(quán)與司法審查相結(jié)合的二元控制框架，確保任何數(shù)字化治理工具的運(yùn)用，都始終被置于憲法與法律的軌道之上。關(guān)鍵詞：健康碼；行政治理；合法性；比例原則；個(gè)人信息保護(hù)一、引言自二零一九年末以來，新型冠狀病毒肺炎疫情的全球大流行，對(duì)各國政府的國家治理能力與公共衛(wèi)生應(yīng)急體系構(gòu)成了一場(chǎng)前所未有的嚴(yán)峻考驗(yàn)。在這場(chǎng)危機(jī)中，以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的數(shù)字技術(shù)被深度嵌入到疫情防控的各個(gè)環(huán)節(jié)，催生了一系列新型的社會(huì)治理模式。其中，在中國被普遍推行的健康碼系統(tǒng)，無疑是最具代表性、影響也最為深遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。它通過對(duì)個(gè)人的健康狀況、出行軌跡等多維度數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)匯集與算法分析，生成紅、黃、綠三種顏色的動(dòng)態(tài)二維碼，并以此作為個(gè)人能否進(jìn)入公共場(chǎng)所、搭乘公共交通乃至跨區(qū)域流動(dòng)的主要憑證。這一措施，以其高效、便捷的特點(diǎn)，在快速識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)人群、切斷病毒傳播鏈條、實(shí)現(xiàn)社會(huì)運(yùn)行與疫情防控的動(dòng)態(tài)平衡方面，確實(shí)取得了顯著成效。然而，當(dāng)我們從行政法治的視角審視，健康碼這一治理工具的強(qiáng)大效能背后，也隱藏著對(duì)公民基本權(quán)利與法治基本原則的深刻挑戰(zhàn)。它以前所未有的廣度與深度，介入并限制了公民的人身自由、遷徙自由、平等就業(yè)權(quán)以及個(gè)人信息等人格權(quán)。一個(gè)由算法自動(dòng)生成的二維碼顏色，在事實(shí)上決定了一個(gè)公民在特定時(shí)空內(nèi)的核心權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)。這種權(quán)力運(yùn)作模式，其合法性的根基何在？其權(quán)力行使的邊界何在？其權(quán)力運(yùn)行的過程是否遵循了正當(dāng)程序？當(dāng)公民對(duì)賦碼結(jié)果有異議時(shí)，又該通過何種途徑獲得有效救濟(jì)？這些問題，直接觸及了行政法學(xué)最核心的議題：即在維護(hù)公共安全的宏大目標(biāo)之下，如何為行政權(quán)力劃定明確的邊界，以保障公民的基本權(quán)利不受非法與任意的侵犯。因此，本研究的核心問題在于，從行政法的基本原則（如法律保留、比例原則、正當(dāng)程序）出發(fā)，對(duì)健康碼這一新型治理措施進(jìn)行一次系統(tǒng)性的合法性檢討。具體而言，本研究試圖識(shí)別并剖析該措施在法律依據(jù)、權(quán)力行使方式、程序保障以及權(quán)利救濟(jì)等環(huán)節(jié)存在的系統(tǒng)性合法性缺陷。對(duì)這一問題的回答，其現(xiàn)實(shí)意義是雙重的。一方面，它有助于我們深刻反思在重大突發(fā)公共事件中，效率與法治、安全與自由之間的平衡點(diǎn)何在。另一方面，隨著疫情的常態(tài)化乃至終結(jié)，健康碼所代表的這種數(shù)字化、算法化的社會(huì)治理模式，是否會(huì)以及應(yīng)否被延續(xù)到其他社會(huì)治理領(lǐng)域，成為一個(gè)亟待回答的重大課題。本研究的目標(biāo)，便是通過對(duì)健康碼治理進(jìn)行深刻的法理反思，為其未來的發(fā)展，無論是繼續(xù)存在還是轉(zhuǎn)化為其他形式，提供一個(gè)清晰的、以法治為核心的規(guī)范性框架，以防止其從應(yīng)急時(shí)期的特殊手段，異化為常規(guī)時(shí)期不受約束的監(jiān)控工具。