防止耕地非糧化穩(wěn)定糧食生產(chǎn)工作實(shí)施方案第一章形勢研判與總體目標(biāo)1.1耕地非糧化現(xiàn)狀近三年，××市耕地非糧化面積由8.7萬畝增至21.4萬畝，年均增速27.3%，其中果樹、苗木、草坪、設(shè)施漁業(yè)分別占58%、22%、11%、9%。糧食播種面積相應(yīng)減少13.6萬畝，年均減產(chǎn)5.4萬噸，已觸及省級下達(dá)的糧食安全警戒線。1.2風(fēng)險(xiǎn)源剖析（1）比較效益差：2023年稻谷畝均純收益482元，葡萄畝均純收益6180元，差距12.8倍。（2）流轉(zhuǎn)失控：全市累計(jì)流轉(zhuǎn)耕地38.2萬畝，其中36%未備案，11.7萬畝未約定糧食用途。（3）政策碎片化：耕地地力補(bǔ)貼、目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼、一次性種糧補(bǔ)貼發(fā)放口徑不一，農(nóng)戶“賬算不清”。（4）執(zhí)法軟弱：2023年市自然資源和規(guī)劃局立案查處非糧化案件27宗，最終僅強(qiáng)制執(zhí)行3宗，執(zhí)行率11%。1.3總體目標(biāo)到2026年，全市耕地非糧化面積壓減至12萬畝以內(nèi)，糧食播種面積穩(wěn)定在176萬畝以上，糧食總產(chǎn)量不低于72萬噸，永久基本農(nóng)田非糧化率控制在3%以內(nèi)，建立“發(fā)現(xiàn)—制止—恢復(fù)—鞏固”閉環(huán)機(jī)制，形成可復(fù)制、可推廣的“××模式”。第二章組織架構(gòu)與職責(zé)清單2.1市級指揮部市委書記任第一指揮長，市長任指揮長，下設(shè)“一辦七組”：綜合協(xié)調(diào)辦、監(jiān)測預(yù)警組、執(zhí)法拆違組、資金保障組、技術(shù)推廣組、考核問責(zé)組、宣傳動員組、信訪維穩(wěn)組。指揮部實(shí)體化運(yùn)行，抽調(diào)自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安、法院、檢察、財(cái)政、審計(jì)、供電、水務(wù)等21個(gè)單位48名業(yè)務(wù)骨干集中辦公，實(shí)行“周例會、月通報(bào)、季考核”。2.2縣（市、區(qū)）級專班比照市級成立專班，縣長任指揮長，賦予其“四項(xiàng)直接權(quán)力”：直接調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量、直接凍結(jié)財(cái)政補(bǔ)貼、直接約談村級組織、直接啟動問責(zé)。2.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)級網(wǎng)格以行政村為單元，劃分913個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格配備1名“田長”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）、1名“技術(shù)員”（農(nóng)技站）、1名“協(xié)管員”（村干部）、2名“信息員”（村民），形成“3+2”網(wǎng)格體系。2.4村級“最后一公里”村委會設(shè)立“耕地守護(hù)崗”，由村支書擔(dān)任崗長，與農(nóng)戶逐戶簽訂《耕地用途保障協(xié)議》，協(xié)議載明地塊編號、面積、糧食用途、違約責(zé)任、舉報(bào)渠道，協(xié)議一式三份，農(nóng)戶、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各執(zhí)一份，納入村規(guī)民約。第三章耕地用途管控流程3.1空間鎖定（1）以2020年度國土變更調(diào)查為底版，套合永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、土地整治項(xiàng)目四張圖，形成“一張圖”數(shù)據(jù)庫。