安全生產(chǎn)執(zhí)法的程序要求和監(jiān)督機制安全生產(chǎn)執(zhí)法是保障生產(chǎn)經(jīng)營單位落實主體責任、預防和減少生產(chǎn)安全事故的關鍵手段。執(zhí)法程序的規(guī)范性和監(jiān)督機制的有效性，直接決定了執(zhí)法行為的合法性、公正性和權威性。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》《行政處罰法》以及《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》等法律法規(guī)，安全生產(chǎn)執(zhí)法已形成一套完整的程序要求和多層次監(jiān)督體系。一、安全生產(chǎn)執(zhí)法的程序要求安全生產(chǎn)執(zhí)法程序是指應急管理部門及其執(zhí)法人員實施監(jiān)督檢查、行政處罰等行政行為時必須遵循的法定步驟、方式和時限。規(guī)范的執(zhí)法程序既是保障行政相對人合法權益的基本要求，也是確保執(zhí)法決定合法有效的前提條件。（一）執(zhí)法準備階段執(zhí)法準備是確保執(zhí)法活動順利開展的基礎環(huán)節(jié)。執(zhí)法人員在實施檢查前，應當做好充分的準備工作，避免因準備不足導致執(zhí)法行為瑕疵。①制定檢查計劃。應急管理部門應當根據(jù)年度安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查計劃，結(jié)合行業(yè)特點、風險等級、事故隱患等因素，合理確定檢查對象、檢查內(nèi)容和檢查頻次。對重點行業(yè)領域、重點生產(chǎn)經(jīng)營單位，每年至少進行一次全面檢查；對存在重大事故隱患的單位，應當增加檢查頻次，每季度至少跟蹤復查一次。②組成執(zhí)法小組。執(zhí)法活動應當由兩名以上執(zhí)法人員共同實施，并明確主辦人員和協(xié)辦人員。主辦人員負責執(zhí)法活動的組織協(xié)調(diào)和主要法律文書的制作，協(xié)辦人員協(xié)助開展檢查取證工作。執(zhí)法人員應當持有有效的行政執(zhí)法證件，證件應當在有效期內(nèi)且經(jīng)過年度審驗。③準備執(zhí)法裝備。執(zhí)法人員應當攜帶執(zhí)法記錄儀、照相機、采樣工具、檢測儀器等取證設備，確保設備電量充足、功能正常。同時，應當準備好空白法律文書，包括現(xiàn)場檢查記錄、詢問通知書、抽樣取證憑證、先行登記保存證據(jù)通知書等。④熟悉檢查對象。執(zhí)法人員應當提前了解被檢查單位的基本情況，包括行業(yè)類別、生產(chǎn)規(guī)模、主要風險點、歷史違法記錄等。對涉及專業(yè)技術的檢查事項，可以邀請相關領域?qū)＜覅⑴c，專家意見應當作為執(zhí)法參考。（二）現(xiàn)場檢查階段現(xiàn)場檢查是執(zhí)法活動的核心環(huán)節(jié)，執(zhí)法人員應當嚴格按照法定程序?qū)嵤z查，確保檢查過程合法、客觀、全面。①出示證件表明身份。執(zhí)法人員到達被檢查單位后，應當首先向單位負責人或安全管理人員出示行政執(zhí)法證件，表明執(zhí)法身份和來意。證件出示應當在進入生產(chǎn)作業(yè)區(qū)域前完成，并告知檢查的依據(jù)、范圍和基本要求。根據(jù)《行政處罰法》第42條規(guī)定，執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當事人有權拒絕接受調(diào)查或者檢查。②說明檢查事項。執(zhí)法人員應當告知被檢查單位本次檢查的具體內(nèi)容，包括檢查的法律依據(jù)、主要事項和需要配合的工作。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的檢查事項，應當告知保密義務。檢查事項應當具體明確，不得超出監(jiān)督檢查計劃范圍或者臨時增加未經(jīng)批準的檢查項目。③實施現(xiàn)場核查。