二、文獻(xiàn)綜述圍繞健康碼治理的研究，自其誕生之日起便迅速成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)，在法學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)與計(jì)算機(jī)科學(xué)等領(lǐng)域均有豐富的討論，為本研究提供了多學(xué)科的對(duì)話基礎(chǔ)。首先，在公共管理學(xué)與社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們多從治理效能與社會(huì)影響的視角對(duì)健康碼進(jìn)行分析。這些研究普遍肯定了其在疫情防控中的積極作用，認(rèn)為它是一種高效的數(shù)字防疫工具，是國家運(yùn)用數(shù)字技術(shù)提升精細(xì)化治理能力的體現(xiàn)。同時(shí)，社會(huì)學(xué)者也敏銳地指出了其可能帶來的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)，如加劇數(shù)字鴻溝、形成新的社會(huì)排斥（例如，老年人、殘疾人等非智能手機(jī)用戶被排除在公共生活之外）、強(qiáng)化社會(huì)控制等。這些研究的貢獻(xiàn)在于，它們?yōu)槲覀兝斫饨】荡a的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作與社會(huì)后果，提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)性觀察與批判性視角。但其學(xué)科范式?jīng)Q定了它們的分析重點(diǎn)在于功能與影響，對(duì)于支撐這一治理模式的法律規(guī)范的合法性問題，則較少進(jìn)行系統(tǒng)性的法理學(xué)辨析。其次，在計(jì)算機(jī)科學(xué)與信息法學(xué)領(lǐng)域，研究重點(diǎn)聚焦于健康碼的技術(shù)原理、算法倫K理與數(shù)據(jù)安全問題。學(xué)者們探討了其背后數(shù)據(jù)收集的范圍、算法決策的透明度與公平性，以及海量個(gè)人敏感信息在流轉(zhuǎn)與存儲(chǔ)過程中可能面臨的泄露風(fēng)險(xiǎn)。特別是《個(gè)人信息保護(hù)法》出臺(tái)后，如何將該法的原則（如知情同意、最小必要、目的限制）適用于健康碼這一特殊場(chǎng)景，成為信息法學(xué)研究的熱點(diǎn)。這些研究的價(jià)值在于，它們從技術(shù)與數(shù)據(jù)權(quán)利的專業(yè)視角，深刻揭示了健康碼的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。然而，其分析往往集中于個(gè)人信息保護(hù)這一特定維度，對(duì)于健康碼作為一種限制人身自由的行政行為，其是否滿足行政法上更為普遍與根本的合法性要求，則探討尚不夠充分。最后，在行政法學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們開始將健康碼置于行政法治的框架下進(jìn)行審視，這也是與本研究最直接相關(guān)的文獻(xiàn)。學(xué)者們普遍對(duì)健康碼的合法性提出了質(zhì)疑，其批判主要集中在幾個(gè)方面：一是其法律依據(jù)不足，違反了法律保留原則；二是其限制權(quán)利的方式過于粗放，可能違反比例原則；三是其決策過程缺乏透明度與有效救...濟(jì)，有違正當(dāng)程序原則。這些研究為本研究確立了基本的問題意識(shí)與分析路徑。但現(xiàn)有行政法學(xué)研究也存在進(jìn)一步深化的空間。部分研究仍停留在對(duì)原則的宏觀呼吁上，未能對(duì)健康碼治理中合法性缺陷的各個(gè)層面，進(jìn)行更為系統(tǒng)化、類型化的深入剖析；同時(shí)，在揭示問題之后，對(duì)于如何構(gòu)建一個(gè)既能回應(yīng)公共衛(wèi)生危機(jī)需求，又能堅(jiān)守法治底線的、具有可操作性的未來制度框架，其論證尚需更為體系化的建構(gòu)。綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)為本研究提供了堅(jiān)實(shí)的跨學(xué)科基礎(chǔ)，但也清晰地指出了一個(gè)研究的聚焦點(diǎn)：即需要一篇從行政法學(xué)核心原則出發(fā)，對(duì)健康碼治理的合法性問題進(jìn)行一次全面、系統(tǒng)、深入的法理體檢，并在此基礎(chǔ)上，提出一套具有前瞻性的制度完善方案。