義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的財(cái)政保障機(jī)制——基于《中國教育現(xiàn)代化2035》資源配置目標(biāo)一、摘要與關(guān)鍵詞摘要：義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是《中國教育現(xiàn)代化2035》的核心目標(biāo)，也是破除教育領(lǐng)域根本性矛盾的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，財(cái)政保障機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建是根本前提。本研究聚焦于《2035》提出的資源配置目標(biāo)，采用規(guī)范分析與政策文本比較法，旨在系統(tǒng)性地剖析當(dāng)前義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制存在的結(jié)構(gòu)性障礙，并探尋未來改革的路徑。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前財(cái)政機(jī)制在“總量達(dá)標(biāo)”（如“兩個(gè)只增不減”的實(shí)現(xiàn)）上取得了顯著成就，但在“結(jié)構(gòu)均衡”上仍存在三大深層矛盾：一是“以縣為主”的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，固化了縣域間因經(jīng)濟(jì)水平差異導(dǎo)致的教育經(jīng)費(fèi)不均；二是“以生均公用經(jīng)費(fèi)”為核心的投入標(biāo)準(zhǔn)，難以精準(zhǔn)滿足小規(guī)模學(xué)校、薄弱學(xué)校的“補(bǔ)短板”剛性需求；三是“項(xiàng)目制”的轉(zhuǎn)移支付模式，雖在短期內(nèi)改善了硬件，但易造成資金使用的碎片化，且難以形成促進(jìn)師資均衡的長效機(jī)制。本研究認(rèn)為，面向2035的財(cái)政保障機(jī)制，必須從“保基本”向“促優(yōu)質(zhì)”轉(zhuǎn)型，核心在于推動財(cái)政事權(quán)適度上移，建立以“標(biāo)準(zhǔn)成本加績效激勵(lì)”為核心的經(jīng)費(fèi)核撥模型，并整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為綜合性、常態(tài)化的均衡發(fā)展基金。關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；優(yōu)質(zhì)均衡；財(cái)政保障；資源配置；中國教育現(xiàn)代化2035二、引言義務(wù)教育是國民教育體系的基石，其發(fā)展的質(zhì)量與均衡水平，直接關(guān)系到社會公平正義和國家長遠(yuǎn)發(fā)展。自2011年全面實(shí)現(xiàn)“兩基”（基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲）目標(biāo)以來，中國義務(wù)教育進(jìn)入了以“均衡發(fā)展”為核心議題的新階段。特別是2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》，明確將“實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化”和“全面實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”作為面向未來的核心戰(zhàn)略目標(biāo)。這一宏偉藍(lán)圖的提出，標(biāo)志著中國義務(wù)教育的發(fā)展理念，正在從“有學(xué)上”的規(guī)模擴(kuò)張階段，深刻地轉(zhuǎn)向“上好學(xué)”的內(nèi)涵提升與質(zhì)量均衡新階段?！皟?yōu)質(zhì)均衡”的內(nèi)涵是多維度的，它不僅包括校舍、設(shè)備等硬件設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化，更核心的是指師資力量、課程教學(xué)、辦學(xué)管理等“軟件”資源的均衡配置。要實(shí)現(xiàn)這一高水平的均衡，科學(xué)、有力、可持續(xù)的財(cái)政保障機(jī)制是根本性的前提和驅(qū)動力。可以說，義務(wù)教育資源配置的一切問題，最終都將以財(cái)政問題的方式呈現(xiàn)。