京津冀區(qū)域合作機制研究——基于政府制度創(chuàng)新視角李燕公布時間:-08-05

改革開放以來，中國日益發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟要求突破單個區(qū)域資源和生產(chǎn)率限制，區(qū)域合作成為區(qū)域間經(jīng)濟協(xié)調(diào)肯定選擇。珠三角、長三角和環(huán)渤海地域成為帶動中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展“三駕馬車”。京津冀正處于環(huán)渤海地域關(guān)鍵區(qū)，加強京津冀經(jīng)濟合作，進而實現(xiàn)資源整合、提升整體實力、增強輻射能力含相關(guān)鍵意義。

一、京津冀區(qū)域特征及合作現(xiàn)實狀況

（一）京津冀區(qū)域特征

京津冀區(qū)域作為繼長三角和珠三角后中國經(jīng)濟第三大引擎，區(qū)域生產(chǎn)總值達2.79萬億元，占全國生產(chǎn)總值11.3%，對中國經(jīng)濟增加起到了巨大作用。在多年發(fā)展中，京、津、冀三地逐步形成較為顯著區(qū)域特征：

1.京、津、冀三地含有相互獨立利益訴求。

在中國現(xiàn)有行政區(qū)劃和財政體制條件下，各地方政府擁有對土地、資金等資源控制權(quán)及行政審批權(quán)等大量可控制資源，直接參與和主導(dǎo)著地方經(jīng)濟運行，地方領(lǐng)導(dǎo)是地方利益代表，由此形成了地方政府利益主體，從而造成地方政府競爭和地方保護主義。同時，現(xiàn)行政績考評機制也使得各級政府在政策價值取向上逃脫不了利益當(dāng)?shù)鼗呄颉?/p>

2.強政府、弱市場。

京津冀區(qū)域顯著區(qū)分于長三角和珠三角，其國有經(jīng)濟比重較高，發(fā)展受行政影響較大，地方政府處于顯著強勢狀態(tài)，政府對企業(yè)干預(yù)過多，整個區(qū)域經(jīng)濟帶有較為濃厚政治經(jīng)濟色彩。所以，在總體上京津冀區(qū)域展現(xiàn)出利益多元化及強政府、弱市場區(qū)域特征。

（二）京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作已經(jīng)有成效

從嚴(yán)格意義上說，京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作是改革開放后才開始，伴隨中國經(jīng)濟體制變革和計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，相鄰地域間經(jīng)濟合作發(fā)展得以逐步展開，京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展正是伴伴隨這么一個歷史過程。1982年，北京在《北京市城市建設(shè)總體計劃方案》中首次提出“首全部圈”概念，從而拉開了京津冀區(qū)域合作序幕。到現(xiàn)在為止，京津冀區(qū)域合作已取得一定成效，集中表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.產(chǎn)業(yè)分工。

在第一產(chǎn)業(yè)方面，河北省已成為京津地域農(nóng)副產(chǎn)品關(guān)鍵生產(chǎn)基地，為京津地域提供了農(nóng)副產(chǎn)品。在第二產(chǎn)業(yè)方面，跨行政區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和跨行政區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈正逐步形成。比如：首鋼煉鋼廠、北京焦化廠、第一機床廠鑄造車間等大型企業(yè)，整體或部分生產(chǎn)步驟遷移至河北省周圍地域，這些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行業(yè)發(fā)展和就業(yè)有著主動影響。在產(chǎn)業(yè)鏈空間布局方面，京津冀地域展現(xiàn)出越來越顯著總部設(shè)在北京，而生產(chǎn)基地設(shè)在天津或河北現(xiàn)象。在企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)鏈延伸方面，京津冀地域存在著產(chǎn)業(yè)鏈雙向延伸現(xiàn)象，現(xiàn)有北京企業(yè)將生產(chǎn)步驟遷移至津、冀現(xiàn)象，同時也有津、冀企業(yè)將研發(fā)、營銷及企業(yè)總部等步驟落戶北京現(xiàn)象。在第三產(chǎn)業(yè)方面，合作領(lǐng)域日漸擴大，并重視向新興服務(wù)業(yè)延伸，包含旅游、商貿(mào)、房地產(chǎn)開發(fā)、物流、通信等多個產(chǎn)業(yè)。