本文的切入點(diǎn)正在于此。四、研究方法本研究旨在對(duì)健康碼治理措施的合法性進(jìn)行一次系統(tǒng)性的行政法學(xué)檢討，并為其未來的完善提出規(guī)范性建議。這一研究議題的核心，在于將一項(xiàng)新興的、由技術(shù)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理實(shí)踐，置于既有的、成熟的法律原則框架下進(jìn)行審視與評(píng)判。因此，本研究的性質(zhì)決定了它并非一項(xiàng)旨在描述社會(huì)現(xiàn)象或檢驗(yàn)因果關(guān)系的實(shí)證研究，而是一項(xiàng)以法律規(guī)范、政策文本、司法原則與典型案例為分析對(duì)象的規(guī)范性與建構(gòu)性研究。本研究采用的整體研究設(shè)計(jì)框架是規(guī)范分析與比較法研究的有機(jī)結(jié)合。本研究的整體框架遵循一種診斷—建構(gòu)的邏輯。研究首先將運(yùn)用行政法學(xué)的基本原則作為診斷工具，對(duì)健康碼治理在實(shí)踐中暴露出的問題進(jìn)行系統(tǒng)性的合法性診斷，識(shí)別其與法治要求相悖之處。隨后，在診斷的基礎(chǔ)上，通過借鑒比較法上的相關(guān)制度經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的法治現(xiàn)實(shí)，為這一治理模式的未來發(fā)展，建構(gòu)一個(gè)更為合法、合理的制度框架。本研究的說服力，主要來源于其理論框架的清晰性、邏輯論證的嚴(yán)密性以及所建構(gòu)方案的理論自洽性與現(xiàn)實(shí)關(guān)照性。本研究所依賴的研究資料主要由三部分構(gòu)成。第一，核心的規(guī)范性法律與政策文件。這包括了我國的《憲法》中關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定，《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》以及《個(gè)人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律，以及國務(wù)院與地方政府在疫情期間發(fā)布的關(guān)于健康碼推行的各類政策文件、通知與指南。這些是本研究展開規(guī)范分析的直接對(duì)象。第二，典型實(shí)踐案例。本研究將選取并分析一些在健康碼推行過程中引發(fā)廣泛社會(huì)關(guān)注的典型事件，如河南村鎮(zhèn)銀行儲(chǔ)戶被賦紅碼事件，作為觀察制度在實(shí)踐中如何被運(yùn)用乃至濫用的窗口。第三，比較法上的制度與理論資源。本研究將參考德國、法國、韓國等法治國家在疫情期間采用數(shù)字接觸追蹤工具時(shí)的立法實(shí)踐與司法審查判例，分析其是如何在立法層面平衡公共衛(wèi)生與個(gè)人權(quán)利的，這些比較法材料將為本研究的建構(gòu)部分提供重要的鏡鑒。在具體的分析技術(shù)與方法上，本研究將分層次、有重點(diǎn)地展開。首先，運(yùn)用法律解釋學(xué)的方法進(jìn)行合法性審查。本研究將以法律保留、比例原則、正當(dāng)程序等行政法基本原則為分析框架，逐一對(duì)健康碼治理的法律依據(jù)、限制措施的必要性與均衡性、決策過程的透明度與救濟(jì)渠道的有效性進(jìn)行細(xì)致的法理學(xué)剖析。其次，運(yùn)用案例分析法進(jìn)行問題識(shí)別。通過對(duì)典型案例的深入分析，本研究旨在揭示抽象的合法性風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)實(shí)中是如何具體呈現(xiàn)的，從而增強(qiáng)研究的現(xiàn)實(shí)感與說服力。最后，運(yùn)用規(guī)范建構(gòu)法提出完善路徑。在充分診斷問題的基礎(chǔ)上，本研究將綜合運(yùn)用制度設(shè)計(jì)理論與比較法經(jīng)驗(yàn)，提出一個(gè)包含事前立法授權(quán)、事中程序控制與事后司法救濟(jì)的、體系化的制度完善方案，以期為健康碼治理的法治化轉(zhuǎn)型提供可行的思路。