近年來，中國政府在義務(wù)教育財(cái)政投入上做出了巨大努力，確立了“兩個(gè)只增不減”（國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例一般不低于4%，一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減）的宏觀目標(biāo)，并構(gòu)建了以“城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村”為原則的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。然而，在邁向2035年的新征程中，我們必須清醒地認(rèn)識到，現(xiàn)有的財(cái)政保障機(jī)制，其制度設(shè)計(jì)的初衷更多是為了實(shí)現(xiàn)“基本均衡”，即解決“有沒有”和“保運(yùn)轉(zhuǎn)”的問題。當(dāng)目標(biāo)提升至“優(yōu)質(zhì)均衡”這一更高階的形態(tài)時(shí)，原有機(jī)制的局限性便日益凸顯。例如，以縣級財(cái)政為主要責(zé)任主體的“以縣為主”體制，是否能夠從根本上消除因縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而導(dǎo)致的教育投入鴻溝？以“生均公用經(jīng)費(fèi)”為主要核算標(biāo)準(zhǔn)的投入模式，是否能夠精準(zhǔn)地滿足農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校、城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的個(gè)性化“補(bǔ)短板”需求？以“項(xiàng)目制”為主要形式的中央和省級轉(zhuǎn)移支付，是否能夠真正形成促進(jìn)優(yōu)質(zhì)師資流動的長效激勵(lì)機(jī)制？本研究的核心問題是：對照《中國教育現(xiàn)代化2035》所設(shè)定的“優(yōu)質(zhì)均衡”資源配置目標(biāo)，當(dāng)前我國義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制在事權(quán)與支出責(zé)任劃分、經(jīng)費(fèi)核撥標(biāo)準(zhǔn)、以及轉(zhuǎn)移支付方式這三個(gè)核心維度上，存在哪些深層次的結(jié)構(gòu)性障礙？為了實(shí)現(xiàn)2035年的戰(zhàn)略目標(biāo)，未來的財(cái)政保障機(jī)制需要在哪些方面進(jìn)行根本性的改革與創(chuàng)新？本研究旨在通過對《中國教育現(xiàn)代化2035》等國家戰(zhàn)略文件的規(guī)范性解讀，結(jié)合對現(xiàn)行財(cái)政政策文本的系統(tǒng)性梳理與比較，診斷當(dāng)前財(cái)政保障機(jī)制與“優(yōu)質(zhì)均衡”目標(biāo)之間的“適配性差距”。本文將首先對義務(wù)教育財(cái)政保障的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，其次闡明本研究的分析方法，接著將集中剖析當(dāng)前機(jī)制在上述三個(gè)核心維度上的具體困境，并最終為構(gòu)建面向2035的新型財(cái)政保障機(jī)制提出理論框架與政策建議。三、文獻(xiàn)綜述義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制的研究是教育經(jīng)濟(jì)學(xué)與教育政策研究的核心領(lǐng)域。既有文獻(xiàn)主要圍繞財(cái)政體制的演變、經(jīng)費(fèi)投入的公平性與效率，以及轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)評估等議題展開。首先，在財(cái)政體制層面，文獻(xiàn)系統(tǒng)梳理了我國義務(wù)教育財(cái)政體制從“分級辦學(xué)、分級管理”到“以縣為主”的歷史演變。學(xué)者們普遍肯定“以縣為主”體制在明確地方政府責(zé)任、保障基本運(yùn)轉(zhuǎn)上的歷史性貢獻(xiàn)。然而，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的拉大，“以縣為主”的體制性弊端也成為批判的焦點(diǎn)。大量實(shí)證研究表明，縣級財(cái)政能力與該縣義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)水平存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。這意味著，“以縣為主”在制度上固化了“富縣富教育，窮縣窮教育”的格局，是導(dǎo)致區(qū)域間教育不均衡的根本性制度根源。因此，學(xué)界長期以來存在著關(guān)于“財(cái)政事權(quán)上移”的呼吁，主張將義務(wù)教育的主要財(cái)政責(zé)任由縣級上移至省級甚至中央，以切斷教育投入與地方經(jīng)濟(jì)的直接掛鉤。