2.初步形成區(qū)域合作機制。

建立了京津冀發(fā)展和改革部門長久協(xié)作制度，以加強信息溝通和提出對應(yīng)對策提議；開啟了京津冀城市圈區(qū)域計劃和關(guān)鍵專題計劃編制工作，共同簽署了若干項溝通協(xié)作意見；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了區(qū)域發(fā)展中城鎮(zhèn)體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進而共同構(gòu)建統(tǒng)一區(qū)域市場體系。伴隨中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展競爭格局改變，尤其是天津濱海新區(qū)納入國家“十一五”計劃以來，京津冀戰(zhàn)略地位深入突出，推進了京津冀合作實質(zhì)化進程，從而使京津冀合作進入新發(fā)展階段?，F(xiàn)在，京，津、冀三地高層間溝通渠道日趨順暢，對京津冀合作含有重大意義《京津冀城市圈區(qū)域計劃》也已經(jīng)完成，京津冀區(qū)域合作將邁上新臺階。

（三）京津冀區(qū)域合作中關(guān)鍵問題

在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，市場機制能夠自發(fā)配置資源見解已得到充足認(rèn)可，區(qū)域經(jīng)濟合作應(yīng)該以企業(yè)為主體，由市場來完成多種要素合理分配，經(jīng)過市場力量推進區(qū)域經(jīng)濟合作符合市場經(jīng)濟運行基礎(chǔ)規(guī)律。然而，因為市場失靈原因存在，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中離不開政府職能發(fā)揮。在京津冀區(qū)域合作實踐中，政府發(fā)揮了關(guān)鍵調(diào)控作用，在眾多領(lǐng)域填補了市場失靈，不過，因為體制機制障礙，往往使政府職能無法有效發(fā)揮，具體表現(xiàn)在以下3個方面：

1.京津冀區(qū)域定位趨同性。

地方利益存在造成京、津、冀三地競爭加劇，進而形成在區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等方面趨同現(xiàn)象，京、津兩地金融中心之爭就是最經(jīng)典例證。而實際上，北京金融資源密集，在北方經(jīng)濟發(fā)展中一直發(fā)揮著關(guān)鍵金融服務(wù)功效，而天津伴隨濱海新區(qū)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，正擔(dān)負(fù)著金融改革先行先試歷史使命，京、津在金融發(fā)展上是不矛盾，兩地更應(yīng)順勢而為，經(jīng)過強強聯(lián)合，共同打造北方金融中心。

2.對國有企業(yè)過分傾斜。

京津冀地域大型國企較多，地方政策顯著向國企傾斜，使得國企占據(jù)較多政策和資源優(yōu)勢，不利于民營經(jīng)濟發(fā)展，而且也會深入造成社會就業(yè)和民生等問題。

3.三地政府職能發(fā)揮程度不均衡。

京津冀地域地方政府職能發(fā)揮程度有聽不一樣，造成區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡。比如：奶業(yè)危機，京、津兩地情況顯著好于河北，這說明各地域政府市場監(jiān)管力度差異較大。

二、區(qū)域合作機制研究概述及其分析

現(xiàn)在，對于京津冀區(qū)域發(fā)展，三地政府和理論界已經(jīng)充足認(rèn)識到區(qū)域合作機制關(guān)鍵性，尤其是政府合作機制，并給了極大關(guān)注。關(guān)鍵理論見解包含：

一是政府在區(qū)域合作中地位。多數(shù)研究者認(rèn)為，從中國基礎(chǔ)國情出發(fā)，市場經(jīng)濟建立一直是在政府計劃和引導(dǎo)下進行，所以政府應(yīng)在區(qū)域合作中發(fā)揮關(guān)鍵作用，這里政府包含中央政府和各地方政府。