執(zhí)法人員應當按照檢查方案，對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)責任制落實情況、安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程建立情況、安全投入保障情況、安全教育培訓情況、隱患排查治理情況、應急管理情況等進行逐項核查。核查應當采取查閱資料、現(xiàn)場查看、人員詢問、設備檢測等多種方式進行，確保檢查的全面性和準確性。④制作檢查記錄。執(zhí)法人員應當對檢查過程進行全程記錄，制作《現(xiàn)場檢查記錄》。記錄應當包括檢查時間、地點、執(zhí)法人員姓名、檢查事項、發(fā)現(xiàn)的問題及現(xiàn)狀描述等內(nèi)容。記錄應當客觀、真實、準確，使用專業(yè)術語和法律規(guī)范用語。檢查記錄應當由執(zhí)法人員和被檢查單位負責人簽字確認；負責人拒絕簽字的，執(zhí)法人員應當在記錄中注明情況，并可以邀請見證人簽字見證。（三）調(diào)查取證階段調(diào)查取證是認定違法事實、確定法律責任的關鍵環(huán)節(jié)。執(zhí)法人員應當依法、全面、客觀地收集證據(jù)，確保證據(jù)的合法性、真實性和關聯(lián)性。①證據(jù)收集范圍。執(zhí)法人員應當收集與案件事實相關的各類證據(jù)，包括書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當事人陳述、鑒定意見、勘驗筆錄等。對存在重大事故隱患或者違法行為可能造成嚴重后果的，應當立即采取現(xiàn)場拍照、錄像、采樣檢測等方式固定證據(jù)。②證據(jù)收集方式。收集書證應當調(diào)取原件，調(diào)取原件確有困難的，可以調(diào)取與原件核對無誤的復制件，并注明出處和"經(jīng)核對與原件一致"字樣。收集物證應當提取原物，原物不便提取的，可以拍照、錄像或者進行抽樣取證。抽樣取證應當通知當事人到場，并制作《抽樣取證憑證》，由執(zhí)法人員和當事人簽字確認。③詢問調(diào)查程序。對當事人、證人進行詢問時，應當個別進行，并制作《詢問筆錄》。詢問前應當告知被詢問人的權利義務和如實提供證據(jù)的法律責任。詢問筆錄應當交被詢問人核對，對沒有閱讀能力的，應當向其宣讀。筆錄有遺漏或者差錯的，被詢問人可以提出補充或者更正。被詢問人確認筆錄無誤后，應當在筆錄上逐頁簽名或者蓋章；拒絕簽名的，執(zhí)法人員應當在筆錄中注明情況。④證據(jù)保全措施。在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)應急管理部門負責人批準，可以采取先行登記保存措施。先行登記保存應當在7日內(nèi)作出處理決定，逾期未作出處理決定的，先行登記保存措施自動解除。對依法應當扣押、查封的物品，應當制作《查封扣押決定書》和清單，由執(zhí)法人員和當事人簽字確認。（四）決定與執(zhí)行階段執(zhí)法決定是執(zhí)法活動的最終結(jié)果，決定作出和執(zhí)行應當嚴格遵守法定時限和程序要求。①案件審查與告知。調(diào)查終結(jié)后，執(zhí)法人員應當提交案件調(diào)查報告，經(jīng)法制審核機構(gòu)進行合法性審查。審查通過后，應當制作《行政處罰告知書》，告知當事人擬作出行政處罰的事實、理由、依據(jù)以及當事人依法享有的陳述、申辯權利。對符合聽證條件的，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。告知書送達后，當事人要求陳述申辯或者聽證的，應當在5日內(nèi)提出。②聽證程序組織。當事人要求聽證的，應急管理部門應當在收到聽證申請后15日內(nèi)組織聽證。聽證應當公開進行，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的除外。聽證由非本案調(diào)查人員主持，當事人可以親自參加，也可以委托1至2名代理人參加。聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。聽證結(jié)束后，聽證主持人應當根據(jù)聽證情況，向應急管理部門負責人提出書面意見。③處罰決定作出。