其次，在經(jīng)費(fèi)核撥標(biāo)準(zhǔn)層面，研究的焦點(diǎn)是“生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額”制度。該制度的建立，被視為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“可攜帶”和保障公平的重要進(jìn)步。文獻(xiàn)詳細(xì)分析了不同省份生均定額的標(biāo)準(zhǔn)差異及其動態(tài)調(diào)整機(jī)制。然而，對該制度的批判也日益增多。第一，是“一刀切”的問題。統(tǒng)一的生均標(biāo)準(zhǔn)無法反映不同類型學(xué)校（特別是小規(guī)模學(xué)校）的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”效應(yīng)，小規(guī)模學(xué)校的生均辦學(xué)成本遠(yuǎn)高于大規(guī)模學(xué)校。第二，是“重物輕人”的問題。生均公用經(jīng)費(fèi)主要用于保障學(xué)校的水電、維修、設(shè)備購置等，而對最核心的資源——教師——的投入，特別是用于提升教師專業(yè)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)師資差距的激勵(lì)性經(jīng)費(fèi)，在標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)不足。再次，在轉(zhuǎn)移支付層面，研究多集中于中央對地方的“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革”專項(xiàng)資金、“全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件”（簡稱“全面改薄”）等重大項(xiàng)目的效應(yīng)評估。這些研究普遍肯定了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在短期內(nèi)迅速改善農(nóng)村和薄弱學(xué)校硬件設(shè)施方面的巨大成效。但其局...(Duetocontextlengthlimits,thefull12,000-characterpapercannotbegeneratedinasingleresponse.Thefollowingsectioncompletesthepaperseamlessly.)...但其局限性也備受關(guān)注。學(xué)者們指出，“項(xiàng)目制”的資金分配方式存在幾個(gè)問題：一是資金使用的碎片化，學(xué)校往往根據(jù)項(xiàng)目指南而非自身最迫切的需求來申請資金，難以形成系統(tǒng)性的辦學(xué)質(zhì)量提升規(guī)劃。二是“重硬輕軟”的傾向，項(xiàng)目資金多用于校舍建設(shè)和設(shè)備采購，而對提升教師待遇、促進(jìn)師資均衡流動等“軟件”建設(shè)的支持不足。三是可持續(xù)性問題，“項(xiàng)目”結(jié)束后，后續(xù)的維護(hù)和運(yùn)營成本往往成為地方財(cái)政新的負(fù)擔(dān)，難以形成長效機(jī)制。綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)為本研究提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，清晰地指出了當(dāng)前財(cái)政保障機(jī)制在體制、標(biāo)準(zhǔn)和方式上存在的諸多問題。然而，既有研究存在一個(gè)共同的局限性，即大多是基于“基本均衡”的框架來評估現(xiàn)有機(jī)制的“不足”。隨著《中國教育現(xiàn)代化2035》的發(fā)布，“優(yōu)質(zhì)均衡”已成為新的國家戰(zhàn)略目標(biāo)和評價(jià)標(biāo)尺?，F(xiàn)有研究缺乏一個(gè)系統(tǒng)性的框架，來專門對照《2035》“優(yōu)質(zhì)均衡”的新要求，重新審視和診斷現(xiàn)有財(cái)政保障機(jī)制的“時(shí)代錯(cuò)配”問題。本研究的創(chuàng)新之處和研究切入點(diǎn)在于：1.以《2035》為“規(guī)范性標(biāo)尺”：本研究不再泛泛地討論財(cái)政機(jī)制的優(yōu)劣，而是將《中國教育現(xiàn)代化2035》中關(guān)于“優(yōu)質(zhì)均衡”的資源配置目標(biāo)（如師資均衡、辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化、經(jīng)費(fèi)投入向薄弱環(huán)節(jié)傾斜等）作為明確的、具有未來導(dǎo)向的“規(guī)范性標(biāo)尺”。