二是政府調(diào)控主體層級選擇。在政府調(diào)控過程中，到底是中央還是地方調(diào)控更有效，學(xué)者們尚存在分歧。部分學(xué)者認(rèn)為要在京津冀之上更高層次建立合作機制，而還有一部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)以建立京津冀地方政府合作機制為主，尤其要發(fā)揮北京特殊作用。

三是建立政府合作機制必需性。在京津冀區(qū)域合作中需要協(xié)調(diào)省際之間矛盾，然而出于現(xiàn)行行政區(qū)劃限制，各省市往往從本身利益出發(fā)，在合作中難以達成共識，從而有礙于京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作深入開展。所以，京津冀合作需要建立相關(guān)政府協(xié)調(diào)機制來處理合作中矛盾，以促進京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。多數(shù)學(xué)者在政府合作機制研究中包含建立京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)委員會、建立跨行政區(qū)協(xié)調(diào)管理機構(gòu)、建立半官方及民間跨地域合作組織等。

對于上述見解筆者認(rèn)為，在市場動力不足現(xiàn)實條件下，中國區(qū)域經(jīng)濟順利運行離不開政府調(diào)控，政府在提倡、組織、運作區(qū)域合作中將發(fā)揮關(guān)鍵作用。政府經(jīng)過計劃進行管制，指導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施配置，引導(dǎo)生產(chǎn)要素流動和提取，不停尋求區(qū)域內(nèi)體制、機制融合。正如“新制度經(jīng)濟學(xué)”指出，對于一個有著長久集權(quán)且市場不發(fā)達國家來講，供給主導(dǎo)型制度變遷將起關(guān)鍵作用。在市場經(jīng)濟條件下，京津冀區(qū)域合作應(yīng)堅持以市場為基礎(chǔ)，以企業(yè)為關(guān)鍵，這并不排斥政府在區(qū)域合作中關(guān)鍵地位和作用。不管是中央政府還是區(qū)域政府，其協(xié)調(diào)機制建立全部是至關(guān)關(guān)鍵，而二者又有著不一樣作用領(lǐng)域，缺一不可。

盡管以往研究結(jié)果肯定了在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中政府作用和政府合作機制必需性，但總體而言，研究結(jié)論和對策提議多含有一定主觀性，并沒有從根本上說明問題，也無法處理問題。筆者認(rèn)為，研究區(qū)域合作機制，關(guān)鍵要搞清兩大問題：一是為何需要合作，即合作動力來自哪里；二是怎樣進行合作。對于前者，應(yīng)該深入探討區(qū)域合作動因到底來自何處；對于后者，假如現(xiàn)在合作還未全方面、深入地進行，應(yīng)理清其阻礙原因是什么。只有搞清楚這兩個問題，才能真正找四處理問題路徑，而對這兩個問題回復(fù)，恰恰是以往研究結(jié)果中所欠缺。

三、區(qū)域合作體系中政府職能

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中地方政府合作，是各城市政府在疊加格局下，處理跨域公共管理問題、填補市場失靈、整合城市關(guān)系肯定要求。所以，在區(qū)域合作體系中，首先應(yīng)搞清政府職能基礎(chǔ)范圍和領(lǐng)域，在此基礎(chǔ)上再討論地方政府應(yīng)怎樣加強合作。通常來說，政府職能既包含亞當(dāng)·斯密所說自由市場“守夜人”職責(zé)，又有維護公共利益，降低負(fù)面外部性任務(wù)。

