政策監(jiān)控案例-北京動(dòng)物園搬遷風(fēng)波[精編文檔]一、搬遷事件背景資料（一）北京動(dòng)物園基本情況北京動(dòng)物園位于北京市繁華的西直門(mén)地段，占地87公頃，為世界上動(dòng)物園面積第三，目前飼養(yǎng)展覽動(dòng)物900余種兩萬(wàn)多只，是中國(guó)開(kāi)放最早、珍禽異獸種類(lèi)最多的動(dòng)物園。北京動(dòng)物園曾是明代皇家御園，清初又成為皇族私人園邸，后成為清朝農(nóng)工商部農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)。北京動(dòng)物園始建于1906年（清光緒三十二年），是中國(guó)歷史上第一家面對(duì)公眾開(kāi)放的動(dòng)物園，時(shí)稱(chēng)“萬(wàn)牲園”。1949年改稱(chēng)“西郊公園”，1955年命名為“北京動(dòng)物園”，并由毛澤東題了園名?，F(xiàn)存大量古代、現(xiàn)代和革命史文物，高峰時(shí)年接待民眾上千萬(wàn)人次的北京動(dòng)物園，是國(guó)家公益性文化事業(yè)的重要代表。年游客超過(guò)700萬(wàn)人次。（二）相關(guān)法律法規(guī)1、城市總體規(guī)劃的重大變更要遵守的法律我國(guó)《城市規(guī)劃法》第22條規(guī)定：“城市人民政府可以根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)城市總體規(guī)劃進(jìn)行局部調(diào)整，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案；但涉及城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和總體布局重大變更的，須經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)審查同意后報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批。”第14條規(guī)定：“編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注意保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，加強(qiáng)城市綠化建設(shè)和市容環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、城市傳統(tǒng)風(fēng)貌、地方特色和自然景觀。”2.對(duì)于有近100年歷史的文物園林的搬遷需要遵循的法律我國(guó)《憲法》第22條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)。”我國(guó)《文物保護(hù)法》第7條規(guī)定：“一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都有依法保護(hù)文物的義務(wù),”第17條規(guī)定：“文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)?！?.北京動(dòng)物園作為占地86.2公頃，即1293畝的土地用途改變，應(yīng)遵守的法律《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第12條規(guī)定：市、區(qū)、縣土地管理局應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)按照《北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》編制土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)同級(jí)計(jì)劃主管部門(mén)綜合平衡后，由同級(jí)人民政府審查同意，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。”4·北京動(dòng)物園作為首批全國(guó)青少年科技教育基地，其功能改變應(yīng)遵守的法律我國(guó)《未成年人保護(hù)法》第21條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，建立和改善適合未成年人文化生活需要的活動(dòng)場(chǎng)所和設(shè)施?！?