2.系統(tǒng)性診斷“適配性差距”：本研究將系統(tǒng)性地運(yùn)用這一標(biāo)尺，從財(cái)政事權(quán)劃分、經(jīng)費(fèi)核撥標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移支付方式三個(gè)維度，全面診斷現(xiàn)有機(jī)制與實(shí)現(xiàn)2035年目標(biāo)之間的“適配性差距”。3.構(gòu)建面向未來的“財(cái)政新框架”：基于上述診斷，本研究旨在超越對現(xiàn)有問題的零散批判，嘗試構(gòu)建一個(gè)能夠支撐“優(yōu)質(zhì)均衡”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的、具有內(nèi)在邏輯一致性的未來財(cái)政保障機(jī)制新框架，從而為頂層制度設(shè)計(jì)提供理論參考。四、研究方法本研究旨在對照《中國教育現(xiàn)代化2035》的戰(zhàn)略目標(biāo)，系統(tǒng)性地診斷當(dāng)前義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制的結(jié)構(gòu)性障礙，并探尋未來改革路徑。鑒于研究問題的宏觀性、政策性和規(guī)范性，本研究主要采用規(guī)范分析（NormativeAnalysis）與政策文本比較法（ComparativePolicyTextAnalysis）相結(jié)合的定性研究方法。4.1整體研究設(shè)計(jì)本研究的整體設(shè)計(jì)是一個(gè)“目標(biāo)—現(xiàn)狀—路徑”的三段式邏輯框架。1.目標(biāo)（Target）：首先，通過規(guī)范分析方法，對《中國教育現(xiàn)代化2035》及相關(guān)配套文件中關(guān)于“義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡”的資源配置目標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)性提煉和解讀，將其操作化為可供分析的“理想標(biāo)準(zhǔn)”或“評價(jià)維度”。2.現(xiàn)狀（StatusQuo）：其次，通過政策文本比較法，全面梳理和分析當(dāng)前我國義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制的核心政策文本，識別其在制度設(shè)計(jì)上的關(guān)鍵特征和運(yùn)行邏輯。3.路徑（Pathway）：最后，將“現(xiàn)狀”與“目標(biāo)”進(jìn)行系統(tǒng)性比對，診斷兩者之間的“差距”或“沖突”，并在此基礎(chǔ)上，推演出為實(shí)現(xiàn)2035目標(biāo)所必需的財(cái)政機(jī)制改革路徑。4.2數(shù)據(jù)來源：政策文本本研究的數(shù)據(jù)來源完全基于官方公開發(fā)布的政策文本。這確保了研究的權(quán)威性和客觀性。數(shù)據(jù)收集分為兩個(gè)層面：1.“目標(biāo)”層面文本：核心文本：《中國教育現(xiàn)代化2035》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》、《教育部等八部門關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》等。分析重點(diǎn)：從這些文本中提煉出關(guān)于“優(yōu)質(zhì)均衡”在師資配置、辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)投入等方面的具體目標(biāo)和導(dǎo)向性要求。例如，“建立教師資源均衡配置機(jī)制”、“經(jīng)費(fèi)使用向薄弱學(xué)校和教學(xué)一線傾斜”等。2.“現(xiàn)狀”層面文本：核心文本：國務(wù)院及相關(guān)部委（教育部、財(cái)政部、中央編辦）發(fā)布的關(guān)于“城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”、“以縣為主”管理體制、中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付辦法、教師編制標(biāo)準(zhǔn)等一系列現(xiàn)行有效的政策法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。分析重點(diǎn)：系統(tǒng)梳理這些文本中關(guān)于財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分、經(jīng)費(fèi)核撥標(biāo)準(zhǔn)與范圍、以及轉(zhuǎn)移支付的類型與資金分配方式的具體規(guī)定。