應急管理部門負責人應當對調(diào)查結(jié)果進行審查，根據(jù)不同情況作出決定。對確有應受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；對違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；對違法事實不能成立的，不予行政處罰；對涉嫌犯罪的，移送司法機關。行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，應當在7日內(nèi)依照《民事訴訟法》的有關規(guī)定送達。④決定執(zhí)行要求。行政處罰決定作出后，當事人應當在決定書載明的期限內(nèi)履行義務。當事人對行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，行政復議和行政訴訟期間，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外。當事人逾期不履行行政處罰決定的，應急管理部門可以每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款，并依法申請人民法院強制執(zhí)行。（五）結(jié)案歸檔階段執(zhí)法案件辦理完畢后，應當及時結(jié)案并歸檔，確保執(zhí)法全過程可追溯。①結(jié)案條件確認。行政處罰決定執(zhí)行完畢、違法行為已整改到位、事故隱患已消除的，執(zhí)法人員應當填寫《結(jié)案審批表》，經(jīng)部門負責人批準后結(jié)案。對移送司法機關的案件，在司法機關作出處理決定后，應當及時跟進處理結(jié)果并歸檔。②案卷整理規(guī)范。結(jié)案后，執(zhí)法人員應當將案件辦理過程中形成的全部材料整理立卷，制作執(zhí)法案卷。案卷應當包括立案審批表、現(xiàn)場檢查記錄、證據(jù)材料、調(diào)查報告、告知書、決定書、送達回證、執(zhí)行憑證等。案卷材料應當按照時間順序排列，并編制目錄和頁碼。③歸檔保存期限。執(zhí)法案卷應當在結(jié)案后30日內(nèi)歸檔，并按照檔案管理要求確定保存期限。一般程序的行政處罰案卷保存期限為30年，簡易程序的案卷保存期限為10年。對涉及重大事故、典型案件或者具有指導意義的案卷，應當永久保存。歸檔后的案卷應當妥善保管，防止損毀、丟失或者泄密。二、安全生產(chǎn)執(zhí)法的監(jiān)督機制監(jiān)督機制是確保安全生產(chǎn)執(zhí)法權力正確行使、防止濫用職權和執(zhí)法腐敗的重要保障。我國已建立起內(nèi)部監(jiān)督、層級監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的立體化監(jiān)督體系。（一）內(nèi)部監(jiān)督機制內(nèi)部監(jiān)督是應急管理部門對自身執(zhí)法活動的自我約束和自我糾錯，具有直接性、及時性和專業(yè)性特點。①法制審核制度。應急管理部門應當建立重大執(zhí)法決定法制審核制度，對涉及重大公共利益、可能造成重大社會影響或者引發(fā)社會風險、案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的執(zhí)法決定，在作出前應當進行法制審核。法制審核機構(gòu)應當對執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、事實認定、法律適用、自由裁量權行使等進行全面審查，并提出書面審核意見。未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出執(zhí)法決定。②執(zhí)法評議考核。上級應急管理部門應當定期對下級部門的執(zhí)法工作進行評議考核，考核內(nèi)容包括執(zhí)法制度建設、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法案件質(zhì)量、執(zhí)法效果評價等?？己私Y(jié)果應當納入年度工作目標責任制考核體系，并與評先評優(yōu)、干部任用掛鉤。