（一）在微觀市場領(lǐng)域，政府要建立起對企業(yè)支持和監(jiān)管制度

政府是市場經(jīng)濟“守夜人”，企業(yè)是市場經(jīng)濟主體，所以政府職能之一就是為企業(yè)服務(wù)，為企業(yè)生存和發(fā)展提供公平、有序制度環(huán)境。中國市場經(jīng)濟體制建立在政府計劃和引導(dǎo)下，同時，針對市場化改革過程中出現(xiàn)新問題和新情況，政府一直在不停調(diào)整改革方案，制訂和市場經(jīng)濟相適應(yīng)法律法規(guī)體系。在這一進程中，企業(yè)對制度環(huán)境需求已成為推進區(qū)域政府合作關(guān)鍵動力源泉，其中，政府角色是定在服務(wù)企業(yè)需求，而不是強制企業(yè)服從于政府利益需要，在這個意義上，政府和企業(yè)長遠利益是一致。

（二）在區(qū)域合作領(lǐng)域，政府要最大程度地消除地方性行政壁壘

中國長久實施是行政區(qū)劃管理，地方政府既是區(qū)域行政管理者，也是經(jīng)濟管理職能負(fù)擔(dān)者。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，地方政府作為地方利益代表，往往會從本區(qū)域局部利益出發(fā)，而難以兼顧整體利益，這也恰是目前區(qū)域合作中行政分割成本居高不下關(guān)鍵原因。所以，最大程度地消除地方性行政壁壘應(yīng)成為各區(qū)域政府關(guān)鍵任務(wù)，從而為生產(chǎn)要素依據(jù)市場化標(biāo)準(zhǔn)有效流動降低成本。三）在公共管理領(lǐng)域，政府要引導(dǎo)、約束和保障區(qū)域公共領(lǐng)域合作良性發(fā)展

政府除了為企業(yè)、為市場經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)外，還需要負(fù)擔(dān)社會工程建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等公共責(zé)任。任何地域經(jīng)濟發(fā)展全部不是孤立，區(qū)域經(jīng)濟活動拓展全部會產(chǎn)生外部性。所以，在教育、衛(wèi)生、道路交通、資源、能源、生態(tài)及社會保障等公共領(lǐng)域，需要政府加強區(qū)域合作，降低外部性負(fù)面效應(yīng)，為區(qū)域發(fā)展發(fā)明有利條件。政府職能公共性特征，要求政府應(yīng)把對公共利益維護置于優(yōu)先地位，政府角色并不是追隨市場經(jīng)濟發(fā)展，而是引領(lǐng)和規(guī)范公共管理體系。

總而言之，地方政府在區(qū)域合作體系中職能范圍能夠劃分為市場經(jīng)濟領(lǐng)域和公共管理領(lǐng)域。針對市場經(jīng)濟領(lǐng)域，地方政府應(yīng)致力于建立對企業(yè)支持和監(jiān)管制度，支持企業(yè)發(fā)展，監(jiān)管企業(yè)行為，在區(qū)域合作中，地方政府應(yīng)致力于消除地方性政策壁壘，為生產(chǎn)要素依據(jù)市場化標(biāo)準(zhǔn)有效流動降低成本。在公共管理領(lǐng)域，地方政府應(yīng)建立一系列制度安排，從而引導(dǎo)、約束和保障區(qū)域公共領(lǐng)域合作良性發(fā)展。

四、建立京津冀區(qū)域合作機制對策和提議

筆者認(rèn)為，區(qū)域合作機制是制度安排和組織結(jié)構(gòu)選擇，它應(yīng)該含有一系列基礎(chǔ)要件，并形成體系。京津冀政府合作機制組成要件最少應(yīng)包含指導(dǎo)思想、合作標(biāo)準(zhǔn)、合作組織形式、合作平臺及運行機制等。