·北京動(dòng)物國(guó)有綠化面積40.8公頃，即612畝，其園林綠化娃質(zhì)改變應(yīng)遵守的法律《城市綠化條例》第19條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都不得擅自改變城市綠化規(guī)劃用地性質(zhì)或者破壞綠化規(guī)劃用地的地形、地貌、水體和植被。”二、搬遷事件經(jīng)過(guò)及緣由（一）搬遷動(dòng)議動(dòng)物園搬遷問(wèn)題，是2004年北京市人大和政協(xié)會(huì)議期間部分市人大代表、政協(xié)委員最先提出的。在2004年2月份北京人代會(huì)上，北京市政協(xié)委員陳瑞鈞遞交了“建議北京動(dòng)物園搬遷”的提案，大興區(qū)委辦公室主任、市人大代表郭寶冬提出了《關(guān)于北京動(dòng)物園搬遷到大興與北京野生動(dòng)物園重組的建議》。2004年2月25日，北京市發(fā)展改革委員會(huì)委托北京市工程咨詢(xún)公司召開(kāi)了“北京動(dòng)物園搬遷問(wèn)題座談會(huì)”，同一內(nèi)容、同樣召集方的會(huì)議又在4月15日和4月21日舉辦過(guò)兩次。三次會(huì)議的共同特點(diǎn)，一是強(qiáng)調(diào)動(dòng)物園搬遷是政府已定決策，不討論搬與不搬問(wèn)題，只研究搬到何地問(wèn)題。二是強(qiáng)調(diào)保密。三是政府機(jī)構(gòu)（市發(fā)改委、市規(guī)劃部門(mén)、國(guó)家林業(yè)系統(tǒng)和大興區(qū)等）鮮明地陳述搬遷的正確性和必要性；與會(huì)的業(yè)界（中國(guó)動(dòng)物園協(xié)會(huì)、北京動(dòng)物園等）和學(xué)術(shù)界（中科院動(dòng)物所、北京環(huán)科院、中國(guó)農(nóng)大、首師大生物系等）多數(shù)代表表示不贊成搬遷、不同意選址在北京大興區(qū)，強(qiáng)調(diào)如果迫于壓力非要搬遷，一定要做充分科學(xué)論證，慎重實(shí)施，而且不能改變動(dòng)物園公益性事業(yè)性質(zhì)，不能將動(dòng)物園原址納入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等等。四是代表不同方面聲音的發(fā)言者都說(shuō)自己是根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和堅(jiān)持“三個(gè)代表”的思想原則，重視以人為本。據(jù)北京動(dòng)物園有關(guān)人士透露，直至2004年4月媒體報(bào)道之前，上面一直要求動(dòng)物園對(duì)搬遷“保密”。一些工作人員甚至是在媒體披露后，方才知道自己所在的動(dòng)物園可能遷至大興，與大興野生動(dòng)物園合并。在動(dòng)物園搬遷悄然醞釀、即將拍板的情況下，一個(gè)名為“綠網(wǎng)”的網(wǎng)站首次披露此事?！熬G網(wǎng)”是一個(gè)由民間環(huán)保群體通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)自發(fā)組建而成的公益網(wǎng)站。網(wǎng)上激辯最終引起傳媒注意。（二）搬遷理由主張搬遷的理由基于三點(diǎn)：公共衛(wèi)生安全、城市交通和動(dòng)物福利。意見(jiàn)主要集中在北京動(dòng)物園留在城市核心區(qū)的三大弊端∶首先，對(duì)城市的公共衛(wèi)生安全造成威脅。北京動(dòng)物園位于城市的中心部位，動(dòng)物與人口高度密集，所產(chǎn)生的水污染、排泄物污染，有可能會(huì)引發(fā)人、畜間的交叉感染，是瘟疫潛在的危險(xiǎn)源。其次，增加了城市交通的壓力。主遷方認(rèn)為，北京動(dòng)物園位置和占地規(guī)模有礙城市建設(shè)，造成交通擁堵，不是資源的最佳配置。第三，現(xiàn)有動(dòng)物園面積有限、動(dòng)物增多等原因，動(dòng)物福利狀況亟待改善。城市化進(jìn)程使動(dòng)物園周邊高樓林立，動(dòng)物和動(dòng)物園失去良好的生存環(huán)境與發(fā)展空間。北京動(dòng)物園生存空間過(guò)于狹小影響其正常生長(zhǎng)發(fā)育，易使動(dòng)物長(zhǎng)期處于焦慮不安的應(yīng)激狀態(tài)，種群會(huì)產(chǎn)生退化。