對執(zhí)法工作成績突出的單位和個人，應當給予表彰獎勵；對執(zhí)法工作不力的，應當通報批評并責令限期整改。③執(zhí)法過錯責任追究。應急管理部門應當建立執(zhí)法過錯責任追究制度，對執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中因故意或者重大過失造成執(zhí)法錯誤的，應當依法追究責任。執(zhí)法過錯情形包括：不履行法定職責、違反法定程序、認定事實錯誤、適用法律不當、超越法定權限、濫用職權等。責任追究方式包括批評教育、責令作出書面檢查、通報批評、離崗培訓、調(diào)離執(zhí)法崗位、取消執(zhí)法資格等；情節(jié)嚴重的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。（二）層級監(jiān)督機制層級監(jiān)督是上級應急管理部門對下級部門執(zhí)法活動的監(jiān)督，具有權威性和糾錯剛性。①執(zhí)法檢查與督導。上級應急管理部門應當定期組織執(zhí)法檢查和專項督導，通過案卷評查、現(xiàn)場核查、回訪當事人等方式，監(jiān)督下級部門的執(zhí)法工作。對檢查中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法問題，應當及時下達《執(zhí)法監(jiān)督意見書》，要求限期整改并報告整改情況。對整改不力的，可以約談下級部門負責人，并予以通報批評。②案件督辦與提辦。對重大、復雜或者社會影響較大的案件，上級應急管理部門可以進行掛牌督辦，要求下級部門定期報告案件進展。對下級部門辦理確有困難或者不宜由下級部門辦理的案件，上級部門可以決定提級辦理或者指定其他部門辦理。案件提辦應當書面通知原辦案部門，并說明理由和依據(jù)。③規(guī)范性文件備案審查。下級應急管理部門制定的涉及公民、法人或者其他組織權利義務的規(guī)范性文件，應當報送上級部門備案。上級部門應當對文件的合法性、適當性進行審查，發(fā)現(xiàn)與法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級文件相抵觸的，應當責令制定部門限期糾正；逾期不糾正的，上級部門可以直接予以撤銷或者變更。（三）司法監(jiān)督機制司法監(jiān)督是人民法院通過行政訴訟對安全生產(chǎn)執(zhí)法行為進行的合法性審查，是監(jiān)督體系的重要組成部分。①行政訴訟受案范圍。公民、法人或者其他組織對應急管理部門作出的行政處罰、行政強制、行政許可、行政確認等行政行為不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。人民法院受理案件后，應當對執(zhí)法主體資格、執(zhí)法程序合法性、事實認定證據(jù)、法律適用準確性等進行全面審查。②司法審查標準。人民法院審理安全生產(chǎn)執(zhí)法行政案件，以法律、法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。對執(zhí)法程序輕微違法但對原告權利不產(chǎn)生實際影響的，可以判決確認違法但不撤銷行政行為；對執(zhí)法程序嚴重違法、事實認定主要證據(jù)不足、適用法律錯誤、超越職權或者濫用職權的，應當判決撤銷或者部分撤銷行政行為，并可以判決被告重新作出行政行為。對不履行法定職責的，應當判決被告在一定期限內(nèi)履行。③司法建議與執(zhí)行。人民法院在審理案件過程中，發(fā)現(xiàn)應急管理部門在執(zhí)法中存在普遍性問題的，可以提出司法建議。應急管理部門應當在收到司法建議后60日內(nèi)將處理情況書面回復人民法院。對人民法院發(fā)生法律效力的行政判決、裁定，應急管理部門應當自覺履行。拒不履行的，人民法院可以依法強制執(zhí)行，并可以對負責人予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。（四）社會監(jiān)督機制社會監(jiān)督是公民、法人和其他組織以及新聞媒體對安全生產(chǎn)執(zhí)法活動進行的監(jiān)督，具有廣泛性和公開性特點。