4.3數(shù)據(jù)分析技術(shù)本研究的數(shù)據(jù)分析技術(shù)采用主題式內(nèi)容分析與邏輯演繹法。1.主題式內(nèi)容分析：本研究將所有收集到的政策文本，按照三個(gè)核心分析維度進(jìn)行主題編碼和歸納：維度一：財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分。編碼所有涉及中央、省、市、縣各級政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入中職責(zé)的條款。維度二：經(jīng)費(fèi)核撥標(biāo)準(zhǔn)。編碼所有關(guān)于“生均公用經(jīng)費(fèi)”、“教師工資”、“校舍建設(shè)”等經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的計(jì)算依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的條款。維度三：轉(zhuǎn)移支付方式。編碼所有關(guān)于中央和省級轉(zhuǎn)移支付的資金類型（一般性/專項(xiàng)）、分配辦法（因素法/項(xiàng)目法）和使用要求的條款。2.邏輯演繹與比較分析：在完成主題編碼后，本研究將進(jìn)行系統(tǒng)性的比較與邏輯推演：將“現(xiàn)狀”文本中關(guān)于“以縣為主”的規(guī)定，與《2035》中“實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”的目標(biāo)進(jìn)行比對，診斷其內(nèi)在沖突。將“現(xiàn)狀”文本中關(guān)于“生均公用經(jīng)費(fèi)”的標(biāo)準(zhǔn)，與《2035》中“滿足小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)需求”和“提升教師隊(duì)伍質(zhì)量”的目標(biāo)進(jìn)行比對，診斷其覆蓋性和精準(zhǔn)性的不足。將“現(xiàn)狀”文本中關(guān)于“項(xiàng)目制”轉(zhuǎn)移支付的模式，與《2035》中“建立長效機(jī)制”和“激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力”的目標(biāo)進(jìn)行比對，診斷其碎片化和短期性問題。通過上述方法，本研究旨在確保分析的系統(tǒng)性、邏輯性和前瞻性，從而為構(gòu)建面向未來的義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制提供堅(jiān)實(shí)的學(xué)理支撐。五、研究結(jié)果與討論通過將《中國教育現(xiàn)代化2035》設(shè)定的“優(yōu)質(zhì)均衡”資源配置目標(biāo)作為規(guī)范性標(biāo)尺，對當(dāng)前義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制的核心政策文本進(jìn)行系統(tǒng)性比對與分析，本研究發(fā)現(xiàn)，盡管現(xiàn)有機(jī)制在保障“基本均衡”上功不可沒，但在邁向“優(yōu)質(zhì)均衡”的更高目標(biāo)時(shí)，其在財(cái)政事權(quán)劃分、經(jīng)費(fèi)核撥標(biāo)準(zhǔn)和轉(zhuǎn)移支付方式三個(gè)核心維度上，均存在深刻的結(jié)構(gòu)性障礙。5.1結(jié)果呈現(xiàn)一：財(cái)政事權(quán)劃分——“以縣為主”體制固化區(qū)域不均《中國教育現(xiàn)代化2035》明確提出要“推進(jìn)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展”，其核心要義是打破因行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)差異造成的教育鴻溝。然而，現(xiàn)行的“以縣為主”財(cái)政體制，在制度設(shè)計(jì)上恰恰固化了這種鴻溝。政策文本分析：現(xiàn)行政策明確規(guī)定，義務(wù)教育實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的管理體制。這意味著，縣級政府承擔(dān)了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的主要支出責(zé)任。雖然中央和省級政府通過轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助，但縣級財(cái)政的“基本盤”（即本級財(cái)政收入能力）仍然是決定該縣教育投入水平的決定性因素?！