五、研究結(jié)果與討論通過運(yùn)用行政法學(xué)的核心原則對(duì)健康碼治理措施進(jìn)行系統(tǒng)性檢討，本研究發(fā)現(xiàn)，其在合法性層面存在著深刻的、結(jié)構(gòu)性的缺陷。這些缺陷并非孤立的技術(shù)性瑕疵，而是共同指向了一個(gè)根本性的問題：即在突發(fā)公共事件的應(yīng)急邏輯之下，行政權(quán)力借助數(shù)字技術(shù)，在一定程度上脫離了法治的常規(guī)軌道。第一重缺陷：法律保留原則的虛置與授權(quán)依據(jù)的不足法律保留原則是現(xiàn)代法治國家限制行政權(quán)力的基石，其核心要義在于，凡是涉及限制公民基本權(quán)利的重大事項(xiàng)，必須由代表人民意志的立法機(jī)關(guān)通過法律來設(shè)定，行政機(jī)關(guān)無權(quán)自行創(chuàng)設(shè)。然而，健康碼治理實(shí)踐在很大程度上虛置了這一原則。在制度的創(chuàng)設(shè)階段，健康碼并非基于全國人大或其常委會(huì)制定的某部專門法律，而是由地方政府在疫情初期的應(yīng)急狀態(tài)下，依據(jù)一些較為寬泛的政策文件和對(duì)《傳染病防治法》等法律的擴(kuò)張性解釋而迅速推出的。雖然《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確實(shí)授權(quán)政府在緊急狀態(tài)下可以采取一些限制性措施，但這些授權(quán)是概括性的，并未明確授權(quán)政府可以建立一個(gè)如此大規(guī)模、持續(xù)性、深度介入公民生活的數(shù)字化監(jiān)控與通行管制系統(tǒng)。這種以紅頭文件代替法律、以應(yīng)急命令代替立法授權(quán)的做法，使得健康碼從誕生之日起，便缺乏一個(gè)堅(jiān)實(shí)、明確的高位階法律依據(jù)。這不僅損害了法律的權(quán)威性，也為行政機(jī)關(guān)留下了過大的自由裁量空間，為后續(xù)的權(quán)力濫用埋下了伏K筆。第二重缺陷：比例原則的適用困境與一刀切的管控比例原則要求行政行為在實(shí)現(xiàn)其合法目的的同時(shí)，對(duì)公民權(quán)益的損害應(yīng)被限制在必要的、最小的范圍之內(nèi)，且所造成的損害與所欲實(shí)現(xiàn)的公共利益之間必須合乎比例。然而，健康碼的運(yùn)作模式，在很多情況下難以通過比例原則的嚴(yán)格檢驗(yàn)。在適當(dāng)性與必要性層面，健康碼的一刀切賦碼規(guī)則常常顯得過于粗放。例如，僅僅因?yàn)闀r(shí)空伴隨，或途經(jīng)某個(gè)被劃為中高風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域，個(gè)人健康碼就可能被黃碼或紅碼，從而導(dǎo)致其行動(dòng)自由被完全限制。這種基于地理位置而非個(gè)體實(shí)際接觸風(fēng)險(xiǎn)的賦碼邏輯，是否是在所有可選方案中對(duì)個(gè)人權(quán)利侵害最小的方式，是存疑的。在疫情緩和期，繼續(xù)維持對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)人群的掃碼通行要求，其必要性也值得商榷。在均衡性層面，一個(gè)突出的例子是河南村鎮(zhèn)銀行儲(chǔ)戶被賦紅碼事件。在該事件中，地方政府為了阻止儲(chǔ)戶上訪維權(quán)這一與疫情防控完全無關(guān)的目的，濫用賦碼權(quán)力，對(duì)特定人群精準(zhǔn)賦紅碼。這清晰地表明，健康碼所造成的權(quán)利損害（公民的人身自由與合法的訴求權(quán)利），與其宣稱的公共利益（疫情防控）之間，發(fā)生了徹底的脫鉤。即便在常規(guī)的疫情防控中，一個(gè)黃碼可能導(dǎo)致個(gè)人無法就醫(yī)、無法工作、無法回家，其所承受的巨大損失，與該個(gè)體對(duì)公共衛(wèi)生所構(gòu)成的、往往是概率性的微小風(fēng)險(xiǎn)之間，是否合乎比例，也需要進(jìn)行更為精細(xì)的個(gè)案衡量。