①信息公開制度。應急管理部門應當主動公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果等信息，接受社會監(jiān)督。對作出的行政處罰決定，應當自作出之日起7個工作日內(nèi)向社會公布，公開內(nèi)容包括當事人名稱、違法事實、處罰依據(jù)、處罰結(jié)果等。對不予公開的，應當說明理由。公民、法人或者其他組織申請獲取執(zhí)法信息的，應急管理部門應當依法予以答復。②投訴舉報處理。應急管理部門應當建立執(zhí)法投訴舉報制度，向社會公布投訴舉報電話、信箱和電子郵箱。對投訴舉報的執(zhí)法違法或者不當行為，應當及時受理并調(diào)查核實。對查證屬實的，應當依法依規(guī)處理，并將處理結(jié)果反饋投訴舉報人。對實名投訴舉報的，應當為投訴舉報人保密，保護其合法權益。③輿論監(jiān)督回應。新聞媒體對安全生產(chǎn)執(zhí)法活動進行輿論監(jiān)督，報道應當客觀、準確。應急管理部門應當建立健全輿情監(jiān)測和回應機制，對媒體報道的執(zhí)法問題，應當及時調(diào)查核實并作出回應。對報道屬實的，應當認真整改并公開處理結(jié)果；對報道不實的，應當及時澄清事實，消除不良影響。對惡意炒作、歪曲事實的報道，應急管理部門有權予以駁斥，并追究相關責任。三、程序違法與監(jiān)督問責程序違法和監(jiān)督問責是保障執(zhí)法程序要求和監(jiān)督機制有效運行的重要手段，對維護執(zhí)法公信力和權威性具有重要意義。（一）常見程序違法情形執(zhí)法實踐中，程序違法主要表現(xiàn)為以下幾種情形：①主體資格違法。執(zhí)法人員未取得行政執(zhí)法證件或者證件失效仍從事執(zhí)法活動；受委托組織超出委托范圍實施執(zhí)法；不具備執(zhí)法主體資格的單位或者個人實施執(zhí)法等。這類違法直接導致執(zhí)法行為無效。②違反法定步驟。應當告知當事人權利而未告知；應當組織聽證而未組織；應當進行法制審核而未審核；應當集體討論決定而個人擅自決定等。這類違法剝奪了當事人的法定權利，可能導致執(zhí)法決定被撤銷。③超過法定期限。超過法定期限作出處罰決定；先行登記保存超過7日未作處理；行政處罰決定書送達超過規(guī)定期限等。這類違法影響執(zhí)法效率，也可能導致證據(jù)失效或者權利救濟期限屆滿。④證據(jù)收集違法。采用暴力、威脅、引誘、欺騙等非法手段收集證據(jù)；應當回避而未回避收集證據(jù)；抽樣取證未通知當事人到場等。這類違法導致證據(jù)不具有合法性，不能作為定案依據(jù)。（二）監(jiān)督問責方式對執(zhí)法程序違法和監(jiān)督不力的行為，應當根據(jù)不同情形采取相應的問責方式：①責令糾正。對發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法程序違法問題，監(jiān)督機關應當下達《執(zhí)法監(jiān)督意見書》或者《責令改正通知書》，要求辦案部門限期糾正。辦案部門應當在規(guī)定期限內(nèi)糾正完畢，并將糾正情況書面報告監(jiān)督機關。糾正措施包括撤銷違法決定、重新作出決定、補充完善程序等。②通報批評。對執(zhí)法程序違法問題較為嚴重或者多次發(fā)生同類問題的部門，監(jiān)督機關可以予以通報批評。通報批評應當在一定范圍內(nèi)公開，指出問題、分析原因、提出要求，發(fā)揮警示教育作用。被通報批評的部門應當深刻反思，采取有效措施防止問題再次發(fā)生。③考核扣分。將執(zhí)法程序合法性和監(jiān)督機制運行情況納入年度工作目標責任制考核，對發(fā)生程序違法問題的部門和個人，在考核中予以扣分?？己私Y(jié)果與評先評優(yōu)、干部任用、績效獎勵掛鉤，增強監(jiān)督的剛性約束。④責任追究。對因故意或者重大過失造成執(zhí)法程序違法的執(zhí)法人員，應當依法追究執(zhí)法過錯責任。責任追究應當堅持實事求是、客觀公正、教育與懲處相結(jié)合的原則，根據(jù)過錯事實、情節(jié)輕重、危害后果等因素，合理確定責任形式和追究力度。（三）權利救濟途徑當事人認為