（2）2024年3月底前，市自然資源和規(guī)劃局完成耕地“電子圍欄”建設(shè)，接入省自然資源衛(wèi)星遙感“天巡”系統(tǒng)，對0.3畝以上變化圖斑實(shí)現(xiàn)T+3日預(yù)警。3.2種植計(jì)劃申報(bào)每年1月15日前，農(nóng)戶（或經(jīng)營主體）通過“××耕地碼”微信小程序在線申報(bào)年度種植計(jì)劃，系統(tǒng)自動比對空間規(guī)劃，非糧作物立即彈窗提醒“禁止種植”，并鎖定補(bǔ)貼資格。3.3動態(tài)巡查（1）村級信息員每周至少巡查2次，使用“田長通”APP拍照上傳，照片需含GPS坐標(biāo)、方位角、時(shí)間水印。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管員每月無人機(jī)全覆蓋一次，分辨率優(yōu)于5厘米，發(fā)現(xiàn)疑似非糧化圖斑24小時(shí)內(nèi)現(xiàn)場核實(shí)。（3）市級每季度衛(wèi)星遙感一次，對縣鄉(xiāng)兩級結(jié)果進(jìn)行抽檢，抽檢比例不低于5%，誤差超過3%的，啟動“二次核查”。3.4分級處置①對首次發(fā)現(xiàn)的非糧化，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)《責(zé)令整改通知書》，限期30天內(nèi)恢復(fù)糧食種植；逾期不恢復(fù)的，按每畝500元處以違約金，并暫停該農(nóng)戶所有財(cái)政補(bǔ)貼。②對二次發(fā)現(xiàn)或整改不到位的，由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局啟動“熔斷機(jī)制”：凍結(jié)其當(dāng)年耕地地力補(bǔ)貼、一次性種糧補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼，并納入“信用+監(jiān)管”黑名單，3年內(nèi)不得申報(bào)任何農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。③對拒不整改的，由市自然資源和規(guī)劃局立案查處，依法強(qiáng)制清除地上附著物，恢復(fù)耕作層，費(fèi)用由市財(cái)政先行墊付，后向責(zé)任人追償；構(gòu)成犯罪的，移送公安機(jī)關(guān)以“非法占用農(nóng)用地罪”追究刑責(zé)。3.5恢復(fù)驗(yàn)收恢復(fù)地塊須經(jīng)“四方聯(lián)審”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、農(nóng)戶、第三方測繪機(jī)構(gòu)，現(xiàn)場測量耕作層厚度≥30厘米、土壤容重≤1.35g/cm3、有機(jī)質(zhì)≥18g/kg，出具《糧食種植恢復(fù)驗(yàn)收表》，驗(yàn)收合格方可重新享受補(bǔ)貼。第四章激勵(lì)與約束政策4.1收益平衡機(jī)制（1）提高種糧比較效益：市財(cái)政每年安排2億元設(shè)立“糧食生產(chǎn)專項(xiàng)”，對稻麥復(fù)種50畝以上的規(guī)模主體，給予每畝360元補(bǔ)貼，其中再生稻第二季再追加180元。（2）推廣“糧食+”模式：對稻漁綜合種養(yǎng)、稻鴨共育、糧菜輪作（瓜—稻—菜）等綠色高效模式，畝均收益提升20%以上且糧食產(chǎn)量不減的，額外獎勵(lì)200元/畝。（3）訂單收購：市糧食和物資儲備局與中儲糧、××米業(yè)簽訂40萬噸訂單，收購價(jià)在國家最低收購價(jià)基礎(chǔ)上每公斤加價(jià)0.06元，解決“賣糧難”。4.2金融支持（1）“糧安貸”：市農(nóng)商行設(shè)立30億元專項(xiàng)授信額度，對種糧50畝以上主體給予年利率3.2%的信用貸款，財(cái)政貼息1.5個(gè)百分點(diǎn)。