三、動(dòng)物園搬遷質(zhì)疑意見(jiàn)（一）對(duì)于動(dòng)物園功能的質(zhì)疑有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，關(guān)于動(dòng)物園搬遷的爭(zhēng)論，其核心是如何認(rèn)識(shí)動(dòng)物園的功能。中國(guó)動(dòng)物園協(xié)會(huì)的劉農(nóng)林認(rèn)為，動(dòng)物園應(yīng)該是一個(gè)公益性事業(yè)單位，但是許多地方的動(dòng)物園是以營(yíng)利和創(chuàng)收為特征，而這無(wú)疑混淆甚至歪曲了動(dòng)物園正確的功能。國(guó)際上對(duì)于動(dòng)物園主要功能的定位是兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：宣傳教育、野生動(dòng)物異地保護(hù)。（二）對(duì)搬遷理由的質(zhì)疑針對(duì)主遷方基于公共衛(wèi)生安全、城市交通和動(dòng)物福利等所提出的理由，反對(duì)方提出了種種質(zhì)疑意見(jiàn)，集中起來(lái)有以下幾點(diǎn)：第一，動(dòng)物園不會(huì)對(duì)城市公共衛(wèi)生安全構(gòu)成威脅。查閱200余年各國(guó)動(dòng)物園資料，沒(méi)有任何一次人類(lèi)瘟疫源于動(dòng)物園。人類(lèi)瘟疫很多是由于自身對(duì)環(huán)境、對(duì)動(dòng)物的傷害；城市中有數(shù)百萬(wàn)寵物與人朝夕相處，城市上空年年飛過(guò)遺撒糞便的遷徙鳥(niǎo)群，所以強(qiáng)調(diào)近萬(wàn)只珍稀動(dòng)物在嚴(yán)格圈養(yǎng)管理下會(huì)造成重大公共災(zāi)難理由不足。第二，目前無(wú)法找到一個(gè)國(guó)家動(dòng)物園、世界著名動(dòng)物園的搬遷案例。各國(guó)首都和世界許多重要城市，都將動(dòng)物園設(shè)在城市中，甚至市中心黃金地段，很多都有一兩百年的歷史，從未有人敢對(duì)這些社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)以任何名義染指。北京動(dòng)物園實(shí)際承擔(dān)著中國(guó)國(guó)家動(dòng)物園職能，近百年的陸續(xù)建設(shè)，形成優(yōu)雅的園林、多樣性建筑群、豐富的動(dòng)物和展示方式，管理、科研、社會(huì)功能為國(guó)內(nèi)外公認(rèn)具有較高水平，在幾代國(guó)民和許多國(guó)際友好人士中留下美好的回憶。第三，北京動(dòng)物園現(xiàn)有性質(zhì)、位置、條件、環(huán)境有利于公眾科普教育事業(yè)，有助于幫助社會(huì)樹(shù)立動(dòng)物是人類(lèi)朋友的觀念。北京動(dòng)物園的游客特點(diǎn)是少年兒童引導(dǎo)力拉動(dòng)下的家庭流，是北京市之外游客平日在50%、節(jié)假日超過(guò)80%的全國(guó)家庭流；它充分體現(xiàn)公益事業(yè)的服務(wù)方向，代表國(guó)家形象和首都文化的科普教育職能；如果將每年向數(shù)百萬(wàn)家庭提供的僅需很短交通距離、數(shù)十元全家門(mén)票支出的世界級(jí)文化服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰獣r(shí)間上做出特殊安排、單人支出百元以上的奢侈型文化消費(fèi)，這種新的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間門(mén)檻就是對(duì)兒童和低收人家庭的不公正，也不是大力促進(jìn)科學(xué)教育和社會(huì)文化事業(yè)的責(zé)任政府的應(yīng)有作為。第四，動(dòng)物園的存在不是交通擁擠的根源。目前的交通擁堵問(wèn)題是設(shè)計(jì)、管理和發(fā)展中的問(wèn)題，擁堵最嚴(yán)重時(shí)間是動(dòng)物園東面的北京展覽館和西面的首都體育館舉辦活動(dòng)期間；擁堵主要原因是新建路后的鋪路不暢通，缺少停車(chē)場(chǎng)。作為當(dāng)?shù)貧v史最悠久的動(dòng)物園是交通堵塞的主要受害者，新路建設(shè)和通車(chē)后使動(dòng)物園游人平均下降10%左右，總數(shù)超過(guò)60萬(wàn)人次；納入建設(shè)規(guī)劃的動(dòng)物園交通樞紐和西直門(mén)交通樞紐兩大工程將會(huì)改善現(xiàn)有狀況。