第三重缺陷：正當(dāng)程序原則的缺位與算法黑箱正當(dāng)程序原則要求行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)公民不利的決定時(shí)，必須遵循公開、公平、公正的程序，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)與申辯權(quán)。然而，健康碼的治理實(shí)踐，在很大程度上是一個(gè)不透明的算法黑箱。首先，公民的知情權(quán)未能得到充分保障。健康碼的賦碼與轉(zhuǎn)碼規(guī)則，往往由地方防疫指揮部?jī)?nèi)部掌握，其具體的算法邏輯、數(shù)據(jù)來源與判定標(biāo)準(zhǔn)并未向社會(huì)完全公開。公民常常在不知情的狀況下，發(fā)現(xiàn)自己的健康碼顏色發(fā)生了改變，卻無從得知其具體原因。其次，有效的申訴與救濟(jì)渠道嚴(yán)重不足。當(dāng)公民對(duì)賦碼結(jié)果有異議時(shí)，雖然各地也設(shè)立了申訴熱線或線上平臺(tái)，但實(shí)踐中普遍存在著申訴渠道不暢、處理效率低下、裁決理由不清等問題。缺乏一個(gè)獨(dú)立、中立的第三方裁決機(jī)制，使得所謂的申訴在很大程度上仍是行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)，難以構(gòu)成對(duì)公民權(quán)利的有效救濟(jì)。這種程序保障的缺失，使得公民在強(qiáng)大的、自動(dòng)化的技術(shù)治理系統(tǒng)面前，淪為了被動(dòng)的信息輸入對(duì)象，而喪失了作為法律程序主體的尊嚴(yán)。第四重缺陷：個(gè)人信息保護(hù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與目的外使用健康碼的運(yùn)行，建立在對(duì)海量個(gè)人敏感信息（包括身份信息、健康狀況、位置軌跡、聯(lián)系方式等）的收集與處理之上。雖然《個(gè)人信息保護(hù)法》確立了信息處理的合法、正當(dāng)、必要與目的明確等原則，但健康碼實(shí)踐對(duì)此構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在信息收集的最小必要原則方面，部分地區(qū)健康碼過度收集與疫情防控非直接相關(guān)的個(gè)人信息，存在范圍過寬的問題。更為嚴(yán)重的是，在信息使用的目的限制原則方面，存在著明顯的目的creep(目的蠕變)風(fēng)險(xiǎn)。除了前述的紅碼維穩(wěn)事件，一些地方政府試圖在后疫情時(shí)代，將健康碼的功能從單一的疫情防控，拓展到城市管理、信用評(píng)分、交通出行等其他社會(huì)治理領(lǐng)域，使其成為一個(gè)常態(tài)化的、多功能的市民碼。這種未經(jīng)公民明確同意、超越原始授權(quán)目的的數(shù)據(jù)使用，嚴(yán)重違反了個(gè)人信息保護(hù)的基本原則，潛藏著構(gòu)建全景式數(shù)字監(jiān)控社會(huì)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。綜上所述，對(duì)這些合法性缺陷的矯正，必須回到法治的根本軌道。其核心在于構(gòu)建一個(gè)事前、事中、事后全流程的法治控制框架：事前，必須通過專門立法，為類似健康碼的數(shù)字治理工具提供明確的法律授權(quán)，并設(shè)定嚴(yán)格的啟用條件與適用范圍；事中，必須確保其運(yùn)行遵循公開透明的程序，并為公民提供便捷、高效的申訴救濟(jì)渠道；事后，則必須將行政機(jī)關(guān)的賦碼、轉(zhuǎn)碼行為，全面納入行政復(fù)議與行政訴訟的司法審查范圍，確保公民的最終權(quán)利救濟(jì)。六、結(jié)論與展望本研究通過對(duì)健康碼治理措施進(jìn)行系統(tǒng)性的行政法學(xué)檢討，得出以下核心結(jié)論：健康碼作為一項(xiàng)在特殊時(shí)期應(yīng)運(yùn)而生的數(shù)字化治理工具，其在提升疫情防控效率的同時(shí)，也深刻地暴露了其在合法性層面存在的結(jié)構(gòu)性缺陷。這些缺陷集中體現(xiàn)為法律保留原則的虛置、