（2）完全成本保險(xiǎn)：水稻、小麥、玉米保險(xiǎn)金額分別提至1300元/畝、1000元/畝、1200元/畝，保費(fèi)由財(cái)政承擔(dān)75%，農(nóng)戶自付25%，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。4.3新增懲罰性賠償對違法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)的，除依法拆除外，按“耕地開墾費(fèi)+耕地質(zhì)量補(bǔ)償費(fèi)”雙倍標(biāo)準(zhǔn)追償，耕地開墾費(fèi)按所在區(qū)域前三年平均年產(chǎn)值的12倍計(jì)收，質(zhì)量補(bǔ)償費(fèi)按每畝1.5萬元計(jì)收，兩項(xiàng)合計(jì)最高可達(dá)每畝3.8萬元，形成“違法成本>收益”硬約束。4.4補(bǔ)貼“穿透式”監(jiān)管所有補(bǔ)貼通過“一卡通”系統(tǒng)直補(bǔ)到戶，系統(tǒng)與自然資源、市場監(jiān)管、稅務(wù)、保險(xiǎn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)比對，發(fā)現(xiàn)“一人多卡”“一卡多領(lǐng)”“非糧化領(lǐng)補(bǔ)貼”立即凍結(jié)，2023年已追回違規(guī)資金1384萬元，問責(zé)干部21人。第五章技術(shù)路徑與示范工程5.1地力快速提升技術(shù)（1）“秸稈深翻+生物有機(jī)肥”模式：使用220馬力以上拖拉機(jī)配套1LFT850型液壓翻轉(zhuǎn)犁，耕深≥30厘米，每畝同步施入生物有機(jī)肥200公斤，可使土壤有機(jī)質(zhì)年增加0.8g/kg。（2）綠肥掩青：推廣“光葉苕子+油菜”混播，每畝播量3公斤+0.5公斤，盛花期掩青，相當(dāng)于畝均提供純氮6.4公斤，減少化肥用量20%。5.2耐密抗倒品種水稻選用“甬優(yōu)1540”“春優(yōu)167”，密度1.6萬穴/畝，畝有效穗22萬，產(chǎn)量潛力850公斤；小麥選用“揚(yáng)麥25”，畝基本苗18萬，最高莖蘗90萬，抗倒伏級別≤2級。5.3智慧農(nóng)田示范在××鎮(zhèn)建設(shè)1萬畝數(shù)字農(nóng)田，布設(shè)30套多參數(shù)傳感器、6套蟲情測報(bào)燈、3套無人值守氣象站，數(shù)據(jù)接入省級“浙農(nóng)田”平臺，實(shí)現(xiàn)灌溉、施肥、病蟲防控“三自動”，節(jié)水30%、節(jié)肥15%、減藥20%。5.4恢復(fù)樣板2024年計(jì)劃在××縣××村打造500畝“非糧化整治+地力提升+智慧種植”綜合示范區(qū)，實(shí)行“七統(tǒng)一”：統(tǒng)一品種、統(tǒng)一育秧、統(tǒng)一機(jī)插、統(tǒng)一田管、統(tǒng)一病蟲防治、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一銷售，畝產(chǎn)目標(biāo)700公斤，畝均純收益比非糧化前提高300元，為全市提供可復(fù)制的技術(shù)集成方案。第六章執(zhí)法與司法銜接6.1執(zhí)法聯(lián)動建立“田長+警長+檢察長+庭長”四長協(xié)同機(jī)制，對重大違法案件實(shí)行同步上案、同步取證、同步鑒定、同步移送。2023年已聯(lián)合辦案11宗，平均辦案周期由120天壓縮至45天。6.2證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定《耕地非糧化案件證據(jù)指引》，明確需收集10類核心證據(jù)：衛(wèi)星遙感影像、無人機(jī)航測數(shù)據(jù)、現(xiàn)場勘驗(yàn)筆錄、耕地質(zhì)量鑒定報(bào)告、種植結(jié)構(gòu)對比圖、收益測算表、補(bǔ)貼發(fā)放記錄、流轉(zhuǎn)合同、證人證言、嫌疑人供述，證據(jù)鏈不完整的不予立案。6.3公益訴訟市檢察院對涉及10畝以上永久基本農(nóng)田且行政機(jī)關(guān)履職不到位的，一律啟動公益訴訟，2023年提起民事公益訴訟3件，索賠生態(tài)修復(fù)費(fèi)用874萬元，法院全部支持。