第五，搬遷會(huì)形成對(duì)動(dòng)物本身巨大的傷害，大興地區(qū)風(fēng)干物燥、土壤沙化、地下水污染、植物單一、處在地震帶上，有些種類(lèi)動(dòng)物會(huì)困環(huán)境的不適應(yīng)在行為、繁殖等方面遭受摧殘；搬遷過(guò)程也極易造成動(dòng)物的意外傷害，甚至死亡。第六，搬遷包含的拆遷、新建、原址重新開(kāi)發(fā)是三次巨大投資、三次巨大浪費(fèi)，是國(guó)家財(cái)政并非必要的驚人支出。據(jù)專(zhuān)家測(cè)算，僅29項(xiàng)新建動(dòng)物展區(qū)、相關(guān)設(shè)施和其他工程費(fèi)用的投資，在土地使用費(fèi)為零的條件下，就需要39.67億元人民幣；如果拿出三次投資總額的1/10，不僅可以用國(guó)際最高水平解決某些人渲染的動(dòng)物污染問(wèn)題，而且可以實(shí)現(xiàn)北京動(dòng)物園主要硬件設(shè)施的更新?lián)Q代。（三）對(duì)搬遷程序合法性的質(zhì)疑北京市有關(guān)部門(mén)在內(nèi)定目標(biāo)、嚴(yán)格保密狀態(tài)下，使動(dòng)物園面臨搬遷、面臨性質(zhì)調(diào)整，其搬遷程序的合法性遭到普遍質(zhì)疑。專(zhuān)家們認(rèn)為，搬遷與否并不是此類(lèi)事件的關(guān)鍵，核心問(wèn)題在于走向法治和政務(wù)分開(kāi)的中國(guó)，社會(huì)公眾設(shè)施的所有者如何有明確身份、權(quán)利和參與決策的機(jī)會(huì)與場(chǎng)合；使擁有它、享用它的社會(huì)主體——人民大眾有依靠法定程序的知情權(quán)、建議權(quán)、處置權(quán)；在維護(hù)社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面，要有一個(gè)政府、經(jīng)營(yíng)性公司、普通公民都必須遵循的規(guī)則。1、決策權(quán)在人大還是在政府？對(duì)于北京市政府是否擁有北京動(dòng)物園搬遷的決策權(quán)，2004年5月22日的論證得出的結(jié)論是：北京動(dòng)物園的財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)中的公共財(cái)產(chǎn)，其財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)屬于全體人民。因此，公眾對(duì)北京動(dòng)物園擁有基于所有權(quán)的終極使用權(quán)、管理監(jiān)督權(quán)、處分權(quán)等權(quán)力；人民代表大會(huì)經(jīng)過(guò)全體人民一致同意授權(quán)代行這些權(quán)力；人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的重大事項(xiàng)擁有決策權(quán)，而各級(jí)政府是人大決議的執(zhí)行機(jī)關(guān)。2.搬遷應(yīng)有哪些程序法律界人士認(rèn)為，動(dòng)物園搬遷在程序上存在著很大問(wèn)題，北京動(dòng)物園搬遷屬于政府決策中的重大事項(xiàng)，應(yīng)該經(jīng)過(guò)人大審查、專(zhuān)家論證、行政聽(tīng)證等法定程序。從媒體上披露的信息來(lái)看，有關(guān)政府部門(mén)就此問(wèn)題進(jìn)行了兩個(gè)階段的專(zhuān)家論證，邀請(qǐng)的專(zhuān)家包括：城市規(guī)劃、動(dòng)物保護(hù)、動(dòng)物園管理、城市交通、水利、園林規(guī)劃、科普教育等等領(lǐng)或?？梢钥闯?，這是一個(gè)技術(shù)層面的專(zhuān)家論證。面對(duì)于北京動(dòng)物園搬遷這樣的重大行政決策，僅有技術(shù)論證是不夠的，首先應(yīng)該邀請(qǐng)法學(xué)專(zhuān)家進(jìn)行合法性論證。3.公眾和動(dòng)物園是否擁有聽(tīng)證的權(quán)利輿論認(rèn)為，“動(dòng)物園搬遷漠視了公眾參與決策的權(quán)利。”北京市人大常委會(huì)應(yīng)該召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取市民包括中小學(xué)生的意見(jiàn)。