（一）明確京津冀區(qū)域合作中發(fā)揮政府職能基礎(chǔ)指導(dǎo)思想

中國經(jīng)濟社會發(fā)展一直表現(xiàn)著強烈政府主導(dǎo)型模式，從中央政府到地方政府全部有權(quán)出臺經(jīng)濟政策，經(jīng)濟政策本身就是調(diào)控經(jīng)濟主體經(jīng)濟行為，含有引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展功效。然而，需要注意是，不管區(qū)域性經(jīng)濟政策，還是產(chǎn)業(yè)性經(jīng)濟政策，客觀上全部會扭曲市場價格，造成區(qū)域之間和產(chǎn)業(yè)之間不公平和不平衡。以往計劃體制經(jīng)過行政命令直接干預(yù)市場行為，現(xiàn)在經(jīng)濟政策則是經(jīng)過扭曲價格間接干預(yù)市場行為。在京津冀區(qū)域合作中，三地能夠充足利用各自現(xiàn)有政策優(yōu)勢，但不能過分依靠政策，以免在短期內(nèi)取得競爭優(yōu)勢，不利于合作長遠發(fā)展。另外，因為京津冀地域國有經(jīng)濟相對于民營經(jīng)濟占據(jù)絕對優(yōu)勢，政府經(jīng)濟政策又含有很強選擇性，這無疑會加劇國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟之間競爭不公平性。當(dāng)然，并不是說政府經(jīng)濟政策不能使用，而應(yīng)謹(jǐn)慎使用，畢竟這是對市場經(jīng)濟自然運行狀態(tài)干預(yù)，也輕易滋生地方保護主義。所以，在各級政府出臺經(jīng)濟政策過程中，政策對區(qū)域發(fā)展可能產(chǎn)生負(fù)面影響是首先需要考慮問題。

（二）明確合作標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)在，京津冀區(qū)域合作深入推進，需要以制度創(chuàng)新為突破口，建立制度化政府合作體系顯得極為關(guān)鍵，急需共同為京津冀區(qū)域發(fā)展提供立法和法律制度體系，提供公共物品及服務(wù)、調(diào)整外部性，最終實現(xiàn)京津冀整體優(yōu)化。制度化協(xié)調(diào)機制關(guān)鍵特點在于：締結(jié)條約或協(xié)議，含有法律強制性，進行集體談判，組成嚴(yán)密組織。

京津冀政府合作需明確基礎(chǔ)方向：一是落實激勵問題，即要能夠充足調(diào)動京、津、冀三地合作者主動性；二是處理好成本問題，即要搞好制度設(shè)計，實現(xiàn)三地合作帕累托最優(yōu)；三是處理好友好問題，使京、津、冀三地不僅達成經(jīng)濟利益最大化，更要最終實現(xiàn)社會友好發(fā)展。所以，合作基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)首先是平等協(xié)商，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益共享。

（三）搭建合作平臺

在京、津、冀合作中，需要有合適平臺使各合作方實現(xiàn)溝通，所以，建立跨區(qū)域政府協(xié)調(diào)機構(gòu)十分必需。建立跨區(qū)域政府協(xié)調(diào)機構(gòu)有兩種模式可供選擇：一個模式是中央政府主導(dǎo)型協(xié)調(diào)模式，是由中央政府來建立跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，這一運作含有較高權(quán)威性和實施力，較易于發(fā)揮協(xié)調(diào)功效，但此種模式難以擺脫行政命令特征，而且會在協(xié)調(diào)過程中強化行政命令效用，并不符合市場經(jīng)濟發(fā)展長遠要求；另一個模式為地方自主型協(xié)調(diào)模式，即由京、津、冀三省市共同建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，這一運作模式在實踐中則含有較強靈活性，針對性亦較為突出。