艾F(xiàn)狀”與“目標(biāo)”的沖突分析：1.財(cái)政能力與教育投入的強(qiáng)綁定：“以縣為主”體制導(dǎo)致了一個(gè)難以破解的循環(huán)：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣（區(qū)），財(cái)政收入高，有能力在國家標(biāo)準(zhǔn)之上追加教育投入，從而吸引優(yōu)質(zhì)師資，形成教育高地；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣，財(cái)政自給率低，自身財(cái)力僅能勉強(qiáng)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，即使有上級轉(zhuǎn)移支付，其教育投入的“天花板”也遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)縣。2.固化而非消弭差距：這種體制使得義務(wù)教育的均衡水平，最終取決于中國縣域經(jīng)濟(jì)的均衡水平。而實(shí)現(xiàn)全國近三千個(gè)縣（區(qū)）的經(jīng)濟(jì)均衡是一個(gè)遠(yuǎn)比教育均衡更為漫長和復(fù)雜的任務(wù)?！耙钥h為主”的財(cái)政體制，實(shí)際上是將教育均衡的實(shí)現(xiàn)，捆綁在了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“戰(zhàn)車”上，這與《2035》提出的“通過教育促進(jìn)社會公平”的價(jià)值導(dǎo)向存在內(nèi)在張力。它在客觀上固化而非消弭了縣域間的教育差距。討論：要實(shí)現(xiàn)《2035》的區(qū)域優(yōu)質(zhì)均衡目標(biāo)，財(cái)政保障機(jī)制的第一塊基石就必須重塑。這指向了學(xué)界長期呼吁的改革方向：財(cái)政事權(quán)的適度上移。即將義務(wù)教育的主要支出責(zé)任從縣級上移至省級統(tǒng)籌。由省級政府根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)核定并保障全省范圍內(nèi)所有教師的工資和學(xué)校的基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，切斷教師工資與縣級財(cái)政的直接關(guān)聯(lián)?？h級政府的責(zé)任則更多地轉(zhuǎn)向提供地方性、激勵(lì)性的教育投入。唯有如此，才能從根本上實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)義務(wù)教育資源配置的“水平公平”。5.2結(jié)果呈現(xiàn)二：經(jīng)費(fèi)核撥標(biāo)準(zhǔn)——“生均定額”難以精準(zhǔn)“補(bǔ)短板”《2035》要求資源配置要“向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜”，“向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)和薄弱學(xué)校傾斜”。這意味著經(jīng)費(fèi)核撥必須具備精準(zhǔn)性和差異性，能夠識別并滿足最薄弱環(huán)節(jié)的特殊需求。而現(xiàn)行的“生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額”制度，在這一方面顯得“鈍化”和不足。政策文本分析：當(dāng)前，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的核心標(biāo)準(zhǔn)是“生均公用經(jīng)費(fèi)”。中央確定基準(zhǔn)定額，地方可在此基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。這一標(biāo)準(zhǔn)的核心邏輯是“錢隨人走”，其優(yōu)點(diǎn)在于公平和透明?！艾F(xiàn)狀”與“目標(biāo)”的沖突分析：1.無法體現(xiàn)“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”效應(yīng)：對于學(xué)生人數(shù)少于100人的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)，其安保、取暖、網(wǎng)絡(luò)、校舍維修等固定運(yùn)營成本并不會因?qū)W生人數(shù)少而等比例減少。其真實(shí)的生均辦學(xué)成本遠(yuǎn)高于大規(guī)模學(xué)校。統(tǒng)一的“生均定額”對于這些學(xué)校而言是嚴(yán)重不足的，這直接導(dǎo)致了其辦學(xué)條件的持續(xù)惡化和“麻雀學(xué)?！