北京動(dòng)物園是一個(gè)獨(dú)立的法人，是北京動(dòng)物園這筆國(guó)有資產(chǎn)實(shí)際的占有者和管理者，是搬遷問(wèn)題最直接、最具體的利害關(guān)系人，動(dòng)物園至少擁有建議權(quán)，他們擁有要求聽(tīng)證的權(quán)利。但事實(shí)上他們被忽略了。據(jù)透露，當(dāng)初有關(guān)部門(mén)到北京動(dòng)物園征詢(xún)意見(jiàn)時(shí)，是直接討論北京動(dòng)物園應(yīng)搬遷到何處。第一次座談會(huì)是在北京動(dòng)物園沒(méi)有出席條件下進(jìn)行的。四、來(lái)自社會(huì)各方面的反應(yīng)（一）來(lái)自專(zhuān)家學(xué)者方面的反映各方面的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)動(dòng)物園搬遷一事基本上持反對(duì)意見(jiàn)。（二）來(lái)自市民方面的反映一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示：反對(duì)將動(dòng)物園遷到郊外的市民占被調(diào)查總數(shù)的50%，支持搬遷的市民占40%。70%的被調(diào)查者認(rèn)為，搬遷后動(dòng)物園目前的用地全部改做城市綠地；也有一些市民提出作為文化遺址加以保護(hù)。（三）來(lái)自官方的說(shuō)法北京市發(fā)改委負(fù)責(zé)人在接受記者專(zhuān)訪時(shí)說(shuō)，市發(fā)改委作為政府綜合職能部門(mén)，為了研究落實(shí)市人大代表、政協(xié)委員的建議和意見(jiàn)，對(duì)動(dòng)物園搬遷的建議進(jìn)行了初步調(diào)研。媒體的報(bào)道，既增進(jìn)了我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，也使我們聽(tīng)到了很多不同的聲音，有助于我們更好地、更全面地研究人大代表、政協(xié)委員提出的動(dòng)物園搬遷的建議。但有些傳言，比如說(shuō)動(dòng)物園搬遷后原址用于商業(yè)開(kāi)發(fā)是完全沒(méi)有根據(jù)的。當(dāng)記者問(wèn)到動(dòng)物園是否已做出搬遷決定時(shí)，這位負(fù)責(zé)人回答：沒(méi)有。我們只是就部分市人大代表、政協(xié)委員提出的建議和意見(jiàn)進(jìn)行調(diào)研，還遠(yuǎn)沒(méi)有涉及決定動(dòng)物園是否搬遷。按照政務(wù)公開(kāi)的原則，本市關(guān)系人民切身利益的重大事項(xiàng)均將依法按規(guī)定科學(xué)決策。動(dòng)物園的發(fā)展問(wèn)題，市有關(guān)部門(mén)將廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，慎重決策。五、其他相關(guān)背景材料在中國(guó)，動(dòng)物園搬遷已然成風(fēng)。全國(guó)范圍內(nèi)正掀起將作為公益性事業(yè)單位的城市動(dòng)物園搬遷到郊區(qū)，與經(jīng)營(yíng)性的野生動(dòng)物合并的風(fēng)潮。據(jù)北京動(dòng)物園有關(guān)人士介紹，從1996年始，全國(guó)已有30多個(gè)動(dòng)物園進(jìn)行了拆除或遷徙。據(jù)中國(guó)動(dòng)物園協(xié)會(huì)提供的信息，目前至少有16個(gè)城市動(dòng)物園在“為城市建設(shè)讓路”的方針下，處于搬遷、待搬、再建新址的狀態(tài)。由于公園具有明確的社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)法律地位，輕易無(wú)人敢動(dòng)，而動(dòng)物園性質(zhì)有不太明確之處，所以一些城市按照逐漸演變方式，由動(dòng)物園—準(zhǔn)綠地—游樂(lè)園—房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，最終將公共土地轉(zhuǎn)化為利益集團(tuán)財(cái)產(chǎn)。國(guó)內(nèi)城市動(dòng)物園被迫外遷，幾乎無(wú)一成功，但悲劇卻是災(zāi)難性的。這些市中心的動(dòng)物園遷往遠(yuǎn)郊之后