京津冀區(qū)域作為中國首全部圈，含有天然信息優(yōu)勢，而且北京本身就是首全部，所以，前一個協(xié)調(diào)模式必需性不大，能夠關(guān)鍵采取后者，建立京津冀區(qū)域合作委員會。在京津冀經(jīng)濟發(fā)展中，不可避免地要碰到跨行政區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨行政區(qū)整體性資源戰(zhàn)略開發(fā)及跨行政區(qū)生產(chǎn)要素流通、區(qū)際貿(mào)易關(guān)系等方面問題。盡管中央政府在促進區(qū)域政府合作中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，但地方政府畢竟是區(qū)域合作關(guān)鍵參與者，所以，有必需建立由京、津、冀三方政府參與京津冀區(qū)域合作委員會，其內(nèi)部可設(shè)多種專業(yè)委員會和工作小組，負(fù)責(zé)具體日常事務(wù)，并向常設(shè)化發(fā)展，如可深入設(shè)置京津冀重大基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)管理委員會、京津冀航運中心管理委員會等專業(yè)或綜合職能管理機構(gòu)。其基礎(chǔ)職能是總結(jié)三地合作經(jīng)驗、發(fā)覺問題、研究處理措施，為三地政府提供咨詢提議。

（四）健全運行機制

1.建立科學(xué)政府考評機制。

中國現(xiàn)有對地方政府及官員政績考評制度，首先過于偏重對地方政府GDP任務(wù)衡量，其次又尤其關(guān)注任期內(nèi)業(yè)績這一指標(biāo)。在這一制度安排下，作為理性經(jīng)濟人，區(qū)域地方政府及官員為追求業(yè)績和當(dāng)?shù)赜蚪?jīng)濟快速增加，往往熱心于市場分割和保護、過分競爭、反復(fù)建設(shè)等，結(jié)果造成了很多負(fù)面影響。所以，在推進區(qū)域經(jīng)濟合作有序發(fā)展過程中，有必需改革現(xiàn)階段地方政府政績考評制度，合適調(diào)整片面強調(diào)GDP增加及任期內(nèi)業(yè)績考評標(biāo)準(zhǔn)，可將區(qū)域經(jīng)濟合作成效作為政府政績評價指標(biāo)之一，具體可采取經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域相關(guān)率指標(biāo)、對內(nèi)開放度指標(biāo)、區(qū)域合作項目指標(biāo)等作為評價政績必需標(biāo)準(zhǔn)，從根本上形成區(qū)域合作激勵機制，激勵各級政府?dāng)U大對內(nèi)開放，進而有效推進區(qū)域合作關(guān)系。

2.建立新型風(fēng)險防范機制。

區(qū)域經(jīng)濟合作結(jié)果并無須定使得各合作方同時達成利益最大化，對各合作方來說，在合作過程中有可能實現(xiàn)利益促進，但同時也存在著負(fù)面風(fēng)險。這一問題出現(xiàn)除歷史原因外，在很大程度上屬于政策所帶來結(jié)果，這就包含建立利益賠償制度問題，利益賠償制度屬于區(qū)域合作中風(fēng)險防范機制關(guān)鍵內(nèi)容之一。

3.建立完善法律保障機制。

因為京津冀間區(qū)域經(jīng)濟合作屬于市場行為，缺乏對應(yīng)政策、法規(guī)來給予規(guī)范，尤其是合作各方正當(dāng)權(quán)益及利益分配等沒有可靠法律保障。所以，京、津、冀三地地方人民代表大會及其常務(wù)委員會可從京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實際情況出發(fā)，在不違反憲法、法律、行政法規(guī)前提下，抓緊研究、制訂對應(yīng)地方性法規(guī)，依法約束和保障京津冀經(jīng)濟發(fā)展中各方經(jīng)濟行為，加強在發(fā)展計劃、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護、市場準(zhǔn)入、要素流動等方面協(xié)調(diào)互動力度，革除資源反復(fù)配置、競爭盲目無序等弊端，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供強有力法律保障和支持。

五、結(jié)語

在區(qū)域經(jīng)濟合作中，一個地域最高利益，并無須定是另一個地域最高利益。地域之間合作能夠產(chǎn)生效益，為使區(qū)域合作實現(xiàn)整體效益最大化，政府合作機制顯得尤為必需。京津冀一體化進程中，地方政府行為一直展現(xiàn)出雙重性：政府發(fā)揮著對市場經(jīng)濟發(fā)展促進作用，但又有很多來自于政府障礙；政府在主動落實落實黨和國家