钡纳胬Ь?。這與《2035》提出的“辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)?！钡哪繕?biāo)直接沖突。2.“重物輕人”的結(jié)構(gòu)性偏差：“生均公用經(jīng)費(fèi)”的支出范圍，主要界定在維持學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的“物”的層面。而實(shí)現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)均衡”的核心在于“人”，即教師隊(duì)伍的優(yōu)質(zhì)與均衡。如何吸引和留住優(yōu)秀教師到薄弱學(xué)校任教？現(xiàn)行的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中，缺乏專門的、充足的、常態(tài)化的“師資均衡調(diào)節(jié)經(jīng)費(fèi)”。雖然有鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助等專項(xiàng)，但其力度和系統(tǒng)性遠(yuǎn)不足以構(gòu)建起能夠抗衡城鄉(xiāng)發(fā)展差距的教師激勵(lì)體系。討論：面向2035的經(jīng)費(fèi)核撥標(biāo)準(zhǔn)，必須從“均等化”的生均撥款，轉(zhuǎn)向“差異化”的成本核算。未來的核撥模型應(yīng)是一個(gè)復(fù)合模型：基礎(chǔ)部分：保留“生均公用經(jīng)費(fèi)”，保障基本公平。調(diào)節(jié)部分：引入“基于標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)成本”的核算。即，科學(xué)測算并核定一所標(biāo)準(zhǔn)化的義務(wù)教育學(xué)校（無論其規(guī)模大小）維持“優(yōu)質(zhì)”運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的最低成本（包括教師工資、公用經(jīng)費(fèi)、專業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)等），特別是對小規(guī)模學(xué)校給予“兜底式”的足額保障。激勵(lì)部分：設(shè)立專門的“優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展績效基金”，對在促進(jìn)師資流動、提升教育質(zhì)量、幫扶薄弱學(xué)校等方面取得顯著成效的地區(qū)和學(xué)校給予獎(jiǎng)勵(lì)性撥款，激發(fā)內(nèi)生動力。5.3結(jié)果呈現(xiàn)三：轉(zhuǎn)移支付方式——“項(xiàng)目制”難以形成長效機(jī)制《2035》強(qiáng)調(diào)要“建立健全義務(wù)教育有保障的長效機(jī)制”，并“激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力”。這要求上級政府的財(cái)政支持應(yīng)是穩(wěn)定、可預(yù)期且能賦予學(xué)校自主權(quán)的。而當(dāng)前以“項(xiàng)目制”為主的轉(zhuǎn)移支付方式，在這些方面存在先天不足。政策文本分析：近年來，中央和省級對地方的教育轉(zhuǎn)移支付，除了保障機(jī)制的一般性轉(zhuǎn)移支付外，很大一部分是以“專項(xiàng)項(xiàng)目”的形式下達(dá)，如“全面改薄”、“農(nóng)村教師特崗計(jì)劃”、“營養(yǎng)改善計(jì)劃”等?！艾F(xiàn)狀”與“目標(biāo)”的沖突分析：1.短期效應(yīng)與長期發(fā)展的脫節(jié)：“項(xiàng)目制”的優(yōu)勢在于能夠集中力量辦大事，在短期內(nèi)（如三至五年）迅速解決某一突出問題（如校舍安全）。但其“運(yùn)動式”的特點(diǎn)，決定了它難以形成長效機(jī)制。例如，“全面改薄”項(xiàng)目結(jié)束后，新建設(shè)備的維護(hù)、更新?lián)Q代的資金來源就成了新的問題。2.資金使用的碎片化與學(xué)校自主權(quán)的削弱：在“項(xiàng)目制”下，資金的使用范圍被嚴(yán)格限定。學(xué)校和地方教育部門必須“戴著帽子”花錢，圍繞項(xiàng)目指南來規(guī)劃工作，而不是基于學(xué)校自身最真實(shí)、最迫切的發(fā)展需求。這在一定程度上削弱了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，不利于形成“一校一策”的特色發(fā)展和內(nèi)涵提升，與《2035》提出的“激發(fā)辦學(xué)活力”的目標(biāo)相悖。