6.4裁執(zhí)分離法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，由市政府牽頭組織公安、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)健、消防、供電、水務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等8個(gè)單位實(shí)施“拆違+復(fù)耕”一體化作業(yè)，48小時(shí)內(nèi)完成清表、翻耕、播種，避免“贏了官司、荒了地塊”。第七章資金測算與來源7.1總盤子2024—2026年三年總投資18.46億元，其中：（1）恢復(fù)工程費(fèi)9.3億元（含耕作層重構(gòu)、地力提升、田間設(shè)施修復(fù)）；（2）補(bǔ)貼獎勵(lì)費(fèi)5.1億元（含規(guī)模種糧補(bǔ)貼、訂單獎勵(lì)、綠肥補(bǔ)貼）；（3）技術(shù)推廣費(fèi)1.2億元（含數(shù)字農(nóng)田、新品種示范、農(nóng)民培訓(xùn)）；（4）執(zhí)法監(jiān)管費(fèi)1.5億元（含衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、網(wǎng)格員工資、公益訴訟費(fèi)用）；（5）預(yù)備費(fèi)1.36億元（不可預(yù)見10%）。7.2資金來源（1）中央資金：爭取中央耕地地力保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)資金6.2億元；（2）省級資金：省財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助3.8億元；（3）市縣財(cái)政：市財(cái)政每年預(yù)算安排2億元，縣（市、區(qū)）財(cái)政按1:1配套2.4億元；（4）社會資本：引入省農(nóng)發(fā)基金、市鄉(xiāng)村振興基金、銀行貸款等6.06億元。7.3績效掛鉤資金實(shí)行“任務(wù)清單+績效評價(jià)”管理，對未完成年度壓減任務(wù)的縣（市、區(qū)），按未完成面積比例扣減下年度資金，扣減資金用于獎勵(lì)超額完成的地區(qū)。第八章考核問責(zé)與信用監(jiān)管8.1考核指標(biāo)設(shè)置“5+2”核心指標(biāo)：（1）非糧化面積壓減完成率；（2）糧食播種面積完成率；（3）糧食總產(chǎn)量完成率；（4）恢復(fù)地塊驗(yàn)收合格率；（5）補(bǔ)貼資金精準(zhǔn)發(fā)放率；（6）群眾滿意度（電話抽查）；（7）媒體負(fù)面輿情數(shù)量?？己藱?quán)重分別為30、20、15、15、10、5、5，考核結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四檔。8.2獎懲分明（1）對年度考核優(yōu)秀的縣（市、區(qū)），獎勵(lì)新增建設(shè)用地指標(biāo)300畝、財(cái)政資金1000萬元，并在鄉(xiāng)村振興實(shí)績考核中加分；（2）對考核不合格的，市政府啟動“亮黃牌”，約談黨政主要負(fù)責(zé)人，限期整改；連續(xù)兩年不合格的，對黨政主要負(fù)責(zé)人予以組織調(diào)整或轉(zhuǎn)任職級公務(wù)員。8.3信用監(jiān)管建立“耕地守護(hù)信用分”體系，對農(nóng)戶、合作社、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)分別設(shè)定初始分1000分，發(fā)現(xiàn)非糧化一次扣200分，扣至600分以下列入“嚴(yán)重失信名單”，3年內(nèi)禁止承接財(cái)政項(xiàng)目、禁止土地流轉(zhuǎn)、禁止信貸融資；對舉報(bào)屬實(shí)的信息員一次加50分，積分可兌換農(nóng)資、農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)。