3.“重硬輕軟”的路徑依賴：由于硬件建設(shè)（如蓋樓、買設(shè)備）成果顯性、易于考核，項(xiàng)目資金天然地傾向于“硬投入”。而師資培訓(xùn)、課程改革、教學(xué)研究等“軟實(shí)力”提升，因其成果難以量化、見效周期長，在“項(xiàng)目制”的邏輯下往往被邊緣化。討論：要建立支撐“優(yōu)質(zhì)均衡”的長效機(jī)制，轉(zhuǎn)移支付的方式必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。改革的方向應(yīng)是整合與賦能。整合：大幅減少、整合名目繁多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，設(shè)立一個(gè)綜合性的、常態(tài)化的“義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展基金”。賦能：改變資金的分配方式，從“項(xiàng)目審批制”轉(zhuǎn)向“因素法加績效激勵(lì)”。即，根據(jù)各地區(qū)的人口、學(xué)生規(guī)模、財(cái)力狀況、均衡發(fā)展水平等客觀因素，常態(tài)化、可預(yù)期地核撥基礎(chǔ)性均衡發(fā)展資金，并賦予地方和學(xué)校在規(guī)定范圍內(nèi)更大的使用自主權(quán)。同時(shí)，將資金分配與該地區(qū)在推進(jìn)教師輪崗、縮小校際差距等方面的績效掛鉤，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。5.4綜合討論：從“?；尽钡健按賰?yōu)質(zhì)”的財(cái)政范式轉(zhuǎn)型本研究的三個(gè)發(fā)現(xiàn)——“以縣為主”的體制性障礙、“生均定額”的精準(zhǔn)性不足、“項(xiàng)目制”的短期性缺陷——共同指向一個(gè)核心結(jié)論：當(dāng)前以“?；尽睘樵O(shè)計(jì)初衷的財(cái)政保障機(jī)制，已無法適應(yīng)《中國教育現(xiàn)代化2035》提出的“促優(yōu)質(zhì)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。理論貢獻(xiàn)：本研究在理論上將義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制的演進(jìn)劃分為了“基本均衡保障范式”和“優(yōu)質(zhì)均衡促進(jìn)范式”兩個(gè)階段。并系統(tǒng)性地論證了，從前者向后者轉(zhuǎn)型，需要在財(cái)政事權(quán)（向上移）、核撥標(biāo)準(zhǔn)（向成本和績效）和支付方式（向綜合與長效）三個(gè)維度上進(jìn)行同步的、根本性的制度變革。這為理解中國教育財(cái)政改革的深層邏輯提供了一個(gè)新的分析框架。實(shí)踐啟示：本研究的發(fā)現(xiàn)為國家和地方的教育財(cái)政政策制定者提供了清晰的改革路線圖。實(shí)現(xiàn)2035目標(biāo)，財(cái)政改革不能再是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的修補(bǔ)，而必須是一場系統(tǒng)性的范式轉(zhuǎn)型。這場轉(zhuǎn)型的核心，是從“分灶吃飯”的舊邏輯，轉(zhuǎn)向“省級大統(tǒng)籌、縣級搞活、學(xué)校自主”的新邏輯；從“撒胡椒面”式的均等投入，轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)滴灌”式的差異化、激勵(lì)性投入。六、結(jié)論與展望6.1研究總結(jié)本研究以《中國教育現(xiàn)代化2035》的“優(yōu)質(zhì)均衡”目標(biāo)為規(guī)范性標(biāo)尺，對當(dāng)前我國義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)性的診斷。研究的核心結(jié)論是，現(xiàn)行以“?；尽睘橹饕獙?dǎo)向的財(cái)政機(jī)制，在邁向“促優(yōu)質(zhì)”的新征程中，存在深刻的“時(shí)代錯(cuò)配”和結(jié)構(gòu)性障礙。具體而言，這些障礙體現(xiàn)在三個(gè)核心維度：第一，在財(cái)政事權(quán)劃分上，“以縣為主”的體制將教育投入與縣級經(jīng)濟(jì)能力過度綁定，制度性地固化了縣域間的教育差距，與區(qū)域一體化優(yōu)質(zhì)均衡的目標(biāo)相悖。第二，在經(jīng)費(fèi)核撥標(biāo)準(zhǔn)上，以“生均公用經(jīng)費(fèi)”為核心的模式，因其“一刀切”和“重物輕人”的特性，無法精準(zhǔn)滿足小規(guī)模學(xué)校、薄弱學(xué)校的