第九章群眾工作與風(fēng)險(xiǎn)防控9.1入戶宣講組建“糧安宣講團(tuán)”，成員包括農(nóng)技專家、律師、種糧大戶、鄉(xiāng)土講師，統(tǒng)一編制《防止耕地非糧化100問》手冊，用方言錄制音頻，通過“村村響”廣播、抖音號、微信群推送，做到“戶戶有明白人、人人有明白紙”。9.2利益聯(lián)結(jié)推廣“村集體+農(nóng)戶+公司”股份合作模式，村集體以耕地經(jīng)營權(quán)入股，農(nóng)戶以承包權(quán)入股，公司統(tǒng)一經(jīng)營糧食，利潤按4:3:3分成，2024年計(jì)劃試點(diǎn)30個(gè)村，確保農(nóng)戶每畝保底收益800元+二次分紅。9.3信訪預(yù)案對可能引發(fā)的群體性事件，實(shí)行“四色預(yù)警”：藍(lán)色（個(gè)體信訪）、黃色（5人以上）、橙色（20人以上）、紅色（50人以上），對應(yīng)啟動村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市四級響應(yīng)，24小時(shí)內(nèi)必須見面答復(fù)，60日內(nèi)辦結(jié)。9.4輿情導(dǎo)控建立“30分鐘響應(yīng)、2小時(shí)發(fā)布、半天正面引導(dǎo)”機(jī)制，發(fā)現(xiàn)負(fù)面輿情，市網(wǎng)信辦30分鐘內(nèi)推送至涉事縣（市、區(qū)），2小時(shí)內(nèi)發(fā)布權(quán)威信息，半天內(nèi)組織專家、網(wǎng)紅、村干部直播帶網(wǎng)友“看現(xiàn)場”，避免謠言擴(kuò)散。第十章實(shí)施時(shí)間表與路線圖10.12024年1—3月完成“一張圖”數(shù)據(jù)庫更新、電子圍欄建設(shè)、網(wǎng)格劃定、宣傳發(fā)動、責(zé)任書簽訂。10.22024年4—6月集中開展春苗行動，對2023年遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的8.4萬畝非糧化地塊進(jìn)行強(qiáng)制整改，完成50%以上恢復(fù)。10.32024年7—9月開展“夏季攻堅(jiān)”，對果樹、苗木等多年生作物進(jìn)行清除，同步實(shí)施地力提升工程，完成年度總?cè)蝿?wù)的80%。10.42024年10—12月組織“秋收評估”，對恢復(fù)地塊進(jìn)行產(chǎn)量測產(chǎn)、收益評估、群眾滿意度調(diào)查，完成考核獎懲。10.52025—2026年轉(zhuǎn)入常態(tài)化監(jiān)管，每年非糧化增量控制在1萬畝以內(nèi)，存量每年壓減3萬畝以上，到2026年底全面實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)。第十一章案例驗(yàn)證與經(jīng)驗(yàn)沉淀11.1××鎮(zhèn)××村案例2023年4月，該村102戶農(nóng)戶在320畝永久基本農(nóng)田種植葡萄，市指揮部啟動“四長協(xié)同”機(jī)制，48小時(shí)內(nèi)完成地上附著物清除、耕作層重構(gòu)、水稻機(jī)插，當(dāng)年畝產(chǎn)達(dá)658公斤，畝均純收益1120元（含補(bǔ)貼），比種葡萄減少收入不到10%，但農(nóng)戶普遍認(rèn)可“長期飯票”理念，無一例信訪。11.2工具清單（1）“田長通”APP：具備軌跡記錄、圖斑比對、一鍵舉報(bào)、離線緩存功能，已注冊用戶2.3萬人；（2）“耕地碼”小程序：實(shí)現(xiàn)種植計(jì)劃申報(bào)、補(bǔ)貼查詢、流轉(zhuǎn)備案、政策解讀，累計(jì)訪問量180萬人次；（3）無人機(jī)P4R+大疆智圖軟件：0.5小時(shí)完成800畝航測，自動生成非糧化提取圖，準(zhǔn)確率96.7%。11.3制度成果已形成《××市耕地非糧化巡查